Een verkenning van ontwikkelingen in publieke en private uitvoering van veiligheidstaken

Transcriptie

1 Concurrentie in veiligheidsland? Een verkenning van ontwikkelingen in publieke en private uitvoering van veiligheidstaken Jan Marijnissen in debat met Frits Bolkestein 1 : Als u nu zo overtuigd bent van de voordelen van de markt, als u nu zo zeker weet dat het door de markt allemaal beter en efficiënter kan, waarom niet voorgesteld dat ook politie, brandweer en gevangeniswezen worden geprivatiseerd? Dan kunnen de verschillende politiediensten met elkaar concurreren en zul je eens zien hoe het oplossingspercentage omhoog vliegt. Bolkestein reageert afgemeten: Kerntaken van de overheid mogen niet worden geprivatiseerd! Peter Entius MCDM Hoorn, Januari Bron:

2 Concurrentie in veiligheidsland? Pagina 2 Inhoud Inhoud... 2 Voorwoord... 4 Samenvatting Motivatie en Probleemstelling Inleiding Centrale vraag Onderzoeksmethode en opbouw De rol van de overheid De overheid wil veranderen De overheid moet veranderen Het begrip veiligheid Ontwikkelingen in het veiligheidsbeleid Theoretische verkenning Waarom veiligheidszorg publiek organiseren? Waarom veiligheidszorg privaat organiseren? Conclusie Veiligheidsproducten Het veiligheidsproduct-marktpositie (VPMP)-matrix Veiligheidsproduct 1: Ambulancezorg Positie VPMP-matrix Ontwikkelrichting Veiligheidsproduct 2: Politiezorg Positie VPMP-matrix Ontwikkelrichting Veiligheidsproduct 3: Brandweerzorg Positie VPMP-matrix Ontwikkelrichting Veiligheidsproduct 4: Particuliere beveiliging, recherche, etc Positie VPMP-matrix Ontwikkelrichting Veiligheidsproduct 5 en 6: Niet-verplichte en verplichte bedrijfsbrandweer Verplicht of vrijwillig Positie op de VPMP-matrix Ontwikkelrichting Veiligheidsproduct 7: Privatiseren openbare ruimte / cameratoezicht Positie VPMP-matrix Ontwikkelrichting Veiligheidsproduct 8: Burgerwacht / Buurtpreventie Positie VPMP-matrix Ontwikkelrichting Veiligheidsproduct 9: Beveiliging (grootschalige) evenementen Positie VPMP-matrix Ontwikkelrichting Veiligheidsproduct 10: Voorzieningen zelfredzaamheid burgers Positie VPMP-matrix Ontwikkelrichting Veiligheidsproduct 11: Bestrijding overlast openbare ruimte Positie VPMP-matrix Ontwikkelrichting Veiligheidsproduct 12: Acceptatie overschrijding opkomstnormtijden Positie VPMP-matrix Ontwikkelrichting Veiligheidsproduct 13: Keurmerk veilig wonen / ondernemen Positie VPMP-matrix Ontwikkelrichting Veiligheidsproduct 14: First responder systemen Positie VPMP-matrix Ontwikkelrichting... 43

3 Concurrentie in veiligheidsland? Pagina Veiligheidsproduct 15: Beleidsspeerpunten veiligheid Positie VPMP-matrix Ontwikkelrichting Reflectie en conclusie Totaalweergave ontwikkelrichtingen Koppeling theorie en praktijk Politiezorg Ambulancezorg Brandweerzorg Terugkoppeling centrale vraag Geraadpleegde bronnen... 50

4 Concurrentie in veiligheidsland? Pagina 4 Voorwoord Yes! Dat was het oprechte gevoel toen ik, met al enkele illegale vuurwerkknallen om mij heen, even voor de jaarwisseling deze laatste woorden van de scriptie aan het papier toevertrouwde. Het is een hele klus geweest. Niet in de laatste plaats door het roerige jaar, dat ik achter de rug heb. De opleiding Master of Crisis and Disaster Management heeft vanaf het begin een flink beslag op mijn agenda gehad, maar alles verliep redelijk volgens schema. Het eerste jaar netjes achter de rug. Met collega s Ron de Wit en Manon Molenaar naar Polen voor de buitenlandstage, het nodige voorbereidende leeswerk voor de scriptie gedaan, allemaal binnen de planning. Maar toen kwam de wereld een beetje op zijn kop te staan. Op 1 juli mocht ik beginnen aan mijn nieuwe uitdaging: de inrichting van de nieuwe afdeling Veiligheid, Vergunningen en Handhaving binnen de Gemeente Hoorn als afdelingshoofd. De afdeling is een gevolg van de kanteling van de gemeentelijke organisatie van het sectoren naar het directiemodel. Uiteraard gaan dergelijke processen gepaard met de nodige ambitie en voor mij in deze rol dus met aardig wat extra uurtjes in de vrije tijd. Maar de wereld veranderde voor ons thuis echt helemaal op 6 juli toen onze eerste dochter Miréya werd geboren. Een fantastische ervaring en velen hebben dat met ons in de weken daarna gevierd. Die weken gaan in een soort roes aan je voorbij. Alles staat in het teken van die kleine en natuurlijk wil je daar zelf maximaal van genieten. En dat heb ik dan ook gedaan! Maar na een paar weken beschuit met muisjes, aanpassen, eerste ervaringen met luiers, de fles geven en in bad doen, begint achter de roze wolk toch weer de scriptie op te duiken. Ik heb gekozen voor een onderwerp, waar ik in mijn nieuwe functie regelmatig mee bezig ben. Naast de inhoudelijke verantwoordelijkheid van de afdeling voor sociale en fysieke veiligheid trekken wij binnen de organisatie ook het gemeentebrede project deregulering. Vanuit deze verantwoordelijkheid ben ik erg bezig met de rol van de overheid, de beperkingen die wij ondervinden bij het uitvoeren van onze taken en de mogelijke oplossingen, die hiervoor bestaan. Het inzicht dat het schrijven van deze scriptie mij heeft opgeleverd, komt goed van pas. Het geeft geen antwoord op alle vragen, maar dat had ik ook niet verwacht. Ik kom er wel een heel eind mee op weg. Ondanks dat het een flinke klus is geweest, heb ik met veel plezier gelezen en geschreven. Ik bedank Farida en Miréya voor de uurtjes, die zij mij aan de PC hebben willen afstaan. Mijn decaan Hans van de Kar bedank ik voor zijn richtinggevende aanwijzingen en opmerkingen tijdens het schrijven van de concepten. En natuurlijk dank aan mijn collega-studenten voor de zinvolle discussies, die mij ook telkens weer een stap verder hebben gebracht. Hoorn, 29 december 2006 Peter Entius, MCDM 8

5 Concurrentie in veiligheidsland? Pagina 5 Samenvatting De overheid staat voortdurend voor het maken van keuzes. De afgelopen jaren is deze keuze vaak gevallen op investeren in veiligheidszorg. Toch betekent het maken van keuzes, dat niet altijd datgene in veiligheid kan worden geïnvesteerd, dat nodig is om een optimaal zorgniveau te bereiken. Vaak zullen burgers en bedrijven het geboden zorgniveau ontoereikend vinden en zelf op zoek gaan naar alternatieven om hun behoeften in te kunnen vullen. In deze scriptie is een verkenning gedaan naar ontwikkelingen in veiligheidsland ten aanzien van publieke en private uitvoering van veiligheidstaken. De centrale vraag van de scriptie luidt: Welke ontwikkeling kan worden vastgesteld ten aanzien van de keuze tussen publieke of private uitvoering van veiligheidszorg? Om de centrale vraag te kunnen beantwoorden, wordt hier aan de hand van de volgende deelvragen nader op ingezoomd: Waarom is de keuze tussen publieke en private uitvoering van veiligheidszorg een relevant vraagstuk? Welke argumenten bestaan er voor of tegen private uitvoering op het terrein van publieke veiligheid? Welke praktijkvoorbeelden bestaan er bij verschillende veiligheidsproducten? Hoe lijken deze zich te ontwikkelen en kan hieruit een verbindende conclusie voor de centrale vraag worden getrokken? Rol van de overheid Bij de beantwoording van de eerste deelvraag is gekeken naar de rolopvatting van de overheid ten aanzien van de uitvoering van veiligheidszorg. De kabinetsvisie Andere overheid geeft aan, dat de overheid meer ruimte moet bieden aan burgers en hun organisaties. Tegelijk wordt het voorzien in het recht op veiligheid genoemd als een onvervreemdbare kerntaak van de overheid. Aan de hand van een vogelvlucht door relevante literatuur en de ontwikkelingen in het veiligheidsbeleid van de afgelopen twintig jaar wordt belicht hoe de overheid met de spanning tussen deze twee onderdelen is omgegaan. Theoretische verkenning In de theoretische verkenning is aan de hand van relevante literatuur in beeld gebracht welke argumenten pleiten voor publieke uitvoering van veiligheidszorg. Vanuit een economische benadering geldt, dat veiligheid de kenmerken heeft van een publiek goed, een natuurlijke monopolie en een basisvoorziening is. Tevens pleiten het risico op ongelijke verdeling en het verschil in preferenties bij burger en overheid, bescherming van publieke belangen en de democratische verantwoording voor publieke uitvoering. In het tweede deel van deze verkenning komen de argumenten aan bod, waaruit blijkt, dat juist private uitvoering voor de hand ligt. Hier wordt gesteld, dat veiligheid niet altijd als publiek goed beschouwd hoeft te worden, dat er verschillen bestaan in individuele preferenties en budgetten en de markt hierop in kan spelen. De markt zou ook beter in staat zijn tot allocatie van middelen en private alternatieven en betrokkenheid stimuleren. Veiligheidsproduct-marktpositie (VPMP) matrix Aan de hand van de VPMP-matrix, die in het kader van deze scriptie is geconstrueerd, wordt een beeld geschetst van de positie van verschillende veiligheidsproducten en wordt een uitspraak gedaan over de ontwikkelrichting per veiligheidsproduct. De matrix kent vier kwadranten: Marktsuppletie, Marktvacuüm, Overheidsvacuüm en Overheidssuppletie. Per veiligheidsproduct wordt de actuele positionering in de matrix onderbouwd. De behandelde veiligheidsproducten zijn ambulancezorg, politiezorg, brandweerzorg, particuliere beveiliging, niet-verplichte bedrijfsbrandweer, verplichte bedrijfsbrandweer, privatiseren van de openbare ruimte, buurtpreventie, beveiliging grootschalige evenementen, voorzieningen zelfredzaamheid burgers, aanpak overlast openbare ruimte, overschrijding opkomstnormtijden, keurmerk veilig wonen, First Responder en de veiligheidsspeerpunten van Binnenlandse Zaken.

6 Concurrentie in veiligheidsland? Pagina 6 Conclusie In de analyse wordt vastgesteld, dat de bewegingen binnen de matrix in de politiezorg c.q. sociale veiligheid het grootste zijn. De politie hanteert een duidelijk beleidslijn om terug te treden tot de kerntaken. Gemeenten en particuliere aanbieders vullen het ontstane vacuüm. De behoefte die bestaat aan aanvullende veiligheid zorgt voor een voortdurende groei in de particuliere beveiligingsbranche. De marktwerking in dit segment neemt dus nog verder toe. In de ambulancezorg heeft de Minister van VWS een (wets)voorstel tot vergroting van de marktwerking gedaan. In de beoogde mate heeft dit voorstel het niet gehaald. Het ziet er naar uit, dat de verhoudingen tussen publieke en private uitvoering vooralsnog onveranderd zullen blijven. Onbedoeld stimuleert de relatief lange opkomsttijd van ambulances burgers en bedrijven tot het nemen van eigen verantwoordelijkheid. Bij de brandweerzorg is het minste sprake van beweging binnen de matrix. Er is nog enige verschuiving geweest bij de bedrijfsbrandweer door de komst van de Arbowet (verschuiving naar bedrijfshulpverlening), maar verder bevindt de brandweerzorg zich in een stabiele, conservatieve toestand. In het algemeen zijn de verschuivingen beperkt en, op een enkele uitzondering na, binnen de kwadranten zelf. Een grote verschuiving van publieke naar private uitvoering (of omgekeerd) van veiligheidstaken valt op basis van deze analyse dan ook niet te verwachten. Het stimuleren van participatie van burgers en ondernemers is bij de politiezorg het grootst. Zij lijkt als overheidshulpdienst dan ook het meest in staat invulling te geven aan de principes van de kabinetsvisie Andere overheid.

7 Concurrentie in veiligheidsland? Pagina 7 1 Motivatie en Probleemstelling 1.1 Inleiding De overheid heeft een zware taak aan haar verantwoordelijkheid voor veiligheid. Toenemende technologische en maatschappelijke risico s als onderdeel van een steeds complexere samenleving maken deze alleen maar zwaarder. Hoewel veiligheid als containerbegrip mag rekenen op de nodige aandacht van burger, bedrijfsleven en politiek blijkt dagelijks in de praktijk dat de beschikbare publieke middelen eigenlijk nooit toereikend zijn. Enerzijds heeft dat te maken met een soort verschuivende norm. Vooral bij de brandweer was dat merkbaar na Enschede en Volendam. Ineens kreeg men gehoor voor de problemen en werden in ruime mate- middelen beschikbaar gesteld. Dat succes smaakte naar meer en dus werden steeds meer pogingen ondernomen om dichter bij de absolute veiligheid te komen. Een streven dat natuurlijk nooit gerealiseerd kan worden. Anderzijds heeft dat simpelweg te maken met het enorme pakket aan taken en verantwoordelijkheden, dat de overheid heeft. Het moeten maken van keuzes bij de inzet van de beschikbare middelen is daarmee een gegeven. En hoewel veiligheid, zeker in de afgelopen jaren, regelmatig als winnaar uit de bus kwam, heeft men ook daar een zekere mate van (kosten/baten) afweging moeten maken. Immers, geld uitgegeven aan het één kan niet meer voor het andere, wellicht even noodzakelijke, worden uitgegeven. Monopolie De vraag is, of de noodzaak bij de overheid tot het maken van keuzes in de besteding van middelen ertoe mag leiden, dat hierdoor een lager niveau van veiligheid gerealiseerd wordt, dan door de burger wordt gewenst. Deze vraag gaat er vanuit dat dit hogere niveau mogelijk zou zijn, zonder extra besteding van overheidsmiddelen. Met andere woorden: kan de overheid de monopoliepositie bij het voorzien in veiligheid handhaven c.q. rechtvaardigen als op een andere wijze van organiseren en bekostigen een hoger niveau gerealiseerd kan worden? Ik vind van niet. Sterker nog, het is zelfs de vraag of de markt niet gewoonweg om deze monopoliepositie heen gaat organiseren. Hiervan zijn immers al de nodige voorbeelden te vinden. Als de overheid de centrale controlepositie ten aanzien van (publieke) veiligheid wil behouden, zal het andere partijen de ruimte moeten bieden om mede- te voorzien in het door de samenleving gewenste, of misschien wel geëiste veiligheidsniveau. In deze scriptie probeer ik een beeld te schetsen van de ontwikkelingen op dit gebied. Om de ontwikkelingen in samenhang weer te kunnen geven, heb ik voor dit doel de Veiligheidsproduct-marktpositie-matrix geconstrueerd. 1.2 Centrale vraag De centrale vraag van deze scriptie luidt als volgt: Welke ontwikkeling kan worden vastgesteld ten aanzien van de keuze tussen publieke of private uitvoering van veiligheidszorg? Om de centrale vraag te kunnen beantwoorden, wordt hier aan de hand van de volgende deelvragen nader op ingezoomd: Waarom is de keuze tussen publieke en private uitvoering van veiligheidszorg een relevant vraagstuk? Welke argumenten bestaan er voor of tegen private uitvoering op het terrein van publieke veiligheid? Welke praktijkvoorbeelden bestaan er bij verschillende veiligheidsproducten? Hoe lijken deze zich te ontwikkelen en kan hieruit een verbindende conclusie voor de centrale vraag worden getrokken?

8 Concurrentie in veiligheidsland? Pagina Onderzoeksmethode en opbouw Literatuurstudie Voor de beantwoording van de eerste deelvraag heb ik aan de hand van relevante beleidsdocumenten en literatuur in beeld gebracht met welke identiteitscrisis de overheid op dit beleidsterrein worstelt, hoe het veiligheidsbeleid zich in de afgelopen twintig jaar heeft ontwikkeld en hoe de overheid haar rol in de toekomst, met name ten aanzien van veiligheid, wil invullen (hoofdstuk 2). De tweede deelvraag is beantwoord aan de hand van een theoretische verkenning. Allereerst worden diverse, in de literatuur aangedragen argumenten belicht om veiligheidszorg publiek te organiseren. Als tegenwicht worden vervolgens argumenten behandeld om dit juist privaat te organiseren (hoofdstuk 3). Veiligheidsproduct-marktpositie (VPMP) matrix Om de derde en vierde deelvraag enige visuele samenhang te geven, heb ik aan de hand van onderstaande matrix vijftien uiteenlopende veiligheidsproducten gepositioneerd (hoofdstuk 4). De matrix kent twee assen. Langs de x-as wordt horizontaal in beeld gebracht of en de mate waarin het product veiligheid door de overheid of door andere partijen (de markt ) wordt geleverd. De extremen van deze as zijn overheidsmonopolie en volledige marktwerking. Als extremen van de y-as gelden maximale veiligheid en maximaal risico. De positionering van een veiligheidsproduct langs de verticale lijn heeft te maken met de mate waarin burgers of de overheid bereid zijn te investeren in veiligheid of een zekere mate van risico accepteren. De positie van de x-as op de y-as staat voor het veiligheidsniveau, waarin de overheid als basisnorm voorziet. In hoofdstuk 4 worden als referentiepunt voor deze norm de producten ambulancezorg, politiezorg en brandweerzorg gehanteerd. Zij zijn op de x-as gepositioneerd. Plaatsing van andere producten boven de x-as betekent een suppletie ten opzichte van de norm en plaatsing eronder een vacuüm. De functie van de x-as is dus tweeledig. Figuur 1 - Het veiligheidsproduct-marktpositie (VPMP)-matrix

9 Concurrentie in veiligheidsland? Pagina 9 In hoofdstuk 4 wordt aan de hand van vijftien veiligheidsproducten geïllustreerd hoe de matrix gebruikt kan worden om de marktpositie van deze producten weer te geven. Tevens wordt beschreven in welke richting de verschillende producten binnen de matrix ontwikkelen. Uiteindelijk wordt aan de hand van deze analyse een verbindende conclusie getrokken.

10 Concurrentie in veiligheidsland? Pagina 10 2 De rol van de overheid In dit hoofdstuk probeer ik een antwoord te geven op de vraag waarom de keuze tussen publieke of private uitvoering van veiligheidszorg een relevant vraagstuk is. Ik hanteer daarbij de vigerende visie ten aanzien van de rol en verantwoordelijkheden van de overheid in het algemeen, waaruit blijkt dat de overheid haar eigen rol wil veranderen. Om te onderstrepen, dat de overheid ook moet veranderen, verwijs ik naar de theorie van de Interventiefuik van Mirko Noordegraaf. De diverse bronnen leveren een aantal relevante vragen op, waarop ik gaandeweg in het hoofdstuk een antwoord probeer te vinden en dit aan het einde van het hoofdstuk, in de vorm van uitgangspunten voor de verdere behandeling in deze scriptie, nader heb geformuleerd. 2.1 De overheid wil veranderen Vertrouwen in de overheid zakt naar dieptepunt. (Volkskrant, 6 september 2005) De kop van het artikel in de Volkskrant staat niet op zich. Het verwijst naar het onderzoek van het Sociaal Cultureel Planbureau (SCP) De sociale staat van Nederland (2005), waaruit blijkt dat nog geen 40 procent van de bevolking tevreden is over de Nederlandse overheid. Veranderde maatschappelijke omstandigheden zijn voor de overheid de afgelopen decennia steeds de aanleiding geweest om zich te bezinnen op haar rol, taken en werkwijze. In de jaren zeventig leidde dit tot het versterken van het sturend vermogen van de overheid, in de jaren tachtig gevolgd door een financiële herbezinning met grootscheepse privatiseringen en verzelfstandigingen. In de jaren negentig werd de nadruk gelegd op marktwerking en efficiency: overheidsorganisaties moesten meer als bedrijven worden beschouwd. Andere overheid Er moet iets veranderen, vond ook het kabinet Balkenende II, en zette een traject van modernisering van de overheid in onder het motto Meedoen, meer werk, minder regels. Met het meedoen wordt gedoeld op de grotere verantwoordelijkheid van de burger zelf. Het besef is doorgedrongen dat de overheid de problemen in Nederland niet alleen kan oplossen en een andere rolverdeling tussen burger en overheid dus noodzakelijk is. De burger wordt hierbij gezien als onderdeel van de zogenaamde civil society, dat deels bestaat uit door burgers gedragen maatschappelijke organisaties, maar ook uit meer informele uitingen van burgerzin. Het kabinet denkt dan aan een burger die zelfredzaam, mondig en betrokken is, niet door alleen te eisen, maar door te participeren en verantwoordelijkheid te nemen. De overheid zelf moet meer eigentijdser worden. De moderne overheid dient volgens de kabinetsvisie Andere Overheid 2 terughoudender te zijn in wat zij regelt; meer ruimte te bieden aan burgers en hun organisaties; te voorzien in de borging van publieke belangen en rechtsstatelijke eisen; hoogwaardige prestaties te leveren, daar waar de behartiging van publieke taken niet bij de markt of de civil society kan worden neergelegd, maar daadwerkelijk door de overheid ter hand moet worden genomen. De verzorgingsstaat moet veranderen in een participatiestaat met gelijkwaardige verhoudingen tussen burgers en overheid. Kerntaken Directe consequentie van bovenstaande visie is, dat de overheid zich concentreert op haar kerntaken met als doel daarin betere prestaties te leveren. Als onvervreemdbare kerntaken van de overheid worden als voorbeelden genoemd 3 de rechtshandhaving; het recht op veiligheid; de zorg voor de zwakkeren in de samenleving. 2 Kabinetsvisie Andere Overheid, versie 15 maart Kabinetsvisie Andere Overheid, versie 15 maart 2004, pagina 12

11 Concurrentie in veiligheidsland? Pagina 11 De kabinetsvisie laat veel ruimte waar het gaat om de kerntaken, enerzijds ten aanzien van de kerntaken zelf ( Tot die kerntaken horen bijvoorbeeld ), anderzijds ten aanzien van de wijze waarin de overheid invulling geeft aan haar kerntaken. In het kader van deze scriptie gaat het vooral om het recht op veiligheid, en de mate waarin het programma Andere Overheid hierop van invloed is. Dit levert een aantal interessante vragen op, zoals zijn de principes uit het programma Andere overheid ook van toepassing op de kerntaken en zo ja, wat betekent dat dan voor de invulling van de rol van de overheid? En zo nee, wat zijn hiervoor de argumenten? Wat wordt precies bedoeld met het recht op veiligheid en hoe ver reikt de verantwoordelijkheid van de overheid bij het voorzien hierin? Exclusieve verantwoordelijkheid In het Actieprogramma Andere Overheid 4 worden de activiteiten uitgewerkt, die op rijksniveau worden ondernomen om de in de kabinetsvisie gestelde doelen te bereiken. Ten aanzien van het recht op veiligheid wordt hierin gesteld, dat dit een exclusieve verantwoordelijkheid is van de overheid. Het is interessant om dit standpunt te plaatsen naast een eerder beleidsstandpunt. In 1985 zorgde het beleidsplan Samenleving en Criminaliteit voor een fundamentele breuk in de benadering van de aanpak van criminaliteit. In dit beleidsplan riep de overheid, die daarvoor zichzelf als primaire verantwoordelijke (voor de uitvoering) zag, burgers, bedrijfsleven en het maatschappelijk middenveld op om een bijdrage te leveren aan de preventie van criminaliteit. Duidelijk was geworden, dat de overheid niet langer alleen verantwoordelijk kon zijn. Het criminaliteitsvraagstuk was te complex geworden. Het onderwerp verbreedde zich van criminaliteitspreventie in de jaren 80 en begin jaren 90 naar (integrale) veiligheid. Het beleidsplan stuurde aan op twee belangrijke veranderingen: stimuleren van de eigen verantwoordelijkheid en stimulering van de samenwerking. Voor het laatste werden de concepten integrale veiligheid en publiek-private samenwerking (PPS) geïntroduceerd. In het rapport Publiek en Private veiligheidzorg 5, dat in 2000 door het Ministerie van Justitie werd gepresenteerd, wordt een aantal trends besproken, die de noodzaak tot PPS verder onderschrijven, zoals de criminaliteitstijging; de tanende burgerzin: men is steeds minder bereid risico s te lopen en benarde medeburgers te hulp te schieten. Mede daardoor neemt de behoefte toe die burgers en ondernemingen hebben aan veiligheid; de groeiende ontevredenheid over de onveiligheid. De publieke sector kan door de (gewelddadige) aard van de criminaliteit slechts ten dele voorzien in veiligheid. Bovendien schiet de kwaliteit van de dienstverlening tekort; een toenemend beroep van burgers en bedrijfsleven op de private veiligheidszorg; het monopolieverlies: veiligheidszorg is niet langer het alleenrecht van de publieke sector. Deze ontwikkelingen lijken eerder de roep om meer eigen verantwoordelijkheid van de burgers en (publiek-private) samenwerking te vergroten, dan de zorg voor veiligheid (weer) als een exclusieve verantwoordelijkheid voor de overheid te beschouwen. De vervolgvraag die bovenstaande oproept, gelet op de stelling in het programma Andere Overheid oproept, is: zijn de inzichten ten aanzien van de invulling (exclusief versus samen) van de kerntaak Veiligheid door de overheid nu veranderd met het programma Andere Overheid? Recht op veiligheid De kabinetsvisie gaat niet nader in op wat onder het recht op veiligheid wordt verstaan. In algemene zin lijkt het bevorderen van veiligheid als kerntaak van de overheid algemeen geaccepteerd. 4 Actieprogramma Andere Overheid, pagina 3 5 Verwijzing naar dit rapport in Voorbij de dogmatiek, publiek-private samenwerking in de veiligheidszorg van het COT, december 2002, pagina 19

12 Concurrentie in veiligheidsland? Pagina 12 In dit verband is een uitspraak van hoogleraar staatsrecht D.J. Elzinga relevant, die hij maakte naar aanleiding van een wetsvoorstel van het CDA (2001) om het recht op veiligheid in de Grondwet op te nemen. Elzinga stelde: Het is vanzelfsprekend dat veiligheid een taak van de overheid is. 6 Veiligheid behoort al eeuwenlang tot de primaire taken van de staat. Die moet de bevolking beschermen tegen het water, tegen buitenlandse machten, tegen kwaadwillende medeburgers. 7 Het borgen van het recht op veiligheid hoeft echter geenszins te betekenen, dat de overheid (uitsluitend) ook zelf de veiligheidszorg dient uit te voeren. Het is juist de regiefunctie, het bewaken van kwantiteit en kwaliteit, waar de overheid zich volgens de kabinetsvisie meer op wil richten. Uit voorbeelden als de gezondheidszorg en onderwijs blijkt, dat de verantwoordelijkheid voor basisrechten en de uitvoering ervan gescheiden kunnen worden gezien. Dit uitgangspunt zal ik verder in de scriptie ook hanteren. 2.2 De overheid moet veranderen De voorgaande paragraaf beschrijft op hoofdlijnen de nieuwe koers, die de overheid in Nederland wil gaan varen om haar taken (weer) goed uit te kunnen voeren en het vertrouwen van de burger terug te winnen. Dit impliceert dat de overheid hierbij een keuze zou hebben. Daarnaast gaat de kabinetsvisie Andere Overheid uit van het concentreren op het uitvoeren van de kerntaken, waaronder het borgen van het recht op veiligheid. Het actieprogramma noemt dit zelfs een exclusieve verantwoordelijkheid. Dit impliceert dat de overheid veronderstelt deze taken exclusief uit te kunnen voeren. Interventiefuik De vraag is echter of die keuze bestaat en al helemaal of de overheid de verantwoordelijkheid voor veiligheid wel exclusief aan kan. Noordegraaf 8 uit zijn grote twijfels hierover aan de hand van de zogenaamde interventiefuik: de overheid moet veel, maar er kan weinig. Collectief handelen is nodig, maar de mogelijkheden van collectief handelen zijn beperkt. De verwachtingen zijn hoog, maar nauwelijks waar te maken. Incidenten en crisisverschijnselen, zoals de Bijlmerramp, MKZ, BSE, Enschede en Volendam, zetten deze paradoxale opgave volgens hem verder op scherp. Deze hebben het ongenoegen over de gedogende overheid aangewakkerd en de roep om een culturele revolutie in het openbaar bestuur versterkt. Zodra de overheid echter probeert in te grijpen of zichzelf te vernieuwen, kan het rekenen op zeer uiteenlopende ideeën over de beste aanpak en (bijbehorend) verzet. De incidenten en crises hebben daarmee een dubbele betekenis. Enerzijds hebben ze de roep om ingrijpen door de overheid versterkt, maar maken tegelijk duidelijk dat ingrijpen moeilijk is. Burgers en bedrijven willen eigenlijk niks van de overheid weten, tenzij het hen uitkomt. Ze verwachten van alles, maar niet dat ze er last van hebben. Het bedrijfsleven moet de ruimte krijgen, maar bedrijven moeten aan banden worden gelegd. Politici en bestuurders klagen over regels en bureaucratie, maar zijn mede gedreven door media en de logica van het politieke debatvaak de eersten die nieuwe regels en bureaucratie scheppen. De interventiefuik gaat ervan uit, dat de overheid van alles moet, maar weinig kan. Als het de verantwoordelijkheden toch waar wil c.q. moet maken, lijkt het dan ook geen kwestie van willen veranderen, maar van moeten veranderen. 2.3 Het begrip veiligheid In voorgaande alinea s is gesproken over het recht op veiligheid en veiligheidszorg. Dit wekt de indruk, dat de invulling van het begrip veiligheid eenduidig valt uit te leggen. De vraag is of dat in dit verband terecht is. Het begrip veiligheid kan op meerdere wijzen worden onderverdeeld. Zo kent men het onderscheid tussen objectieve veiligheid, lees veiligheid uitgedrukt in meetbare factoren, bijvoorbeeld registratie van incidenten naar tijdstip en locatie, en subjectieve veiligheid, de beleving van veiligheid door burgers. 6 uit: CDA: het recht op veiligheid hoort in Grondwet, Het Parool, 5 september uit Veiligheid moet geen grondrecht zijn, De Volkskrant, 13 september Management in het publieke domein, Mirko Noordegraaf (2004), pagina 24

13 Concurrentie in veiligheidsland? Pagina 13 Een andere verdeling, die kan worden gemaakt is naar de aard c.q. omvang van de dreiging (individuele en collectieve veiligheid) en naar de schaal van het optreden van de hulpdiensten (basiszorg of grootschalig optreden) 9. In het kader van deze scriptie is verder het onderscheid tussen sociale en fysieke veiligheid van belang. De vraag is namelijk of de ontwikkelingen op het gebied van het veiligheidsbeleid voor beide terreinen wel dezelfde zijn. Allereerst daarom een definitie van beide begrippen 10. Sociale veiligheid Sociale veiligheid betreft het mogelijke gevaar (of dreiging daarvan) voor mens en dier dat samenhangt met het menselijk gedrag ten aanzien van andermans lichaam, persoonlijke integriteit, eerbaarheid, opvattingen, gewoonten en bezittingen. Sociale veiligheid betreft dus de dreiging die uitgaat van mensen. Een ander belangrijk kenmerk is, dat het zich richt op dagelijks voorkomende, vaak relatief kleinschalige veiligheidsvraagstukken 11. Voorbeelden van sociale onveiligheid zijn agressief gedrag, vandalisme, dreiging, aanvallen, hanggroepen, vervuiling, vernieling, diefstal, moord, aanranding, etc. Een belangrijk deel van deze incidenten vallen onder de noemer criminaliteit. Wat niet direct strafbaar is gesteld, valt onder de noemer overlast. Fysieke veiligheid Fysieke veiligheid betreft het mogelijke gevaar (of dreiging daarvan) voor mens en dier dat samenhangt met de ontwikkeling, de staat en het gebruik van grond/water/lucht, gebouwen, transportwegen, vervoermiddelen, technische hulpmiddelen, energiebronnen en chemische stoffen. Fysieke veiligheid betreft dus de dreiging die uitgaat van zaken. Het gaat hier om de zogenaamde flitsrampen, die een kleine kans, maar een groot gevolg kennen. Kenmerkend is dus dat fysieke onveiligheid wordt veroorzaakt door zaken, zoals gebouwen (brand, explosie), transportmiddelen (gevaarlijke stoffen) of natuurverschijnselen, zoals overstroming. Door de toenemende complexiteit van de samenleving is de afbakening tussen sociale en fysieke veiligheid niet altijd even scherp. Oorzaken in de sociale veiligheidssfeer kunnen fysieke gevolgen hebben, zoals bij opzettelijke brandstichting en terrorisme. Omgekeerd kunnen incidenten van fysieke aard ook sociale gevolgen hebben, zoals de invloed van een risicovol object op het algemeen veiligheidsgevoel in de woonomgeving. Relevante vragen zijn vervolgens: zijn de inzichten bij het voorzien in veiligheid ten aanzien van de rolverdeling gelijk voor sociale veiligheid en fysieke veiligheid? zo nee, wat zijn dan de verschillen? 2.4 Ontwikkelingen in het veiligheidsbeleid Alvorens tot een verdere beantwoording van de probleemstelling van deze scriptie te komen, lijkt het voor de beeldvorming zinvol een beeld te schetsen van de algemene ontwikkelingen in het veiligheidsbeleid. Allereerst, omdat hier op basis van de schijnbare tegenstelling tussen eerdere standpunten en die in het programma Andere Overheid, enige inconsistentie in lijkt te zijn ontstaan (zie de hierboven gestelde vragen). Voorts om eventuele verschillen in beleid op te sporen, waar het fysieke dan wel sociale veiligheid betreft. Gedeelde verantwoordelijkheid Een belangrijk keerpunt in het veiligheidsbeleid wordt gemarkeerd door het eerder genoemde beleidsplan Samenleving en Criminaliteit (1985). Aanleiding was de toenemende, geregistreerde (objectieve) criminaliteit in Nederland. 9 Zelfredzaamheid en fysieke veiligheid van burgers, Nibra (2005), pagina Er bestaan vele definities van deze begrippen. Hier worden de definities gehanteerd uit de opleiding Integrale Veiligheidskunde van de Hogeschool Utrecht (Hans van Geffen), omdat deze zowel sociale als fysieke veiligheid in dezelfde stijl definieert, waardoor het beste een onderlinge vergelijking mogelijk is. 11 Onderscheid gehanteerd in Zelfredzaamheid van burgers bij rampen en zware ongevallen (2004) van Ruitenberg en Helsloot, pagina 117

14 Concurrentie in veiligheidsland? Pagina 14 Ook de toenemende onveiligheidbeleving leidde tot de wens van een meer samenhangende aanpak van criminaliteit. Voor het eerst werd onderkend, dat de overheid niet exclusief verantwoordelijk kan zijn, maar ook andere overheidsinstanties, burgers, bedrijfsleven en maatschappelijke organisaties betrokken moeten worden. Hiermee veranderde het strafrecht als primair instrument om kleine criminaliteit aan te pakken in een sluitstuk. Andere maatregelen, buiten het strafrecht om, moesten zorgen voor meer effectiviteit. Deze maatregelen waren vooral gericht op het aanpassen van de bebouwde omgeving, het versterken van sociale bindingen in de samenleving en het intensiveren van het functioneel toezicht. Scheiding Met het beleidsplan Recht in Beweging (1990) verschoof de aandacht bij Justitie van de kleine criminaliteit naar de zwaardere vormen van criminaliteit. Dit kwam onder andere tot uiting in een taakverschuiving bij de Ministeries van Justitie en Binnenlandse Zaken. Justitie ging zich meer richten op dadergerichte preventie met gebruikmaking van de justitiële organen. Binnenlandse zaken zou zich meer gaan richten op situationele preventie en de werkzaamheden richten op de lokale overheid. De grotere verantwoordelijkheid van Binnenlandse Zaken (BZK) bleek onder andere uit de nota Veiligheidsbeleid (1994) die door dit ministerie werd uitgebracht. Met deze nota werd het begrip onveiligheid verbreed van criminaliteit naar ook andere, fysieke onderwerpen, zoals brand, verkeersonveiligheid, transport van gevaarlijke stoffen en overstromingen. Ook in dit beleidsplan werd de lokale verantwoordelijkheid en de noodzaak tot samenwerking benadrukt. Met het eerste Integraal Veiligheidsprogramma (1999) werd de tendens tot samenwerking tussen overheid, burgers, bedrijven en maatschappelijke organisaties voortgezet. Versterken handhaving In de gezamenlijke nota van BZK en Justitie Criminaliteitsbeheersing (2001) werden deze principes nogmaals benadrukt. Expliciet wordt gesteld dat de gemeente de verantwoordelijkheid draagt voor het lokale veiligheidsbeleid. Versterking van het toezicht wordt vooral ingevuld door meer politie. Het project met de stadswachten lijkt te zijn mislukt en het kabinet acht het onwenselijk dat particuliere beveiligingsorganisaties toezicht houden in het publieke domein. Intensivering van toezicht en handhaving staat ook centraal in het veiligheidsprogramma Naar een veiliger samenleving (2002). Eén van de concrete uitwerkingen hiervan zijn de prestatie-afspraken, die met ieder politiekorps zijn gemaakt. Voor de periode zullen de beide ministeries een nieuw Veiligheidsprogramma opstellen. Belangrijkste thema s hierin zijn de aanpak van achterstandswijken, verdere vermindering van overlast en criminaliteit, verbetering van crisisbeheersing en het tegengaan van radicalisering. Uiteindelijk moet in de onveiligheid, criminaliteit en verloedering met 20-25% zijn gedaald 12. Integraal Waar in 1994 de sociale en fysieke veiligheid in landelijk beleid enigszins bij elkaar werden gebracht, is die lijn in de jaren daarna niet expliciet doorgezet. Uit het voornemen voor het nieuwe Veiligheidsprogramma blijkt wel een duidelijke link met het relatief nieuwe terrein Crisisbeheersing. Dit terrein is op zichzelf weer zodanig breed, dat hieronder zowel sociale veiligheidsaspecten, zoals radicalisering en terrorisme, als fysieke veiligheidsaspecten, zoals rampenbestrijding te plaatsen zijn. Een andere parallel die in de beleidsontwikkeling sociale en fysieke veiligheid te trekken valt, is de nadruk op het versterken van toezicht en handhaving. Met name de rapporten van de commissie Oosting over de Vuurwerkramp en de commissie Alders over de cafébrand Nieuwjaarsnacht 2001 hebben voor een kwaliteitsimpuls ten aanzien van de fysieke veiligheid gezorgd. Onderscheid is gemaakt in verbetering op de terreinen Integrale veiligheid, Brandveiligheid, Externe Veiligheid en Rampbestrijding. Het actieprogramma Bewust veiliger, actieprogramma brandweer en rampenbestrijding is één van de concrete resultaten van het rapport Alders en de fysieke veiligheidstegenhanger van de sociale veiligheidsnota Naar een veiliger samenleving. Het programma kende drie prioriteiten: de totstandkoming van de veiligheidsregio s. Dit om de hulpverlening bij rampen en grote ongevallen efficiënter te laten plaatsvinden. De tweede is de integratie van de meldkamers van politie, brandweer en ambulance om een betere samenwerking te bereiken. 12 Bron: website MinBZK.nl (Veilige samenleving)

15 Concurrentie in veiligheidsland? Pagina 15 De derde is het vergroten van veiligheidsbewustzijn in het algemeen: overheid, instanties, bedrijven, scholen, maar ook van de individuele burger. In het kader van deze scriptie is vooral de integrale benadering van veiligheid interessant. De Handreiking Kernbeleid Veiligheid geeft een nadere invulling aan de invalshoeken van deze integraliteit, t.w. de oriëntatie op alle gemeentelijke veiligheidsthema s en de samenhang daartussen; de oriëntatie op zowel problemen als op lopend beleid en de lacunes daarin; benutting van mogelijkheden van alle lokale partijen, publiek en privaat; benutting van alle schakels van de veiligheidsketen; bakens voor inhoud en organisatorische borging van het beleid. 13 De handreiking verwijst bovendien naar een aantal actuele veiligheidsthema s, waaronder publiekprivate samenwerking. Het stelt, dat integraal veiligheidsbeleid per definitie impliceert dat publieke en private partners zoveel mogelijk gezamenlijk optrekken. Omtrent de rol van ondernemers bij de lokale veiligheidszorg bestaat brede overeenstemming dat die veelzijdig is en geprofileerd kan en behoort te worden. Ondernemers hebben belang, zijn bereid en beschikken over middelen. Mogelijkheden doen zich bij voorbeeld voor rondom de beveiliging van bedrijventerreinen, preventie bij bestaande en nieuwbouw, toezicht in uitgaansgebieden en stadscentra en veiligheidszorg rondom grootschalige evenementen. Al met al kunnen ten aanzien van de rol van de overheid bij de invulling van de veiligheidszorg aan de sociale en fysieke kant vergelijkbare ontwikkelingen worden gesignaleerd. Uitgangspunten scriptie Op basis van de beschrijving van deze ontwikkelingen kunnen een aantal eerder gestelde vragen worden beantwoord en daarmee kan een kader worden gecreëerd, waarbinnen de centrale vraag van deze scriptie moet worden bezien. Ik ga er bij de verdere behandeling van deze scriptie vanuit, dat met het recht op veiligheid, zowel het recht op sociale als fysieke veiligheid wordt bedoeld; de overheid het als haar verantwoordelijkheid c.q. kerntaak ziet om hier als primaire partij in te voorzien. Echter, het voorzien in c.q. het borgen van het recht op veiligheid houdt op zich niet in, dat de overheid hier ook zelf de (uitvoerings)maatregelen neemt (vergelijk de gezondheidszorg, recht op onderwijs, etc. Uitvoering is hier veelal privaat, wel ziet de overheid toe op kwantiteit en kwaliteit); de principes uit het programma Andere Overheid hierop van toepassing zijn, wat onder andere betekent, dat er een grotere verantwoordelijkheid voor burgers, ondernemers en maatschappelijke organisaties ontstaat en zij, eventueel als partner van de overheid, meer in veiligheidszorg kunnen en moeten voorzien; de inzichten c.q. ontwikkelingen ten aanzien van participatie ook bij de kerntaak Veiligheid niet zijn veranderd, sterker nog, verder worden onderschreven en uitgebouwd; bij het recht op veiligheid wellicht het zwaartepunt ligt bij de sociale veiligheid, maar onder andere via de stimulering van integraal veiligheidsbeleid ook (voldoende) aandacht bestaat voor fysieke veiligheid. Dit geldt tevens voor de inzichten op deze terreinen. In het kader van deze scriptie is het onderscheid dus niet van belang. 13 Deze is ontwikkeld door het platform Slagen voor Veiligheid als hulpmiddel voor gemeenten voor het ontwikkelen van Integraal Veiligheidsbeleid, pagina 18 e.a.

16 Concurrentie in veiligheidsland? Pagina 16 3 Theoretische verkenning 3.1 Waarom veiligheidszorg publiek organiseren? In dit hoofdstuk vindt een theoretische verkenning plaats naar inzichten rond de privatisering van de zorg voor veiligheid. Allereerst wordt ingegaan op argumenten, die ervoor pleiten om veiligheidszorg publiek te organiseren. Dit is overwegend de huidige situatie in Nederland. In het tweede deel kunnen de argumenten voor de private organisatie van veiligheidsmaatregelen hier tegenover worden geplaatst. Economische aspecten In Privatisering van veiligheid: economische aspecten 14 gaat H.O. Kerkmeester in op de economische argumenten die pleiten voor een publieke aanpak van veiligheidszorg (in dit geval vooral benaderd vanuit de rechtshandhaving): veiligheid heeft de kenmerken van een publiek goed ; veiligheid is een natuurlijk monopolie ; veiligheid is een basisvoorziening. Kenmerken publiek goed In economische zin bestaan er voor publieke goederen twee bepalende criteria: nietuitsluitbaarheid en non-rivaliteit. Niet-uitsluitbaarheid betekent, dat het niet of nauwelijks mogelijk is om iemand van het genot van een bepaald product uit te sluiten. Een veel gebruikt voorbeeld hierbij is de nationale defensie. Ook voor de voorziening in veiligheid lijkt dit criterium op te gaan. Als iemand niet aan publieke veiligheid (in algemene zin) zou willen meebetalen, is het niet of nauwelijks mogelijk om hem van het gebruik uit te sluiten. Non-rivaliteit wil zeggen, dat het gebruik van het product door de ene persoon, dit gebruik door een ander niet uitsluit. Naast het eerdere voorbeeld van de nationale defensie, wordt genoemd het gebruik van vuurtorens door schepen. Het wordt niet opgebruikt, ook dit geldt voor veiligheid in algemene zin. Denk hierbij bij voorbeeld aan de paraatheid / preparatie van de hulpdiensten. Op het moment, dat een hulpdienst in actie moet komen, is er wel degelijk sprake van (mogelijk) rivaliserend gebruik (zie ook paragraaf 3.2). Kerkmeester stelt dat de meeste economen er vanuit gaan, dat de overheid het beste in staat is om in publieke goederen te voorzien. De overheid kan belasting heffen en daardoor iedereen laten meebetalen voor een goed dat door de markt niet of te weinig wordt geproduceerd. Hiermee kan het zogenaamde free rider gedrag, iemand die wel wil profiteren, maar niet wil meebetalen aan het product, worden beteugeld. Private partijen hebben deze mogelijkheden in het algemeen niet. Natuurlijk monopolie Naast het voldoen aan de kenmerken van publieke goederen, stelt Kerkmeester, dat veiligheid zich bij uitstek manifesteert als overheidsmonopolie. Het zou zich daarmee per definitie niet lenen voor de vrije markt. Hij noemt hiervoor een aantal argumenten. Een belangrijke succesfactor in met name de rechtshandhaving, is de beschikbaarheid over zo volledig mogelijke informatie. Dit vraagt om koppeling van zoveel mogelijk gegevensbestanden. De opbouw van informatie is, zeker in de dienstensector, echter een belangrijke concurrerende, onderscheidende waarde. Koppeling van dergelijke bestanden ligt, volgens Kerkmeester, bij vrije concurrentie niet voor de hand. Een ander, vergelijkbaar argument waaruit de voorkeur voor overheidsmonopolie blijkt, is dat hevige concurrentie, onder bepaalde marktomstandigheden, kan uitmonden in het overblijven van één overwinnaar, waarmee een monopolie en dus een economische machtspositie ontstaat. De omstandigheden waaronder een dergelijk natuurlijk monopolie zich kan voordoen, betreffen vooral in geval van de noodzakelijke aanwezigheid van een uitgebreide en kostbare infrastructuur (elektriciteitsnet, spoorwegnet, maar ook ICT-infrastructuur politie). 14 Privatisering van veiligheid: economische aspecten van H.O. Kerkmeester (Privatisering van veiligheid, BJU 2005, p ).

17 Concurrentie in veiligheidsland? Pagina 17 In het algemeen geldt, dat monopolies kunnen leiden tot (onevenredige) prijsstijgingen. Voor publieke goederen met de bovengenoemde kenmerken is dat uiteraard onwenselijk. In het rapport Particuliere beveiliging, nationale en internationale trends 15 wordt nog gewezen op het punt, dat publieke veiligheidszorg zover kan achterblijven (t.a.v. innovatief vermogen en productiviteit) bij de private veiligheidszorg, dat de kans toeneemt, dat niet de publieke veiligheidszorg de private aanstuurt, maar omgekeerd. Aanvullend wordt in dit rapport gesteld, dat er contraproductieve concurrentie tussen de publieke en private sector kan ontstaan. De overheidssector kan op de opmars van de private veiligheidszorg reageren door samenwerking tegen te gaan. Dit kan de effectiviteit van de veiligheidszorg als geheel weer aantasten. Dit zal zeker het geval zijn als private partijen een (economische) machtspositie (zij wijzen op het groeiend aantal multinationals binnen de private veiligheidszorg) hebben gecreëerd. Om niet in een model van de glijdende schaal tot een dergelijke contraproductiviteit te komen, zal expliciet voor de overheidsmonopolie gekozen moeten worden. Het laatste punt dat Kerkmeester noemt voor publieke monopolisering van veiligheid, is dat het in economische zin een vertrouwensgoed is. Vertrouwen in de verschaffer is essentieel, aangezien de kwaliteit van het product (meestal) niet uit gebruikservaring kan blijken. Dat maakt het maken van een rationele keuze vooraf tussen meerdere aanbieders vrijwel onmogelijk. Minder geredeneerd vanuit de economische invalshoek, maar daarom niet minder legitiem, pleit ook het geweldsmonopolie als argument voor veiligheid als overheidsmonopolie. De staat, als de hoogste rechtsbevoegdheid, is volgens deze leer als enige bevoegd om met geweld op te treden om recht en orde te handhaven. Volgens de Duitse socioloog Max Weber is dit één van de definiërende kenmerken van een soevereine staat. Staten verbieden in principe het gebruik van geweld door hun onderdanen en plaatsen het recht om geweld toe te passen bij instituten als de politie en de krijgsmacht 16. Basisvoorziening Het derde argument voor publieke voorziening is volgens Kermeester de verantwoordelijkheid van de overheid om in de primaire behoeften van burgers te voorzien, het verschaffen van veiligheid is daar een voorbeeld van. Hij verwijst naar de beroemde piramide 17 van A.H. Maslow, waarin veiligheid als basisbehoefte direct komt na de primaire fysiologische behoeften. Veiligheid heeft volgens Kerkmeester daarmee de status van een grondrecht en vraagt dus om waarborging door de overheid (zie ook paragraaf 2.1). Ongelijke verdeling Figuur 2 - De Maslow-piramide Een belangrijk, zwaarwegend argument voor publieke voorziening van veiligheid noemt J.M. Piret in Privatisering van veiligheid: rechtstatelijke aspecten 18 : het gevaar van een ongelijke verdeling van veiligheid bij private voorziening. Hij noemt hierbij het voorbeeld van de zogenaamde gated communities in de Verenigde Staten, waarbij welgestelde burgers hun woonwijk laten omheinen en bewaken door particuliere beveiligingsdiensten en private politie. Zij organiseren daarmee voor zichzelf een hoger veiligheidsniveau dan het algemene basiszorgniveau waarin door de overheid wordt voorzien. Kerkmeester gaat hier ook op in, maar stelt dat het onvermijdelijk is, dat verschillen in inkomen ook zullen leiden tot verschillen in veiligheid. Ter illustratie noemt hij de mogelijkheid voor rijkeren om een auto met airbags en allerlei andere veiligheidsvoorzieningen te kopen, terwijl de minder bedeelden deze mogelijkheid financieel niet hebben. Zo kan men ook in een veiligere, maar duurdere buurt te gaan wonen en een alarminstallatie voor het huis te installeren. Hij stelt dat het geen probleem hoeft te zijn, dat rijkeren er in veiligheid op vooruit gaan, zolang dat maar niet betekent dat de minder rijken er op achteruit gaan; hij noemt dit verdelende rechtvaardigheid. Hierbij moet ook rekening worden gehouden met verplaatsing van criminaliteit door het (particulier) treffen van additionele veiligheidsmaatregelen. 15 Verwijzing in Voorbij de dogmatiek, publiek-private samenwerking in de veiligheidszorg van B. Hoogenboom en E. Muller (COT) i.o.v. Programma Politie en Wetenschap, 2002, p zie ook geweldsmonopolie in Wikipedia en Encarta Winkler Prins Encyclopedie 17 Afbeelding: 18 Privatisering van veiligheid: ideologische en rechtsstatelijke eisen van J.M. Piret (Privatisering van veiligheid, BJU 2005, p ).

18 Concurrentie in veiligheidsland? Pagina 18 Preferenties Een ander punt, dat door Piret wordt aangehaald, is het verschil tussen keuzes van de overheid en preferenties van individuen. De overheid investeert bij voorbeeld in de verbetering van de veiligheid in een buurt waar de inwoners het geld liever aan iets anders hadden uitgegeven. Verbetering van de veiligheid in de buurt kan leiden tot stijging van de huizenprijzen en de huren. De bewoners, niet zijnde huiseigenaren, die wellicht toch al niet veel waarde hechten aan de verbetering van de veiligheid, gaan er in deze visie per saldo op achteruit. In het vrije marktsysteem waren de bestedingen dus anders gedaan, wat uiteraard de vraag oproept in hoeverre daarmee het algemeen belang zou zijn gediend, ervan uitgaande dat dat prevaleert. Privatisering lijkt aantrekkelijker naarmate er grote individuele verschillen in behoefte aan en bereidheid om te betalen voor veiligheid, aldus Kerkmeester. Tegelijk dient er juist in die gevallen extra aandacht te zijn voor de bescherming van publieke belangen. Bescherming publieke belangen Vanuit een meer rechtsstatelijke invalshoek zijn ook diverse argumenten voor publieke voorziening in veiligheid te noemen. In Voorbij de dogmatiek, publiek-private samenwerking in de veiligheidszorg 19 identificeren de auteurs een aantal publieke belangen: rechtsbescherming; privacy; democratische controle; rechtshandhaving; openbare orde handhaving; hulpverlening aan hen die dat behoeven; gedragsbeïnvloeding. Een fundamentele vraag bij de verschuiving van publieke naar private uitvoering van veiligheidzorg, inclusief bepaalde bevoegdheden, is hoe deze publieke belangen geborgd kunnen worden Democratische verantwoording Kerkmeester gaat in zijn publicatie ook nog in op het verschil in publieke en private verantwoording. De overheid wordt aangesproken op het naleven van (rechtsstatelijke) normen via het systeem van democratische legitimatie en controle. Bij private organisaties ontbreekt dit. Volgens Kerkmeester staat daar echter de grotere invloed van financiële prikkels tegenover. Private organisaties zijn gevoeliger voor negatieve publiciteit, vanwege het effect, al dan niet door schadeclaims, hiervan op de winst. Bestuurders van beursgenoteerde bedrijven kunnen, in tegenstelling tot bestuurders in het openbaar bestuur, dagelijks worden afgerekend op hun prestaties. Over een eventuele verslechtering van de verantwoording door privatisering kan dus verschillend worden gedacht. 19 Voorbij de dogmatiek, publiek-private samenwerking in de veiligheidszorg van B. Hoogenboom en E. Muller (COT) i.o.v. Programma Politie en Wetenschap, 2002, p. 24 en p Zie hiervoor o.a. Borging van het publieke belang van de Wetenschappelijke Raad voor Regeringsbeleid (WRR) 21 Bron: Noord-Hollands Dagblad, 2 november 2006

19 Concurrentie in veiligheidsland? Pagina Waarom veiligheidszorg privaat organiseren? Economisch liberalisme Het belangrijkste argument om veiligheidszorg privaat te organiseren is het (vermeende) positieve effect van marktwerking. Het verst gaan, volgens J.M. Piret in Privatisering van Veiligheid: ideologische en rechtsstatelijke aspecten 22, de aanhangers van het economisch liberalisme, waarvan het uitgangspunt is, dat de overheid zelf geen diensten levert, maar er uitsluitend op toeziet dat deze geleverd worden. Het belang van aandeelhouders zorgt er in deze visie vanzelf voor, dat bedrijven economisch zo efficiënt mogelijk gerund worden. Bij overheidsinstellingen zou dit niet het geval zijn. Uitbreiding van macht en status van directeuren en zekerheid van werk en loon zouden hier de voornaamste drijfveren zijn en leiden tot immobilisme. In de publicatie wordt een pleidooi van de Amerikaanse professor Bruce Benson 23 aangehaald. Hij is een van de grootste voorstanders van volledige privatisering van het gehele systeem van misdaadbestrijding, inclusief politie, opsporing, vervolging, berechting en strafuitvoering. Economische aspecten In de eerder aangehaalde publicatie Privatisering van veiligheid: economische aspecten 24 geeft H.O. Kerkmeester ook een aantal (tegen)argumenten, waarom veiligheid niet publiek, maar juist privaat georganiseerd kan worden: Veiligheid hoeft niet altijd als zuiver publiek goed beschouwd te worden; Individuele preferenties en budgetten kunnen verschillen; Betere allocatie van middelen; Stimuleren private alternatieven. Veiligheid niet altijd publiek goed In de voorgaande paragraaf werden de kenmerken van publieke goederen in economische zin toegelicht, t.w. niet-uitsluitbaarheid en non-rivaliteit. Tevens werd gesuggereerd dat deze kenmerken van toepassing zijn op veiligheid in algemene zin. Meer specifiek hoeft dit niet altijd op te gaan. In theorie, schetst Kerkmeester, is het mogelijk om bij voorbeeld politie-inzet te beperken tot bepaalde buurten. Los van de vraag of het wenselijk is, is uitsluiting daarvan wel een mogelijkheid. Het criterium rivaliteit ligt daarbij meer voor de hand. Een agent, die in de ene buurt surveilleert, laat daarmee per definitie een andere onbewaakt. Kerkmeester stelt dat er mechanismen in werking kunnen treden, waardoor in buurten waar meer belasting (voor veiligheid) wordt betaald, meer middelen voor politietaken worden ingezet. De mogelijkheid tot het inhuren van particuliere beveiliging voor het verhogen van de buurtveiligheid toont aan dat deze vorm van veiligheid uitsluitbaar en rivaal zou kunnen zijn. Volgens de economische benadering zou het zich daarmee lenen voor private productie. Verschillen in individuele preferenties en budgetten Volgens Maslow is veiligheid een basisbehoefte. Waar Kerkmeester dat eerder gebruikte als argument voor een publieke voorziening, stelt hij dat er desondanks aanzienlijke, individuele verschillen kunnen bestaan in de behoefte aan veiligheid. Waar de één een zeker risico voor lief neemt, zal de ander dit risico willen afdekken. Bovendien zijn veiligheidsrisico s per definitie van persoon tot persoon verschillend door factoren als leefomstandigheden, leeftijd, bezit, geslacht, etc. Uiteraard is de mate van risico-acceptatie ook bepalend voor de bereidheid om wel of niet (extra) voor veiligheid te betalen. Dit geldt dan met name voor de preventieve voorzieningen, zoals extra sloten, alarminstallaties, rookmelders, etc. Verzekeringsmaatschappijen dragen hun steentje bij door bij toepassing van dergelijke voorzieningen een korting op de premie toe te passen of zelfs in de acceptatie mee te laten spelen. Naast de bereidheid om extra te betalen, is uiteraard ook de (financiële) mogelijkheid hiertoe van belang. De ene burger is rijker dan de andere en heeft daardoor meer mogelijkheden om te investeren in aanvullende veiligheid. Binnen de verkeersveiligheid is dit volgens Kerkmeester al lang het geval, denk aan airbags, antiblokkeersysteem, etc. Kerkmeester waarschuwt ervoor, dat de overheid middels het innen en besteden van belastingen, een bestedingspatroon oplegt, dat vaak niet met de individuele preferenties overeenkomt. 22 Privatisering van veiligheid: ideologische en rechtsstatelijke eisen van J.M. Piret (Privatisering van veiligheid, BJU 2005, p ). 23 Verwijzing in bovenstaande publicatie naar To serve and to protect van Bruce L. Benson (New York, 1998). 24 Privatisering van veiligheid: economische aspecten van H.O. Kerkmeester (Privatisering van veiligheid, BJU 2005, p ).

20 Concurrentie in veiligheidsland? Pagina 20 Het geld dat via belastingen aan veiligheid is uitgegeven, kan immers niet meer aan de huur worden besteed. Bij private voorziening ligt de keuze nadrukkelijk bij de burger. Afhankelijk van de gekozen ideologie kan dit argument dus zowel voor als tegen privatisering pleiten. Allocatie van middelen Kerkmeester stelt dat de overheid veelal niet in de positie is om goed in te schatten hoe middelen volgens de belastingbetaler moeten worden besteed. Doordat er bij politieke besluitvorming geen sprake is van vraag en aanbod bestaat het risico op allocatieve inefficiëntie. Het prijsmechanisme, dat op de markt functioneert, slaagt er volgens Kerkmeester het beste in om goederen terecht te laten komen bij hen die deze het hoogste waarderen. Aangezien er bij publieke voorziening meestal geen doorberekening van de werkelijke prijs plaatsvindt, ontstaat er overvragen van het product. Daarnaast realiseert de markt betere productieve efficiëntie. Private bedrijven zullen vanuit hun winstdoelstelling maximaal efficiënt moeten opereren. Inefficiënte bedrijven zullen de strijd verliezen en op den duur verdwijnen. Kerkmeester noemt het in 2-tallen surveilleren door de politie als voorbeeld van inefficiëntie van de overheid. 25 Vanuit economisch perspectief dienen investeringen in maatschappelijke veiligheid meer op te leveren dan te kosten. De public choice -theorie, de economische theorie van de publieke besluitvorming, toont volgens Kerkmeester echter aan, dat publieke besluitvorming veelal meer plaatsvindt op basis van mogelijke electorale consequenties, dan op basis van kosten/batenafweging. Kerkmeester verwijst ter onderbouwing naar berekeningen 26 waaruit blijkt dat tegenover 10 miljoen investering in de politie slechts 2 tot 3 miljoen baten staan. Ondermijnen private alternatieven Kerkmeester stelt tenslotte, dat hoe meer de overheid investeert, des te minder zullen burgers zelf initiatieven ontplooien. Dit is uiteraard deels ook het doel, met name om zogenaamde eigenrichting te beperken. Ook hij verwijst naar een studie van Bruce Benson 27, waarin een vergelijking wordt gemaakt tussen criminaliteit in Zweden en Zwitserland. Het aanzienlijk lagere criminaliteitscijfer in Zwitserland wordt in deze studie verklaard door de zwakkere centrale overheid, het vertrouwen dat dit meebrengt in individuele activiteiten, inclusief het voorzien in politiediensten door de private sector. Stimuleren betrokkenheid In het inleidende hoofdstuk is een schets gegeven van de beleidsontwikkelingen op het gebied van veiligheid in de afgelopen twintig jaar. Volgens het COT in Voorbij de dogmatiek 28, zijn twee belangrijke pijlers te ontdekken. Enerzijds is dit het stimuleren van de eigen verantwoordelijkheid en anderzijds het stimuleren van de samenwerking. Om de samenwerking te stimuleren werden de concepten Integrale veiligheid en Publiek-private samenwerking geïntroduceerd. Het COT stelt dat het vergroten van de eigen verantwoordelijkheid zich vooral heeft geuit in het door burgers en ondernemers inschakelen van de markt. 25 Bron: 26 Verwijzing naar Van misdaad tot straf: een economische benadering van de strafrechtelijke keten van F.P. van Tulder (1994). 27 Verwijzing naar: The enterprise of law: Justice without the state van B.L. Benson, San Francisco (1990) 28 Voorbij de dogmatiek, publiek-private samenwerking in de veiligheidszorg van B. Hoogenboom en E. Muller, COT (2002), pagina 17