Tweede Kamer der Staten-Generaal

Transcriptie

1 Tweede Kamer der Staten-Generaal 2 Vergaderjaar Derde Nota Waterhuishouding Nr. 24 BRIEF VAN DE MINISTERS VAN VERKEER EN WATERSTAAT EN VAIM VOLKSHUISVESTING, RUIMTELIJKE ORDENING EN MILIEUBEHEER Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal 's-gravenhage, 8 oktober 1992 Bij de behandeling van de eerste voortgangsrapportage over de derde Nota waterhuishouding (TK , , nr. 23) is toegezegd de Kamer nader op de hoogte te brengen van de stand van zaken bij de voorbereiding van wetgeving op het terrein van integraal water beheer. Een onmisbaar element daarvoor is dat er een helder zicht is op de toekomstige verhouding van die wetgeving tot de milieubeheerswet geving. Bij verschillende gelegenheden is dan ook, met name bij de behandeling in de Kamer van het wetsvoorstel Uitbreiding en wijziging van de Wet algemene bepalingen milieuhygiëne (vergunningen en algemene regels voor inrichtingen; procedures voor vergunningen en ontheffingen; handhaving) (TK , ) toegezegd de Kamer ook daarover te zullen informeren. Wij stellen er prijs op aan beide toezeggingen gevolg te geven bij deze gemeenschappelijke brief, teneinde in brede zin een zo groot mogelijke duidelijkheid te verschaffen. Afgezien van de relatie tot voornemens van wetgeving op het terrein van mtegraal waterbeheer is dat gewenst met het oog op het verdere werk aan de Wet Milieubeheer als de integrale Wet voor het milieubeheer. 1. In de derde Nota waterhuishouding wordt onder meer als doel gesteld de harmonisatie en integratie van de regeling van het water beheer. Deze zal in stappen moeten worden bereikt. Het algemene perspectief, zoals ook elders in de Nota uitvoerig aan de orde, is de samenhangende benadering van het waterbeheer in al zijn onderdelen. De Nota stelt dat wat betreft het wettelijk instrumentarium al een belangrijke stap in die richting zal zijn gezet met de regeling in de Wet op de waterhuishouding van een integraal planstelsel. Anderzijds wordt in het desbetreffende deel van de Nota uiteengezet dat andere onderdelen van het instrumentarium, met name het vergun F ISSN Sdu Uitgeverij Plantijnstraat 's Gravenhage 1992

2 ningstelsel en de heffingsbevoegdheid, voor de afzonderlijke beleidson derdelen in aparte wetten zijn opgenomen (Wet verontreiniging opper vlaktewateren, Grondwaterwet). Voor dat laatste wordt de totstand koming van een integrale waterbeheerswetgeving - via een uitbouw van de Wet op de waterhuishouding - geschetst als het perspectief. Bovendien wijst de Nota er op dat verschillende instrumenten in bestaande wetten, waartoe overigens ook behoort de wetgeving die betrekking heeft op de zg. waterinfrastructuur in beheer bij het Rijk, tekortkomingen vertonen, die, zeker ook uit het gezichtspunt van het moderne integrale waterbeheer, als knelpunten zijn aan te merken. In verband met het voorgaande zijn in 1989 in de Nota als tussen doelen voor 1995 gesteld de realisering van een reeks tussentijdse aanpassingen van bestaande wetgeving ter oplossing van acute knelpunten, alsmede een eerste fase voor de uitbouw van de Wet op de waterhuishouding. Vervolgens zijn, zoals ook in de Nota in het vooruitzicht gesteld, een aantal wetsontwerpen ingediend. Ik wijs daarbij op de wijzigingen van onderscheidenlijk de Wet van 28 februari 1891 tot vaststelling van bepalingen betreffende 's Rijks waterstaatswerken en de Rivierenwet. Deze wijzigingen, die inmiddels in 1991 het Staatsblad hebben bereikt, hadden ten doel het op die wetten gebaseerde vergunningenregime te ontdoen van de beperking tot enkel de bescherming van waterstaat kundige belangen. Door deze wijzigingen kan het beheer mede strekken ten dienste van de evenzeer in het integraal waterbeheer te betrekken belangen van (met name) ecologie, natuur en landschap. Inmiddels is, in verband met een beter op de mogelijkheden tot feitelijke handhaving van beheersregels afgestemd instrumentarium, de behoefte gebleken tot een nadere wijziging van eerstgenoemde wet. In 1990 is ingediend een bij voorrang gereed gemaakt voorstel tot wijziging van de Grondwaterwet, dat voorzag in de wettelijke normering van het vergunningenbeleid ten aanzien van de kwaliteit van het infil treren van water - met name van oppervlaktewater - in de bodem. Dit voorstel heeft in 1991 het Staatsblad bereikt. Vervolgens is in 1991 ingediend een wijziging van de Wet verontrei niging oppervlaktewateren om de lozing van zware metalen en fosforver bindingen (zie hierover brief Ministerie van Verkeer en Waterstaat, d.d. 18 september 1992, nr. HW/A ) onder de rijksheffing te brengen. Dit wetsontwerp is nog aanhangig. In diezelfde periode is in voorbe reiding genomen een reeks andere wijzigingen van de Grondwaterwet, betrekking hebbende op onder meer de in de Nota geschetste, voor het integraal waterbeheer uiterst relevante, problematiek van de verdroging in kwetsbare gebieden tengevolge van beregening voor de landbouw, alsmede van de problematiek van de wateroverlast in stedelijke gebieden bij beëindiging van onttrekkingen. De voorbereiding hiervan is inmiddels, na afsluiting van de externe consultatieronde, zo ver gevorderd dat naar verwachting het desbetreffende wetsontwerp binnenkort kan worden voorgelegd aan de Raad van State. Inmiddels is in maart 1992 uitgebracht het rapport van de Commissie Onderzoek Financieringsstelsel Waterbeheer (Commissie-Zevenbergen) omtrent een financieringsstructuur passend bij integraal waterbeheer. De Commissie beveelt in het bijzonder aan dat zowel het doel van de veront reinigingsheffing als dat van de heffing op het vergunningplichtig onttrekken van grondwater in respectievelijk de Wet verontreiniging oppervlaktewateren en de Grondwaterwet zal worden aangepast en verruimd Daartoe zal een wetswijziging op korte termijn in voorbereiding moeten worden genomen met als doel dat deze voor eind 1993 als wetsvoorstel zal kunnen worden ingediend (inmiddels is de Kamer over het regeringsstandpunt ten aanzien van het rapport op de hoogte gebracht bij brief van 26 augustus 1992, nr. AH ).

3 Het voorgaande past als geheel in het stapsgewijs werken naar de verbetering van het instrumentarium voor het integraal waterbeheer. 2. De drie afzonderlijke, maar uit een oogpunt van waterwetgeving als éèn wetgevingscomplex te beschouwen wetten, te weten (in volgorde van totstandkoming) de Wet verontreiniging oppervlaktewateren, de Grondwaterwet en de Wet op de waterhuishouding zijn in de afgelopen periode voorwerp geweest van uit de derde Nota Waterhuishouding voortvloeiende activiteit, en wel in tweeërlei opzicht. Aan de ene kant zijn deze bestaande wetten doorgelicht op mogelijke knelpunten, die het proces naar integraal waterbeheer op het operationele niveau aantoonbaar in de weg zouden staan of althans aanzienlijk belemmeren, bijvoorbeeld omdat zij op een te beperkte basis zouden berusten. Aan de andere kant is in dezelfde periode intensief samengewerkt om, via doorlichting van de deels elkaar overlappende beleidsterreinen van het waterbeheer en het milieubeheer en van het daarvoor bestaande wettelijk instrumentarium, te komen tot een heldere en vooral ook gemeenschappelijke lijn voor een afbakening en tevens verdere samen werking. Daarover kunnen wij de Kamer het volgende meedelen: In juni 1992 zijn tot stand gekomen een tweetal wetten waarmee de Wet algemene bepalingen milieuhygiëne wordt gewijzigd en uitgebreid met een zestal hoofdstukken. Daarbij is tevens de citeertitel gewijzigd in Wet milieubeheer. Zij vormen de basis voor een nieuw stelsel van milieu wetgeving. Daarin wordt allereerst door de integratie van zowel vergunning als planstelsels bereikt dat de verschillende wettelijke instru menten uit de onderscheidene wetten effectief worden ingezet met het oog op een integrale afweging voor het milieu. Verdere uitbreiding van dat nieuwe stelsel zal stapsgewijs plaats vinden. Zoals bekend staat ook voor de integrale waterbeheerswetgeving een stapsgewijze aanpak voor ogen. Bij het zoeken naar een goed werkbare afbakening voor de toekomst heeft centraal gestaan de vraag welke elementen van de materie, die nu in verschillende wetten op het terrein van het waterbeheer zijn geregeld, voor regeling in de Wet milieu beheer in aanmerking komen. Bij het onderzoek van die vraag is en wordt de methode gehanteerd dat per afzonderlijk beheersinstrument wordt gezien naar de mate van samenhang die deze heeft met de wettelijke kaders voor respectievelijk integraal waterbeheer en integraal milieu beheer; en wel meer in het bijzonder in het licht van de doelstelling van de verschillende wetten. Overigens is bij dat onderzoek geconstateerd dat, onder meer met de totstandkoming van de recente hoofdstukken in de Wet milieubeheer, al tal van voorzieningen zijn getroffen voor een goede afstemming tussen milieubeheer en waterbeheer. Daarvoor kan worden gewezen op het volgende: a. Met het hoofdstuk Inrichtingen zijn het toetsingskader voor, en de bepalingen ten aanzien van, de inhoud van vergunningen op grond van respectievelijk de Wet milieubeheer en de Wet verontreiniging opper vlaktewateren geüniformeerd. Verder verzekert de afstemmingscon structie in bedoeld hoofdstuk de mogelijkheid tot een integrale afweging van de gevolgen voor het milieu en tevens de inhoudelijke afstemming van de vergunningen; b. Het stellen van algemene regels ten aanzien van inrichtingen van waaruit ook lozingen plaatsvinden wordt zoveel mogelijk gebaseerd op zowel de Wet verontreiniging oppervlaktewateren als op de Wet milieu beheer. Met dat laatste is, tezamen met het onder a. gestelde, ook gewaarborgd dat het brongerichte instrumentarium wat betreft syste matiek, grondslag en reikwijdte is gericht op het belang van de bescherming van het milieu; c. De regels voor de totstandkoming van besluiten omtrent vergun

4 ningen, de regels omtrent bezwaar en beroep zijn, in samenhang met de uniforme regels van bestuursrecht, gelijk; d. Bij tal van beheershandelingen zal de waterbeheerder rekening moeten houden met het milieubeleidsplan, terwijl anderzijds een weder zijdse beïnvloeding van milieuplanning en waterhuishoudingsplanning is verzekerd; e. Het stelsel van effectgerichte normstelling (milieukwaliteitseisen) is geïntegreerd en opgenomen in de Wet milieubeheer, met dien verstande dat voor bijzondere nader aan te wijze watersystemen krachtens de Wet verontreiniging oppervlaktewateren nadere milieukwaliteitseisen kunnen worden vastgesteld; f. Wat betreft de Grondwaterwet en de Wet bodembescherming zijn bepaalde besluiten krachtens laatstgenoemde wet (Lozingenbesluit, Infil tratiebesluit) rechtstreeks van toepassing op besluiten en handelingen in het kader van eerstgenoemde wet. Alleen al uit deze opsomming volgt als gemeenschappelijke lijn, ook voor de verdere uitbouw van wettelijke kaders voor integraal water beheer respectievelijk milieubeheer, dat moet worden recht gedaan aan het beginsel van integrale afweging van milieu-aspecten (zoals ook verwoord in het Nationaal Milieubeleidsplan) alsmede aan het beginsel van integraal waterbeheer (duurzame ontwikkeling en instandhouding van gezonde waterhuishoudkundige systemen). Dit laatste rechtvaardigt onze gemeenschappelijke verwachting dat wanneer in de geest van de bovengenoemde, reeds tot stand gekomen voorzieningen wordt gehandeld, ook eventuele toekomstige vraagstukken van afbakening langs dezelfde lijn zullen kunnen worden opgelost. 3. Vervolgens is aan de orde de fasering van het werken aan de uitbouw van de Wet op de waterhuishouding waarin ook de andere genoemde wetten op het gebied van het integraal waterbeheer moeten worden betrokken. Voorop moet worden gesteld dat een dergelijk voornemen een omvangrijke en ook gecompliceerde wetgevingsoperatie betreft. Dit vergt het opzetten van een project dat niet louter van wetstechnische aard is maar dat ook in volle omvang de werking van het wetgevingscomplex als geheel genomen tot onderwerp heeft. Inhoudelijk betreft dit ook rechtstreeks de activiteit van de provincies en de water schappen. Deze overheden hebben immers tot taak om in medebewind de invulling en uitvoering te geven aan de waterwetgeving. Zij zijn dan ook al enige tijd bij de lopende beraadslagingen over het project betrokken door middel van uit hun kring aangewezen deskundigen. Een belangrijk onderwerp daarbij is ook voor deze overheden de vraag op welke wijze en met welke tijdsplanning voor ogen, verdere wetgeving voor het integraal waterbeheer in voorbereiding wordt genomen. Van de kant van zowel de provincies als van de waterschappen is ten aanzien van de uitbouw van de Wet op de waterhuishouding, gelet ook op de consultaties daarvoor in de eigen kring, met enige nadruk gewezen op de wenselijkheid dat zij eerst nog gedurende een behoorlijke periode de gelegenheid zullen hebben om, in het kader van de huidige per 1 juli 1990 in werking getreden Wet op de waterhuishouding, de nodige bestuurlijke activiteiten te ontwikkelen (zoals het in overleg tot stand brengen van integrale waterplannen). Tegen die achtergrond lijkt het hen verstandig niet in die fase al te maken te krijgen met een procedure van wetsherziening van meer algemene aard. Deze voorkeur berust ook op de overweging dat nu feitelijk binnen eenzelfde tijdsbestek de nodige aandacht en inspanning is vereist voor het operationaliseren van de voorschriften van niet alleen de Wet op de waterhuishouding maar ook van de Waterschapswet die per 1 januari 1992 in werking is getreden. Deze laatste vereist onder meer dat uiterlijk op 1 januari 1995 de water schapsreglementen moeten zijn herzien. Per 1 januari 1993 komt daar

5 nog bij de invoering van de reeds genoemde regelingen van de Wet milieubeheer betreffende (met name) vergunningen en algemene regels voor inrichtingen respectievelijk plannen en kwaliteitseisen. Naast de bovenstaande overweging, die rechtstreeks voortkomt uit de sfeer van de bestuurspraktijk, ligt er de vraag op welk tijdstip of althans in welke fase, het beste daadwerkelijk valt over te gaan tot de gewenste uitbouw van de Wet op de waterhuishouding zelf. Voor de beoordeling van de vraag wat er in deze kabinetsperiode aan stappen naar (meer) integrale waterwetgeving te doen staat, zijn twee zaken van onmiddellijk belang. In de eerste plaats de conclusie uit het (verkennend) onderzoek naar knelpunten voor integraal waterbeheer die zouden zijn gelegen in de bestaande waterbeheerswetgeving. Die conclusie is, dat er geen knelpunten zijn van zodanige aard en omvang, dat zij op zichzelf in dit stadium al een eerste fase van uitbouw van de Wet op de waterhuis houding zouden kunnen dragen of rechtvaardigen. In de tweede plaats het feit, dat een meer algemene herziening niet is los te zien van de resultaten van een evaluatie van de werking van die wet over een behoorlijke periode nadat deze operationeel is geworden. Dit laatse is zeker het geval waar het zal moeten gaan om de praktijk ervaring van provincies en waterschappen met de regelingen voor onder werpen als waterakkoorden, peilbesluiten, vergunningverlening en algemene regels en registratie, en waterhuishoudings en beheers plannen. Een belangrijke element daarbij zal ook zijn de ontwikkeling rond de organisatie van het binnenlands bestuur, zowel in algemene zin als meer speciaal in relatie tot de organisatie van de waterstaatkundige verzorging. Overigens zal die evaluatie niet beperkt blijven tot het aspect wetgeving. Zij zal zich ook uitstrekken tot de bestuurlijke ervaringen bij het opzetten en realiseren van integraal waterbeheer. Zekere aankno pingspunten daarvoor zijn er nu al in het rapport van de rijksplanolo gische dienst «Naar een samenhangend ruimtelijk en waterhuishoud kundig beleid», alsmede in de door het RIZA uitgevoerde evaluatie van provinciale waterhuishoudingsplannen en in de door prof. dr. P. Glasbergen van de R.U.U. uitgevoerde evaluatie van functietoekenning in die plannen. 4. Op grond van al deze overwegingen lijkt het verstandig om nu voorrang te geven aan enkele hierboven aangeduide partiële wijzigingen van onderscheidene aard tot oplossing van concrete knelpunten en vooral bestemd om de slagvaardigheid te verzekeren bij het bevorderen van integraal waterbeheer. Daarvoor kunnen in de periode van eind 1992 tot eind 1993 afzonderlijke wetsontwerpen door de Kamer worden tegemoet gezien. Deze betreffen (in vermoedelijke volgorde) de Grond waterwet, de Wet vaststelling van bepalingen betreffende 's Rijks Water staatswerken, de Wet verontreiniging oppervlaktewateren en de Wet op de waterhuishouding. Het voorgaande geschiedt overigens, zoals hiervoor al is opgemerkt, met het oog op toekomstige verdere stappen die een bijdrage zullen leveren aan de integratie van de waterwetgeving. Onontbeerlijk voor het kunnen werken daaraan is ook evaluatie van de Wet op de waterhuis houding. Deze evaluatie zal eind 1994 gereed moeten zijn opdat daarover in de Tweede evaluatienota waterhuishouding in 1995 kan worden gerapporteerd. Kernelementen zullen zijn, naast hetgeen al is samengebracht in eerdergenoemde rapporten, de ervaringen van provincies en waterschappen met integraal waterbeheer (in relatie ook tot andere beleidsterreinen) sinds de inwerkingtreding van de Wet op de waterhuishouding. Onderdeel zal zijn de evaluatie van het instrumen tarium zelf van die wet. Het is de bedoeling dat dit wordt gedaan in samenwerking met de Unie van Waterschappen en het IPO.

6 Met het voorgaande bent u geïnformeerd over de verdere marsroute naar het in de Nota waterhuishouding voor de wetgeving op het terrein van integraal waterbeheer gestelde einddoel, alsmede over de daarvoor van belang zijnde conclusies die zijn getrokken ten aanzien van de vooral voor de nieuwe wetgeving van belang zijnde verhouding tussen water wetgeving en milieuwetgeving. De Minister van Verkeer en Waterstaat, J. R. H. Maij-Weggen De Minister van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer, J. G. M. Alders 6