Tweede Kamer der Staten-Generaal

Transcriptie

1 Tweede Kamer der Staten-Generaal Vergaderjaar Rijksbegroting voor het jaar Hoofdstuk VI Ministerie van Justitie Nr. 27 BRIEF VAN DE STAATSSECRETARIS VAN JUSTITIE Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal 's-gravenhage, 29 april 1988 Inleiding In begin 1986 heb ik de werkgroep opvang VLUCHT- EN GEMEEN- GEVAARLIJKE GEDETINEERDEN ingesteld. Achtergrond van deze instelling was het hoge aantal ontvluchtingen uit penitentiaire inrichtingen en het gebruik daarbij van geweld en geweldsmiddelen aan het begin van de jaren tachtig. Hierdoor werden gevoelens van onveiligheid onder het personeel vergroot. Tevens nam de ongerustheid in de samenleving als geheel toe. Het georganiseerd overleg met de centrales van overheidspersoneel, de Centrale Raad van Advies en de vergadering van procureurs-generaal bij de gerechtshoven gaven eveneens blijk van hun bezorgdheid. De werkgroep kreeg tot taak om voorstellen te doen omtrent de beveiliging van vlucht- en gemeengevaarlijke gedetineerden vanuit de invalshoeken van selectie, differentiatie, regiem, personeel en gebouwen/materieel. Daarbij werd verzocht deze voorstellen mede toe te spitsen op de in het kader van de capaciteitsuitbreiding nieuw te bouwen inrichtingen, waarbij de mogelijkheid van kleine aparte afdelingen van twaalf plaatsen was opgenomen in het program van eisen. In verband met de voortgang van de nieuwbouwprojecten is op 18 april 1986 een interimrapport uitgebracht. Hierin wordt voorgesteld zogenaamde extra beveiligde afdelingen te verwezenlijken in de nieuwbouwinrichtingen. Op mijn verzoek zijn op basis van dit interimrapport de bouwplannen van de projecten te Leeuwarden, Hoogeveen, Rotterdam en Sittard aangepast zo, dat de oorspronkelijk geplande inkomstenafdelingen geschikt zouden worden om te dienen als extra beveiligde afdeling echter zonder dat een dergelijke bestemming onherroepelijk zou zijn. Op 6 maart 1987 werd het eindrapport van de werkgroep aangeboden. Het is vervolgens voor advies voorgelegd aan de Centrale Raad van Advies, de vergadering van procureurs-generaal bij de gerechtshoven en het categoraal overleg van directeuren van gesloten inrichtingen. In december 1987 werd het laatste van deze adviezen ontvangen. Tweede Kamer, vergaderjaar , hfdst. VI, nr. 27 1

2 Het rapport In het rapport analyseert de werkgroep allereerst het begrip vlucht- en gemeengevaarlijk, teneinde tot een definiëring en categorisering van de doelgroep te komen. Er is een typologie opgesteld waarbinnen gedetineerden worden onderscheiden naar vluchtrisico en beheersrisico. Gedetineerden met een psychiatrische stoornis werden door de werkgroep expliciet buiten beschouwing gelaten. Op basis van deze typologie is medio 1986 een onderzoek gehouden in alle gesloten inrichtingen (huizen van bewaring en gevangenissen). Hieruit werd geconcludeerd dat van de ruim 200 gedetineerden die op dat moment een vlucht- en/of beheersrisico vormden, er voor ongeveer 80 een andere wijze van opvang noodzakelijk was dan binnen de bestaande mogelijkheden kon worden gerealiseerd. Ten aanzien van de opvang van de probleemgroep heeft de werkgroep vier alternatieven en hun voor- en nadelen onderzocht. Verdunning, het afzonderlijk plaatsen van de individuele «moeilijke» gedetineerden te midden van de overige gedetineerden (zoals reeds geschiedt bij preventief gehechten) werd te onveilig bevonden. Concentratie, het bijeen plaatsen van alle «moeilijke» gedetineerden in een speciale inrichting werd onbeheersbaar geacht, en een te zware werklast met zich brengend voor het personeel. Spreiding, van de gedetineerden over een aantal kleine, zogenaamde extra beveiligde afdelingen met een grootte van twaalf cellen verdeeld over twee regimair onafhankelijke subafdelingen van elk zes cellen kreeg de voorkeur. Belangrijkste voordelen van dit alternatief zijn de beheersbaarheid door kleinschaligheid, de garantie van veiligheid door een speciale «beveiligingsring» om de afdeling en ten slotte de hierdoor ontstane mogelijkheid om het regiem op zo'n afdeling niet onnodig te beperken omwille van de veiligheid. Voorts werd gekozen voor spreiding met stelselmatige roulatie van gedetineerden, het zogeheten carrouselsysteem, boven het niet verplaatsen. Hierdoor worden spanningen tussen gedetineerden onderling tegengegaan en bovendien wordt gedetineerden de kans ontnomen om de zwakke plekken van de organisatie te leren kennen. De werkgroep stelt een termijn van zes maanden voor, waarbij aan het eind van iedere periode onderzocht wordt of verlenging van het verblijf binnen het carrousel-systeem nog langer geïndiceerd is. Er dienen in de opvatting van de werkgroep twee afzonderlijke systemen te worden gecreëerd, een voor gedetineerden, verblijvend in huizen van bewaring en een voor gedetineerden, verblijvend in gevangenissen. De voorstellen nader beschouwd Het verheugt mij vast te mogen stellen dat de voorstellen van de werkgroep in hun algemeenheid met instemming zijn begroet, zoals blijkt uit de uitgebrachte adviezen. Achtereenvolgens wil ik, tegen de achtergrond van de adviezen, nader ingaan op de omvang van de benodigde capaciteit, de bestemming en differentiatie van de extra beveiligde afdelingen, de rechtspositie, selectie en verblijfsduur van de gedetineerden, het te voeren regiem, het aan te stellen personeel en ten slotte de uitvoering van de voorstellen. De omvang van de benodigde capaciteit De sectie Gevangeniswezen van de Centrale Raad van Advies merkt terecht op dat vlucht- en gemeengevaarlijkheid wordt gekenmerkt door een zekere relativiteit en variabiliteit. Op de eerste plaats is de mate van de gepercipieerde gevaarlijkheid afhankelijk van het beveiligingsniveau van de inrichtingen waarin de desbetreffende gedetineerden zich Tweede Kamer, vergaderjaar , hfdst. VI, nr. 27 2

3 bevinden. Ten tweede kunnen de persoonlijke omstandigheden van gedetineerden zich op korte termijn (sterk) wijzigen. De doelgroep kan overeenkomstig voor wat betreft de grootte in dezelfde mate fluctueren. Waar de werkgroep, op basis van haar behoefteschatting van tachtig celplaatsen, concludeert tot het aantal benodigde extra beveiligde afdelingen van zeven, wil ik een wat voorzichtiger opstelling innemen. Het genoemde aantal is het resultaat van een momentopname en kan, zoals gezegd, zowel naar boven als beneden afwijken. Dit in acht genomen moet het risico van overschatting zwaarder worden gewogen dan een eventuele onderschatting. Een optredende leegstand van deze relatief kostbare celplaatsen zou immers niet ondervangen kunnen worden door plaatsing van een «gewone» gedetineerde. Een overcapaciteit zou een aanzuigend effect kunnen hebben, met als gevolg oneigenlijke plaatsing van gedetineerden en een frustratie van het carrouselsysteem. Hierbij komt dat met de realisatie van de nieuwe inrichtingen het algemeen beveiligingsniveau toeneemt, zodat het aantal gedetineerden waarvoor, uit hoofde van hun vlucht- en gemeengevaarlijkheid, een afzonderlijke opvang is vereist, naar alle waarschijnlijkheid zal afnemen. Mede gezien de financiële consequenties van aanpassing van een afdeling in een bestaande inrichting tot een extra beveiligde afdeling meen ik daarom dat vooralsnog met een vijftal extra beveiligde afdelingen kan worden volstaan. Uitbreiding van het systeem wanneer daartoe in de toekomst de noodzaak zou blijken blijft altijd mogelijk. Aanwijzing van extra beveiligde gevangenissen en huizen van bewaring De extra beveiligde afdelingen met de status van gevangenis zijn naar de mening van de werkgroep in te passen in het bestaande differentiatiestelsel als gevangenissen voor langgestraften die slechts voor wat betreft de beveiligingsgraad afwijken van andere gevangenissen voor langgestraften. De sectie merkt in haar advies op dat met het carrousel-systeem van extra beveiligde gevangenissen in feite een nieuwe gevangenisdifferentiatie wordt geïntroduceerd. Ik deel de opvatting van de sectie en acht het derhalve wenselijk, dat het carrousel-systeem te zijner tijd een afzonderlijke basis krijgt in de Beginselenwet Gevangeniswezen. Deze kwestie kan worden bezien bij het voorgenomen onderzoek naar de herziening van het differentiatiestelsel. Wel meen ik, met de werkgroep, dat zonder aanpassing van het differentiatiestelsel het carrousel-systeem toch van start kan gaan. Een consequentie van het standpunt van de werkgroep zou overigens wel zijn dat aan gedetineerden beroepsmogelijkheden openstaan tegen verplaatsing van een extra beveiligde gevangenis naar een ander. De sectie stelt hier voor om deze beroepsmogelijkheden expliciet uit te sluiten en de Gevangenismaatregel overeenkomstig te wijzigen. Ik wil dit voorstel volgen. De interne verplaatsingen hebben in zoverre een min of meer automatisch karakter, dat zij logisch voortvloeien uit de oorspronkelijke beslissing de desbetreffende gedetineerde te selecteren voor het carrouselsysteem. Die beslissing blijft in stand, tenzij tegenindicaties zich doen gelden, hetzij acuut, hetzij bij de vaste halfjaarlijkse beoordeling. Het is die initiële beslissing, waarop de mogelijkheid tot het aantekenen van beroep derhalve moet worden gericht, en welke mogelijkheid dan ook dient te worden gehandhaafd. Overigens behoudt de gedetineerde het recht om aan de minister wegplaatsing uit het carrouselsysteem te verzoeken. Het voorstel van het categoraal overleg van directeuren van huizen van bewaring om alle extra beveiligde afdelingen de bestemming van huis van bewaring toe te kennen zou met zich meebrengen dat de langge- Tweede Kamer, vergaderjaar , hfdst. VI, nr. 27 3

4 strafte gedetineerden belangrijke faciliteiten worden ontzegd, met name die inzake bezoek en de loonregeling langgestraften. Dit druist juist in tegen de aard van de opzet van het carrousel-systeem, welke zich regimair niet wil onderscheiden van gevangenissen en huizen van bewaring, en is derhalve onwenselijk. Ten aanzien van de extra beveiligde afdelingen met de status van huis van bewaring is geen aanpassing van de bestaande regelgeving noodzakelijk, daar beroep tegen plaatsing in een huis van bewaring reeds uitgesloten is. Elke extra beveiligde afdeling in het carrousel-systeem van huizen van bewaring zal worden aangewezen als een afzonderlijk huis van bewaring. Selectie en (ver)plaatsing Het carrousel-systeem zal een extra beheersmatige last met zich meebrengen op administratief en organisatorisch gebied. Op de eerste plaats dient grote aandacht te worden besteed aan de transportproblematiek in geval van verplaatsing van een gedetineerde van een extra beveiligde afdeling naar een andere. Naast de toename van het totaal aantal transporten geldt hier ook de beveiliging als een belangrijke invalshoek. Zo zal de datum van transport nimmer aan de desbetreffende gedetineerde bekend mogen worden gemaakt. Ten tweede is er sprake van een verzwaring van het selectieproces. De wijze waarop de hierbij mogelijk optredende problemen dienen te worden benaderd zal ik nader laten uitwerken. In reactie op een opmerking van de sectie aangaande het vaststellen van vlucht- en gemeengevaarlijkheid aan de hand van detentiegegevens wil ik benadrukken dat de werkgroep juist ook aandacht heeft besteed aan die gedetineerden, die zich in de - huidige - inrichting voorbeeldig gedragen, en die toch geacht moeten worden een groot risico te vormen. Het gaat hier dan niet om een beheersrisico, en evenmin om een vluchtrisico in de zin van gebleken vluchtgevaarlijkheid, maar om wat de werkgroep heeft genoemd een maatschappelijk risico; gedetineerden ten aanzien van wie geen enkel risico mag worden genomen, gezien de maatschappelijke gevolgen die eventuele ontvluchting zou hebben. Plaatsing in een extra beveiligde gevangenis of extra beveiligd huis van bewaring geschiedt in principe voor zes maanden. Het is echter mogelijk dat deze verblijfsduur wordt verkort, wanneer zich omstandigheden voordoen die voortijdige verplaatsing indiceren. Indien zich de situatie voordoet dat de grond van plaatsing van een gedetineerde in het carrousel-systeem acuut vervalt, bijvoorbeeld doordat op een beslissing tot uitlevering wordt teruggekomen, zal de desbetreffende gedetineerde zo spoedig mogelijk uit het systeem worden overgeplaatst. Een en ander betekent dat in de praktijk het moment van toetsing of langer verblijf in het systeem is geïndiceerd, en het moment van overplaatsing of verplaatsing, uiteen kunnen gaan lopen. Niettemin acht ik het halfjaarlijkse toetsingsmoment een zinvol en werkbaar voorstel en wil ik hieraan vasthouden. Het voorstel van de werkgroep om een tussenvoorziening te creëren, teneinde de overgang van een extra beveiligde afdeling terug naar een gewone - meer grootschalige - inrichting geleidelijk te doen verlopen, neem ik niet over. De ontwikkelde notie blijft te zeer in algemene termen, terwijl de bestaande differentiatiemogelijkheden voldoende gevarieerd zijn. Ook het categoraal overleg heeft, om dezelfde redenen, bezwaren tegen dit voorstel. Regiem De werkgroep heeft een opvangmodaliteit ontwikkeld waarbij het accent van de beveiliging ligt in de afscheiding van de extra beveiligde Tweede Kamer, vergaderjaar , hfdst. VI, nr. 27 4

5 gevangenis of het extra beveiligd huis van bewaring naar het overige gedeelte van de inrichting enerzijds, en een kleinschalige opzet met relatief personeelsintensieve begeleiding anderzijds. Hierdoor wordt de ruimte gecreëerd voor een normaal regiem van beperkte gemeenschap, dat zich niet beperkend onderscheidt van het regiem in een «normale» gesloten inrichting, eerder zelfs door de kleinschaligheid extra ruimte biedt. Door deze opzet worden eventuele negatieve gevolgen van de plaatsing op een extra beveiligde afdeling geminimaliseerd. Ik stel mij geheel achter deze zienswijze. Het voorstel van de werkgroep om televisie, radio en koffiezetapparaat deel te laten uitmaken van de celinventaris en derhalve niet in eigen bezit toe te staan, dit uit efficiencyoverwegingen, gezien de regelmatig terugkerende verplaatsingen, wil ik overnemen. Overwegingen van veiligheid en van beheersbaarheid van de transporten vereisen dat de regels betreffende het hebben van voorwerpen op cel overigens strikt zullen worden toegepast. Het zal voor zichzelf spreken dat - voor zover gedetineerden überhaupt nog in het laatste jaar van hun detentie op een extra beveiligde afdeling verblijven - van toekenning van verlof geen sprake kan zijn. Deze faciliteit verdraagt zich immers niet met de onderscheidende karakteristiek van een extra beveiligde afdeling, de hoge graad van beveiliging. De algemene verlofregeling gedetineerden zal op deze categorie niet van toepassing zijn. Het door de werkgroep voorgestelde afstemmingsoverleg tussen directeuren van inrichtingen waarin zich een extra beveiligde afdeling bevindt, teneinde de eenvormigheid van regiems te bewaken, verdient zeker verwezenlijking. Personeel De voorstellen van de werkgroep met betrekking tot het personeel hebben mijn instemming. Het personeel dat op een extra beveiligde afdeling werkzaam zal zijn behoeft niet aan speciale opleidingseisen te voldoen. Wel dient zorg te worden gedragen voor een evenwichtige opbouw voor wat betreft de werkervaring. Aanstelling geschiedt voor het totale complex, dat wil zeggen het geheel van de penitentiaire inrichting waarin zich de extra beveiligde afdeling bevindt. De directeur draagt de verantwoordelijkheid voor het realiseren en effectueren van roulatiemogelijkheden voor bewaarders/ p.i.w.-ers. Door roulatie wordt voorkomen dat zij continu in de psychologisch belastende omgeving van vlucht- en gemeengevaarlijke gedetineerden moeten werken. In het kader van de uitwerking van de voorstellen van de werkgroep is voor de extra beveiligde afdelingen een formatie opgesteld die enigszins hoger is dan voor vergelijkbare, «normale» afdelingen. Ik acht dit verantwoord. Uitvoering van de voorstellen Zoals eerder gesteld acht ik het wenselijk vooralsnog een behoedzame opstelling in te nemen ten aanzien van de hoeveelheid te creëren bijzondere capaciteit. Voorlopig zal een vijftal extra beveiligde afdelingen worden gerealiseerd, waarvan er zich vier in de nieuw te bouwen inrichtingen bevinden. Voor een vijfde extra beveiligde afdeling is gekozen voor de vervangende nieuwbouw, die gepland is in Arnhem, waarin een extra beveiligde afdeling van elf plaatsen zal worden gerealiseerd. De eerste nieuwbouwinrichting waarin zich een extra beveiligde afdeling bevindt - te Leeuwarden - wordt in 1989 in gebruik genomen. Tweede Kamer, vergaderjaar , hfdst. VI, nr. 27 5

6 Het carrousel-systeem kan als zodanig eerst dan in werking treden, wanneer weer voldoende afdelingen zijn - en hierbij moet worden gedacht aan de onafhankelijk functionerende subafdelingen van elk zes plaatsen - om de gedetineerden te kunnen laten rouleren. Daar de extra beveiligde afdelingen reeds in de bouwplannen van de nieuwe inrichtingen zijn opgenomen, behoeven hiervoor thans geen extra materiële kosten te worden gemaakt. De personele meerkosten bedragen f totaal op jaarbasis, welke zijn voorzien in de begroting. Besluit Met haar voorstellen heeft de werkgroep opvang vlucht- en gemeengevaarlijke gedetineerden een opvangmodaliteit ontwikkeld voor deze probleemcategorie overeenkomstig de doelstellingen van detentiebeleid zoals geformuleerd in de nota Taak en Toekomst van het Nederlandse gevangeniswezen, waarbij zowel in de veiligheid van de penitentiaire inrichtingen en de samenleving, als in de werkbaarheid voor het personeel en de leefbaarheid voor de gedetineerden is voorzien. Met de verwezenlijking van deze voorstellen in een carrousel-systeem wordt een belangrijke nieuwe stap gezet op weg naar een gevangeniswezen dat een oplossing biedt voor de heersende veiligheidsproblemen binnen en buiten zijn poorten zonder dat daarbij de humanitaire uitgangspunten uit het oog worden verloren. De Staatssecretaris van Justitie, V. N. M. Korte-van Hemel Tweede Kamer, vergaderjaar , hfdst. VI, nr. 27 6