Gemeente Governance De jaarrekening Driedimensionaal bekeken

Transcriptie

1 Gemeente Governance De jaarrekening Driedimensionaal bekeken

2 Inhoud Voorwoord 5 1. Het duale bestel Wat is het en wat kunt u ermee? (kaderstellende rol) Rollen bij de gemeente Waarop kunt u (laten) letten? (controlerende rol) De programmaverantwoording Aard en inhoud programmaverantwoording Het stramien Beleidseffectmeting Een andere invalshoek voor de begroting Het bedrijfsleven versus de overheid De paragrafen Lokale heffingen Weerstandsvermogen Onderhoud kapitaalgoederen Financiering Bedrijfsvoering Verbonden partijen Grondbeleid De posten in de balans Immateriële vaste activa Materiële vaste activa Financiële vaste activa Voorraden, inclusief onderhandenwerk Kortlopende vorderingen Liquide middelen Overlopende activa Eigen vermogen Voorzieningen Vaste schulden Vlottende schulden Overlopende passiva De posten in de programma s Kostentoerekening Afschrijvingen Personeelskosten Apparaatskosten Mutaties reserves & voorzieningen Vergelijking begroot werkelijk Subsidies Algemene Uitkering Wet werk en bijstand (Wwb) Wet maatschappelijke ondersteuning (Wmo) Grondexploitatie Aspecten van doeltreffendheid, doelmatigheid en rechtmatigheid 119 Gemeente Governance De jaarrekening 1

3 Auteurs en redactie 6. Verslaggeving Verslaggeving bij gemeenten Het BBV: de basis voor de jaarstukken van de gemeente Onderscheid jaarverslag en jaarrekening Van uitgangspunten naar concrete toepassing Investeringen en onderhoud Belastingen en heffingen Wie kijkt er mee met de gemeenteraad? De IPSAS en het BBV Overige opgenomen informatie Single information Single audit (SiSa) De accountantsverklaring Wat zijn kengetallen? Wet openbaarmaking uit publieke middelen gefinancierde topinkomens (Wopt) Handreiking raadsleden beoordeling jaarstukken Een samenvatting Afronding controleproces Programmaverantwoording Lokale heffingen Weerstandsvermogen Onderhoud kapitaalgoederen Financiering Bedrijfsvoering Verbonden partijen Grondbeleid Jaarrekening 164 Drs. R.M.J. van Vugt RA (partner public sector Deloitte Accountants Dordrecht) F.A.J. van Kuijck RA RO EMIA (partner public sector Deloitte Accountants Eindhoven) A. Elsenaar RE RA (partner public sector Deloitte Accountants Arnhem) J. Hofmeijer RA (director public sector Deloitte Accountants Zwolle) Drs. G.J.A. Boender RA (sectorcontroller regio Zuid-Holland zuid) De klankbordgroep (voor hoofdstuk 8: Handreiking raadsleden beoordelen jaarstukken) D. Vermaas RA (partner public sector Deloitte Accountants Dordrecht, voorzitter klankbordgroep) A.J. Geleynse (voorzitter rekenkamer gemeente Spijkenisse) drs. G.B. van der Vlies (wethouder gemeente Hendrik-Ido-Ambacht) W.V.E. Verboom (medewerkster raadsgriffie gemeente Dordrecht) Drs. S.C.C.M. Bolten (wethouder gemeente Delft) J.M. Dokman RA (raadslid gemeente Werkendam) Drs. R.M.J. van Vugt RA (partner public sector Deloitte Accountants Dordrecht) 2 Gemeente Governance De jaarrekening 3

4 Voorwoord Een handboek over het lezen van de jaarrekening. Is dat echt nodig? Kunnen raadsleden de gemeentelijke jaarrekening niet lezen? En zo nee, kunnen zij hun controlerende taak dan wel waarmaken? Terechte vragen. Het antwoord luidt: een gemeentelijke jaarrekening is complex, zeker voor wie niet financieel onderlegd is. Een goede uitleg is geen overbodige luxe. Daarom hebben de auteurs van Gemeente governance De jaarrekening het initiatief genomen voor deze publicatie. Een uniek handboek, dat specifiek is gericht op allen die betrokken zijn bij het lokale bestuur en een beperkte kennis hebben van de financiële materie bij gemeenten. De auteurs zijn professionals die de wereld van het lokaal bestuur door en door kennen en er actief bij betrokken zijn. Zij willen hun opdrachtgever graag meer informatie verstrekken over deze complexe materie en doen dat in dit boek met een gestructureerde weergave daarvan. Het laatste hoofdstuk biedt raadsleden aan de hand van een lijst met 73 vragen de nodige aanknopingspunten om het debat naar aanleiding van jaarverslag en -rekening te kunnen voeren. De insteek die de auteurs bij elk hoofdstuk hebben gekozen, is: Wat is het?, Wat kunt u ermee? (kaderstellend) en Waarop kunt u letten? (controlerend) Ook hier dus steeds, weliswaar andere, 3 W-vragen. Met deze publicatie ontwikkelen raadsleden en andere geïnteresseerden inzicht in de geheimen die zij tegenkomen bij de financiële functie van gemeenten. Het boek biedt een kader voor zittende raadsleden en is een effectief document om toekomstige raadsleden wegwijs te maken in het ogenschijnlijk complexe kluwen van regels en voorschriften. Daarmee is het een must have voor elk raadslid. Het is met de grootst mogelijke zorgvuldigheid tot stand gekomen, maar wij houden ons aanbevolen voor kritiek en suggesties voor onderwerpen die u hebt gemist in deze uitgave. Arie Elsenaar RE RA Voorzitter industry lokaal bestuur Deloitte Gemeente Governance De jaarrekening is als volgt opgebouwd. Eerst wordt uitgebreid aandacht besteed aan de kaderstellende en controlerende rol van de raad. Het instrument programmarekening/ verslag wordt nader toegelicht, inclusief de paragrafen die daarin verplicht zijn opgenomen. De 3 W-vragen in de jaarrekening van een gemeente staan hierbij centraal: Wat hebben we bereikt?, Wat hebben we gedaan? en, uiteraard, Wat heeft het gekost? Vervolgens worden de mogelijke posten in de balans en exploitatierekening uitvoerig beschreven, evenals de verslaggevingsvoorschriften die daarmee verband houden. In een apart hoofdstuk gaan de auteurs in op een aantal bijzondere aspecten zoals Single information Single audit (SiSa), de accountantsverklaring, de kengetallen en de Wet openbaarmaking uit publieke middelen gefinancierde topinkomens (Wopt). 4 Gemeente Governance De jaarrekening 5

5 1. Het duale bestel Een zucht, een machteloos gevoel, misschien een gevoel van: Ligt het nu aan mij? Herkenbare reacties en gevoelens wanneer iemand voor het eerst een begroting of jaarrekening van een gemeente 1 ziet. Dat geldt zeker voor mensen die geen financiële achtergrond hebben. Zijn deze reacties en gevoelens iets om u voor te schamen? Nee, zeker niet. Een begroting en jaarrekening van een gemeente zijn complex. Bij een gemeente gebeurt veel. Er zijn zoveel verschillende activiteiten en producten die allemaal een financiële vertaling moeten krijgen in de begroting en jaarrekening. En dan heeft een gemeente ook nog te maken met een specifiek op gemeenten gericht stelsel van voorschriften om de begroting en jaarrekening te maken. Deze voorschriften, het Besluit begroting en verantwoording provincies en gemeenten (BBV), kennen veel jargon en termen die in het dagelijkse spraakgebruik niet veelvuldig worden gebruikt. Met deze publicatie Gemeente Governance De jaarrekening nemen wij u graag mee door de begroting en jaarrekening van de gemeente. De begroting en jaarrekening staan niet op zichzelf. Zij maken onderdeel uit van een keten van instrumenten die nodig zijn om een organisatie te besturen. De hele keten is het planning & controlsysteem van een gemeente. Het planning & controlsysteem omvat ook instrumenten zoals het collegeprogramma, beleidsprogramma s, de kadernota, tussenrapportages (voor- en najaarsnota), bestuursrapportages en afdelingsplannen. In onderstaand schema zijn de instrumenten van het planning & controlsysteem in hun onderlinge samenhang in beeld gebracht. De instrumenten kunnen vanuit twee dimensies worden ingedeeld. De eerste dimensie betreft de indeling van de planning & controlinstrumenten naar governanceaspecten. Een instrument is gericht op sturen/plannen, budgetteren, uitvoeren of verantwoorden/toezicht houden. De tweede dimensie betreft een indeling van planning & controlinstrumenten naar het (organisatie) onderdeel waarvoor het is bedoeld. Een instrument is primair bestuurlijk (gemeenteraad/college van burgemeester en wethouders) of primair ambtelijk bedoeld (college van burgemeester en wethouders/ ambtenaren). Planning & controlcyclus Plannen Budgetteren Uitvoeren Verantwoorden bestuurlijke besluitvorming Raads/collegeprogramma Voorjaarsnota Strategisch plan Beleidsbegroting meerjarenbegroting Programmaplan paragrafen Bestuursrapportage Voorjaar Najaar Jaarverslag & -rekening interne beheersing Afdelingsplannen Productraming Afdeling Projecten Uitvoeren Meten Rapportages Marap Prorap Wanneer het over de jaarrekening van een gemeente gaat, gaat het automatisch ook over de begroting. De begroting en jaarrekening bij een gemeente zijn als het ware de voor- en achterkant van een politiek-bestuurlijk jaar. De begroting neemt een prominente plaats in bij de kaderstellende rol en de jaarrekening is onmisbaar voor de invulling van de controlerende rol. Van oudsher is de behandeling van de begroting het hoogtepunt van het bestuurlijke jaar. Dan zijn er vaak algemene beschouwingen, debatten en laten de betrokken politieke partijen hun stem en mening horen. Bij de begroting valt er wat te kiezen en wordt bepaald waar het geld aan wordt besteed. De jaarrekening krijgt traditioneel wat minder aandacht. Achterom kijken is minder spannend dan vooruit blikken en bovendien: aan het verleden kun je toch niets meer veranderen. De laatste jaren treedt een verandering op. Er komt meer aandacht voor het afleggen van verantwoording en transparantie in wat wel en niet is gerealiseerd in het achterliggende jaar. De jaarrekening is daarvoor een uitstekend instrument. 1 Met gemeenten wordt tevens bedoeld provincies en de gemeenschappelijke regelingen. Figuur 1: Planning & controlcyclus Rondom de jaarrekening van een gemeente neemt de interne en externe controle in de Gemeentewet een prominente plaats in. Vanaf het laagste tot en met het hoogste niveau bij een gemeente stelt de Gemeentewet eisen aan de inrichting van de interne organisatie en de maatregelen van (interne) controle. Dit heet ook wel de controletoren van een gemeente. In hoofdstuk 3 daarom specifieke aandacht voor deze controletoren. Het is uiteraard belangrijk om de controletoren logisch op elkaar afgestemd op te bouwen en de verschillende onderzoeken en controles bij een gemeente op elkaar af te stemmen (coördineren). Daaraan kan een auditcommissie een positieve bijdrage leveren. 1.1 Wat is het en wat kunt u ermee? (kaderstellende rol) Voor het bespreken van de mogelijk politiek of bestuurlijk relevante aspecten hanteren wij een variant op de klassieke 3-W-vragen bij de beleidsbegroting en het programmaplan: Wat is het? Wat kunt u ermee? (kaderstellende rol) Waarop kunt u letten? (controlerende rol) Daarmee ligt dus vanuit deze invalshoeken vast welk beleid er mogelijk geldt. Zo kunt u zelf de accenten kiezen en bepalen wat u met de geschetste beleidsruimte wilt doen. De eerste twee invalshoeken worden gezamenlijk behandeld. Bij de controlerende rol wordt vooral ingegaan op de manier waarop een en ander wettelijk kan of zelfs moet worden gecontroleerd. 6 Gemeente Governance De jaarrekening 7

6 1.2 Rollen bij de gemeente Met de invoering van het duale stelsel per 7 maart 2002 zijn de verhoudingen tussen de gemeenteraad en het college van burgemeester en wethouders sterk veranderd. De kern van het dualisme is de ontvlechting van de gemeenteraad en het college. In onderstaand schema zijn de spelers, hun rollen en onderlinge verhouding tot elkaar in beeld gebracht. De burger kiest de gemeenteraad. De gemeenteraad wordt ondersteund door de griffier en de raadsgriffie. De gemeenteraad heeft bovendien recht op ondersteuning door het ambtelijke apparaat. De gemeenteraad benoemt en controleert het college van burgemeester en wethouders. De ambtelijke organisatie onder leiding van de gemeentesecretaris ondersteunt vooral het college. De gemeentelijke rekenkamer is een onafhankelijk orgaan. De rekenkamer ondersteunt vooral de gemeenteraad bij het uitoefenen van de controlerende en toezichthoudende rol. De rekenkamer is een uitstekend instrument om deskundig en onafhankelijk de doeltreffendheid, doelmatigheid en rechtmatigheid van het gevoerde bestuur (beleid en beheer) te (laten) onderzoeken. Uiteraard kan ook het functioneren van de gemeenteraad onder het onderzoek van de rekenkamer vallen. Rollen in het dualisme kiezen direct Gemeenteraad Verordenen, controleren en budgetteren Raadsgriffier benoemt Figuur 2: Rollen in het dualisme controleert, rapporteert benoemt Raadsgriffie ondersteunt Burgers Gemeentelijke rekenkamer controleert benoemt Secretaris De gemeenteraad concentreert zich op de volksvertegenwoordigende, kaderstellende en controlerende taak. De nadruk ligt op strategische sturing en toezicht houden. Het college van burgemeester en wethouders houdt zich bezig met de uitvoering van het beleid binnen kaders die door de gemeenteraad zijn gesteld. Voor het college ligt de nadruk meer op operationele aspecten en het afleggen van verantwoording. De ervaringen met het dualisme hebben onder andere duidelijk gemaakt dat de domeinen en de rollen van de gemeenteraad en het college van burgemeester en wethouders duidelijk moeten worden afgesproken en vastgelegd. Het is daarom essentieel dat aan het begin van een nieuwe raadsperiode eerst de spelregels helder worden gemaakt. Dat zorgt voor duidelijkheid over verwachtingen, domeinen en rollen van de gemeenteraad, college van burgemeester en wethouders, ambtelijke organisatie, burgemeester, raadsgriffier en secretaris. Duidelijkheid die onmisbaar is. recht op ondersteuning controleert Wethouders College B&W Besturen ondersteunt Ambtelijk apparaat Burgemeester Benoeming via de kroon Governance De invulling van de rollen zoals in het dualisme bedoeld, heeft ook alles te maken met het begrip public governance of gemeente governance. De inwoners van de gemeenteen de samenleving vragen om meer transparantie (inzicht) en verantwoording door de gemeente. Inwoners willen weten of de gemeente de juiste dingen op een goede en efficiënte manier doet. Bij gemeenten zelf zijn de gemeenteraad, het college van Burgemeester en Wethouders en de ambtelijke leiding zich steeds meer bewust van voldoende checks & balances. Het doel van governance is dan ook het scheppen van waarborgen voor de realisatie van de doelstellingen. Het begrip governance omvat de begrippen: sturen, beheersen, toezicht houden en verantwoorden. Taken gemeenteraad Toezicht houden Uitvoering Verantwoording Figuur 3: Gemeente governance Kaders stellen Verantwoording afleggen Besturen en beheersen Planvorming Taken college De provincie houdt toezicht op de gemeente. Het college van burgemeester en wethouders stuurt de begroting binnen twee weken na vaststelling, en in ieder geval vóór 15 november van het jaar voorafgaande aan dat jaar waarvoor de begroting dient, naar Gedeputeerde Staten. Het college van burgemeester en wethouders zendt de jaarrekening binnen twee weken na vaststelling, en in ieder geval vóór 15 juli volgend op het begrotingsjaar, toe aan Gedeputeerde Staten. Als de begroting of jaarrekening te laat worden ingezonden of de jaarrekening of meerjarenbegroting financieel niet in duurzaam evenwicht zijn (structurele tekorten), stelt de provincie als toezichthouder preventief toezicht in. De begroting en begrotingswijzigingen hebben dan goedkeuring van Gedeputeerde Staten nodig. Rollen Gemeenteraad Stelt kaders Houdt toezicht Provincie College van burgemeester en wethouders Voert uit Gemeenteraad Controleert Verantwoordt Accountant Lokale rekenkamer Figuur 4: Totaalbeeld governance-rollen bij de gemeente Gemeenteraad De gemeenteraad heeft drie belangrijke taken: het vertegenwoordigen van de inwoners van het dorp of de stad, het formuleren van te realiseren beleidsdoelstellingen en randvoorwaarden en het controleren van het college van Burgemeester en Wethouders. De eerste taak ligt op straat, tussen de mensen. De laatste twee taken hebben meer een bestuurlijke invalshoek en liggen op het kaderstellende en controlerende vlak. Een succesvol raadslid begint met een goede invulling van de volksvertegenwoordigende rol. Dat betekent de straat op, het gemeentehuis uit en de inwoners opzoeken. Een goede invulling van de volksvertegenwoordigende rol is onmisbaar voor een juiste invulling van de kaderstellende en controlerende rol. Om voldoende tijd aan de volksvertegenwoordigende rol te kunnen besteden, is het daarom noodzakelijk bij de kaderstellende en controlerende rol vooral vast te houden aan de hoofdzaken. 8 Gemeente Governance De jaarrekening 9

7 Rollen raad van college Gemeenteraad Kaderstellen Verordeningen Begroting paragrafen Beleidsnota s Beleidsregels Van de gemeenteraad wordt verwacht dat deze in vooral de begroting duidelijke maatschappelijke doelstellingen (ambities) formuleert voor het uit te voeren beleid en hierbij de randvoorwaarden (grenzen) voor de realisatie formuleert. Op basis hiervan voert het college van Burgemeester en Wethouders het beleid uit en legt daar via bestuurlijke (tussentijdse) rapportages en de jaarstukken ( jaarverslag en jaarrekening), verantwoording over af. Dan is de gemeenteraad weer aan zet. De gemeenteraad controleert of de doelstellingen binnen de gestelde randvoorwaarden (doeltreffend) zijn gerealiseerd en of de ingezette middelen efficiënt (doelmatig) en rechtmatig zijn besteed. College/ambtenaren Uitvoeren Uitvoeren beleid Verantwoording afleggen Jaarrekening Paragrafen Tussentijdse rapportages Beleidsevaluaites Gemeenteraad Controleren Accountant Lokale rekenkamer Recht van enquête Figuur 5: Rollen gemeenteraad en college van burgemeester en wethouders Volksvertegenwoordigende rol Burgers geven bij verkiezingen hun vertrouwen aan lokale politici van wie zij verwachten dat die het beste hun belangen kunnen behartigen. Raadsleden zijn dan ook succesvol als zij door de inwoners, de kiezers, worden gezien én geaccepteerd als hun volksvertegenwoordigers. Zij houden voeling met de maatschappijen de inwoners. Raadsleden vertalen de wensen van inwoners door naar politieke beleidskeuzes. De inwoner stelt ook terecht hoge eisen aan de reguliere dienstverlening van de gemeente. Versterking van de volksvertegenwoordigende rol is mogelijk door nadrukkelijk zelf de politieke agenda, het debat en de discussie te bepalen. Hierbij is essentieel dat verder wordt gekeken dan naar de waan van de dag. Ook moeten details en operationele zaken dan vooral bij het college van burgemeester en wethouders worden gelaten. Raadsleden stellen zich meer de vraag: hoe ziet onze stad, ons dorp er over vier, tien, vijftien jaar uit? Wat wil ik gerealiseerd zien? Vervolgens is het voor hen belangrijk om erop toe te zien dat de doelstellingen zo concreet, meetbaar en evalueerbaar mogelijk worden geformuleerd in onder andere de (meerjaren)begroting en beleidsnota s. Op deze wijze kan achteraf de mate van realisatie van doelstellingen en een goede verantwoording daarover worden vastgesteld Kaderstellende rol Van de gemeenteraad wordt verwacht dat deze duidelijke maatschappelijke doelstellingen (ambities) formuleert voor het uit te voeren beleid en hierbij de randvoorwaarden (grenzen) voor de realisatie formuleert. Het beleid en de randvoorwaarden kunnen met verschillende instrumenten inhoud vorm krijgen. In het dualisme zijn de instrumenten waarmee de gemeenteraad invloed uitoefent op het beleid versterkt. De volgende instrumenten geven inhoud aan de kaderstellende rol: Partijprogramma s; politieke partijen zetten in hun partijprogramma s uiteen welke beleidsmatige thema s zij belangrijk vinden en wat zij binnen die thema s willen bereiken. Deze programma s vormen de basis voor de verkiezingen. Raadsprogramma/-agenda; de gemeenteraad kan bij het begin van een nieuwe raadsperiode een raadsprogramma vaststellen. In een raadsprogramma geeft de gemeenteraad aan wat in de nieuwe raadsperiode moet worden bereikt. Collegeprogramma; tijdens collegeonderhandelingen stellen de (toekomstige) collegepartijen een collegeprogramma op, ontleend aan de partijprogramma s en eventueel aan het raadsprogramma. In het collegeprogramma legt het college de doelstellingen voor de komende vier jaar vast. Kadernota; in het voorjaar kan de gemeenteraad de uitgangspunten en beleidsmatige keuzes vaststellen voor de aankomende meerjarenbegroting. Verordeningen; de regels en voorwaarden die de gemeenteraad stelt in de relatie tot de bestuursbevoegdheid van het college van Burgemeester en Wethouders komen vooral tot uitdrukking in verordeningen. Verordeningen zijn algemeen bindende voorschriften en hebben werking voor het college, maar ook voor de burgers. Voor de financiële functie bij de gemeente is de financiële verordening ex. artikel 212 Gemeentewet een duidelijk intern gericht sturingsinstrument. In de financiële verordening ex. artikel 212 Gemeentewet zijn de spelregels tussen gemeenteraad en college van Burgemeester en Wethouders op financieel terrein opgenomen. De Gemeentewet schrijft voor dat in elk geval regels moeten worden opgenomen met betrekking tot: waardering en afschrijving van activa; grondslagen voor de berekening van de prijzen en tarieven voor rechten; algemene doelstellingen, richtlijnen en limieten van de financieringsfunctie, evenals de administratieve organisatie van de financieringsfunctie. Het staat de gemeenteraad vrij om veel meer regels op te nemen in de financiële verordening. Wanneer de gemeenteraad meer randvoorwaarden en kaders aan het college wil opleggen is de verordening daar de juiste plaats voor. De financiële verordening ex. artikel 212 Gemeentewet moet een afspiegeling zijn van de spelregels, politieke cultuur en vertrouwensrelatie binnen de gemeente. Deze verordening is ook de plaats om de inrichting van het planning & controlsysteem, dus ook die van de begroting en jaarrekening te regelen. Beleidsregels; met beleidsregels kan de gemeenteraad nadere voorschriften geven aan het college van Burgemeester en Wethouders over de wijze waarop beleid op een bepaald taakgebied moet worden uitgevoerd. Beleidsregels vinden hun verankering in verordeningen en hebben het karakter van interne uitvoeringsvoorschriften en hebben geen algemeen verbindende werking. Beleidsnota s; de gemeenteraad kan specifiek beleid op bepaalde taakgebieden voor een langere periode (bijvoorbeeld vier jaar) vaststellen met beleidsnota s. Voorbeelden hiervan zijn de beleidsnota s voor subsidies, toerisme, ouderenwerk, rioolbeheer (GRP), wegenbeheer, groenbeheer, reserves en voorzieningen en treasurybeleid. Uiteraard moeten de beleidsnota s nadat deze door de gemeenteraad zijn vastgesteld, worden verwerkt in de begroting Begroting Een jaarlijks terugkerend en belangrijk instrument voor de invulling van de kaderstellende rol is de begroting. Beleidsdoelstellingen en randvoorwaarden worden jaarlijks geconcretiseerd in de (meerjaren) begroting. De begroting omvat de beleidsbegroting en de financiële begroting. De beleidsbegroting bestaat uit twee onderdelen: het programmaplan en de paragrafen. De financiële begroting bestaat uit de onderdelen: baten en lasten en toelichting (1) en financiële positie en toelichting (2). In de beleidsbegroting zijn de activiteiten (producten) geclusterd in programma s in hun beleidsmatige samenhang. Een programma is een samenhangende verzameling van producten, activiteiten en budgetten, gericht op het bereiken van de geformuleerde doelstellingen. De doelstellingen worden bij voorkeur met behulp van meetbare prestatie-indicatoren geconcretiseerd. In de beleidsbegroting staan de vragen: wat willen we bereiken, wat gaan we ervoor doen en wat mag het kosten? centraal. Deze vragen worden steeds belangrijker, omdat de burger terecht om meer transparantie en verantwoording vraagt bij de realisatie van doelen en de besteding van de publieke middelen. Het BBV heeft veel gemeenten een nieuwe impuls gegeven om doelstellingen en activiteiten helder, duidelijk en meetbaar te formuleren. Wanneer doelstellingen en activiteiten concreet zijn geformuleerd met behulp van kengetallen, prestatieindicatoren en gewenste uitkomsten, wordt het ook makkelijker om de controlerende rol uit te oefenen. Het formuleren van goede kengetallen en prestatieindicatoren is niet eenvoudig. De spannende vraag bij programma s is of de relatie tussen outcome (doelstelling/maatschappelijk nut), output (de activiteiten/producten) en input (waaronder geld en uren) duidelijk, meetbaar en evalueerbaar is. 10 Gemeente Governance De jaarrekening 11

8 Naast de programma s bevat de beleidsbegroting voor een aantal specifieke beleidsthema s paragrafen. De verplichte paragrafen zijn: weerstandsvermogen, onderhoud kapitaalgoederen (wegen, gebouwen, riolering, groen, water), financiering, bedrijfsvoering, verbonden partijen, grondbeleid en lokale heffingen. In het Besluit begroting en verantwoording (BBV) zijn weinig punten opgenomen die verplicht in de paragrafen aandacht moeten krijgen. De paragrafen zijn daarom bij uitstek de plaats waar de gemeenteraad de kaderstellende rol kan invullen. De gemeenteraad bepaalt de inhoud en kwaliteit van de paragrafen en de diepgang en mate van concreetheid waarmee het beleid is geformuleerd. De financiële begroting omvat per programma een overzicht met de ramingen van de baten, lasten en de toelichting daarop en een uiteenzetting van de financiële positie (zoals investeringen, mutaties in reserves en voorzieningen en arbeidskosten gerelateerde verplichtingen) met toelichtingen. De begroting is primair een instrument van de gemeenteraad om de kaderstellende rol inhoud te geven. Betekent dit nu dat de gemeenteraad de begroting ook moet opstellen? Van raadsleden mag niet worden verwacht dat zij de (detail)kennis en tijd hebben om zelf de begroting te maken. Deze taak past niet in een kaderstellende rol. Maar hoe komt de begroting dan tot stand? Het is belangrijk om vast te stellen dat in iedere gemeente de gemeenteraad en het college van burgemeester en wethouders de spelregels afspreken op welke wijze de begroting tot stand komt. Dat is: invulling geven aan de kaderstellende rol door de gemeenteraad. In het algemeen geldt dat het in het dualisme belangrijk is dat de gemeenteraad vooraf de kaders (programma s, concrete doelstellingen, financiële uitgangspunten en dergelijke) definieert in bijvoorbeeld verordeningen, de kadernota en beleidsplannen. Het college stelt daarna de begroting op en de gemeenteraad toetst vervolgens of de gestelde kaders voldoende zijn uitgewerkt in de begroting. Hierbij is het ook mogelijk om aan de gemeenteraad bij vooral de tweede W-vraag ( Wat gaan wij doen om de doelstellingen te bereiken? ) alternatieven voor te leggen. Samengevat heeft de begroting drie functies. In de eerste plaats: allocatie. Met de begroting stelt de gemeenteraad vast aan welke doelstellingen, activiteiten en producten de schaarse middelen (geld en tijd) worden besteed. In de begroting worden het geld en de tijd verdeeld over de gekozen doelstellingen, activiteiten en producten. In de tweede plaats: autorisatie. Met de begroting geeft de gemeenteraad aan het college van Burgemeester en Wethouders toestemming om het geld voor de realisatie van de gekozen doelstellingen, activiteiten en producten uit te geven. De gemeenteraad geeft, binnen gestelde regels in verordeningen, beleidsregels en dergelijke, aan het college van burgemeester en wethouders het recht geld uit te geven voor de realisatie van programma s. In de derde plaats: taakstelling. De begroting is voor het college van burgemeester en wethouders de opdracht (taakstelling) om doelstellingen met het beschikbaar gestelde geld te realiseren Controlerende rol Een essentieel aspect van governance is toezicht houden. In het dualisme wordt dat de controlerende rol van de gemeenteraad genoemd. De instrumenten voor de gemeenteraad om toezicht te houden, zijn in het dualisme versterkt. De gemeenteraad heeft zelf in de hand of de controlerende rol goed wordt uitgeoefend. Wanneer de kaders duidelijk worden gesteld, met kengetallen, prestatie-indicatoren en meetbare effecten, kan er ook daadwerkelijk worden gecontroleerd. Controleren betekent immers de uitvoering van het beleid door het college van burgemeester en wethouders vergelijken met de kaders. Deze kaders betreffen de geformuleerde doelstellingen en randvoorwaarden: de norm. Wanneer de kaders goed zijn, kan de uitvoering worden gecontroleerd en kan er een oordeel over de uitvoering worden uitgesproken. Het college van burgemeester en wethouders informeert de gemeenteraad regelmatig over de uitvoering van het beleid en de realisatie van doelstellingen. Dat gebeurt met tussentijdse rapportages, de jaarstukken (jaarverslag en jaarrekening) en specifieke beleidsevaluaties. De jaarstukken zijn overeenkomstig de begroting ingericht. Ze bestaan uit het jaarverslag en de jaarrekening. Het jaarverslag omvat de programmaverantwoording met de beantwoording van de vragen Wat hebben we bereikt?, Wat hebben we gedaan?, Wat heeft het gekost? en de paragrafen. De jaarrekening is vooral Paragrafen Paragrafen Beleid Jaarverslag financieel van aard en bestaat uit het overzicht met baten en lasten en de balans met een toelichting. Programmaplan Productenraming en -realisatie Begroting Jaarstukken Baten en lasten en toelichting Programmaverantwoording Programmarekening en toelichting* Financieel Jaarrekening *Accountantscontrole Informatie voor derden (functies en categorieen)* 2004 Figuur 6: Begroting en jaarstukken: gelijke indeling Financiële positie en toelichting Balans en toelichting* Samengevat hebben de jaarstukken drie functies: In de eerste plaats: verantwoorden. Het college van burgemeester en wethouders leggen met de jaarstukken verantwoording af over de realisatie van doelstellingen en activiteiten en de wijze waarop het geld aan deze doelstellingen en activiteiten is besteed. In de tweede plaats: controleren. Met de jaarstukken controleert de gemeenteraad het college. De gemeenteraad controleert of het college de doelstellingen en activiteiten binnen de (financiële) randvoorwaarden heeft gerealiseerd. In de derde plaats: toezicht houden. De gemeenteraad verleent door het vaststellen van de jaarrekening decharge aan het college van burgemeester en wethouders. Uit het oogpunt van sturing en controle moet het college tussentijds de gemeenteraad informeren over de voortgang en de effecten van de beleidsuitvoering. Dit gebeurt meestal via twee of drie bestuursrapportages. Bij sommige gemeenten zijn dat de voor- en najaarsnota. Om gestructureerd te kunnen sturen en controleren is het belangrijk dat de tussentijdse rapportages betrouwbaar zijn en conform de begroting zijn ingedeeld. Zo ontstaat een consistente lijn van begroting, via tussentijdse rapportages, naar de jaarrekening Een meetbare en afrekenbare gemeente De inwoners van het dorp en de stad - de samenleving - vragen om meer transparantie en verantwoording door de gemeente. Om meer inzicht in wat de gemeente wil en doet en betere informatie over het realiseren van doelstellingen en wat er met het beschikbare geld is gebeurd. De gemeente moet daarom duidelijke maatschappelijke doelstellingen (ambities) formuleren voor het beleid en hierbij de randvoorwaarden (grenzen) voor de realisatie aangeven. Op basis hiervan voert het college van burgemeester en wethouders het beleid uit en legt daar via bestuurlijke (tussentijdse) rapportages en de jaarstukken verantwoording over af. De gemeenteraad controleert of de doelstellingen binnen de gestelde randvoorwaarden zijn gerealiseerd (dus doeltreffend) en of de ingezette middelen efficiënt (doelmatig) en rechtmatig zijn besteed. De komende jaren zullen de kwaliteitseisen die aan de begroting, tussentijdse rapportages, jaarstukken en aan het systeem van bestuurlijke informatievoorziening worden gesteld, dan ook toenemen. Als de doelstellingen en activiteiten in de begroting helder en meetbaar zijn geformuleerd met behulp van kengetallen en prestatie-indicatoren, wordt het ook makkelijker om te meten en te controleren of ze zijn gerealiseerd. De komende jaren zullen gemeenten een inspanning moeten leveren om bij programma s in de begroting de relatie tussen outcome (doelstelling/maatschappelijk effect), throughput (activiteiten), output (prestaties en producten) en input (zoals geld en uren) duidelijk, meetbaar en evalueerbaar te maken. Een methode om kengetallen en prestatie-indicatoren te toetsen op bruikbaarheid is het zogenoemde SMART-principe. Dit betekent dat doelstellingen Specifiek, Meetbaar, Aanvaardbaar, Realistisch en Tijdgebonden moeten zijn. Het is raadzaam een select aantal kengetallen en prestatieindicatoren te formuleren. Als een gemeente teveel kengetallen en prestatie-indicatoren hanteert, wordt het onoverzichtelijk en gebeurt er uiteindelijk niets met deze gegevens. 12 Gemeente Governance De jaarrekening 13

9 Doelmatigheid Een bijzondere verantwoordelijkheid van het college van burgemeester en wethouders is zo doelmatig mogelijk uitvoering te geven aan het beleid dat door de raad is vastgesteld. Dat wil zeggen: het beleid realiseren met de inzet van zo min mogelijk middelen, dus zo handig en zo zuinig mogelijk. Doelmatig handelen is maatschappelijk zo belangrijk dat het in de Gemeentewet is verankerd. Het college moet op grond van artikel 213a Gemeentewet een plan maken om de doelmatigheid periodiek te toetsen. Dit plan wordt aan de raad overlegd en de uitkomsten worden aan de raad gerapporteerd. Daarnaast voert de rekenkamer onderzoeken uit naar de doelmatigheid van het beheer. De nadrukkelijke aandacht voor doelmatigheid maakt dat dit één van de pijlers van het bestuurlijk en ambtelijk handelen is geworden. Dat is niet altijd een kwestie van regels en procedures, maar vooral ook een kwestie van een alerte grondhouding. College en ambtenaren moeten voortdurend doordrongen zijn van het belang ervan. Doeltreffendheid Doeltreffendheid ziet op de vraag of er met de (doelmatig) ingezette middelen maatschappelijk gezien wordt bereikt wat zou moeten worden bereikt. Het college moet op grond van artikel 213a Gemeentewet een plan maken om ook de doeltreffendheid periodiek te toetsen. Dit plan wordt aan de raad overlegd en de uitkomsten worden aan de raad gerapporteerd. Daarnaast zal de rekenkamer zich bezighouden met vraagstukken van doeltreffendheid. Politiek gezien is misschien de vraag naar de doeltreffendheid de meest interessante toetsingsvraag, maar tegelijkertijd is het ook nog steeds de minst gestelde vraag. Worden de gewenste resultaten inderdaad behaald en zijn die vooraf wel helder gedefinieerd? Want als tevoren niet genoeg is nagedacht over de gewenste effecten, kan effectiviteit achteraf moeilijk worden beoordeeld. Hieruit blijkt eens te meer dat het van belang is om bij de kaderstelling volkomen duidelijk te zijn. Verordening onderzoeken doelmatigheid en doeltreffendheid ex. artikel 213a Gemeentewet De verordening onderzoeken doelmatigheid en doeltreffendheid ex. artikel 213a Gemeentewet verplicht het college van burgemeester en wethouders tot het doen van periodiek zelfonderzoek. De gemeenteraad heeft met de verordening de verantwoordelijkheid om regels te stellen voor deze onderzoeken, die waarborgen dat de onderzoeksverplichting zinvol wordt ingevuld. De zelfonderzoeken legt het college vast in een onderzoeksplan. De onderzoeken richten zich op het meten van de effecten van beleid en het doorlichten van processen, gericht op de interne controlemaatregelen op doelmatigheid. Het college stelt de gemeenteraad en de rekenkamer schriftelijk op de hoogte van de uitkomsten van de onderzoeken. Rechtmatigheid Vanaf de jaarrekening 2004 spreekt de accountant ook een oordeel uit over de rechtmatige totstandkoming van baten, lasten en de balansmutaties. Hierbij gaat het om de vraag of de wetten en regels die ten grondslag liggen aan de baten, lasten en balansmutaties door de gemeente in acht zijn genomen. Het gaat dan ook nadrukkelijk om wet- en regelgeving die direct horen bij de baten, lasten en balansmutaties: financiële rechtmatigheid dus. Over welke wet- en regelgeving gaat het dan? Deze cruciale vraag moet inderdaad vooraf worden beantwoord. In de kadernota rechtmatigheid van het Platform Rechtmatigheid Gemeenten en Provincies (PRPG) van 1 juli 2008 is deze vraag beantwoord door het normenkader aan te geven. Dit kader betreft de inventarisatie van: 1. Wet- en regelgeving van de Europese Unie, het Rijk en de Provincies. 2. Regelgeving van de gemeente zelf. a. Raadsbesluiten: verordeningen, begroting en raadsbesluiten; b. Collegebesluiten: kaderstellende en uitvoerende besluiten. Uitvoerende besluiten neemt het college voor het dagelijks bestuur van de gemeente. Deze besluiten vormen geen onderdeel van het normenkader. Voor zover deze besluiten relevant zijn voor een getrouw beeld van de jaarrekening en de baten, lasten en balansmutaties die moeten worden verantwoord, worden deze besluiten meegenomen in de controle. Kaderstellende besluiten hebben een algemene en richtinggevende werking voor alle nog te nemen uitvoerende besluiten. Controle van de naleving van de kaderstellende collegebesluiten hoort dus niet standaard onder de accountantscontrole. Hierop zijn echter twee uitzonderingen mogelijk: 1. Wettelijk verplichte kaderstellende collegebesluiten waarbij is voorgeschreven dat een rechtmatigheidtoets moet worden uitgevoerd. Dit doet zich voor bij specifieke uitkeringen (bijvoorbeeld eigen uitvoeringsregels betreffende toepassing hardheidsclausule). Controle van de naleving van deze collegebesluiten hoort wel standaard onder de accountantscontrole. 2. Kaderstellende collegebesluiten betreffende financiële en/of niet-financiële beheershandelingen (die niet vallen onder de eerste uitzondering) die de raad (aanvullend) opneemt in het normenkader. Omdat de controle van de naleving van deze kaderstellende collegebesluiten niet standaard onder de accountantscontrole valt, adviseert het PRPG gemeenten over deze normstelling een afzonderlijk raadsbesluit te nemen. Dit raadsbesluit valt dan onder de normale rechtmatigheidcontrole. Ook bestaat de mogelijkheid aan de accountant hiervoor een aparte aanvullende onderzoeksopdracht te verstrekken. Bij een aanvullende opdracht werken de bevindingen van de accountant niet door in de strekking van de accountantsverklaring. De Vereniging van Nederlandse Gemeenten (VNG) heeft bij het model controleprotocol voor de accountantscontrole van 12 oktober 2004 een inventarisatie van wet- en regelgeving en (model) verordeningen opgenomen. Hiermee wordt een minimumkader geboden dat door een gemeente nader moet worden aangepast en aangevuld met vooral de specifieke regelgeving en eigen regelgeving van de gemeente, zoals relevante raads- en collegebesluiten. De gemeenteraad neemt kennis van dit normenkader, maar kan dit normenkader ook expliciet vaststellen. Daarnaast moet het toetsingskader worden opgesteld. Dan gaat het om de vraag: welke artikelen (bepalingen) uit de regelgeving moeten door de accountant worden getoetst? Zijn dit alleen bepalingen waaraan directe financiële gevolgen zijn verbonden, zoals het recht op, de hoogte van en de periode van subsidieverstrekking of alle bepalingen van de subsidieverordening; dus ook administratieve en termijnbepalingen, uitvoeringsvoorschriften en dergelijke. De keuze maakt de gemeente zelf en legt het college van Burgemeester en Wethouders vast in het toetsingskader. Voor de gemeenteraad is belangrijk minimaal kennis te nemen van de gemaakte keuzes in het toetsingskader. Uiteraard is het college van Burgemeester en Wethouders en de ambtelijke organisatie verantwoordelijk voor de implementatie van rechtmatigheid in de dagelijkse uitvoering van de werkzaamheden en processen. Bij de jaarrekening 2008 doen twaalf gemeenten mee met een pilot van de Vereniging Nederlandse Gemeenten inzake een andere wijze van verantwoorden van de rechtmatigheid. Deze twaalf gemeenten nemen in de jaarrekening 2008 een bestuursverklaring van het college op, waarin het college verantwoording aflegt over de rechtmatige totstandkoming van baten, lasten en de balansmutaties. De accountant beoordeelt of deze bestuursverklaring een getrouwe weergave van de werkelijkheid is. Het doel van deze nieuwe methode is een duidelijker rolverdeling: het college legt verantwoording af, de raad controleert en de accountant doet een uitspraak over de kwaliteit van de informatie die bij deze verantwoording wordt gebruikt. De tweede doelstelling is om de discussie over rechtmatigheid meer tussen de gemeenteraad en het college te laten plaatsvinden in plaats van met de accountant. 14 Gemeente Governance De jaarrekening 15

10 Politieke behandeling van de jaarstukken Traditioneel Traditioneel is de gemeente waarbij de gemeenteraad raadscommissies (artikel 82 Gemeentewet) heeft ingesteld. Deze raadscommissies bereiden de besluitvorming van de gemeenteraad voor en kunnen hiertoe met het college van burgemeester en wethouders overleggen. Enkele voorbeelden zijn de Commissie Bestuur en Middelen of de Commissie Financiën. Collegeleden zijn geen lid van een raadscommissie. De voorzitter van een raadscommissie is een raadslid. De gemeenteraad regelt de taken, bevoegdheden, samenstelling en werkwijze van de raadscommissies. De jaarstukken staan dan op de agenda van zo n raadscommissie, bijvoorbeeld Bestuur en Middelen. In de raadscommissie worden de jaarstukken dan besproken en kunnen vragen worden gesteld aan het college. In veel gevallen is ook de accountant aanwezig om een toelichting te geven op de accountantsverklaring en het verslag van bevindingen van de accountantscontrole en om vragen hieromtrent te beantwoorden. Na behandeling van de jaarstukken in de raadscommissie worden de jaarstukken uiteindelijk in de gemeenteraad zelf behandeld. De gemeenteraad stelt de jaarstukken vast. Dat betreft dan veelal de bestuurlijke behandeling waarin het politieke aspect een belangrijke rol speelt. De behandeling in de gemeenteraad kan pas plaatsvinden nadat de jaarstukken met bijbehorende stukken minimaal twee weken via openbare kennisgeving ter inzage zijn gelegd. Via die openbare kennisgeving moet ook zijn aangegeven hoe de verkrijgbaarstelling van die jaarstukken is geregeld, de accountantsverklaring, het verslag van bevindingen van de accountant en het verslag inzake de uitvoering van de collegeonderzoeken in het kader van artikel 213a van de gemeentewet. Indien de gemeenteraad oordeelt dat baten, lasten en daarmee overeenstemmende balansmutaties in de jaarrekening niet rechtmatig tot stand zijn gekomen, wordt dit standpunt direct ter kennis van het college van burgemeester en wethouders gebracht met vermelding van de bedenkingen. Het college stuurt vervolgens de gemeenteraad binnen twee maanden na ontvangst van het standpunt van de raad een voorstel voor een indemniteitsbesluit, vergezeld van een reactie op het standpunt van de gemeenteraad. In feite licht het college de situatie met betrekking tot de bedenkingen (meer uitgebreid) toe en heeft de gemeenteraad de gelegenheid te discussiëren over de bedenkingen. De gemeenteraad neemt een besluit over het voorstel van het college en kan daarna pas de jaarrekening eventueel alsnog vaststellen. Het college stuurt de vastgestelde jaarstukken, de accountantsverklaring, het verslag van bevindingen van de accountant en het verslag inzake de uitvoering van de collegeonderzoeken in het kader van artikel 213a van de gemeentewet binnen twee weken na vaststelling door de gemeenteraad, maar in ieder geval vóór 15 juli, aan de Gedeputeerde Staten van de Provincie. Het college voegt daarbij, indien van toepassing, het besluit van de gemeenteraad over een voorstel voor een indemniteitsbesluit met de reactie van het college van burgemeester en wethouders. Het is mogelijk dat de gemeenteraad de jaarrekening of een indemniteitsbesluit niet (naar behoren) vaststelt. In dat geval stelt Gedeputeerde Staten de jaarrekening en het indemniteitsbesluit vast. Waarschijnlijk is er dan lokaal allang sprake van een forse politieke crisis. Geen raadscommissies Er zijn ook gemeenten waar raadscommissies zijn afgeschaft. De raadsvergaderingen zijn daar bijvoorbeeld ingedeeld in een opiniërend en een besluitvormend deel. In het opiniërende deel vindt informatie-uitwisseling en discussie plaats, wordt de besluitvorming voorbereid en kunnen vragen aan externe deskundigen en collegeleden worden gesteld. In het besluitvormend deel worden de beslissingen genomen. De jaarstukken, de accountantsverklaring, het verslag van bevindingen van de accountant en het verslag inzake de uitvoering van de collegeonderzoeken in het kader van artikel 213a van de gemeentewet van de gemeente worden dan eerst in het opiniërende gedeelte behandeld. Bij de volgende raadsvergadering worden de jaarstukken dan in het besluitvormende gedeelte vastgesteld. Politieke markten Er zijn ook gemeenten die in afgelopen jaren experimenten hebben uitgevoerd met vergaderingen van de gemeenteraad. Zo zijn er gemeenten die onder de titel debat op donderdag wekelijks of tweewekelijks raadsavonden beleggen. De bijeenkomsten van de gemeenteraad hebben dan het karakter van een: politieke markt, waarbij burgers in gesprek kunnen komen met raadsleden; themabijeenkomst, waarbij een bepaald onderwerp uitgebreid met presentaties en dergelijke wordt behandeld; discussiebijeenkomst, waarbij ruimschoots gelegenheid is voor discussie over een bepaald onderwerp; besluitvormende bijeenkomst, waarbij de gemeenteraad beslissingen neemt. Bij gemeenten die dit systeem toepassen, is het eerste gedeelte van de avond vaak ingeruimd voor de politieke markt en thema- of discussiebijeenkomsten. Dit zijn meestal parallelbijeenkomsten. Verschillende onderwerpen worden dan gelijktijdig behandeld. De raadsleden moeten kiezen welke bijeenkomst zij bijwonen. Deze vergaderwijze is overigens wel nadelig voor eenmansfracties. Die moeten een lid van de steunfractie de bijeenkomst laten bijwonen. Bovendien vraagt deze werkwijze om een ijzeren vergaderdiscipline met een krachtige voorzitter. Het tweede deel van de avond is dan ingeruimd voor een plenaire vergadering voor de voltallige gemeenteraad. In de plenaire vergadering vindt politieke discussie en besluitvorming plaats. In de plenaire vergadering van de gemeenteraad worden de jaarstukken bediscussieerd en vastgesteld. Ook zijn er gemeenten die voorafgaand aan de themabijeenkomsten en de politieke markt een open huis, organiseren, waarin inwoners van de gemeente met raadsleden kunnen spreken. De burger heeft dan een vaste avond waarop raadsleden aanspreekbaar zijn. Welke vergadersystematiek de gemeenteraad ook kiest, een goede planning van de politieke jaarkalender van de gemeenteraad is onmisbaar. Ook voor het college en de ambtelijke organisatie. Deze jaarkalender bepaalt immers op welk moment documenten zoals de jaarstukken aan de gemeenteraad (via de griffie) moeten worden aangeboden. De planningen van het college en de ambtelijke organisatie moeten hierop worden afgestemd. Commissie onderzoek der rekening Verschillende gemeenten hebben een Commissie onderzoek der rekening. In deze commissie hebben vaak de financiële deskundigen van (alle) politieke fracties zitting. Zij bestuderen en beoordelen de jaarstukken door vragen te stellen aan de concerncontroller en het college van burgemeester en wethouders, nemen kennis van de diverse rapportages en spreken met de accountant en eventueel de lokale rekenkamer als die laatste ook onderzoek naar de jaarstukken heeft gedaan. Het advies van de Commissie onderzoek der rekening gaat naar een raadscommissie waarin de jaarstukken nader worden besproken, dan wel direct naar de gemeenteraad. Auditcommissie Voor het bevorderen van efficiënte communicatie tussen de verschillende partijen is een periodiek afstemmingsoverleg tussen - vertegenwoordiger(s) uit - de raad, de griffier, (een vertegenwoordiger van) de lokale rekenkamer(functie), de portefeuillehouder financiën, de gemeentesecretaris, de (concern) controller en het hoofd financiën aan te bevelen. Dit afstemmingsoverleg kan prima via een auditcommissie plaatsvinden. De auditcommissie is ook een goede plaats om de jaarstukken en de bevindingen van de accountant te bespreken. Dit komt de kwaliteit van de behandeling van de jaarstukken en die van het rapport van bevindingen van de accountant ten goede. Na de bespreking in de auditcommissie worden de definitieve jaarstukken en het definitieve rapport van de accountant politiek behandeld Instrumentenkoffer van de gemeenteraad Instrumenten zoals de begroting, verordeningen, beleidsnota s, beleidsregels, jaarstukken, beleidsevaluaties, tussentijdse rapportages, de accountant, de rekenkamer en het recht van enquête hebben nadrukkelijk betrekking op de kaderstellende en controlerende rol van de gemeenteraad. Om de functie van raadslid in de vergaderingen van de gemeenteraad en eventuele commissies te verstevigen heeft een gemeenteraadslid veel ondersteunende instrumenten in zijn koffer ter beschikking. In onderstaande tabel is de instrumentenkoffer opgenomen. 16 Gemeente Governance De jaarrekening 17

11 Wat wil ik Instrument Toelichting Procedure 1. Een voorgesteld besluit Amendement De tekst moet geschikt zijn Reglement van orde: wijzigen om direct opgenomen te Ieder lid kan een amendement indienen worden in het besluit (is na Tot aan het sluiten van de beraadslaging aanvaarding onderdeel van Subamendementen mogelijk het besluit) In principe schriftelijk; eventueel mondeling (ter beoordeling door voorzitter) Mogelijkheid van splitsing van voorgesteld besluit in meerdere onderdelen en afzonderlijke besluitvorming erover 2. Uitspraak doen over Motie Over onderwerp dat is Reglement van orde: beleid college geagendeerd; Uitspreken van Ieder lid kan ter vergadering een wens, verzoek of opdracht motie indienen aan college of uitspreken van Schriftelijk oordeel (motie van treurnis, Motie kan worden aangehouden en later afkeuring en dergelijke) opnieuw geagendeerd 3. Uitspraak doen over Motie vreemd aan de Over een onderwerp dat Reglement van orde: actueel onderwerp orde van de dag niet is geagendeerd, maar Nadat alle agendapunten zijn behandeld wel actueel is en waarover Indiener kan beknopte toelichting geven; geen inhoudelijke discussie vervolgens meteen stemming nodig is 4. Verloop van de Voorstel van orde Mondeling voorstel over het Reglement van orde: vergadering beïnvloeden verloop van de vergadering Voorzitter en ieder lid kunnen tijdens (bijvoorbeeld verzoek om vergadering (mondeling) ordevoorstel doen schorsing). Kan tijdens de Gemeenteraad beslist meteen over hele duur van de vergadering het voorstel 5. Zelf een voorstel op de Initiatiefvoorstel Voorstel om een concreet Reglement van orde: agenda van de raad besluit van de raad te krijgen. Ieder lid kan initiatiefvoorstel indienen plaatsen Ambtelijke bijstand mogelijk Schriftelijk, duidelijk gemotiveerd en vergezeld van ontwerpbesluit indienen bij voorzitter 6. College(lid) ondervragen Interpellatie Zwaarwegend instrument Reglement van orde: of ter verantwoording voor politiek gevoelig Ieder lid kan interpellatie aanvragen roepen in vergadering onderwerp; via debat bij voorzitter in raadsvergadering Verzoek in principe minstens 48 uur van tevoren Verzoek bevat duidelijke omschrijving van het onderwerp en de te stellen vragen 7. Informatie vragen buiten Schriftelijke vragen Middel om informatie te Reglement van orde: vergadering om vragen over gebeurtenissen, Ieder lid kan schriftelijk vragen stellen aan plannen college en dergelijke burgemeester of college Indienen bij voorzitter Beantwoording schriftelijk binnen 30 dagen Wat wil ik Instrument Toelichting Procedure 8. Vragen stellen tijdens Vragenhalfuur Middel om kort en bondig Reglement van orde: vergadering informatie te vragen over Ieder lid kan mondeling vragen stellen tijdens actueel onderwerp; het vragenhalfuur tijdens raadsvergadering Aanmelding ten minste 24 uur van tevoren 9. Inlichtingen vragen Verzoek om inlichtingen Middel om toelichting te Reglement van orde: van college(lid) over vragen over het door Ieder lid kan verzoek tot inlichtingen doen gevoerd bestuur college(lid) gevoerde bestuur; Schriftelijk verzoek aan de raad, in te dienen tijdens raadsvergadering bij de voorzitter Verzoek bevat motivering en vermelding van de verlangde inlichtingen 10. Een eigen onderwerp Agenderingsverzoek Een raads- of commissielid Agenderingsspelregels of ingekomen stuk kan vragen een onderwerp agenderen in raad te bespreken, zonder dat dit of commissie al de vorm heeft van een concreet initiatiefvoorstel of ander instrument; ingekomen stukken idem 11. Een startnotitie bespreken Startnotitie vragen Een startnotitie is een geschikt Op voorstel van een lid kan een of zelf produceren instrument om een complexe commissie of raad besluiten een discussie in beeld te brengen startnotitie te vragen aan het en van daaruit vervolgstappen college of een werkgroep van raadsleden te nemen 12. Een extra commissie- Verzoek tot extra Commissieverordening vergadering beleggen vergadering commissie 13. Een extra raads- Verzoek tot extra Art. 17 lid 2 Gemeentewet: Extra vergadering vergadering beleggen raadsvergadering indien de voorzitter dit nodig oordeelt of op gemotiveerd verzoek van 5 of meer leden 14. Advies vragen van Voorstel om advies De raad kan n.a.v. een een derde in te winnen complex voorstel extern advies (second opinion) aan een derde vragen 15. Feitelijke informatie Vragen Inwinnen van feitelijke infor- Vragen kunnen worden gesteld via griffier inwinnen matie van geringe omvang (technisch, financieel en dergelijke) ter voorbereiding op vergadering en/of toepassing van een instrument 16. Ambtelijke ondersteuning Verzoek om ambtelijke bijstand Verzoek om bijstand bij Verordening op de ambtelijke bijstand: opstellen amendement, Verzoek aan griffier motie, initiatiefvoorstel of Griffier overlegt met secretaris over uitvoering ander instrument van het verzoek 18 Gemeente Governance De jaarrekening 19

12 1.2.3 College van burgemeester en wethouders en ambtelijk management Welke rollen hebben het college en het ambtelijke management binnen het duale bestel? Een overzicht Besturen, uitvoeren en verantwoording afleggen Het direct besturen van de gemeente is een zaak van het college van burgemeester en wethouders. De ambtelijke organisatie bereidt de collegebesluiten, bestuursopdrachten en de dagelijkse gemeentelijke activiteiten voor en voert deze ook uit. Het college heeft bestuurlijke bevoegdheden en gebruikt deze om de gestelde doelstellingen binnen de door de gemeenteraad gestelde kaders te realiseren. Dit betekent dat het college over het gebruik van deze bevoegdheden en de realisatie van de doelstellingen verantwoording aflegt aan de gemeenteraad. Deze verantwoordingsplicht vereist dat het college voortdurend zicht moet hebben op de voortgang van de activiteiten in de organisatie. Voor een goede beheersing van de organisatie is het essentieel dat het college van burgemeester en wethouders beschikt over een adequaat managementcontrolsysteem (MCS). Dit systeem bestaat uit de instrumenten om de organisatie te sturen en te beheersen zodat de doelstellingen worden gerealiseerd binnen de kaders die door de gemeenteraad zijn gesteld. Een belangrijk instrument voor het college is de productenraming. Dit is feitelijk de nadere uitwerking van de begroting naar producten, activiteiten en budgetten om doelstellingen van programma s te kunnen realiseren. De productenraming kan verder worden uitgewerkt naar afdelingsplannen. De verantwoording van de realisatie vindt plaats via periodieke afdelingsrapportages en managementrapportages. Deze managementrapportages vormen de basis voor de bestuursrapportages (voorjaarsnota, najaarsnota) voor de gemeenteraad. Andere instrumenten van het managementcontrolsysteem zijn: de inrichting van de organisatie (de organisatiestructuur); de opzet en werking van de administratieve organisatie en interne controle (waaronder procedures en functiescheidingen) waarborgen dat de informatie juist, volledig en tijdig is en dat het (financiële) beheer rechtmatig plaatsvindt; mandaat- en delegatiebesluit (wie heeft welke bevoegdheden om beslissingen te nemen); budgethoudersregeling (spelregels inzake het beheer van de financiële middelen); risicomanagementsysteem; inrichting van de financiële administratie; automatisering en informatie- en communicatietechnologie; functie- en taakbeschrijvingen. Governance-aspecten Bestuurlijk niveau Interne beheersing (raad/college) (college/ambtenaren) Sturen/plannen Raads-/collegeprogramma Strategisch plan Voorjaarsnota Beleidsprogramma/ Productraming meerjarenbegroting Beleidsbegroting (paragrafen/ Afdelingsplannen programmaplan) Projectplannen Budgetteren Financiële begroting Uitvoeren Uitvoeren en meten Verantwoorden Bestuursrapportages Budgetrapportages Voorjaars- en najaarsnota Management- en tussenrapportages Jaarstukken (jaarverslag en jaarrekening) Actieve informatieplicht Voor het besturen van de gemeente is het college van burgemeester en wethouders onder meer bevoegd: tot privaatrechtelijke rechtshandelingen te besluiten en deze te verrichten; rechtsgedingen te voeren, handelingen ter voorbereiding daarop te verrichten, en bezwaar te maken; de civiele verdediging voor te bereiden; jaarmarkten of gewone marktdagen in te stellen, af te schaffen of te veranderen. Deze bevoegdheden brengen wel met zich mee dat het college van Burgemeester en Wethouders de gemeenteraad hierover moeten informeren. Één van de instrumenten in het kader van de veranderende bevoegdheden is de actieve informatieplicht ex artikel 169, lid 4 GW. Het college van Burgemeester en Wethouders geven de gemeenteraad alle inlichtingen die de raad voor de uitoefening van zijn taak nodig heeft, indien de uitoefening van de vier genoemde bevoegdheden ingrijpende gevolgen kan hebben voor de gemeente. Het college neemt pas een besluit nadat de gemeenteraad de wensen en bedenkingen ter kennis van het college heeft kunnen brengen. Het begrip ingrijpende gevolgen is ruim. Het is daarom raadzaam in de financiële verordening ex. artikel 212 Gemeentewet concreet af te spreken wanneer sprake is van ingrijpende gevolgen. Hiervoor kunnen onder meer financiële indicatoren worden gehanteerd, zoals de aard en omvang van transacties Gemeentesecretaris De gemeentesecretaris is van oudsher de hoogste ambtenaar van de ambtelijke organisatie. In feite vervult hij of zij vaak de functie van algemeen directeur en is uit dien hoofde voorzit(s)ter van het managementteam of directieteam. De gemeentesecretaris heeft geen formele rol (meer) in relatie tot de gemeenteraad. Die taken zijn in het duale bestel overgenomen door de raadsgriffier. De gemeentesecretaris ondersteunt het college bij het besturen, uitvoeren en verantwoording afleggen Raadsgriffier De ondersteunende rol naar de gemeenteraad wordt ingevuld door de raadsgriffier. De raadsgriffier zorgt voor een goede voorbereiding van de raads- en commissieagenda en speelt een rol bij het honoreren van en bemiddelen bij verzoeken om ambtelijke bijstand van de raad of individuele raadsleden. De raadsgriffier is voor zijn taak afhankelijk van de ambtelijke organisatie. De raadsgriffier en de gemeentesecretaris hebben dus zeker een relatie. Deze relatie kan ook een zekere spanning met zich meebrengen, omdat de belangen tussen het college van burgemeester en wethouders en gemeenteraad niet altijd parallel hoeven te lopen. Een goede afstemming tussen de gemeentesecretaris en de raadsgriffier over de te verrichten werkzaamheden is daarom cruciaal. Bij grotere gemeenten is het mogelijk om de ambtelijke ondersteuning voor de gemeenteraad gedeeltelijk bij de griffie te organiseren. De griffier geeft dan ook leiding aan een groep griffiemedewerkers. Deze medewerkers hebben vaak een specialistische rol bij het ondersteunen van de gemeenteraad. 1.3 Waarop kunt u (laten) letten? (controlerende rol) De controletoren Bij gemeenten is sprake van een uitgebreide controletoren. Op alle niveaus in een gemeente komen bij ambtenaren, het college van burgemeester en wethouders en de gemeenteraad aspecten van controle aan de orde. De controles richten zich op doeltreffendheid, doelmatigheid en rechtmatigheid. De vraag rijst dan al snel: wie controleert nu wat? In feite is dat de inrichting van een controletoren bij een gemeente. In de eerste plaats dragen de ambtenaren zorg voor zelfcontrole. Dat betekent het werk goed doen en dat ook zelf vaststellen en vastleggen. Het college van burgemeester en wethouders en de ambtelijke organisatie zijn daarnaast overeenkomstig de gestelde kaders in de financiële verordening ex. artikel 212 Gemeentewet verantwoordelijk voor de kwaliteit van de administratieve organisatie, maatregelen van interne controle, het interne beheersingssysteem, eventuele kwaliteitsbewakingssystemen en de instrumenten van planning & control. Deze werkzaamheden richten zich op doeltreffendheid, doelmatigheid en rechtmatigheid 20 Gemeente Governance De jaarrekening 21

13 De controletoren Gemeenteraad bij de uitvoering; de werkzaamheden van alledag. Op basis van de verordening betreffende doelmatigheids- en doeltreffendheidsonderzoeken door het college ex. artikel 213a Gemeentewet is het college van burgemeester en wethouders verplicht periodiek doelmatigheids- en doeltreffendheidsonderzoeken naar het gevoerde bestuur (beleid en beheer) uit te voeren. De gemeenteraad controleert op het hoogste niveau of de doelstellingen binnen de gestelde randvoorwaarden (doeltreffend) zijn gerealiseerd en of de ingezette middelen efficiënt (doelmatig) en rechtmatig (overeenkomstig wet- en regelgeving) zijn besteed. De gemeenteraad beschikt over drie belangrijke ondersteunende instrumenten om de controlerende rol te ondersteunen: de accountant, de lokale rekenkamer of de rekenkamerfunctie en de onderzoekscommissie in het kader van artikel 155a Gemeentewet. Wie Onderzoeksdoel Waarvan? Rekenkamer College Zelfcontrole ambtenaren Recht van enquête en onderzoek Accountant Ambtelijk organisatie AO/IC Audits INK-model Doeltreffendheid Doelmatigheid Rechtmatigheid Getrouwheid Financiële rechtmatigheid Doeltreffendheid Doelmatigheid Doeltreffendheid Doelmatigheid Rechtmatigheid Figuur 7: De controletoren Beleid en Beheer Jaarrekening Beleid en Beheer Dagelijkse uitvoering Accountant Eerst wordt ingegaan op de controlerende en adviserende rol van de externe accountant die op grond van artikel 213 Gemeentewet door de gemeenteraad is aangewezen en daarmee is belast met de controle van de jaarrekening Raad en accountant: een paar apart Hoewel de gemeenteraad nadrukkelijk een controleverantwoordelijkheid heeft, betekent dit in de praktijk niet dat de raad zelfstandig het rode potlood ter hand neemt. Controle betekent hier vooral toezicht houden: het kritisch volgen van het college op basis van verantwoordingen, het stellen van de juiste vragen en de bewaking van het nakomen van afspraken door het college van Burgemeester en Wethouders. De raad voert dus in principe niet zelf controles uit, maar moet er voor zorgen dat een adequate, onafhankelijke controle plaatsvindt. In de Gemeentewet is daarom geregeld dat de raad een accountant aanwijst die invulling geeft aan de externe controle. Dit sluit overigens aan bij de manier waarop de governance bij grotere bedrijven en instellingen is geregeld. Ook daar wordt de accountant benoemd door de raad van toezicht, de raad van commissarissen of de aandeelhouders. De verhouding tussen de gemeenteraad en accountant is meer dan alleen een formele, papieren relatie van opdrachtgever en opdrachtnemer. De raad heeft nadrukkelijk de mogelijkheid richting te geven aan de controle. In de volgende paragrafen wordt hierop nader in gegaan Van wie is de accountant? De gemeenteraad wijst de accountant aan. Dit betekent niet dat de accountant uitsluitend met de gemeenteraad te maken heeft. De accountant is accountant van de gemeente en heeft zowel met de gemeenteraad als met het college en de ambtenaren te maken, met begrip en respect voor ieders rol en verantwoordelijkheid. De relatie met de raad spitst zich vooral toe op een goede en praktische invulling van de controlerende taak. De gemeenteraad is opdrachtgever van de accountant, maar de accountant vervult daarbij een onafhankelijke en onpartijdige rol. De relatie met het college en de ambtelijke organisatie is vooral gericht op de controle van de jaarrekening, de bedrijfsvoering en in het bijzonder op de beheersing van administratieve processen. Het college van burgemeester en wethouders en het ambtelijk management zijn de gecontroleerde. Deze verhouding is uiteraard wezenlijk anders dan die tussen raad en accountant. De accountant treedt in deze sfeer ook op als adviseur van het college, althans voor zover dat in het verlengde ligt van de controlefunctie. De management letter is daar een uiting van. Ook voor deze advisering geldt uiteraard dat de accountant steeds een onafhankelijke positie moet kunnen blijven innemen Rekenkamer en accountant Vaak wordt voorgesteld dat de rekenkamer de opdrachtgever voor de accountant zou moeten zijn. De relatie tussen de rekenkamer en de accountant is echter feitelijk maar beperkt. Zowel de rekenkamer als de accountant ondersteunen de raad bij de controlerende taak. De rekenkamer primair als sluitstuk op de onderdelen doelmatigheid, doeltreffendheid en rechtmatigheid van beleid en beheer. De accountant primair op het onderdeel getrouw beeld van de jaarrekening en de rechtmatigheid van het financieel beheer. Bestaat er dan helemaal geen relatie tussen de rekenkamer en de accountant? Jazeker. De rekenkamer kan het functioneren van de accountant beoordelen. Omgekeerd kan de accountant zinvol werk leveren bij het opzetten en uitvoeren van rekenkameronderzoeken. Dit uiteraard wel binnen de grenzen die aan de deskundigheid en onafhankelijkheid van de accountant worden gesteld. De afstemming van onderzoeken door de rekenkamer en de mogelijke rol van de accountant daarbij is daarom een goed gespreksonderwerp voor de auditcommissie Wat doet een accountant (en wat niet)? De accountant wordt in de eerste plaats ingehuurd om de jaarrekening van een zo mogelijk goedkeurende - accountantsverklaring te voorzien. De accountant levert de raad in principe de zekerheid dat de jaarrekening een getrouw beeld geeft. Dat is voor de raad van belang, omdat het college op basis van de jaarrekening decharge wordt gegeven over het afgelopen jaar. De accountantsverklaring richt zich op twee aspecten: getrouwheid en rechtmatigheid. Het eerste aspect gaat ruwweg over de vraag of de cijfers en toelichtingen kloppen. Het tweede aspect betreft de vraag of de cijfers volgens de geldende spelregels tot stand zijn gekomen. De accountant kijkt in principe niet naar de doelmatigheid van het bestuurlijk handelen en ook niet naar de doeltreffendheid van het beleid. Maar daarmee is niet gezegd dat deze laatste aspecten minder belangrijk zijn. In het duale bestel is de toetsing van alle hier genoemde aspecten belangrijk, maar er is voor een bepaalde taakverdeling gekozen tussen accountant enerzijds en college en rekenkamer anderzijds. Daarom controleert de accountant de jaarrekening. Maar niet het jaarverslag met de verantwoording van de programma s en beantwoording van de vragen Wat hebben we bereikt?, Wat hebben we gedaan?, Wat heeft het gekost? en de paragrafen. De accountant toetst wel marginaal of het jaarverslag niet strijdig is met de jaarrekening. Het jaarverslag geeft veel meer inzicht in het realiseren van doelstellingen, de doeltreffendheid dus. Het college draagt als eerste de verantwoordelijkheid voor de borging en toetsing van de getrouwheid en de rechtmatigheid van activiteiten en verantwoordingen, onder andere op basis van de financiële verordening ex art. 212 Gemeentewet. De accountant moet controleren of getrouwheid en rechtmatigheid van de jaarlijkse verantwoording van het college - de jaarrekening- voldoende zijn geborgd. Ook is het college op grond van art. 213a Gemeentewet verantwoordelijk voor de borging en toetsing van de doelmatigheid en de doeltreffendheid. Daar doet de accountant in principe niets aan. Wel is er een rekenkamer die zich vooral bezig houdt met de beoordeling van doelmatigheid en doeltreffendheid. 22 Gemeente Governance De jaarrekening 23

14 De accountantscontrole is uitsluitend gericht op het financiële beheer en de financiële organisatie voor zover dat leidt tot de verantwoording in de jaarrekening. Op grond van de uitgevoerde werkzaamheden moet de accountantsverklaring drie waardeoordelen bevatten: a. of de jaarrekening een getrouw beeld geeft van zowel de baten en de lasten als de grootte en samenstelling van het vermogen; b. of de baten en lasten, alsmede de balansmutaties rechtmatig tot stand zijn gekomen; en c. of de jaarrekening is opgesteld in overeenstemming met de bij of krachtens algemene maatregel van bestuur te stellen regels, bedoeld in artikel 186 van de gemeentewet. Dit is het Besluit begroting en verantwoording provincies en gemeenten (BBV). Getrouw beeld Het begrip getrouw beeld van de jaarrekening is lastig. Het gaat er niet om of alle gepresenteerde cijfers in de jaarrekening precies juist zijn. In dat geval zou iedere financiële mutatie moeten worden gecontroleerd door de accountant. Wel geeft het aan dat de cijfers in de jaarrekening zodanig goed zijn weergegeven dat de gebruiker zich een oordeel kan vormen over de baten, lasten, activa en passiva van de gemeente. De baten, lasten, activa en passiva moeten binnen de grenzen van een bepaalde nauwkeurigheid (maximaal 1% afwijking van de totale lasten) in de jaarrekening zijn opgenomen. De grens wordt goedkeuringstolerantie genoemd. Rechtmatigheid Vanaf de jaarrekening 2004 spreekt de accountant ook een oordeel uit over de rechtmatige totstandkoming van de baten, lasten en de balansmutaties. Hierbij gaat het om de vraag of de wetten en regels die ten grondslag liggen aan de baten, lasten en balansmutaties door de gemeente in acht zijn genomen. Het gaat dan ook nadrukkelijk om weten regelgeving die direct horen bij de baten, lasten en balansmutaties; de financiële rechtmatigheid dus. Van de accountant wordt niet verwacht dat hij handelingen en beslissingen van niet-financiële aard, zoals toepassing van regelgeving inzake bouwtechniek, milieu, arbeidsomstandigheden (Arbo), veiligheid en privacy inhoudelijk toetst. In overeenstemming met De accountant moet specifiek controleren en verklaren of de jaarrekening van de gemeente is opgesteld in overeenstemming met de regels voor het maken van een jaarrekening, het Besluit begroting en verantwoording provincies en gemeenten (BBV). In feite is dit een nader uitgewerkt aspect van rechtmatigheid. Besluit accountantscontrole provincies en gemeenten (Bapg) In het Besluit accountantscontrole provincies en gemeenten (Bapg) zijn nadere regels gesteld ten aanzien van de reikwijdte van en de verslaglegging over de accountantscontrole. In het Bapg zijn de minimumeisen ten aanzien van de accountantscontrole opgenomen. De gemeenteraad heeft mogelijkheden hierop aanvullende eisen te stellen. Zo wordt benadrukt dat de accountantscontrole een instrument is om de gemeenteraad te steunen bij de controlerende taak. De minimumeisen in het Besluit accountantscontrole provincies en gemeenten (Bapg) hebben vooral betrekking op de controletolerantie en de rapporteringstolerantie. a. De controletolerantie ten aanzien van fouten in de jaarrekening is 1% van de totale lasten van de gemeente. De controletolerantie ten aanzien van onzekerheden in de controle bedraagt 3% van de totale lasten. Als de controletoleranties niet worden overschreden, wordt een goedkeurende accountantsverklaring afgegeven. Als één of beide goedkeuringstolerantie(s) worden overschreden, wordt geen goedkeurende accountantsverklaring, maar één van de drie andere, hieronder aangegeven, oordelen verstrekt. Deze fouten en onzekerheden kunnen betrekking hebben op het getrouwe beeld en/ of op de rechtmatigheid van de baten, lasten en balansmutaties. b. Naast de kwantitatieve fouten en onzekerheden houdt de accountant bij de controle en de oordeelsvorming rekening met kwalitatieve aspecten, zoals: bewust onrechtmatige beheershandelingen; fouten in de voorgeschreven inrichting van de jaarrekening en in de toereikendheid van de toelichting; Misbruik- en Oneigenlijk gebruik problematiek (M&O) en onzekerheden in de controle met betrekking tot rechtmatigheid; politieke gevoeligheid van bepaalde functies of posten van de balans of resultatenrekening; aard en karakter (bijvoorbeeld: incidenteel of structureel) van een fout of onzekerheid. c. De bedragen voor de rapporteringstolerantie hanteert de accountant voor het rapporteren van fouten en onzekerheden in zijn verslag van bevindingen. Indien de accountant kwalitatieve gebreken van noemenswaardig belang constateert, meldt hij deze in het verslag van bevindingen, ook als deze gebreken niet leiden tot het onthouden van een goedkeurende accountantsverklaring De raad bepaalt! De gemeenteraad kan ten opzichte van het minimumniveau, zoals opgenomen in het Besluit accountantscontrole provincies en gemeenten (Bapg), aanvullende eisen stellen aan de accountantscontrole. Deze aanvullende eisen worden geregeld in de verordening voor de controle op het financieel beheer en op de inrichting van de financiële organisatie, gebaseerd op artikel 213 van de Gemeentewet. Deze aanvullende eisen kunnen betrekking hebben op: Soort accountants- Goedkeurend Met beperking Oordeelonthouding Afkeurend verklaring: Fouten in de jaarrekening 1% > 1% < 3% n.v.t. 3% (% van de totale lasten) Onzekerheden in de jaarrekening 3% > 3% < 10% 10% n.v.t. (% van de totale lasten) a. controletoleranties De gemeenteraad kan de wettelijke minimumeisen ten aanzien van de controletoleranties aanscherpen. De accountantscontrole wordt dan met nog meer nauwkeurigheid uitgevoerd en bij een kleiner percentage aan fouten en/of onzekerheden wordt goedkeuring aan de jaarrekening onthouden. b. deelverantwoordingen De gemeenteraad kan deelverantwoordingen met meer nauwkeurigheid dan de jaarrekening als geheel laten controleren door de accountant. Deelverantwoordingen hebben bijvoorbeeld betrekking op de grondexploitaties van een gemeente, gemeentelijke Kredietbank, Bestuurscommissies openbaar onderwijs, legeskassen, declaraties van het college van burgemeester en wethouders en fractievergoedingen. 24 Gemeente Governance De jaarrekening 25

15 c. verslag van bevindingen Het verslag van bevindingen moet in ieder geval bevindingen bevatten over: de vraag of de inrichting van het financiële beheer en van de financiële organisatie een getrouwe en rechtmatige verantwoording mogelijk maken; onrechtmatigheden in de jaarrekening. Aanvullend staat het de gemeenteraad vrij de accountant te verzoeken het verslag van bevindingen op een bepaalde manier in te richten en in het verslag aan bepaalde onderwerpen of bevindingen bijzondere aandacht te besteden. De marge van fouten en onzekerheden die de accountant rapporteert aan de gemeenteraad betreft dan de rapporteringstolerantie. Om de norm voor het rapporteren te objectiveren en te kwantificeren kan de rapporteringtolerantie voor de jaarrekeningcontrole per jaarrekeningpost en/of per controlebevinding bijvoorbeeld worden vastgesteld op ,00 voor fouten en onzekerheden. Dit betekent dat wanneer de accountant een fout of onzekerheid van ,00 of hoger bij de controle aantreft, deze altijd in het verslag van bevindingen wordt opgenomen. d. extra controles en bijzondere onderzoeken De interimcontrole is een voorbereidende controle op de afsluitende jaarrekeningcontrole. Bij de interimcontrole staat de kwaliteit van de interne beheersing van een gemeente centraal. Het staat de gemeenteraad, maar ook het college van burgemeester en wethouders, uiteraard vrij de accountant om meerdere interimcontroles per jaar te vragen. e. tussentijdse rapporten (managementletter) De interimcontrole is voornamelijk gericht op het domein van het college van burgemeester en wethouders en de ambtelijke organisatie, namelijk de kwaliteit van het interne beheerssysteem. Daarom worden de bevindingen van de interimcontrole opgenomen in een managementletter voor de ambtelijke top en het college. Gelet op de controlerende rol van de gemeenteraad is ook de raad gebaat bij informatie (op hoofdlijnen) over de betrouwbaarheid van het interne beheerssysteem. Hiervoor zijn onder andere de volgende mogelijkheden: de accountant of het college van burgemeester en wethouders verstrekt aan de gemeenteraad de integrale managementletter. de accountant verstrekt een bestuurlijke samenvatting gericht op de kaderstellende, controlerende rol van de raad in de vorm van een tussentijds rapport of boardletter. in het verslag van bevindingen naar aanleiding van de controle van de jaarrekening wordt een bestuurlijke samenvatting opgenomen van de bevindingen en conclusies van de interimcontrole. Ook voor deze rapportages geldt dat de gemeenteraad kan bepalen hoe deze rapportages eruit zien en aan welke andere eisen deze rapportages moeten voldoen. f. specifieke aandacht voor De gemeenteraad kan ter ondersteuning van de controlerende rol specifieke aandacht vragen voor bepaalde posten van de programma s, gemeentelijke producten en/of organisatieonderdelen. g. communicatie tussen de gemeente en de accountant In de eerste plaats dient de communicatie tussen de gemeenteraad als opdrachtgever en de accountant centraal te staan. Het is vaak niet praktisch en onnodig om met de gehele gemeenteraad te overleggen. Daarom vindt het overleg met de (financieel) specialisten van de gemeenteraad veelal via een raadscommissie plaats. In het proces van de communicatie van de accountant met de gemeenteraad speelt de griffier een hoofdrol. Behalve met de gemeenteraad heeft de accountant ook contact met het college van Burgemeester en Wethouders en de ambtelijke organisatie. Zij zijn immers verantwoordelijk voor het samenstellen van de jaarrekening en dus zijn zij de gecontroleerde. Voor de kwaliteit van de controlebevindingen en van de rapportages van de accountant is communicatie over de controleaanpak en de bevindingen tussen de accountant en gecontroleerde onmisbaar. Ook dient de accountant altijd hoor en wederhoor over zijn bevindingen met de gecontroleerde toe te passen. Kortom: communicatie vindt plaats op veel momenten en met veel verschillende gremia in de gemeente. Bijvoorbeeld via een ingestelde auditcommissie. De gemeenteraad kan dus bij veel aspecten van de accountantscontrole aanvullende eisen stellen. Deze aanvullende eisen worden in eerste instantie geregeld in de verordening ex. artikel 213 van de Gemeentewet. De concrete meer gedetailleerde uitwerking kan in het jaarlijks door de gemeenteraad vast te stellen controleprotocol worden vastgelegd. De Vereniging van Nederlandse Gemeenten (VNG) heeft hiervoor een modelcontroleprotocol gemaakt Accountant en adviseur Kan de accountant naast zijn controlerende werkzaamheden ook als adviseur optreden? In principe wel. Aan de controlerende functie is namelijk altijd ook de natuurlijke adviesfunctie verbonden. Een accountant kan op grond van de controlebevindingen niet alleen maar zeggen dat iets niet deugt, zonder daarbij richting te geven aan mogelijke oplossingen. Voor het aanvaarden van specifieke adviesopdrachten geldt (en gold) altijd dat de accountant er voor moet waken dat er geen sprake is van mogelijk latere zelfcontrole op eerdere adviezen die als accountant zijn uitgebracht. Verder moet een onderscheid worden gemaakt in adviezen van de accountant aan de gemeenteraad de opdrachtgever en die aan het college van burgemeester en wethouders. Bij adviezen aan het college is het gevaar van zelfcontrole groter. In alle gevallen is het van belang vooraf de mogelijkheden voor uitvoering van specifieke adviesopdrachten nadrukkelijk met de gemeenteraad, via bijvoorbeeld de auditcommissie, te bespreken en af te stemmen. Daarnaast kunnen nog andere bedrijfsonderdelen van een accountantsorganisatie, zoals fiscalisten en consultants, adviezen uitbrengen. Ook hier geldt uiteraard dat vooraf nadrukkelijk moet worden afgewogen of er mogelijke bezwaren zijn. Het risico van zelfcontrole is in die situaties weliswaar beduidend minder, maar oplettendheid ten aanzien van de onafhankelijkheid is ook dan belangrijk. Voor accountants gelden met ingang van 2003 strenge regels van de beroepsorganisatie om de vereiste onafhankelijkheid te waarborgen bij vooral beursgenoteerde ondernemingen Rekenkamer De rekenkamer ondersteunt de gemeenteraad bij het uitoefenen van de controlerende en toezichthoudende rol. De instelling van een rekenkamer is verplicht sinds 1 januari De rekenkamer is een uitstekend instrument om deskundig en onafhankelijk de doeltreffendheid, doelmatigheid en rechtmatigheid met uitzondering van de controle van de jaarrekening van het gevoerde bestuur (beleid en beheer) te laten onderzoeken. De positie van de rekenkamer bij een gemeente is uniek. Enerzijds vanwege de onafhankelijke positie, waarmee de prestaties van het lokale bestuur objectief kunnen worden beoordeeld, anderzijds vanwege de verhoging van de democratische waarde. De rekenkamer draagt bij aan het transparant, aanspreekbaar en afrekenbaar maken van lokale overheidsprestaties voor de gemeenteraad en voor de burger. Gemeenten hebben de mogelijkheid om in hoofdlijnen te kiezen voor een lokale rekenkamer of een rekenkamerfunctie via een commissie. Het lidmaatschap van een rekenkamer is onverenigbaar met het raadslidmaatschap. Zo is de onafhankelijkheid bij de rekenkamer gewaarborgd. De leden van de rekenkamer zullen veelal op basis van deskundigheid worden aangesteld. Bij een afzonderlijke rekenkamer is het overigens ook niet toegestaan dat de gemeenteraad de onderzoeksagenda bepaalt. Wel kan de gemeenteraad verzoeken doen tot bepaalde onderzoeken. De meerderheid van de gemeenteraad moet dan het verzoek ondersteunen. De lokale rekenkamer bepaalt zelf de onderzoeksagenda. Een lokale rekenkamer zal uiteraard wel rekening houden met de onderzoekswensen van de gemeenteraad. In een rekenkamerfunctie via een commissie kunnen wel leden van de gemeenteraad worden benoemd. De onafhankelijkheid is daardoor minder goed gewaarborgd. Doordat in een rekenkamerfunctie leden van de gemeenteraad kunnen participeren is er dan ook meer invloed op het onderzoeksprogramma van de rekenkamerfunctie denkbaar. Formeel is echter ook alleen de rekenkamerfunctie bevoegd tot het vaststellen van de onderzoeksagenda. Bij een rekenkamerfunctie heeft de gemeenteraad veel vrijheid voor de inrichting daarvan. De inrichting legt de gemeenteraad vast in een verordening. Bij de inrichting en de spelregels van de rekenkamerfunctie moet wel aandacht worden besteed aan de onafhankelijkheid en deskundigheid van de rekenkamerfunctie via een commissie. Een nadeel van de rekenkamerfunctie is dat onderzoeken bij verbonden partijen niet kunnen worden afgedwongen. De rekenkamer heeft deze bevoegdheid wel. De gemeentewet voorziet in de mogelijkheid voor gemeenten om te kiezen voor een gemeenschappelijke rekenkamer. Vooral kleinere gemeenten kunnen 26 Gemeente Governance De jaarrekening 27

16 zo meer expertise en middelen verzamelen. Ook is het mogelijk een rekenkamer of rekenkamerfunctie in te stellen die de uitvoering van de onderzoeken volledig uitbesteedt aan een andere rekenkamer van bijvoorbeeld een grotere centrumgemeente of een gespecialiseerd onderzoeksbureau. Met dit concept wordt deskundigheid ingekocht. Totaaloverzicht rekenkamer/rekenkamerfunctie: Wettelijk voorgeschreven Rekenkamer Rekenkamerfunctie Taken Doelmatigheids-, doeltreffendheids- en Gelijk aan de rekenkamer rechtmatigheidsonderzoeken Bevoegdheden Informatie binnen Niets geregeld. gemeente: documenten De gemeenteraad regelt en inlichtingen dit in een verordening Derden: documenten Rapportageverplichting - Rapportagebevindingen Gelijk aan de rekenkamer vastleggen - Jaarverslag opstellen Samenstelling Eenhoofdig of collegiaal Vrij Benoeming/ontslag Benoeming voor zes jaar: Beide vrij ontslag alleen op grond van bepaalde wettelijke bepalingen Lidmaatschap raadsleden Onverenigbaar Vrij Keuze onderwerpen Bepaalt de rekenkamer Gelijk aan de rekenkamer Ambtelijke ondersteuning Gewaarborgd Vrij Onderzoek bij verbonden Gewaarborgd Kan uitsluitend wanneer partijen een verbonden partij vrijwillig (op basis van een verzoek) meewerkt Recht van enquête De gemeenteraad kan op voorstel van een of meer leden een onderzoek naar het door het college of de burgemeester gevoerde bestuur instellen. Het onderzoek wordt uitgevoerd door een door de raad in te stellen onderzoekscommissie. Deze commissie heeft ten minste drie leden en bestaat uitsluitend uit leden van de gemeenteraad. De werkwijze, bevoegdheden en verantwoordelijkheden van een onderzoekscommissie zijn geregeld in de artikelen 155a tot en met 155f van de Gemeentewet. Dit instrument van een onderzoekscommissie van de gemeenteraad is een zwaar instrument en bedoeld om een bepaald onderwerp, dat veelal fout is gegaan, grondig uit te zoeken. Het betreft het recht van enquête van de gemeenteraad Auditcommissie Afstemming en communicatie tussen accountant, gemeenteraad, rekenkamer, college van burgemeester en wethouders en het ambtelijk management over onderzoeken, onderzoeksprogramma s, bevindingen, rapportages en dergelijke die moeten worden uitgevoerd, is ingewikkeld en essentieel. Voor een efficiënte communicatie tussen de verschillende partijen is een periodiek afstemmingsoverleg tussen (vertegenwoordiger(s) uit) de raad, de griffier, (een vertegenwoordiger van) de lokale rekenkamer(functie), de portefeuillehouder financiën, de gemeentesecretaris, de (concern)controller en het hoofd financiën aan te bevelen. Dit afstemmingsoverleg kan prima via een auditcommissie plaatsvinden. De auditcommissie is eerst en vooral bedoeld om duidelijke afspraken te maken over de planning- en controlcyclus binnen de gemeente. Zo ontstaat een transparante en frequente communicatie rondom toezicht en controle. De auditcommissie heeft dan nadrukkelijk een coördinerende, afstemmende, informerende en adviserende rol en geen besluitvormende bevoegdheden. afhankelijk van het onderwerp de accountant, een vertegenwoordiger van de lokale rekenkamer(functie), de portefeuillehouder financiën, de gemeentesecretaris, de (concern)controller of het hoofd financiën uit om te spreken over de jaarrekening, controles, bevindingen, onderzoeken, risico s, integriteit en fraude, functioneren van de accountant, interne controle, planning & control, informatievoorziening en dergelijke. Welke positie de auditcommissie ook inneemt, het is belangrijk dat de spelregels voor het functioneren van de auditcommissie worden vastgelegd. Met daarin aandacht voor de samenstelling van de auditcommissie, benoemingen, doelstellingen, taken, verantwoordelijkheden en bevoegdheden, activiteiten, onderwerpen die de auditcommissie agendeert, werkwijze, agenda s, verslagen en communicatie met de gemeenteraad. De auditcommissie kan ook een steviger positie innemen. Ze is dan een vooruitgeschoven post van de gemeenteraad en voert toezichthoudende werkzaamheden uit voor de gemeenteraad. Ook adviseert ze de gemeenteraad bij de uitoefening van de toezichthoudende rol. In de auditcommissie zitten dan alleen raadsleden of externe leden die door de gemeenteraad zijn aangewezen. Zij nodigen 28 Gemeente Governance De jaarrekening 29

17 2. De programmaverantwoording Wat is een programmaverantwoording? Hoe leest u deze? En hoe beoordeelt u de programmaverantwoording? Wat kunt u ermee? Aan welke politiek of bestuurlijk relevante - aspecten moet u extra aandacht besteden? De jaarstukken bestaan uit een jaarverslag en de jaarrekening. De jaarrekening geeft met de rekening van baten en lasten een compleet inzicht in de financiële uitkomsten van de programma s over de inmiddels verstreken begrotingsperiode. Voor het toerekenen van de baten en lasten aan deze periode kunnen allerlei - deels verschillende en deels zelfs strijdige - uitgangspunten worden gehanteerd. De hoofdlijnen daarvan volgens het BBV worden in de paragraaf Het stramien van dit hoofdstuk toegelicht. Het BBV geeft op sommige gebieden een relatief grote beleidsvrijheid bij het toerekenen van de baten en lasten aan bepaalde begrotingsperioden. Dat komt vooral doordat het BBV vooral gericht is op het - gedeeltelijk beleidsmatig - toerekenen van lasten en minder is gericht op een vermogenspresentatie tegen actuele waarden. 2.1 Aard en inhoud programmaverantwoording Wat is een programmaverantwoording? De programmaverantwoording is een onderdeel van jaarstukken, namelijk van het jaarverslag. Het BBV schrijft namelijk voor dat de jaarstukken ten minste bestaan uit het jaarverslag en de jaarrekening. En het jaarverslag bestaat weer minimaal uit de programmaverantwoording en de paragrafen. Het BBV schrijft voor dat de programmaverantwoording minimaal bestaat uit de verantwoording over de realisatie van de programma s en het overzicht van algemene dekkingsmiddelen. Daarnaast geeft deze inzicht in het gebruik van het geraamde bedrag voor de post onvoorzien. De programmaverantwoording biedt per programma inzicht in: de mate waarin de doelstellingen zijn gerealiseerd; de wijze waarop is getracht de beoogde maatschappelijke effecten te bereiken; de gerealiseerde baten en lasten. Verder bestaat de jaarrekening uit de programmarekening met toelichting, die eveneens ingaat op de gerealiseerde baten en lasten per programma, en uit de balans met toelichting. Omdat de gerealiseerde baten en lasten zowel in de programmaverantwoording als in de programmarekening aan de orde komen, worden deze gegevens ook wel gecombineerd gepresenteerd. Het BBV verzet zich daar niet tegen, maar ten behoeve van de accountantsverklaring moet het gedeelte over de door de accountant te certificeren jaarrekening en dus de programmarekening wel duidelijk worden onderscheiden. Want de gegevens uit het jaarverslag en dus ook die uit de programmaverantwoording vallen niet onder de accountantscontrole. Een programma is in het BBV gedefinieerd als een samenhangend geheel van activiteiten. Deze activiteiten zullen hun samenhang veelal tonen doordat zij tot eenzelfde beleidsveld behoren, zoals Sociale Zaken en Welzijn. Ten opzichte van de voorgaande verslaggevingsregels, de Comptabiliteitsvoorschriften 1995 (CV95), biedt het BBV een geheel vrije keuze van de indeling van de beleidsvelden: de programma s en de daaronder vallende activiteiten. Het verstrekken van deze statistische informatie wordt nu onder het BBV afzonderlijk geregeld via de zogenoemde Informatie voor Derden (Iv3). 30 Gemeente Governance De jaarrekening 31

18 Naast de hiervoor genoemde verantwoording over de realisatie van de programma s moet de programmaverantwoording ook het overzicht van algemene dekkingsmiddelen bevatten. Tevens moet er inzicht worden gegeven in het gebruik van het geraamde bedrag voor onvoorzien. Het overzicht algemene dekkingsmiddelen bevat ten minste de financiële gegevens over: de lokale heffingen, waarvan de besteding niet gebonden is; de algemene uitkeringen; de dividenden; het saldo van de financieringsfunctie; het saldo tussen de compensabele btw en de uitkering uit het btw-compensatiefonds; de overige algemene dekkingsmiddelen. Het bedrag voor onvoorzien werd voor de begroting in zijn geheel of per programma geraamd. Het inzicht in het gebruik van de geraamde bedragen volgt diezelfde indeling. Als er sprake is van een goede budgetbewaking met tijdige begrotingswijzigingen, dan geeft de stand van de post onvoorzien in totaal de mee- of tegenvaller aan ten opzichte van de oorspronkelijke begroting (van onvoorzien) Wat kunt u met de programmaverantwoording? (kaderstellende rol) De belangrijkste beleidvrijheid is de eigen keuze van doelstellingen via de binnen het beleidsveld samenhangende activiteiten. Eventueel kan binnen de begroting al worden aangegeven welke activiteiten zijn gekozen. En binnen de gewenste activiteiten kan ook nog weer een onderscheid worden gemaakt naar speerpunten en naar overig (algemener) beleid. Door vervolgens - desgewenst zeer gedetailleerd - de baten en lasten per programma en/of activiteit in de begroting op te nemen, kan de bestedingsruimte van het college voor de realisatie van de doelstellingen worden aangegeven. Daarmee zijn de klassieke drie W-vragen ingevuld. Het is over het algemeen erg lastig om de doelstelling of het maatschappelijk effect in hard kwantificeerbare en qua effect controleerbare eenheden uit te drukken. Als dergelijke eenheden al kunnen worden geformuleerd, hebben ze eerder het karakter van een throughput- of output-meetpunt. Een voorbeeld. De doelstelling is het verminderen van de werkloosheid van de doelgroep met minimaal 30 procent ten opzichte van de nulmeting bij de start van het project. Het gekozen instrument is een verplicht scholingstraject van één jaar met aansluitend voor een half jaar een gegarandeerde, eveneens verplichte werkervaringsplaats. De beleidstheorie is dat door de scholing en werkervaring - maar ook door de discipline die verbonden is aan het onder toezicht studeren en werken - de cursisten weer geschikt(er) worden voor de arbeidsmarkt. Tijdens de leer- en werkperiode wordt een extra beloning gegeven, terwijl bij bijvoorbeeld ernstig verzuim een strafkorting op de uitkering geldt gedurende de resterende looptijd van het project. De throughputgegevens betreffen het aantal aanwezigheidsuren per cursist voor de afgeronde studie- en werkdelen. De outputgegevens betreffen de aantallen geslaagde cursisten per afgerond studie- en werkdeel. De inputgegevens kunnen in dit geval voor de projectbeheersing overigens misschien het beste per afgerond studie- en werkdeel worden geraamd en geregistreerd, maar de toekenning van het gehele budget zal veelal in één bedrag plaatsvinden. Het meetpunt voor de uiteindelijke effectmeting is het aantal deelnemers dat twee jaar na start van het project (nog) in een betaalde baan werkzaam is. Maar de vraag blijft natuurlijk wel of het vinden en enige tijd kunnen behouden van een betaalde baan door de deelnemers inderdaad dankzij het opgezette project is gerealiseerd. Wat is bijvoorbeeld de invloed van een aantrekkende economie geweest op de uitkomst van dit project? Het gaat dus om het vertalen van doelstellingen naar daadwerkelijke projecten en activiteiten. Via een beleidstheorie wordt beredeneerd vastgelegd welke instrumenten worden gekozen en hoe die binnen de gewenste activiteiten worden ingezet. In veel gevallen wordt overigens een combinatie van de mogelijke beleidsinstrumenten ingezet. Zo is actief informeren een hulpmiddel om de doelgroep te bereiken. Deze kan of moet dan aan een al dan niet verplichte/beloonde - gesubsidieerde activiteit deelnemen. Doelstelling Waarop kunt u bij de programmaverantwoording letten? (controlerende rol) Natuurlijk moet u letten op het feit dat de baten en lasten binnen de begrote bedragen zijn gebleven. Maar eigenlijk is dat voor de programmaverantwoording niet het belangrijkste aspect, want de analyse van de verschillen tussen de begrote en de werkelijke uitkomsten vindt in de programmarekening plaats. Waar het echt om gaat, is dat de gewenste activiteiten zijn gerealiseerd en dat daarmee ook nog de beoogde maatschappelijke effecten zijn bereikt. Dus als de werkelijke lasten meevallen ten opzichte van de begroting omdat de geplande activiteiten niet in voldoende mate hebben plaatsgevonden, lijkt dat financieel gezien misschien een winst, maar feitelijk is er sprake van een (tijd)verlies van een (verloren) begrotingsjaar. Gerealiseerd Niet gerealiseerd Figuur 8: Doelstellingen Eigen beleid Externe invloed Eigen beleid Externe invloed 2.2 Het stramien Wat is een stramien? Om een jaarrekening of een begroting betrouwbaar op te maken, zijn afspraken over de gehanteerde uitgangspuntennoodzakelijk. Die afspraken worden vervolgens voor bepaalde doelgroepen vastgelegd in een stramien voor de verslaggeving. Een eerste belangrijke keuze voor het te hanteren stramien betreft de manier van toerekenen van de financiële gevolgen van transacties aan de verantwoordingsperiode. Er is grofweg een keuze mogelijk tussen het kasstelsel en het stelsel van baten en lasten. Kasstelsel Het kasstelsel is een eenvoudig toerekeningstelsel. Uitgaven en inkomsten worden toegerekend aan de periode van feitelijke betaling. Dat lijkt objectief, maar er kan natuurlijk altijd worden geschoven met die feitelijke betalingen. Stelsel van baten en lasten Via het stelsel van baten en lasten worden uitgaven en inkomsten zo goed mogelijk toegerekend aan de jaren waarop ze betrekking hebben. Een nadeel van het stelsel van baten en lasten ten opzichte van het kasstelsel is dat het tamelijk ingewikkeld is om inzichtelijk en consistent toe te rekenen aan het juiste verslagjaar. Het document Uitgangspunten gemodificeerd stelsel van baten en lasten provincies en gemeenten is de BBV-variant van het stramien voor het bedrijfsleven Wat kunt u met het stramien? (kaderstellende rol) Over de onderwerpen uit het stramien moeten lokaal nadere afspraken worden gemaakt. Voor overheden wordt deels zelfs wettelijk voorgeschreven dat deze uitgangpunten in eigen verordeningen moeten worden vastgelegd. In de verordening 212 GW moeten in ieder geval de regels voor waardering en afschrijving van activa en de grondslagen voor de berekening van prijzen en tarieven worden vastgelegd. In algemene zin geldt bij de kaderstellende rol dat de afwegingen voor de keuze van het Stramien duidelijk zichtbaar en goed onderbouwd worden gemaakt. 32 Gemeente Governance De jaarrekening 33

19 Gewenst maatschappelijk effect Outcome Waarop kunt u bij het stramien letten? (controlerende rol) Het wettelijke stramien voor de verslaggeving en de verdere lokale invulling daarvan moeten natuurlijk worden nageleefd. Sommige aspecten uit het stramien kunnen direct worden getoetst door de begroting en de jaarrekening te lezen. Maar het is erg lastig om zelf aan de hand van de begroting en de jaarrekening te constateren of zaken volledig en juist zijn gepresenteerd. U zult moeten vertrouwen op de uitkomsten van de accountantscontrole en/of de onderzoeken van de lokale rekenkamer. Het kritisch lezen van bijvoorbeeld het accountantsrapport en nagaan wat over onderwerpen in de jaarrekening, het jaarverslag, de nieuwe begroting en eventuele beleidsnota s wordt vermeld, kan inzicht geven in de verschillende wereldbeelden die bij de diverse betrokkenen leven. De echte waarheid ligt waarschijnlijk ergens in het midden. 2.3 Beleidseffectmeting Wat is beleidseffectmeting? De hele politiek is erop gericht op het vanuit een bepaalde achterliggende visie (politieke kleur) invulling te geven aan de bestuurlijke en politieke opgave voor de samenleving als geheel, of een specifieke doelgroep waarvoor deze staat. Alleen al omdat de politieke partij wordt afgerekend op de realisatie van hun politieke beleidsdoelstellingen moeten de effecten van dat beleid worden gemeten: de beleidseffectmeting. Noodzakelijk eindproduct Output Doelmatig vervaardigingsproces Throughput Zuinige inkoopbenodigde middelen Input Gewenst maatschappelijk effect Een gewenst maatschappelijk effect gaat uit van een veranderingsproces. Om het effect of de verandering te kunnen meten, is vooraf in elk geval de volgende informatie nodig: de doelgroep: zowel personen, dieren, planten als omgevingen (locaties); de uitgangspositie (nulmeting) ten aanzien van doelgroep/locatie, bestaande toekomstverwachtingen en verwachte neveneffecten en/of knelpunten; streefwaarde(n) met gewenst tijdpad en de tussentijdse meetmomenten Noodzakelijke eindproducten Veranderingen treden voor een deel vanzelf op, maar vanuit de politieke doelstellingen is een nadrukkelijke beïnvloeding van de normale ontwikkelingen gewenst. Daartoe moeten er producten worden ingezet die effect hebben op de normale ontwikkelingen. Die producten moeten dus een voorspelbaar effect hebben op de doelrealisatie. Dit - soms alleen maar hopelijk - verwachte effect wordt de beleidstheorie genoemd: het (veronderstelde) causale verband tussen het beleidsproduct en het uiteindelijke effect op de doelgroep. Aanvraag, eerste of verlenging Dossiers Voortgangsregistratie en activiteiten Doelmatig vervaardigingsproces Om de beleidsproducten te produceren, moet er een vervaardigingproces worden georganiseerd. Dat vervaardigingsproces bestaat meestal uit de volgende procestappen: Beoordeling gegevens en resultaten (Juridische) toetsing Administratie mbt deelnemers, activiteiten en omstandigheden Figuur 9: Vervaardigingsproces Voorlopige toekenning Frontoffice Afwijzing of geslaagd Backoffice Er zijn dus veel (administratieve) handelingen verbonden aan een vervaardigingsproces. Deze zijn noodzakelijk voor de onderbouwing van de resultaten en daarmee de beleidseffectmeting. De verplichte administratieve handelingen kunnen ook worden gebruikt om de doelmatigheid van het vervaardigingsproces te meten, bijvoorbeeld de wacht- en doorlooptijden van het proces. Dit wordt ook wel aangeduid met de term workflowmanagement Beleidsinstrumenten Ten aanzien van de beleidsinstrumenten is een (politieke) keuze mogelijk uit de volgende hoofdvarianten om personen en dus ook organisaties te beïnvloeden: Actief stimuleren: extra belonen, subsidies, goedkoop aanbieden (niet kostendekkend, gratis): Dit is een relatief gemakkelijk toepasbaar beleidsinstrument dat veel voorkomt bij sport, cultuur en onderwijs, maar ook milieu en infrastructuur (wegen, parken, pleinen). Actief verbieden: straffen, extra belasten, maximeren, toezicht houden. Dit is een lastiger beleidsinstrument, want hiervoor moet een controlerend orgaan met allerlei bevoegdheden worden opgezet, zoals een politieapparaat, belastingdienst/afdeling of milieu-inspectie. Vanwege de vele formele voorschriften om dit beleidsinstrument te kunnen gebruiken, is er vaak een betrouwbare registratie van wat is uitgevoerd. Actief informeren: specifiek voorlichten, reclame maken, selecterende vragen(formulieren). Dit is een relatief gemakkelijk en veel gebruikt beleidsinstrument dat ook vaak gewoon als marketinginstrument wordt ingezet. Bijvoorbeeld tv-reclames en huis-aan-huis-folders. Onbewust beïnvloeden: muziek, kleur en geur, plaatsing objecten, gedragsaspecten. Ook dit beleidsinstrument wordt in het dagelijks leven veel gebruikt: verkeersborden en lichten en - rotondes, belijningen, achtergrondmuziek, indeling van verkoopschappen en spiegels in liften Zuinige inkoop benodigde middelen Het is nog best lastig om aan te tonen dat er zuinig genoeg is ingekocht, want het gaat vaak ook nog om een lastiger te meten kwaliteit. Voor de verplichte Europese aanbestedingen gelden nauwkeurige regels, die helaas ook de nodige administratieve en juridische rompslomp met zich brengen. De oplossing ligt voor een deel in het periodiek aanbesteden van raamcontracten waarmee voor die periode vaste leveranciers worden aangetrokken Wat kunt u met beleidseffectmeting? (kaderstellende rol) Beleidseffectmeting is een beoordelings- en dus een sturingsinstrument. Aan de hand van diverse soorten budgetten wordt hierna aangegeven waarop de feitelijke activiteiten het beste politiek kunnen worden afgerekend Soorten activiteiten en budgetten Voor de planning en beheersing van activiteiten en de daarop volgende politieke controle en toezicht is het van belang in hoeverre deze activiteiten homogeen van karakter zijn. Een homogene activiteit is immers veel beter te plannen en te controleren dan een activiteit die dat niet is, bijvoorbeeld vanwege externe oorzaken. 34 Gemeente Governance De jaarrekening 35

20 Selectie budgettype Een ander relevant aspect voor de politieke controle en het bijbehorende toezicht is de beschikbaarheid van homogene normen voor het eindproduct van de activiteit. Wanneer zo n harde eindnorm beschikbaar is, hoeft immers alleen de geleverde eindprestatie te worden beoordeeld. Beide variabelen kunnen in een matrix worden gezet om de verschillende soorten activiteiten en de bijbehorende budgetstructuren zichtbaar te maken. Dan ontstaat het volgende onderscheid in een outputbudget, opdrachtbudget, activiteitenbudget en inputbudget. Deze verschillende soorten budgetten en de daarbij mogelijke passende wijze van politieke controle en toezicht worden hierna behandeld. Activiteiten homogeen? Ja Nee Norm -uitkomsten Ja Outputbudget Opdrachtbudget homogeen? Nee Activiteiten budget Inputbudget Outputbudget Het outputbudget kenmerkt zich door een goed planbare of beheersbare activiteit, waarvan het eindproduct aan een duidelijke kwaliteitsnorm kan worden getoetst. Vele uitbesteedbare activiteiten vallen onder deze kwalificatie, bijvoorbeeld service-, onderhouds- en schoonmaakwerkzaamheden. De outputactiviteiten lenen zich goed voor een gesloten financieringsregeling, als het maatschappelijk aanvaardbaar is dat slechts een beperkte hoeveelheid producten wordt aangeboden. Gezien de wachtlijsten is dit zelfs aanvaardbaar in sectoren als de gezondheidszorg en de thuiszorg. De politieke controle en toezicht bestaan meestal uit de toets of de gewenste marktwerking tot zijn recht komt bij het inzetten van de gewenste of afgesproken aantallen beleidsproducten. Bijvoorbeeld via periodieke heroverweging door middel van (openbare) externe aanbesteding Opdrachtbudget Bij een opdrachtbudget ligt - hopelijk - wel duidelijk vast wat het eindproduct moet zijn, maar de wijze waarop moet worden geleverd is niet goed beheersbaar. Dit kan gedeeltelijk te wijten zijn aan het feit dat het leveringstraject nog onvoldoende is gestandaardiseerd, Daardoor kan er geen betrouwbare voorcalculatie worden gemaakt. Maar ook externe invloeden zoals materiaalprijzen kunnen een grote rol spelen. Het opdrachtbudget is veelal een openeinderegeling omdat de opdrachtnemer het uitvoeringsrisico niet kan dragen. Afrekening van het budget vindt plaats door middel van tussentijdse beoordeling en rapportage over de voortgang van de geleverde prestaties, vaak op basis van bestede uren en materialen. De politieke controle en toezicht bestaan vooral uit het beoordelen van de opdrachtformulering, het naleven van de contractvoorwaarden en uiteraard de vraag of het eindproduct aan de gestelde kwaliteitsnormen voldoet (gebruikersacceptatie) Activiteitenbudget Wanneer de activiteiten wel goed planbaar en beheersbaar zijn, maar de einduitkomst onzeker is, is sprake van een activiteitenbudget. Vele gedragsbeïnvloedende activiteiten behoren hiertoe. Bijvoorbeeld scholing, voorlichting, reclameacties en evenementen. Dergelijke activiteiten lenen zich heel goed voor externe uitbesteding of privatisering, maar daarmee kan het risico inzake het eindeffect van de doelbereiking veelal niet worden afgewenteld. De politieke controle en het toezicht zullen bij een activiteitenbudget sterk gericht zijn op de toets of de activiteit conform de afspraken wordt georganiseerd Inputbudget Wanneer de activiteiten niet eenvoudig planbaar en dus voorspelbaar zijn, en de normuitkomst ook niet vooraf te bepalen is, is sprake van een inputbudget. Bijvoorbeeld voor bewaking en andere veiligheidsaspecten. Het onderscheid tussen een activiteitenbudget en een inputbudget is echter vaak lastig. Uitgesproken voorbeelden van een inputbudget zijn de brandweer en de nationale veiligheid (het leger), voor zover het de echte uitvoerende activiteiten betreft: de beschikbaarheid voor het blussen van branden, of het militair optreden in brandhaarden. De politieke controle en het toezicht richten zich vooral op zaken die wel goed meetbaar zijn, zoals de aanwezigheid van het afgesproken materieel en de daadwerkelijke inzetbaarheid. Intern worden dergelijke zaken getoetst en op orde gehouden via trainingen en oefeningen Outcome-budget Het outcome-budget komt niet voor in de voorgaande matrix, want met de daarin vermelde budgetten moest immers de einddoelstelling, de outcome, worden gerealiseerd. Het outcome-budget, waarbij gelden worden verstrekt zonder dat vooraf duidelijk is welke activiteiten worden ondernomen, komt nauwelijks voor. Het houdt namelijk een relatief groot financieel (vertrouwens)risico in. Het verstrekte geld kan geheel verdwenen zijn zonder dat er ook maar iets duidelijk tastbaars ten behoeve van de doelstelling is verricht. Wat wel in beperkte mate voorkomt, is een outcomesubsidie waarbij een beloning wordt gegeven ongeacht de wijze waarop de doelstelling is bereikt Waarop kunt u bij beleidseffectmeting letten? (controlerende rol) Beleidseffectmeting staat en valt met de betrouwbaarheid van het meetinstrumentarium: de wijze waarop de effecten worden gemeten. Als er geen goede afspraken zijn gemaakt over wat, wanneer en hoe wordt gemeten, staan de latere bevindingen in ieder geval ter discussie. De afspraken over de meetpunten van de realisatie van bijvoorbeeld het onderhoudsbeleid zullen daarom eerst SMART moeten worden geïnventariseerd en daarmee tevens worden omgezet naar operationele doelstellingen. Bijvoorbeeld: Specifiek: Onderhoud van het platte dak van hoofdgebouw X; Meetbaar: Aanbrengen van in totaal 50 m² nieuwe dakbedekking op daken 1, 2 en 3; Aanvaardbaar: Volgens NEN xxx en dus met een verwachte gebruiksduur van 15 jaar; Realistisch, realiseerbaar: Vanuit het onderhoudsbudget tot maximaal ,00 euro; Tijdgebonden: In het derde kwartaal van dit jaar. De meetpunten voor de beleidseffecten moeten zeker bij tussentijdse metingen - ook direct bruikbaar zijn voor, en het liefst zelfs ontleend zijn aan, de bijsturingsinstrumenten van het vervaardigingsproces. Wanneer dit niet het geval is, staat de betrouwbaarheid van de uitkomsten van de beleidseffectmeting op voorhand ter discussie. Een andere vraag die vooraf duidelijk moet zijn, is: wie bepaalt de keuzes/zwaarte van de meetpunten, en daarmee dus ook van de gewenste veranderingen? Betrouwbaarheid niet-financiële gegevens Bij de beleidseffectmeting is extra aandacht nodig voor de betrouwbaarheid van de beleidsrelevante niet-financiële gegevens. Vooral wanneer deze via kengetallen relevant zijn. De definitie en registratie van de niet-financiële gegevens is namelijk vaak niet zo goed opgezet (wat wordt er gemeten?) en beveiligd (de juistheid en authenticiteit van registratie) als bij financiële gegevens. De uitkomsten van de beleidseffectmeting zijn vaak niet aan accountantscontrole onderworpen. Wel kan de accountant beoordelen of er bij en na de eerste registratie van de beleidsmeting sprake is geweest van een ordelijk, controleerbaar en deugdelijk proces van totstandkoming. Ook kan worden bezien of de uiteindelijk verzamelde informatie niet strijdig is met de financiële informatie en overige soms gebruikstechnische informatie, zoals urenbestedingen, energie- en materiaalgebruik. Maar dit zijn geen zaken die standaard voor de gewone accountantscontrole van de jaarrekening worden verricht. 36 Gemeente Governance De jaarrekening 37