Eerst bouwen, dan beprijzen? Dan is het nu tijd voor beprijzen!

Transcriptie

1 Eerst bouwen, dan beprijzen? Dan is het nu tijd voor beprijzen! Ir. Jan Ploeger (Auteur is werkzaam bij Provincie Zuid Holland) Samenvatting In deze discussie bijdrage wordt betoogd dat Nederland zijn wegenbouw beleid behoorlijk goed op orde heeft. Het bouwprogramma, zoals dat was voorzien in het SVV-2 uit 1991 is (gemeten in rijstrooklengte) ruimschoots uitgevoerd. Er zijn weliswaar wat minder auto(snel)wegen op nieuwe tracés aangelegd maar dat wordt ruimschoots gecompenseerd door de verbreding van bestaande wegen. Bijna twee keer zo veel wegen zijn verbreed dan was voorzien. In het integrale verkeersbeleid was ook steeds prijsbeleid als component opgenomen, maar om politieke reden in het laatste Regeerakkoord geschrapt. Dat is onverstandig, want prijsbeleid leidt tot grote welvaart verhogende effecten. Nu aangetoond is dat het bouwprogramma op stoom ligt en de files afnemen moet een discussie over prijsbeleid opnieuw worden gestart. Het recente SER energieakkoord over vermindering van de uitstoot van broeikasgassen geeft voldoende opening voor deze discussie. Trefwoorden Wegenaanleg, evaluatie, prijsbeleid

2 Nederland is goed in het efficiënt plannen van wegen Het eerste Structuurschema Verkeer en Vervoer (SVV) uit 1981 (deel e, de na parlementaire behandeling vastgestelde planologische kernbeslissing) bevatte voor het eerst een integrale visie van het rijk op mobiliteit. Het was ook voor het eerst dat terughoudendheid werd betracht in de aanleg van nieuwe wegen. Een groot aantal verbindingen uit het Rijkswegenplan 1968 werd geschrapt, zelfs als er al een tracé was vastgesteld. Dit was vooral het gevolg van het feit dat voor het eerst een goede kwantitatieve verkeerskundige onderbouwing beschikbaar was. De uitstekende studie van Dirk Ligtermoet (1990) i beschrijft hoe de slechte kwantitatieve onderbouwing van het plan uit 1968 direct heeft geleid tot de bouw van een Landelijk Modelsysteem (LMS). Het ontwerp-rijkswegenplan uit 1966 bevatte 3200 kilometer nieuwe rijksweg, naast de 2100 kilometer bestaande (Ligtermoet, p. 48). Bij de parlementaire behandeling van het Rijkswegenplan moest Rijkswaterstaat toegegeven dat de onderbouwing onder de maat was. Het leidde in 1973 tot de instelling van het Projectbureau Integrale verkeers- en vervoerstudies (Pb-IVVS) als samenwerking tussen Rijkswaterstaat, Rijksplanologische Dienst, NS en DGV (de toenmalige DG Vervoer). Het LMS was van het begin af een integraal model waarmee NS en DGV ook openbaar vervoer prognoses konden maken, met name het treingebruik. Het Pb-IVVS leverde een belangrijke bijdrage aan de onderbouwing van het eerste SVV. Het wegennet uit dit plan is redelijk het beeld dat nu nog steeds als eindbeeld wordt gehanteerd. Toch wordt in veel politieke discussie het oude kaartbeeld overeind gehouden bij het verdedigen van de traagheid van onze planologie. Er wordt al 50 jaar over gesproken. Bij de parlementaire behandeling van het SVV-2 in 1991 duikelde er per motie een weg op uit het Rijkswegenplan 1968, de autosnelweg Lelystad-Kampen (RW23) met als motivatie ontbrekende schakel. In de nota Mobiliteit werd deze verbinding weer zonder veel discussie afgevoerd. Een allerlaatste oprisping van het ontbrekende schakel denken, met als verwijzing naar oude Rijkswegenplannen, stamt uit Tijdens de behandeling van het MIRT dwong de PVV als gedoogpartner van het eerste kabinet Rutte per motie een studie af naar rijksweg 3 door het Groene Hart. De visie van het SVV-1 was integraal maar de uitwerking van de beleidsmaatregelen beperkte zich slechts tot een investeringsplan voor hoofdwegen en spoorwegen. In de jaren 80 groeide de automobiliteit exponentieel en er ontwikkelden zich de eerste grote protesten tegen wegenaanleg (Amelisweerd bijvoorbeeld). In het politieke debat groeide de discussie over prioriteitstelling en nut en noodzaak. Er waren gelimiteerde budgetten per jaar en veel wensen voor infrastructuur. In het SVV-2 (deel e, vastgesteld eind december 1990) werd het integrale beleid beter geïnstrumenteerd. Voor de wegenplanning zijn daarbij relevant het voornemen om een Infrastructuurfonds op te richten en tolheffing op rijkswegen in te stellen. In de PKB tekst werd zelfs een kaart opgenomen met (indicatief) de locatie van de tolplaatsen. Stap 1 van de strategie van het SVV-2 was immers aanpak bij de bron. Stap 2 was het terugdringen en de geleiding van de mobiliteit. Het SVV-2 bevatte met mobiliteitsmanagement al de eerste aanzet voor wat we nu het Nieuwe werken noemen. In latere nota s werd de mix van beleidsstrategie verder verfijnd. De nota Samen werken aan bereikbaarheid (SWAB) uit 1996 introduceerde voor het eerst een scala aan benuttingsmaatregelen. In de afgelopen 20 jaar, waarin het Infrastructuurfonds functioneert, is 110 miljard Euro (niet gecorrigeerd voor inflatie) omgezet. Aanvankelijk waren investeringen in waterbouwkundige infrastructuur (hoogwaterbescherming) niet in het Fonds opgenomen. Deze zijn later toegevoegd. Achteraf evalueren van dit gigantische bedrag is niet eenvoudig maar wel nuttig, zoals door het KIM is vastgesteld in de lezenswaardige studie: Na het knippen van het lint ii.

3 Het is de moeite waard om het bouwprogramma van SVV-2 nader te bekijken. Ongeveer 20% van het IF is besteed aan de nieuwbouw van wegen. Voor deze analyse is gebruik gemaakt van alle MI(R)T-en en de jaarverslagen van het Infrastructuurfonds. Voor de eerste jaren is gebruik gemaakt van de Slotwet. Begrotingscijfers zijn voor evaluatie niet bruikbaar. Er zitten grote schommelingen in de cijfers van het aanlegprogramma wanneer de rekening van de Slotwet wordt vergeleken met de begroting. Toch is over 20 jaar bekeken de gemiddelde onderuitputting slechts 2,6%. Alle MIRT en MIT documenten zijn op papier in bezit van de auteur maar zijn ook digitaal te raadplegen via de website van de Tweede Kamer. Opvallend is dat de MIT publicaties zelden terugkijken op het jaar er voor. Het Jaarverslag van het IF kijkt vooral financieel terug. Het gereedkomen van infrastructuur was kennelijk niet iets om te vermelden in een financieel gedreven discussie. Het exacte tijdstip van openstellen van wegvakken moet vaak uit andere bronnen worden gehaald, bijvoorbeeld de website en Bijna drie kwart autosnelwegen aangelegd Van de autosnelwegen, die als nieuw tracé in het SVV-2 gepland waren, is 73% aangelegd, gemeten in tracélengte. In ruim 20 jaar is nog 145 kilometer nieuw tracé autosnelweg aangelegd met een strooklengte van 503 kilometer. Het betreft hier wegen die op het moment van vaststelling van de PKB SVV-2 planologisch nog niet waren geregeld. Dit percentage is bepaald na aftrek van de wegen die in de Nota Mobiliteit weer zijn afgevoerd. Dit waren ook de wegen die in deel E aan het SVV-2 iii waren toegevoegd, als uitkomst van moties tijdens de slotstemming over de PKB. De belangrijkste daarvan (in lengte) is de A23 (Lelystad- Kampen). Politiek toegevoegde wegen, die in 1991 al niet als rendabel werden beoordeeld, werden dus in de Nota Mobiliteit geschrapt. Op dit moment (2013) is de A4 tussen Steenbergen en Halsteren in aanleg. Deze 15 kilometer lange weg wordt binnenkort opengesteld. Ook in aanleg is de haak om Leeuwarden (N31). De meest problematisch in te passen nieuwe autosnelwegen liggen in de zuidelijke Randstad. Hier lopen nog studies voor bijvoorbeeld A13-A16 en de A4 zuid. Ook langdurig in de pijplijn van het MIRT zit de A15 ten zuiden van Arnhem (tussen A50 en A12, parallel aan Betuweroute). Opmerkelijk is de terugkeer van de oostelijke rondweg van Eindhoven. Deze was in de Nota Mobiliteit als rijksweg geschrapt. Van twee projecten (niet aangelegd als autosnelweg) is inmiddels de planologische voorbereiding en financiering overgenomen door een provincie. Het betreft hier allereerst de Rijnlandroute (N11) als verbinding tussen de A4 en de A44 (ongeveer 9 kilometer). Het rijk betaalt hier aan bij (via artikel IF 14.01). Voor de Rijnlandroute zijn de planologische procedures inmiddels in een vergevorderd stadium en is de financiering rond. Ook in deze categorie valt de N69 (omlegging Valkenswaard). In het SVV-2 was deze verbinding nog als nieuwe autosnelweg gepland maar inmiddels als plan (en financiering) overgenomen door de provincie Noord-Brabant. Er is een autoweg als voorkeurtracé ontwikkeld en bij het schrijven van deze discussiebijdrage is het plan voor besluitvorming in Provinciale Staten gereed. Naast nieuwe tracés gaf het SVV-2 voor 210 km autosnelweg de status in aanleg. Maar deze status betekende niet dat er in alle gevallen al werkelijk met het werk was begonnen. Veel van die projecten hadden in de jaren een trage voortgang, soms door inpassingsproblemen, vaak ook door onvoldoende financiële middelen. De nota SWAB uit 1996 wijzigde niets aan de PKB maar regelde vooral extra middelen (investeringsimpuls en later ICES geld). Van deze 210 kilometer in aanleg is inmiddels 203 kilometer

4 gereedgekomen. Alleen het gedeelte Delft-Schiedam van de A4 is nog steeds in aanleg. In 1991 was dit tracé volledig planologisch geregeld en er stonden middelen op de begroting. Er was zelfs al begonnen met de aanleg van een zandlichaam. Theoretisch had de minister gewoon kunnen doorzetten. Dwarsligger was echter steeds de Tweede kamer zelf via de begrotingsbehandeling. Niet de stroperige procedures, want die waren immers op dat moment al allemaal gepasseerd. De weg vormt een belangrijke casus voor de latere ideeën over de Elverding aanpak. Niet genoemd in het SVV-2 maar toch wel degelijk aangelegd, is de Westerscheldeoeververbinding met aansluitende autowegen. In totaal gaat het hierbij om een nieuw tracé autoweg van ongeveer 23 kilometer. Bijzonder aan deze tunnel is de financiering (via tol) en de innovatieve boortechniek waarmee de Bouwdienst van Rijkswaterstaat veel ervaring opdeed met boren in slappe ondergrond. Geplande autowegen nagenoeg allemaal aangelegd Een tweede categorie uit het SVV-2 is de aanleg van autowegen. Soms ook als ombouw van niet-autosnelwegen (80 km/h wegen). In percentages uitgedrukt ongeveer hetzelfde resultaat als bij de aanleg van nieuwe autosnelwegen, namelijk 70% (134 km). Maar hier is het één dominante verbinding, de N15, die nog steeds niet is gerealiseerd en het percentage fors drukt. Inmiddels staat deze ruim 40 kilometer lange weg in de planstudie tabel van het MIRT met een verwachte openstelling in Voor de N11 tussen Leiden en Alphen a/d Rijn geldt dat er in plaats van de voorgenomen 2x1 autoweg uiteindelijk een 2x2 autoweg is aangelegd. Meer rijstroken dan aanvankelijk gepland. Ombouw naar autosnelwegen op koers De derde categorie in het SVV-2 is de ombouw van autowegen naar autosnelwegen. In een aantal gevallen kwamen daar ook meer rijstroken bij. Ook hier is het beeld dat drie kwart van het voorgenomen programma is gerealiseerd. Het grootste verschil tussen voornemen en realisatie wordt wederom gevormd door de parlementair in deel E toegevoegde projecten. Dit gebeurde niet op basis van verkeerskundige analyse. Het langste wegvak dat niet is omgebouwd is de N15 tussen de afslag Brielle en de Maasvlakte. In deze categorie van ombouwprojecten is al goed het fenomeen waar te nemen dat de extra middelen na SWAB en Nota Mobiliteit ook voor een aanzienlijke versnelling van projecten heeft geleid. Verbreding en ombouw was planologisch makkelijker dan de aanleg van nieuwe tracés. De A37 van Hoogeveen naar de Duitse grens is versneld. Ook de aanleg van de Calandtunnel in de A15 is 10 jaar versneld. De A27 Huizen - Waterlandseweg is zelfs 15 jaar eerder omgebouwd tot autosnelweg dan gepland. Door PPS en voorfinanciering is tenslotte de A59 tussen Rosmalen en Geffen versneld aangelegd. De traverse Maastricht in de A2 is qua lengte wel geen grote ombouw maar qua inpassingsproblematiek inmiddels een goed voorbeeld van de Elverding aanpak. Kwaliteit en draagvlak mag wat kosten. Maar dan heb je ook iets moois. Verbreding autosnelwegen is succesnummer In het SVV-2 was er een vrij grove lijst van trajecten opgenomen (ongeveer 400 km autosnelweg) die op termijn (niet benoemd) vanwege capaciteitsproblemen zouden moeten worden verbreed. Deze bouwopgave is ruimschoots behaald de afgelopen 20 jaar. Vooral de eindsprint via de programma s ZSM-1 en 2 heeft veel asfalt opgeleverd. Een eerste grove schatting is een realisatie van ruim 600 km extra rijstrook. Soms in de vorm van verbreding,

5 soms ook als spitsstroken. Bovendien is de lijst van gerealiseerde projecten veel langer dan in het SVV-2 was voorzien. De Rondweg Eindhoven bijvoorbeeld is van 2x2 naar 2x4 gebracht i.p.v. de geplande 2x3 rijstroken. Ook de A2 tussen Amsterdam en Utrecht is nog tijdens de verbouwing een rijstrook breder geworden. Ten slotte kan in deze A2 lijst het deel Den Bosch-Eindhoven worden genoemd, waar oorspronkelijk geen plannen voor verbreding bestonden omdat volgens de rekenmodellen de aanleg van de A50 voor voldoende capaciteit zou zorgen. Ook rond Utrecht (A12, A27) is meer verbreed dan aanvankelijk was voorgenomen. De nota SWAB, die benutting op de agenda heeft gezet en de eerste spitsstroken introduceerde, en de Nota Mobiliteit, die verbreding van het bestaande net prioriteit gaf, hebben deze koerswijziging ten opzichte van de oude Wegenplannen definitief gemaakt. In totaal is in de categorie niet genoemd in SVV2, toch aangelegd bijna 600 km extra rijstrook gerealiseerd op 344 kilometer wegvak en dit bouw programma gaat gestaag door. Samen dus 1200 kilometer rijstrook op bestaande autosnelwegen erbij. En nu nog Beprijzen Van het hele pakket aan maatregelen uit het SVV-2 is heel veel gerealiseerd. Succesvol was bijvoorbeeld betaald parkeren dat door de Wet Mulder veel beter handhaafbaar werd. Ook de nieuwe accenten uit de nota Mobiliteit (decentralisatie bijvoorbeeld) zijn geïnstrumenteerd en doorgevoerd. Er is echter één beleidsmaatregel die niet is uitgevoerd en dat is het voornemen om door variabilisatie van de autokosten het verstandig gebruik van de auto te prikkelen. Uit alle onderzoek blijkt dat dit een grote welvaartswinst geeft. Veel rijders betalen meer, weinig rijders (de meeste Nederlanders) betalen dan minder. En het scheelt het bouwen van spitscapaciteit. Deze maatregel is de laatste jaren echter gesneuveld, onder meer met als politieke motivatie Eerst bouwen dan beprijzen. Mijn stelling is: De bouwopgave is grotendeels gerealiseerd en ligt verder goed op koers. Minder rendabele projecten zijn inderdaad terecht geschrapt. Het is tijd om over beprijzen na te denken in deze tijd waarin financiële middelen voor investeringen niet meer vanzelfsprekend zijn. Effectiviteit en efficiency van dit beleidsinstrument is overtuigend wetenschappelijk aangetoond iv. Vormgeving en implementatie zijn bediscussieerbaar. Het deelakkoord Mobiliteit en Transport van het SER Energieakkoord (zomer 2013) geeft een goede opening voor nieuwe inzichten. Noten i Ligtermoet, D.M. (1990). Beleid en Planning in de wegenbouw: De relatie tussen beleidsvorming en planning in de geschiedenis van de aanleg en verbetering van rijkswegen, Rijkswaterstaat, Den Haag (deel 51 in de Rijkswaterstaat serie) ii Berveling, J. et al. (2009), Na het knippen van het lint, het ex post evalueren van infrastructuur, kennisinstituut voor Mobiliteit, den Haag. iii Deel E is later gedrukt met vermelding als parlementair stuk: Tweede Kamer der Staten-Generaal, vergaderjaar , , nr Digitaal is dit document echter niet te vinden bij de parlementaire informatie van vóór voor oude kamerstukken. iv Verhoef, Erik et al. (2004) Vormgeving en effecten van prijsbeleid op de weg. Gezamenlijk onderzoeksrapport VU, SEO, TU Delft, RUG.