PRESTATIEMANAGEMENT IN DE PUBLIEKE SECTOR

Transcriptie

1 Management accounting & control: PRESTATIEMANAGEMENT IN DE PUBLIEKE SECTOR Prestatiemanagement volgens New Public Management-principes blijkt alleen te werken in heel specifieke condities en pakt in de praktijk vaak ongunstig uit. Dit blijkt uit een onderzoek onder managers in de (semi)publieke sector. 28 MCA: oktober 2015, nummer 5

2 Roland F. Speklé en Frank H.M. Verbeeten: Prestatiemanagement is een belangrijk onderwerp geworden in de publieke sector. Dit toegenomen belang heeft veel te maken met de opkomst van New Public Management (NPM) als dominante component in het denken over het functioneren van de publieke sector. Een kernidee van NPM is de gedachte dat organisaties met publieke taken effectiever en efficiënter gaan functioneren als de prestaties transparanter worden gemaakt en managers (en hun politieke bazen) uitdrukkelijker worden aangesproken op deze prestaties. Maar is dat ook zo? Deze gedachte is niet makkelijk te rijmen met de wetenschappelijke literatuur op het terrein van management control en kan zich ook niet beroepen op een stevige empirische basis. In dit artikel onderzoeken wij de wijze van prestatiemanagement en de invloed daarvan op de performance van organisaties in de (semi)publieke sector. Onze bevindingen suggereren dat prestatiemanagement volgens NPM-principes alleen werkt in heel specifieke condities en dat toepassing van die NPMprincipes in de praktijk vaak ongunstig uitpakt. Tegelijkertijd laten de resultaten zien dat prestatiemeting wel degelijk positief kan bijdragen aan het functioneren van publieke organisaties, maar op een andere wijze dan voorzien in NPM. Theorie NPM is een bestuursopvatting die haar oorsprong vindt in een algemene onvrede over het functioneren van de publieke sector en is te zien als een set min of meer samenhangende ideeën die zijn bedoeld om de effectiviteit en de efficiëntie van de publieke sector te vergroten. NPM put daarbij vrijelijk uit het managementinstrumentarium dat is ontstaan in het bedrijfsleven (Hood, 1995; Noordegraaf en Abma, 2003) en legt een sterke nadruk op resultaatgeoriënteerde sturing. Een belangrijke pijler in het NPM-denken is het prestatiecontract, waarin expliciete afspraken worden gemaakt over de te realiseren prestaties en waar vervolgens duidelijke consequenties worden verbonden aan de nakoming van die afspraken. Een opvallend punt daarbij is, dat het vertrouwen van NPM in de positieve effecten van prestatiecontractering universeel is: concrete prestatietargets, daarop gebaseerde incentives en uitdrukkelijke accountability voor bereikte resultaten zijn altijd wenselijk, los van specifieke omstandigheden. Dit onconditionele Roland Speklé en Frank Verbeeten (beiden redactielid van MCA) hebben de David Solomons Prize 2014 gewonnen met hun artikel The use of performance measurement systems in the public sector: effects on performance. Management Accounting Research, 25: Deze prijs wordt jaarlijks toegekend aan het beste artikel in het internationale toptijdschrift Management Accounting Research. In 2010 werd deze prijs ook al door een redactielid van MCA gewonnen. Toen was het Jan Bouwens die deze eer te beurt viel. Het navolgende artikel Prestatiemanagement in de publieke sector is een samenvatting van het prijswinnende artikel van Speklé en Verbeeten. Eddy Vaassen (redactievoorzitter MCA) vertrouwen staat echter op gespannen voet met een uitgebreide management control literatuur. In die literatuur komt juist naar voren dat een op prestatietargets en incentives gebaseerde vorm van sturing alleen effectief kan zijn als tegelijkertijd wordt voldaan aan drie voorwaarden (vgl. Baker, 2002; Feltham en Xie, 1994; Gibbons, 1998; Hofstede, 1981; Otley en Berry, 1980): 1. de organisatie moet in staat zijn haar doelstellingen helder en eenduidig te definiëren; 2. de organisatie moet beschikken over prestatiemaatstaven die congruent zijn met die doelstellingen; 3. medewerkers moeten weten welke acties nodig zijn om gewenste doelen te bereiken en voldoende macht hebben over de factoren die invloed hebben op de bereikte resultaten. De eerste eis is vanzelfsprekend: als een organisatie niet goed kan specificeren wat zij wil bereiken, is het niet goed mogelijk de inspanningen van medewerkers te richten op de doelen. De tweede voorwaarde is gebaseerd op het idee dat medewerkers zich inspannen om een goede score op de gebruikte prestatiemaatstaven te realiseren. Deze inspanningen dragen echter alleen bij aan doelrealisatie als elke verbetering in de gemeten performance ook daadwerkelijk betekent dat de organisatie beter scoort in termen van haar doelstellingen (Baker, 2002; Ittner en Larcker, 1998). Het probleem hierbij is dat pres- MCA: oktober 2015, nummer 5 29

3 tatiemaatstaven vaak een imperfecte benadering zijn van wat de organisatie echt wil bereiken. Als dat zo is, dreigt disfunctioneel gedrag: medewerkers spannen zich in om goed te scoren op hun prestatiemaatstaven, maar ondertussen vermindert dat de prestatie van de organisatie in termen van het bereiken van de echte doelstellingen. De derde voorwaarde onderkent dat een prestatieafspraak alleen dan de beoogde invloed kan hebben op het gedrag van medewerkers, als zij beschikken over kennis en beslisrechten die hen in staat stellen systematisch toe te werken naar de target. Bovendien onderkent die derde eis dat prestaties vaak niet alleen afhangen van de inzet en kwaliteit van de medewerkers, maar ook worden beïnvloed door factoren en omstandigheden van buitenaf. Daardoor ontstaat ruis in de maatstaven, waardoor zij minder nauwkeurige en minder krachtige stuurinstrumenten worden. De mate waarin een organisatie aan bovengenoemde drie cumulatieve voorwaarden kan voldoen, duiden we kortheidshalve aan als (de mate van) contracteerbaarheid. Als de contracteerbaarheid hoog is, is het redelijk een positief effect te verwachten van de inzet van het prestatiemeetsysteem (PMS) voor incentivedoeleinden zoals NPM voorstaat. Maar als de mate van contracteerbaarheid laag is, dreigt er juist een negatieve invloed op de performance vanwege het zojuist besproken risico op disfunctioneel gedrag. Dit inzicht kan worden samengevat in de volgende hypothese: H1: Het effect van het gebruik van het PMS voor incentivedoeleinden op de performance is afhankelijk van contracteerbaarheid: het performance-effect Probleemstelling en onderzoeksvragen: In New Public Management (NPM) wordt veel verwacht van prestatiemanagement als instrument om de performance van de (semi)publieke sector te verbeteren. Wij onderzoeken de houdbaarheid van deze verwachting. Onderzoeksmethode: Survey (vragenlijst). Bevindingen: Onze bevindingen suggereren dat prestatiemanagement volgens NPM-principes alleen werkt in heel specifieke condities en dat toepassing van die NPM-principes in de praktijk juist vaak ongunstig uitpakt. Tegelijkertijd laten de resultaten zien dat prestatiemeting wel degelijk positief kan bijdragen aan het functioneren van publieke organisaties, maar op een andere manier dan voorzien in NPM. Betekenis voor de financiële functie: Het ontwerp en het gebruik van prestatiemeetsystemen verdient nauwgezette aandacht, nu deze systemen en de manier waarop zij worden gebruikt een belangrijke invloed blijken te hebben op de performance van de (semi)publieke sector. De roep van NPM om afrekenbare doelstellingen en expliciete verantwoordelijkstelling voor bereikte resultaten is kennelijk geen verstandige leidraad bij de inrichting en het gebruik van dergelijke systemen. Incentivegeoriënteerd PMS-gebruik Exploratief PMS-gebruik Figuur 1. Theoretisch model H1: + H2: - H3: + Performance Contracteerbaarheid Controlvariabelen is positiever (of minder negatief) naarmate de contracteerbaarheid toeneemt. Het probleem in de publieke sector is, dat de contracteerbaarheid doorgaans relatief laag is. Doelen in deze sector zijn ambigue (Burgess en Ratto, 2003; Dixit, 1997, 2002; Tirole, 1994) en de selectie van prestatiemaatstaven is berucht problematisch (Hyndman en Eden, 2000). Echter, ook bij beperkte contracteerbaarheid kan prestatiemeting bijdragen aan de bevordering van de performance van organisaties in de publieke sector. Prestatiemeting kan namelijk ook een exploratieve rol hebben en worden ingezet ten behoeve van interne communicatie van prioriteiten, de (her)ijking van bestaand beleid en de 30 MCA: oktober 2015, nummer 5

4 ontwikkeling van nieuw beleid. Zo kan het PMS helpen om de focus van de organisatie te versterken en kan aan de hand van prestatiemeting inzicht worden verkregen in de differentiële effecten van alternatieve beleidsopties. Deze exploratieve rol is potentieel waardevol omdat daarmee het lerend vermogen van de organisatie wordt ondersteund. Deze leerbehoefte is echter niet generiek, maar hangt samen met contracteerbaarheid. Juist als de organisatie niet goed weet welke concrete doelen zij wil bereiken en een beperkt zicht heeft op de mogelijkheden om die doelen te realiseren (en de contracteerbaarheid dus laag is), heeft zij behoefte aan structuren en systemen die het zoekproces naar waardevolle alternatieven kan ondersteunen (Abernethy en Brownell, 1999). Maar als de contracteerbaarheid daarentegen hoog is, is exploratief gebruik nodeloos kostbaar en staan er geen toereikende baten tegenover. We verwachten derhalve het volgende: H2: Het effect van het gebruik van het PMS voor exploratieve doeleinden op de performance is afhankelijk van de contracteerbaarheid: het performance-effect is negatiever (of minder positief) naarmate de contracteerbaarheid toeneemt. In ons onderzoek houden we voorts rekening met een derde rol van het PMS: het gebruik voor operationele planning, middelentoewijzing en monitoring van processen. Voor de effecten van deze rol hebben we echter geen specifieke theoretische verwachtingen en we nemen deze rol dus mee als een controlvariabele. Wel hebben we een verwachting met betrekking tot het directe effect van contracteerbaarheid op de prestaties. Er is uitgebreide literatuur die laat zien dat heldere, eenduidige en meetbare doelen bijdragen aan de performance en dat dit effect vooral sterk is voor relatief eenvoudige taken (zie Locke en Latham, 2002, voor een overzicht). Deze effecten worden ook gevonden in eerdere studies binnen de publieke sector (Chun en Rainey, 2005; Jung en Rainey, 2008). Derhalve, hoewel contracteerbaarheid doorgaans beperkt is in deze sector, verwachten we: H3: Contracteerbaarheid hangt positief samen met performance. Naast de operationele rol van het PMS, controleren we ook voor eventuele grootte-effecten en voor de mogelijke invloed van de specifieke branche binnen de publieke sector. Voor deze laatste variabele onderscheiden we drie groepen: centrale overheid (rijksoverheid en agentschappen), decentrale overheid (gemeenten, provincies en waterschappen) en overige (semi)publieke organisaties (scholen, ziekenhuizen, musea enzovoort). Figuur 1 vat de hypothesen samen en toont het theoretisch model. Variabele Gemiddelde Std. dev. Theoretische schaal Feitelijke schaal Performance 3,54 0, ,14-4,71 Contracteerbaarheid 10,21 1, ,85-13,55 Incentivegeoriënteerd PMS 2,25 0, ,00-4,50 Exploratief PMS 3,14 0, ,00-4,80 Tabel 1. Beschrijvende statistiek : Performance 1 2: Contracteerbaarheid 0,34*** 1 3: Incentivegeoriënteerd PMS 0,04 0,30*** 1 4: Exploratief PMS 0,35*** 0,43*** 0,53*** 1 * p < 0,10; ** p < 0,05; *** p < 0,01 Tabel 2. Bivariate correlaties MCA: oktober 2015, nummer 5 31

5 Incentivegeoriënteerd PMS Exploratief PMS Contracteerbaarheid Contracteerbaarheid x incentivegeoriënteerd PMS Contracteerbaarheid x exploratief PMS Regressiecoëfficiënt -0,16 0,38 0,08 0,12 0,02 Controlvariabelen (operationeel PMS, branche, grootte organisatie, grootte unit) Afhankelijke variabele: performance F = 3,42; p < 0,01 R 2 = 0,28 (gecorrigeerde R 2 = 0,20) * p < 0,10; ** p < 0,05; *** p < 0,01; n.s. = niet significant T-waarde -2,31 3,73 2,19 1,89 0,42 P-waarde (tweezijdig) n.s. 0,02** <0,01*** 0,03** 0,06* 0,68 Tabel 3. Regressieresultaten Empirisch onderzoek De analyse is gebaseerd op surveydata die met behulp van studenten uit het Public Sector MBA van Nyenrode zijn verzameld. De vragenlijst is ingevuld door 101 managers van organisatie-eenheden in de (semi)publieke sector. Behalve de controlvariabelen voor grootte en branche, zijn alle variabelen multiitem constructen. Incentivegeoriënteerd PMSgebruik is in kaart gebracht door te vragen naar de mate waarin verschillende soorten prestatie-informatie wordt gebruikt bij belonings- of loopbaanbeslissingen. Exploratief gebruik is gemeten met behulp van vragen naar het belang van prestatie-informatie bij de communicatie van verwachtingen en prioriteiten, de evaluatie van beleidsuitgangspunten en de herziening van het gevoerde beleid. Operationaal gebruik omvat het gebruik van dergelijke informatie voor planning en monitoring. De metric voor de prestaties is breed en omvat aspecten als productiviteit, kwaliteit, innovativiteit, effectiviteit en efficiëntie. De variabele contracteerbaarheid is een formatief construct waarin de drie dimensies helderheid van doelen, beschikbaarheid van doelcongruente prestatiemaatstaven en kennis van het transformatieproces zijn samengevoegd. Die dimensies zelf zijn reflectief gemeten. Factoranalyse bevestigde de unidimensionaliteit van alle reflectieve constructen en toont toereikende factorloadings van alle onderliggende items (> 0,5). Ook voldeed Cronbachs alfa in alle gevallen aan conventionele criteria (> 0,7). Tabel 1 toont de beschrijvende statistiek. Tabel 2 geeft de correlatiematrix voor de hoofdvariabelen in de analyse. Deze tabel suggereert dat exploratief PMS-gebruik een positief effect heeft op de performance, althans in een bivariate analyse. Ook contracteerbaarheid is positief geassocieerd met de prestaties. Incentivegeoriënteerd PMSgebruik correleert niet met de performance van de organisatie. De tabel laat voorts zien dat de verschillende vormen van PMS-gebruik met elkaar samenhangen, maar niet zo sterk dat hierdoor multicollineariteitsproblemen ontstaan. 1 Tabel 3 presenteert ten slotte de resultaten van de multivariate regressieanalyse. De resultaten laten zien, dat een op incentives gericht gebruik van het PMS (à la NPM dus) een significant negatief effect heeft op de prestaties. Deze bevinding is inconsistent met NPM, dat juist claimt dat prestatiecontracten en expliciete verantwoordelijkstelling bijdragen aan een goede performance. We zien voorts dat het negatieve effect van incentivegeoriënteerd prestatiemanagement significant minder wordt bij toenemende contracteerbaarheid. Deze bevinding is consistent met onze eerste hypothese. Additionele (niet-gerapporteerde) analyses tonen echter aan, dat het uiteindelijke effect van incentivegericht PMSgebruik niet positief wordt, zelfs niet bij hoge contracteerbaarheid. Op zijn best wordt het negatieve effect geneutraliseerd. Prestatiemeting kan trouwens wel degelijk functioneel zijn: we zien een significante positieve relatie tussen de intensiteit van het PMS-gebruik voor exploratieve doeleinden en de prestaties van de organisatie. Maar anders dan verondersteld in hypothese 2, is dit positieve effect niet afhankelijk van de mate van contracteerbaarheid; de betreffende interactieterm is niet significant. We vinden dus geen steun voor deze tweede hypothese. Wel wordt de derde hypothese ondersteund door de data: er blijkt inderdaad een positieve samenhang te zijn 32 MCA: oktober 2015, nummer 5

6 tussen contracteerbaarheid en performance. Deze bevindingen blijven overeind in verschillende alternatieve operationaliseringen en modelspecificaties. Ook laat de analyse zien dat de wijze van PMS-gebruik een belangrijk vraagstuk is: het model verklaart 28% van de variantie in performance (gecorrigeerde R 2 = 0,20). Conclusie en implicatie In dit artikel zijn we ingegaan op de vraag of de wijze van gebruik van prestatiemeting invloed heeft op de performance van organisaties in de (semi)publieke sector. Onze bevindingen suggereren dat dit inderdaad zo is, zij het op een andere manier dan NPM denkt. Prestatiemanagement volgens NPM-principes, met een sterke nadruk op beloningsdoeleinden, blijkt alleen te werken in heel specifieke condities en pakt in de praktijk vaak ongunstig uit. Tegelijkertijd laten de resultaten zien dat prestatiemeting wel degelijk positief kan bijdragen aan het functioneren van publieke organisaties als het PMS exploratief wordt ingezet. In dit laatste geval wordt prestatiemeting ingezet ten behoeve van interne communicatie van prioriteiten, de (her)ijking van bestaand beleid en de ontwikkeling van nieuw beleid. Deze bevindingen hebben belangrijke implicaties voor de praktijk en suggereren dat het management in de publieke sector het ontwerp van het PMS serieus moet nemen omdat dit systeem een belangrijke invloed heeft op de performance van de organisatie. Daarbij gaat het niet alleen om de vraag wat er precies moet worden vastgelegd in het PMS, maar vooral om de vraag hoe die informatie vervolgens wordt gebruikt in het management van de organisatie. De roep van NPM om afrekenbare doelstellingen en expliciete verantwoordelijkstelling voor bereikte resultaten is daarbij kennelijk geen verstandige leidraad. Ook politici en andere beleidsmakers zouden zich hiervan bewust moeten zijn. De daadkrachtige NPM-retoriek mag electoraal aantrekkelijk zijn, maar helpt de publieke sector niet. Noot 1 Dit wordt bevestigd door een analyse van de VIF s in de regressieanalyse, die alle kleiner zijn dan 2. Literatuur ~ Abernethy, M.A. en P. Brownell (1999). The role of budgets in organizations facing strategic change: an exploratory study, Accounting, Organizations and Society, 24, p ~ Baker, G. (2002). Distortion and risk in optimal incentive contracts. Journal of Human Resources, 37, p ~ Burgess, S. en M. Ratto (2003). The role of incentives in the public sector: issues and evidence. Oxford Review of Economic Policy, 19, p ~ Chun, Y.H. en G.H. Rainey (2005). Goal ambiguity and organizational performance in U.S. federal agencies. Journal of Public Administration Research and Theory, 15, p ~ Dixit, A. (1997). Power of incentives in private versus public organizations. AEA papers and proceedings, May, p ~ Dixit, A. (2002). Incentives and organizations in the public sector: an interpretive review. The Journal of Human Resources, 37, p ~ Feltham, G.A. en J. Xie (1994). Performance measure congruity and diversity in multi-task principal/agent relations. The Accounting Review, 69, p ~ Gibbons, R. (1998). Incentives in organizations. Journal of Economic Perspectives, 12 (4), p ~ Hofstede, G. (1981). Management control of public and not-for-profit activities. Accounting, Organizations and Society, 6, p ~ Hood, C. (1995). The new public management in the 1980s: variations on a theme. Accounting, Organizations and Society, 20, p ~ Hyndman, N. en R. Eden (2000). A study of the coordination of mission, objectives and targets in U.K. executive agencies. Management Accounting Research, 11, p ~ Ittner, C.D. en D.F. Larcker (1998). Innovations in performance measurement: Trends and research implications. Journal of Management Accounting Research, 10, p ~ Jung, C.S. en H.G. Rainey (2008). Developing the concept of program goal ambiguity and explaining federal program performance. Academy of Management Proceedings. ~ Locke, E.A. en G.P. Latham (2002). Building a practically useful theory of goal setting and task motivation: a 35 year odyssey. American Psychologist, 57, p ~ Noordegraaf, M. en T. Abma (2003). Management by measurement? Public management practices amidst ambiguity. Public Administration, 81, p ~ Otley, D.T. en A.J. Berry (1980). Control, organization and accounting. Accounting, Organizations and Society, 5, p ~ Tirole, J. (1994). The internal organization of government. Oxford Economic Papers, 46, p Dit artikel is een bewerkte samenvatting van onze paper The use of performance measurement systems in the public sector: effects on performance. Deze paper is in 2014 gepubliceerd in Management Accounting Research, vol. 25, p Wij verwijzen de geïnteresseerde lezer naar deze paper voor verdere achtergronden en details. Roland F. Speklé is hoogleraar Management Accounting & Control aan Nyenrode Business Universiteit. Frank H.M. Verbeeten is hoogleraar Accounting aan de Utrecht University School of Economics (USE) en verbonden aan de Executive Master Finance & Control (EMFC) opleiding van de VU Universiteit Amsterdam. MCA: oktober 2015, nummer 5 33