Het huiswerk van Plasterk

Transcriptie

1 91 Het huiswerk van Plasterk De plannen voor provinciale herindeling en bestuurlijke decentralisatie op gemeenteniveau zijn veel te weinig uitgewerkt, meent Eerste Kamerlid voor de SP Arjan Vliegenthart. Herindeling en decentralisatie op zich zijn niet slecht, maar misschien moeten er wel meer provincies komen in plaats van minder. In het algemeen geldt dat het geheel beter doordacht moet worden. ARJAN VLIEGENTHART Directeur van het wetenschappelijk bureau van de SP en Eerste Kamerlid voor de SP Het was een vruchtbaar debat dat de Eerste Kamer op 18 juni 2013 over de bestuurlijke inrichting van Nederland hield. De inbreng van Ruud Koole, die in bewerkte vorm in het vorige nummer van S&D stond afgedrukt, was kenmerkend voor de inhoud en toon. Minister Plasterk is er vooralsnog niet in geslaagd om de senaat te overtuigen van het nut en de noodzaak van zijn plannen om tot grotere provincies en gemeenten te komen. Tegelijkertijd heeft een meerderheid van de Senaat zijn vraagtekens bij het democratisch draagvlak voor de grootscheepse veranderingen die, als het aan het kabinet ligt, op stapel staan. Een meerderheid van de Kamer nam op mijn initiatief een motie 1 aan waarin de minister werd gevraagd om zijn concrete plannen inhoudelijk nader te onderbouwen. 2 Minister Plasterk heeft toegezegd deze motie te zullen uitvoeren en we mogen van hem binnenkort dus een nieuwe uitwerking van zijn voorstellen verwachten. 3 Alle reden om nog eens stil te staan bij de geuite bezwaren waarop Plasterk een overtuigend antwoord moet geven. In deze korte bijdrage wil ik de twee zwaartepunten van beleid op dit terrein langslopen: de totstandkoming van de Noordvleugel, waarbij de provincies Noord-Holland, Utrecht en Flevoland dienen te fuseren, en de plannen tot decentralisatie van belangrijke nationale overheidstaken op het gebied van zorg en arbeidsparticipatie en de daarbij geambieerde opschaling op gemeentelijk niveau. De onbegrepen superprovincie Een van de meest omstreden voorstellen uit het regeerakkoord van dit kabinet was het plan om tot vijf landsdelen te komen in plaats van de huidige twaalf provincies. Vijf landsdelen zouden een efficiëntere invulling kunnen geven aan het middenbestuur dan de twaalf provincies die ons land nu kent. Echter, veel bestuurlijke steun en draagvlak onder de bevolking lijkt daar niet voor te zijn. Na een storm van protest uit verschillende provincies is deze ambitie danig naar beneden bijgesteld. In deze regeerperiode wil de regering slechts één landsdeel vormen. 4 De andere landsdelen

2 92 Arjan Vliegenthart Het huiswerk van Plasterk komen in een verdere, zo niet zeer verre toekomst. Minister Plasterk heeft al aangegeven een ruime tijdshorizon voor ogen te hebben: 2025, een jaartal dat hij bij een andere gelegenheid wel eens in beleidstaal ongeveer hetzelfde als sint-juttemis noemde. Dit alleen al roept de nodige vragen op. Terecht zijn de provincies die nu de Noordvleugel moeten vormen ervoor beducht dat zij als experiment met een fusie worden opgezadeld die andere provincies in de toekomst bespaard zal blijven. De reactie van de provincie Noord-Holland op het voorstel van minister Plasterk was dan ook bijzonder negatief. Hoewel de provincie Noord-Holland niet principieel tegen het opgaan in een groter verband is, vindt zij de plannen onvoldoende onderbouwd. Er ontbreekt een systematische en overtuigende argumentatie, de business case die de minister heeft laten maken klopt niet en de ingeboekte efficiencybesparingen zijn veel te hoog ingeschat, om maar eens een paar kritiekpunten van het Noord-Hollandse college op te noemen. 5 De kritiek op het idee dat grotere provincies het antwoord zijn op de infrastructurele en economische vraagstukken waar ons middenbestuur zich voor geplaatst ziet, leeft breder. In deze context is de analyse van Henri de Groot, hoogleraar Regionaal economische dynamiek aan de Vrije Universiteit Amsterdam en betrokken bij het CPB-onderzoek Stad en land, het bestuderen waard. De Groot concludeert dat als we kijken naar het bestaande Huis van Thorbecke en dat afzetten tegen vanuit economische perspectief optimale indelingen, de conclusie luidt dat de huidige provincies te groot zijn in plaats van te klein. De combinatie van gemeentelijke opschaling en bezuinigingen is onmogelijk In termen van ruimtelijke en economische ordening moet een regio zich volgens De Groot functioneel samenhangend positioneren in een Europees perspectief. Dan hebben bijvoorbeeld Amsterdam, Purmerend en Almere wel degelijk veel met elkaar te maken, maar Amsterdam en Den Helder, laat staan Urk, veel minder. 6 Daarmee is de keuze van minister Plasterk voor grotere provincies mager onderbouwd en lijkt zijn voorgestelde tijdspad meer door politieke opportuniteit ingegeven dan door een onderbouwde visie op waar het met ons middenbestuur naartoe zou moeten. Op deze punten zal de minister in de tweede onderbouwing van zijn plannen met steekhoudende argumenten moeten komen, anders is de kans dat de minister de betrokken provincies en beide Kamers van de Staten-Generaal kan overtuigen, bijzonder klein. Bestuurlijke decentralisatie en de olifant in de kamer Naast het samenvoegen van provincies pleit de regering ervoor meer bevoegdheden naar de gemeenten over te hevelen. Dat is een heel stevige operatie: de gemeentelijke begrotingen zullen zo n beetje verdubbelen. Op dit moment bedragen de begrotingen van de Nederlandse gemeenten samen een kleine 20 mrd. Daar komt een bedrag van 16 mrd tot 17 mrd bij in het kader van de decentralisatie. Om daaraan goed inhoud te kunnen geven, moeten deze gemeenten wel een stuk groter worden. In het regeerakkoord spraken PvdA en VVD aanvankelijk van een ideale schaalgrootte van inwoners. Ook dit voornemen uit het regeerakkoord is echter als zodanig gesneuveld. Minister Plasterk waakt er op dit moment voor een getal te noemen als het gaat om de na te streven omvang van gemeenten. De minister zet echter wel in op gemeentelijke opschaling. Het is de onuitgesproken band tussen de bestuurlijke opschaling aan de ene kant en de voorgenomen bezuinigingen aan de andere

3 Arjan Vliegenthart Het huiswerk van Plasterk 93 kant, die in het huidige debat grotendeels onbelicht is gebleven. In zijn nota Bestuur in samenhang rept de minister er slechts eenmaal over en ook Ruud Koole benoemt deze problematiek in zijn bijdrage slechts één keer. Terwijl dit toch het eigenlijke hoofdprobleem achter de plannen van het kabinet is. De opschaling van gemeenten en provincies is het institutionele vehikel dat nodig is om de begrote bezuinigingen op de AWBZ, de sociale werkplaatsen en andere beleidsterreinen te kunnen incasseren. De impliciete argumentatie is vooral dat de grotere gemeenten zo veel efficiencywinst zullen opbrengen dat ze dezelfde taken op het gebied van de zorg, participatie en maatschappelijke ondersteuning kunnen uitvoeren, terwijl tegelijkertijd 4,5 mrd bezuinigd kan worden. 7 Die combinatie van gemeentelijke opschaling en bezuinigingen zal een schier onmogelijke opgave blijken. De additionele argumentatie die de regering daarbij aanlevert voor decentralisaties mag verder goed klinken, maar is toch vooral hol. Het idee dat het lokale bestuur dichter bij de mensen staat wordt breed gedragen en blijkt ook in veel gevallen te kloppen. In die zin is het helemaal geen gek idee om te bezien welke taken naar de gemeenten kunnen worden overgeheveld. Dat de Jeugdzorg bijvoorbeeld in principe door gemeenten wordt uitgevoerd, lijkt mijn eigen partij zo gek nog niet. Maar de combinatie van decentralisatie aan de ene kant en bezuinigingen en taakstellingen aan de andere kant, maakt de verschillende voorstellen buitengewoon en dubieus en ondermijnt daarmee het maatschappelijke draagvlak. Het lijkt me geen ruige gedachte dat met deze plannen het nationale bestuur en de nationale politiek in Den Haag tegenover het lokale bestuur komen te staan. De bezuinigingen zullen voor het lokale bestuur tot toenemende spanningen leiden. Op dit moment kampen veel gemeenten al met een slechte financiële uitgangspositie door eerdere bezuinigingen van bovenaf en door de verliezen die zij hebben moeten nemen op hun grondposities. Naar alle waarschijnlijkheid zullen gemeenteraadsleden de eersten zijn die van burgers te horen krijgen dat het mis gaat. Burgers zullen hun volksvertegenwoordigers op het lokale niveau aanspreken, met alle politieke gevolgen van dien. De afgelopen jaren is het aantal weggestuurde wethouders stevig gegroeid. Die trend zal zich waarschijnlijk versterkt voortzetten wanneer gemeenten zich geconfronteerd zien met een toename in het aantal taken en een verslechterende financiële positie. Een dergelijke trend staat haaks op het versterken van het lokale bestuur zoals de visienota betoogt. Nog los van de wenselijkheid van alle voorgenomen bezuinigingen 8, moet dit voor minister Plasterk alle reden zijn om in zijn nieuwe nota op deze spanning op het lokale niveau in te gaan en aan te geven hoe te voorkomen dat we het lokale bestuur in een onmogelijke spagaat brengen. De gemeenteraadsverkiezingen als referendum over de kabinetsplannen De structuur van het Nederlandse bestuurlijke stelsel is gaandeweg gegroeid. Nederland is inderdaad een land waarin de huidige grenzen en grootheden soms worden bepaald door middeleeuwse twisten tussen graven, zoals de visienota van minister Plasterk betoogt. We hebben een inrichting die volgt uit onze geschiedenis. Een geschiedenis met een bevolking die vaak wars is van al te veel gecentraliseerde macht maar ook een geschiedenis van gegroeide eenheid. We zijn één land met een grondwet die zegt dat iedereen, waar hij ook woont, gelijk is voor de wet. Hoewel alles zich slechts langzaam ontwikkelt, verandert de inrichting van onze staatsbestel wel. In de huidige Eerste Kamer kwamen vroeger de Staten van Holland bijeen, later de adel van Nederland en België en nu de Senaat: het kenmerkt de veranderingen die ons staatsbestel door de eeuwen heen heeft doorgemaakt. In 1900 telde ons land nog 1121 gemeenten, nu doen we het met 408, die ook nog eens op allerlei manieren met elkaar sa-

4 94 Arjan Vliegenthart Het huiswerk van Plasterk menwerken. En onlangs nog zijn de stadsdelen in Amsterdam en de deelgemeenten in Rotterdam afgeschaft. In die zin zijn de huidige grenzen van gemeenten en provincies niet heilig. De SP pleit er al langere tijd voor de mogelijkheid serieus te onderzoeken of het aantal provincies in ons land niet beter vergroot kan worden in plaats van verkleind. 9 Naast de voordelen die uit het eerder genoemde onderzoek van Henri de Groot naar voren komen, zouden kleinere provincies beter in staat moeten zijn om inhoudelijk vorm te geven aan gemeentelijke samenwerking. Dat heeft onder meer als voordeel dat de eerste, lokale overheid dicht bij burgers kan worden georganiseerd. Tegen de huidige praktijk van gemeentelijke opschaling bestaat vaak breed verzet onder burgers, die hechten aan de gemeentelijke onafhankelijkheid van hun eigen dorp of stad. Met kleinere provincies kunnen deze zaken beter op elkaar worden afgestemd, terwijl de landelijke overheid de verantwoordelijkheid op zich neemt voor zaken als ruimtelijke ordening, die in een relatief klein en dichtbevolkt land al snel een nationale component hebben. Ons openbaar bestuur past zich aan de veranderende omstandigheden aan, maar gelukkig niet meteen aan alle grillen van elke regering. Van de plannen van het vorige kabinet die met veel bombarie werden aangekondigd de vorming van één Randstadprovincie en het met een derde kortwieken van de Eerste en Tweede Kamer is na de val van Rutte I niets meer vernomen. Eerdere provinciale herindelingen hebben ook alleen plaatsgevonden in de hoofden van soms al te ambitieuze bestuurders. En dat is maar beter ook: veel van die voorstellen getuigen van een visie die even lui als loos was, om het in de woorden van Thorbecke te zeggen. Volgend jaar zijn er gemeenteraadsverkiezingen. Idealiter gaan die over lokale politieke thema s. Maar met de plannen die de regering voorlegt, lijken ze tot een referendum te worden over de bezuinigingen en de decentralisatie. Wie een blik op de peilingen werpt, snapt waarom gemeenteraadsleden van de landelijke regeringspartijen zich steeds ongemakkelijker gaan voelen. Dat op zich kan weer een bedreiging voor de stabiliteit van de regering vormen, zo heeft het verleden ons laten zien. Daarom is het goed dat de minister orde op zaken stelt door een echte visie op de modernisering van het openbaar bestuur uit te werken en aan het parlement en de overige bestuurslagen voor te leggen, vooraleer met concreet uitgewerkte plannen te komen. De eerste kans daartoe heeft de minister laten lopen alle reden voor hem om de tweede kans met beide handen aan te grijpen. Vervolgens geldt dan voor alle politieke partijen om op basis van dat verhaal Plasterks plannen te wegen. In de Eerste Kamer liep de appreciatie van SP en PvdA tot nu toe gelijk op. De minister zal met meer moeten komen dan met een aanzet tot een visie om de woorden van Ruud Koole tijdens het debat van 18 juni aan te halen. Anders zou een Senaat die zijn taken serieus neemt die plannen wel eens naar de prullenbak dienen te verwijzen. Noten 1 Motie-Vliegenthart over een andere analyse over nut, noodzaak en democratische wenselijkheid van de voornemens (EK CII, B). 2 De PvdA-fractie steunde deze motie niet. De overwegingen van de motie, dat de visienota tekortschoot op het gebied van nut, noodzaak en democratisch draagvlak, deelt zij wel, zo bleek uit de stemverklaring van Ruud Koole. Koole verwacht echter niet dat een nieuwe visie van Plasterk veel zal opleveren en noemde de motie daarom een oefening in overbodigheid. 3 Aanvankelijk gaf minister Plasterk aan de notitie in september af te willen hebben (Brief aan de Eerste Kamer van 4 juli 2013 (EK CII)), later liet hij de Kamer weten tot oktober nodig te hebben (Brief aan

5 Arjan Vliegenthart Het huiswerk van Plasterk 95 de Eerste Kamer van 25 september 2013 (EK CII)). 4 Brief van minister Plasterk aan de Tweede Kamer van 26 april 2013 (kenmerk ). 5 Concept-zienswijze herindelingsontwerp fusie Flevoland, Utrecht en Noord-Holland, 29 augustus Presentatie van Henri de Groot tijdens de bijeenkomst van Platform 31, 17 mei, Den Haag. 7 De cijfers even kort op een rij: de ingeplande bezuinigingen op de Jeugdwet moeten 450 mln opleveren, de bezuinigingen op nieuwe zorgtaken 1,7 mrd, de korting op de huishoudelijke hulp 590 mln, de inperking van de Wajong 1,18 mrd, de kortingen op de sociale werkplaatsen 680 mln, de bezuinigingen op baangarantie 370 mln en het beperken van de WIA 150 mln Dat is in totaal 5 mrd, waartegenover investeringen van 485 mln in de Participatiewet en 50 mln in de Wmo staan. 8 In deze context waarschuwt onder andere de Raad voor het Openbaar Bestuur dat het gelijkheidsbeginsel dat bijvoorbeeld leidend is in de zorg, onder druk kan komen te staan wanneer de AWBZ naar de gemeenten zou gaan (ROB briefadvies van 23 april kenmerk ). 9 Opmerkelijk genoeg was het idee dat Nederland met meer provincies beter af zou zijn dan met minder ook leidend voor de debatten in de jaren 70 en 80. Oud-VVD-leider Hans Wiegel heeft zich wel eens laten ontvallen dat van deze plannen niets gekomen is, omdat dat voor de koningin tot veel meer werkbezoeken zou leiden. Waar of niet, in de jaren negentig, toen schaalvergroting in het hele Openbaar Bestuur in zwang kwam, is deze optie uit het debat verdwenen.