Samenvatting advies aan de Fundashon pa Konsumidó over effectief energiebeleid vanuit consumentenperspectief

Transcriptie

1 Samenvatting advies aan de Fundashon pa Konsumidó over effectief energiebeleid vanuit consumentenperspectief De stelling, dat de problemen waarmee consumenten van energie op Curaçao worden geconfronteerd talrijk en omvangrijk zijn, is een complete understatement. In de huidige situatie draagt Aqualectra geen enkel ondernemingsrisico en kan letterlijk alles op consumenten worden afgewenteld. Daarbovenop komt nu nog een extra probleem als gevolg van een verdubbeling van de olieprijzen in Randvoorwaarden voor een oplossing van de Curaçaose energieproblematiek en toerusting van de Curaçaose energieconsument zijn: Ten eerste, het ontwerp en implementatie van een effectief reguleringskader. Ten tweede, de instelling van een regulator met als expliciete doelstelling het beschermen en behartigen van de belangen van consumenten. De regulator moet regulering handhaven en verder ontwikkelen die Aqualectra dwingt om zijn prestaties te verbeteren. Door slim gebruik te maken van uitbesteding wordt bijgedragen aan competentie, onafhankelijkheid en legitimiteit van de regulator. Als sluitstuk van het nieuwe reguleringskader dient Aqualectra te worden verplicht om te voorzien in een onafhankelijk laagdrempelige klachtenregeling op basis van tweezijdige algemene voorwaarden.

2 Advies energiebeleid voor het eiland Curaçao aan de Fundashon pa Konsumidó Energieconsument op Curaçao: Van geshockt en uitgeblust naar bewust en toegerust Een (energie-) regulator als randvoorwaarde voor een betaalbare, betrouwbare en duurzame energievoorziening. September 2006 Drs. M.W.R. (Michiel) Karskens

3 there is nothing more difficult to take in hand, more perilous to conduct, or more uncertain in its success, then to take the lead in the introduction of a new order of things. Because the innovator has for enemies all those who have done well under the old conditions, and lukewarm defenders in those who may do well under the new. Machiavelli, The Prince 2

4 1. Introductie Aanleiding voor dit advies Voorbereiding en uitvoering Management samenvatting Probleembeschrijving en vraagstelling Opdracht Afbakening Verleden Overzicht van structurele problemen van de energiesector De enorme inefficiëntie van de productie, de distributie en het gebruik van energie op Curaçao Een tweede hoofdprobleem van de energievoorziening op Curaçao vormt de milieuproblematiek In de derde plaats zijn er de economische en afhankelijkheidsproblemen Een ander probleem betreft de betrouwbaarheid van de elektriciteitsvoorziening De financiële last Oorzaken falend energiebeleid Heden Huidig toezicht op energiesector Monopoliseren en concentreren van informatie en kennis door energiebedrijven Tweeslachtige en tegenstrijdige belangen binnen de overheid Continuïteit versus discontinuïteit Een neerwaartse spiraal in een bodemloze put Naar de nabije toekomst Doelstellingen voor economische regulering Principes voor effectieve regulering van elektriciteit en water op Curaçao Drie kernkwaliteiten Doelstelling en mandaat van de regulator Waarom uitbesteden? Voorbeeld van institutioneel model met ingebouwde uitbesteding Klachtregeling Nawoord Civil Society Coalitie Bijlagen Bijlage 1 Lijst van gesprekpartners Bijlage 2 Lijst van aanbevelingen Bijlage 3 Geraadpleegde literatuur en documenten Bijlage 4 Reglement geschillencommissie

5 1. Introductie 1.1 Aanleiding voor dit advies Het Bestuurscollege van het eilandgebied Curaçao heeft op 1 juni 2005 de Adviescommissie Energiebeleid ingesteld om de problematiek rondom energie met name de prijsstijgingen - te analyseren. In de adviescommissie waren alle partijen vertegenwoordigd die direct en indirect belanghebbende zijn bij de energievoorziening op Curaçao. De Fundashon pa Konsumidó (FpK) neemt als behartiger van de belangen van de consument op Curaçao deel aan deze commissie. Ten behoeve van de behartiging van de belangen van energieconsumenten op Curaçao en om de deelname aan deze en/of andere adviescommissies optimaal te laten verlopen, heeft de FpK op 1 augustus 2005 de Stichting ABC Advies verzocht haar te adviseren. 1.2 Voorbereiding en uitvoering Het bestuur van Stichting ABC Advies heeft de FpK bericht aan dit verzoek te willen voldoen met het voorstellen van de schrijver van dit advies, drs. M.W.R. (Michiel) Karskens, als adviseur. De Stichting Anne Fransen Fonds heeft voor een deel van de kosten van de uitzending een schenking gedaan. De FpK heeft de Stichting ABC Advies laten weten in te stemmen met deze voordracht. Ter voorbereiding van mijn opdracht heeft de FpK mij veel informatie toegezonden. Daartoe behoorden onder meer de meest recente documenten die op ontwikkelingen in de energievoorziening op Curaçao betrekking hebben, zoals het rapport van 8 november 2005 van de Dienst Economische Zaken, Rapport Werkgroep Stabilisering Energieprijzen van januari 2005 en de reactie van de Lovers Industrial Corp. op het DEZ-rapport ter zake de hoogte van utiliteitstarieven. Van 25 maart tot en met 1 april 2006 heb ik mijn onderzoeksmissie op Curaçao uitgevoerd. Ik heb een werkplek mogen hebben bij de FpK en daarnaast hebben zij mij begeleid bij de gesprekken met belanghebbenden, betrokken organisaties en overheidsdiensten. De lijst met gesprekspartners is als bijlage bij dit advies gevoegd. Ik bedank allereerst het bestuur van de Fundashon pa Konsumidó voor het in mij gestelde vertrouwen om mij dit advies op te dragen. Ik bedank in het bijzonder de voorzitter van de FpK mw. L.L Willems- Martina, mw. A. Josephina en de medewerkers van de FpK voor alle ondersteuning die ik van hen heb mogen ontvangen. 4

6 Ik bedank alle gesprekpartners voor hun actieve betrokkenheid en openheid, voor hun mondelinge en schriftelijke informatie en voor hun tijd en inzet. Zonder hun was dit advies niet tot stand gekomen. Alle in dit advies opgenomen meningen zijn de mijne en eventuele fouten en onjuistheden kunnen op geen enkele wijze aan mijn gesprekpartners worden toegerekend. Hopelijk kan dit advies een bijdrage leveren aan een betaalbaar, betrouwbaar en duurzaam energiebeleid voor en door de bevolking van Curaçao. Den Haag, september 2006 M.W.R. (Michiel) Karskens 5

7 2. Management samenvatting Van geshockt en uitgeblust De stelling dat de problemen waarmee consumenten van energie en water op Curaçao worden geconfronteerd talrijk en omvangrijk zijn, is een complete understatement. Daarbovenop komt nu nog een extra probleem als gevolg van een verdubbeling van de olieprijzen in Dit advies richt zich op het vanuit consumentenperspectief benoemen van randvoorwaarden voor een Curaçaose energievoorziening die de belangen van consumenten centraal stelt. Verdubbeling van de olieprijzen, een hoog saldo van de regulatory account en de al vele jaren durende lekverliezen bij water, om maar een aantal van de problemen te noemen, maken dat consumenten met reden geshockt en uitgeblust zijn. Het Energiefonds, dat tot dusver de stijging van de energieprijzen heeft opgevangen, is bijna leeg. Om het tij te keren zijn inspanningen nodig van de Curaçaose energiekolom, de overheid en consumenten. Naar bewust en toegerust De ondertitel van dit advies luidt Randvoorwaarden voor een betaalbare, betrouwbare en duurzame energievoorziening. Het bewerkstelligen van een betaalbare en betrouwbare energie zou al een prestatie van formaat zijn en grote vooruitgang inhouden, toevoegen van duurzaamheid lijkt dan ook misschien te hoog gegrepen. Onder duurzaam wordt in dit advies echter nadrukkelijk energiebesparing verstaan. Duurzaamheid ligt daarmee binnen het individuele bereik van iedere Curaçaonaar. Zuiniger omgaan met energie is goed voor portemonnee en milieu en draagt dus zowel direct bij aan de betaalbaarheid als aan duurzaamheid. Met iedere bespaarde KWh en kubieke meter water worden ook belastingen, heffingen en transportkosten bespaard. Om als consument efficiënt te voorzien in je behoefte is het vereist dat men bewust en toegerust is. Op Curaçao is zeer veel potentieel aanwezig voor energiebesparing. Van een tekort aan bewustzijn valt inmiddels niet meer te spreken. Zij die zich nog niet van de problematiek bewust waren, worden daar door de hoge energierekening direct op gewezen. Toegerust is de consument van energie en water op Curaçao echter geheel niet. Op dit moment is energiebesparing geen optie voor de consumentengemeenschap als geheel. Hiervoor is het noodzakelijk dat per direct een einde komt aan de regulatory account. De regulatory account is een constructie die inhoudt dat bij minder afzet (lees: bij zuiniger omgaan met energie en water en/of private decentrale opwekking van elektriciteit/water!) dekkingsverliezen bij het leveringsbedrijf gecompenseerd mogen worden via een tariefsverhoging. Zolang de regulatory account blijft bestaan leidt succesvolle energiebesparing alleen maar tot hogere tarieven in een volgende periode. In een markt kan een consument stemmen met zijn voeten, als een product of dienst het hem of haar niet bevalt stapt men over na een ander. In het geval van energie heeft men deze mogelijkheid in principe niet, het netwerk waarover energie geleverd wordt is een natuurlijk monopolie. Toerusting van consumenten in geval van een natuurlijk monopolie vereist dat consumenten worden gesteund door een countervailing power; een tegenwicht van gelijke kracht ten opzichte van de energiebedrijven. Tenslotte hebben klanten eveneens geen toegang tot een laagdrempelige klachtenregeling. 6

8 Randvoorwaarden voor een oplossing van de Curaçaose energieproblematiek en toerusting van de Curaçaose energieconsument zijn: 1. een onmiddellijk einde aan de regulatory account en implementatie van een effectief reguleringskader; 2. instelling van effectieve toezichthouder/regulator met als expliciete doelstelling het behartigen van de belangen van consumenten. De regulator moet regulering handhaven en verder ontwikkelen die Aqualectra dwingt om zijn prestaties te verbeteren. Zo moet er een einde gemaakt worden aan de buitensporige lekverliezen. In de huidige situatie draagt Aqualectra geen enkel ondernemingsrisico en kan letterlijk alles op consumenten/de gemeenschap worden afgewenteld. In de huidige situatie kunnen bedrijven in de energiekolom straffeloos documenten en informatie achterhouden. Deze situatie kan en mag niet langer voortduren. Door outsourcing van bepaalde reguleringsfuncties en reguleringstaken van de regulator kunnen de dominantie van de energiebedrijven (als gevolg van het monopolie op informatie en kennis) en de tegenstrijdige belangen bij overheid en discontinuïteit van de politiek worden doorbroken en blijven de kosten van een regulator binnen de perken. Als sluitstuk van het nieuwe reguleringskader dient Aqualectra te worden verplicht om te voorzien in een onpartijdige laagdrempelige klachtenregeling op basis van tweezijdige algemene voorwaarden. 7

9 3. Probleembeschrijving en vraagstelling 3.1 Opdracht De Fundashon pa Konsumidó wil haar standpunten over energie verdiepen en komen tot een integrale visie op energie(beleid) op Curaçao. Teneinde te komen tot een integrale visie wordt de assistentie ingeroepen van een externe deskundige om een advies op te stellen. Dit advies moet voldoen aan en rekening houden met de volgende eisen/randvoorwaarden: de belangen van consumenten als afnemers van energie centraal stellen; als richtsnoer dienen voor een energiebeleid vanuit consumentenperspectief; analyse bieden van de problemen van het energiebeleid tot op heden; mogelijke oplossingen aandragen voor de geconstateerde problemen; praktisch uitvoerbaar zijn. 3.2 Afbakening Energiekolom De energiekolom omvat alle bedrijven die ervoor zorgen dat consumenten van energie worden voorzien. De kolom begint bij de Venezolaanse staatsoliemaatschappij PDVSA, de leverancier van primaire brandstoffen. PDVSA raffineert haar olie in de Isla-raffinaderij op Curaçao. De afgeleide producten zoals stookolie, diesel, benzine en kerosine worden geleverd aan de Curaçaose oliemaatschappij CurOil (en zustermaatschappij CurGas). CurOil levert industriële olie en diesel aan het geïntegreerde productie- en distributiebedrijf voor elektriciteit en water Aqualectra, die daarmee elektriciteit en water produceert. 1 Een beschouwing van de Curaçaose energievoorziening is niet mogelijk zonder daar de watervoorziening bij te betrekken. Door middel van een destillatieproces wordt drinkwater geproduceerd uit zeewater. Dit proces is gekoppeld aan het genereren van elektriciteit. De productie, distributie en het gebruik van water maken dan ook een integraal deel uit van het energievraagstuk op Curaçao. In dit advies wordt water niet apart behandeld, maar een-op-een meegenomen. Waar gesproken wordt over energie kan men energie en water lezen. Aqualectra verkoopt het water en de elektriciteit aan eindverbruikers. Buiten Aqualectra wordt ook elektriciteit geproduceerd door de BOO centrale gelegen op de Isla-raffinaderij en een windmolenpark. Benzine en gas worden door consumenten rechtstreeks bij CurOil benzinestations gekocht en enkele kleine zelfstandige benzinestations, die voor hun inkoop zijn aangewezen op CurOil. CurOil heeft tevens een aanzienlijke buitenlandse markt door leveranties aan luchtvaartmaatschappijen en de scheepvaart. Dit advies met betrekking tot een energiebeleid uit consumentenperspectief richt zich in de eerste plaats op regulering van de netwerkgebonden delen van de energiemarkt, dat wil zeggen elektriciteit (en water). Waar mogelijk en relevant zijn opmerkingen toegevoegd met betrekking tot andere onderdelen van de energiekolom bijvoorbeeld de benzine markt en benzinestations. 1 Er lopen directe pijpleidingen van de raffinaderij naar productielocatie van Aqualectra. CurOil zit niet fysiek tussenbeide, maar incasseert een marge. 8

10 Intransparantie De Curaçaose energiekolom kenmerkt zich door INTRANSPARANTIE. De sleutelpositie van CurOil en de noodzaak van een transparante en betrouwbare regulering van CurOil vanwege het publieke- en consumentenbelang voor Curaçao zijn zo overduidelijk dat dit eigenlijk geen toelichting behoeft. De intra company prijzen en prijsformules van CurOil worden echter niet prijsgegeven en zijn met mist omgeven. Ik volsta er mee hier op te merken dat het onder onafhankelijk toezicht brengen van CurOil van het grootste maatschappelijk belang is voor Curaçao. Ook voor CurOil geldt dat zij zo snel mogelijk onder toezicht van de in dit advies voorgestelde regulator gebracht dient te worden. Bij het voortbestaan van de huidige intransparantie zijn consumenten niet gebaat. Veel mensen op Curaçao vragen zich af hoe toch kan zijn dat ze zoveel voor energie moeten betalen, terwijl men zelf over een raffinaderij beschikt. De inhoud van de contracten tussen Curacao met PDVSA zijn mij niet bekend evenmin als prijsformules voor levering tussen PDVSA en CurOil. Deze hebben vanzelfsprekend grote implicaties voor de opeenvolgende schijven van de energiekolom. Op een aantal plaatsen in dit onderzoek zal hiernaar worden verwezen. In dit advies wordt niet ingegaan in de mogelijkheden en/of onmogelijkheden voor heronderhandeling van contracten tussen Aqualectra-CurOil-PDVSA om de prijs van energie te dempen. Dit vraagt om een apart onderzoek en andere expertise. Hier wil en kan ik niet verder gaan dan de wenselijkheid van zo n onderzoek te benadrukken evenals de wenselijkheid van een onderzoek naar de mogelijkheid om de overstap door CurOil van PDVSA Posting naar Platts Gulf Coast terug te draaien. 2 Een hogere inkoopprijs van brandstof werkt vanzelfsprekend direct door in de leveringsprijs van consumenten. 2 Ik heb namelijk geen enkele verklaring laat staan rechtvaardiging gevonden voor deze overstap. 9

11 4 Verleden 4.1 Overzicht van structurele problemen van de energiesector Al twee decennia lang verschijnen er rapporten waarin de zorgwekkende energiesituatie op Curaçao aan de kaak wordt gesteld. De meeste van deze rapporten zijn geschreven in opdracht van het eilandgebied Curaçao. In deze rapporten komen vijf zeer sterk samenhangende problemen naar voren, in willekeurige volgorde zijn dat: 1. energieverspilling, 2. milieuproblemen, 3. economische en afhankelijkheidsproblemen, 4. onbetrouwbaarheid van de elektriciteitsvoorziening (leveringsonderbrekingen), en 5. de financiële last. Aangezien deze problemen inmiddels voor bijna iedereen op Curaçao bekend zullen zijn, wordt hier slechts kort bij stilgestaan. 1. De enorme inefficiëntie van de productie, de distributie en het gebruik van energie op Curaçao Dit vormt in zekere zin de wortel van alle economische-, financiële- en milieuproblemen die aan het Curaçaose energievraagstuk zijn verbonden. Er zijn factoren die nadelig uitwerken voor Curaçao zoals de gedwongen kleinschaligheid en de energieverslindende waterproductie en het hoge energie- en waterverbruik in de toeristische sector. Daarentegen biedt de kleinschaligheid in theorie ook mogelijke voordelen, zoals een efficiënt openbaarvervoerssysteem, dit blijkt in de praktijk echter niet van de grond te komen. Een duidelijk voorbeeld van de inefficiëntie is het enorme verlies van water in de distributiefase: ongeveer 30% van het water dat het leidingnet ingaat verdwijnt, zowel in fysieke als administratieve zin. Dit zorgt voor een enorme verspilling van energie, omdat voor de productie van water een groot deel van de primaire energie nodig is. 2. Een tweede hoofdprobleem van de energievoorziening op Curaçao vormt de milieuproblematiek Bijna de gehele energievoorziening is gebaseerd op fossiele brandstoffen. Zoals bekend levert dit grote milieuproblemen op die zich zowel op lokaal als mondiaal niveau uiten. Het energiebeleid van Curaçao zou zich veel sterker moeten richten op toepassing van duurzame energie. De lokale milieuproblemen die samenhangen met energievoorziening betreffen verzurende luchtverontreiniging en roet. De emissies van de water- en elektriciteitsproductie vallen echter geheel in de schaduw van die van de Isla-raffinaderij. 3. In de derde plaats zijn er de economische en afhankelijkheidsproblemen Omdat de elektriciteit- en watervoorziening vrijwel geheel op fossiele brandstoffen steunt, is de Curaçaose economie erg gevoelig voor schommelingen in de mondiale olieprijs. Zo werd Curaçao hard getroffen tijdens de eerste Golfoorlog, en (nu) wederom tijdens de tweede. Zelfs zonder dergelijke gebeurtenissen is de oliemarkt grillig, vanwege speculatie en de snel toenemende vraag vanuit Oost-Azië. Als gevolg van onder andere de vraag naar olie vanuit Oost-Azië zijn de olieprijzen in 2005/2006 bijna verdubbeld, prijsstijgingen waar de huidige Curaçaose economie niet tegen opgewassen is. Daarnaast is Curaçao voor de primaire brandstoffen ook nog eens geheel afhankelijk van één leverancier PDVSA met daartussenin CurOil. 10

12 Zoals later in dit advies naar voren zal worden gebracht, besparen energiebedrijven normaliter geld door slim/flexibel brandstof in te kopen. Of dit voor Aqualectra mogelijk is, is onduidelijk vanwege de monopolieposities van CurOil en PDVSA en het ontbreken van gegevens over de contracten. Net zomin als er zicht is op de schakel hiervoor: de contracten tussen CurOil en PDVSA. Zonder deze informatie is eigenlijk niet vast te stellen of aan consumenten (on)redelijke tarieven in rekening worden gebracht. 4. Een ander probleem betreft de betrouwbaarheid van de elektriciteitsvoorziening. Er vindt regelmatig gedeeltelijke uitval plaats. De verontwaardiging hierover is bijzonder groot onder de bevolking. Niet alleen onder consumenten, maar vooral ook bij het bedrijfsleven en de toeristische sector. Het gevolg is dat resorts inmiddels hun eigen voorzieningen hebben getroffen en het ziet er naar uit dat andere grootverbruikers en op den duur ook veel kleinverbruikers hen zullen gaan volgen. Het gevolg hiervan is dat de vaste kosten over een steeds kleinere groep van afnemers verdeeld moeten worden, wat een sterk opwaarts effect heeft op de tarieven. 5. De financiële last Vanzelfsprekend heeft het energievraagstuk gevolgen voor de deviezenvoorraad en de handelsbalans, maar daarnaast zijn er ook interne financiële consequenties voor Curaçao. Tekorten worden gedekt door de overheid. Het eilandgebied Curaçao subsidieert direct de energierekeningen, niet alleen van de laagste inkomensgroepen maar - via het recente Energiefonds - die van de gehele bevolking. Het spreekt voor zich dat juist de hoogste inkomensgroepen hiervan het meeste profiteren, omdat zij naar verwachting de meeste energie afnemen. Op de wenselijkheid hiervan ga ik niet in. Het is aan de FpK om te bepalen of zij zich als consumentenorganisatie hierover wil uitlaten. Belangrijkste punt is dat wanneer er zoveel geld wordt besteed voor iedere bestede gulden waar voor het geld geboden moet worden. En juist aan garanties voor dit laatste ontbreekt het geheel. 4.2 Oorzaken falend energiebeleid De problemen zijn al vele jaren bekend en onderkend, zo blijkt uit de grote hoeveelheid rapporten die hierover geschreven zijn. Toch laat een oplossing helaas al even zoveel jaren op zich wachten. Waardoor wordt dit veroorzaakt en waarom duurt het voort? Gebrek aan doelsteller Als belangrijkste verklaring voor het gebrekkig functioneren van de Curaçaose energiesector geldt het ontbreken van duidelijke doelstellingen en één duidelijke doelsteller. De complexiteit van de energiesector maakt het noodzakelijk dat expliciete (publieke) doelstellingen worden gesteld en dat erop wordt toegezien dat die doelstellingen in de dagelijkse praktijk ook daadwerkelijk worden geïmplementeerd. Wanneer deze ontbreken gaan partijen in de sector hun eigen doelstellingen formuleren. Een wildgroei aan verschillende doelen is het gevolg en dit is niet bevorderlijk voor de prestaties van het totale systeem. Vanuit de overheid ontbreekt het aan sturing, daar waar richting wordt aangegeven betreft het voornamelijk ad hoc-beleid en lijkt het erop dat opeenvolgende politieke verantwoordelijken ieder opnieuw het wiel willen uitvinden. Er is hierdoor nauwelijks sprake van een coherente 11

13 integrale visie voor de midden- en lange termijn met een logisch daaruit voortvloeiend beleidsdocument. Voor zover die visie bij sommige personen wel aanwezig is ontbreekt het aan mogelijkheden om daarnaar te handelen. Verschillende taken en rollen van de overheid - als regelgever, toezichthouder, aandeelhouder en bijvoorbeeld inkomenspolitiek - lopen door elkaar heen. Zelfregulering Het energiebeleid dat gevoerd wordt op Curaçao wordt geheel gedomineerd door de aanbodkant, met andere woorden, de energiesector zélf bepaalt. Tekenend is Plan 2020, dat door de sector zelf is opgesteld. Nu is zelfregulering beter dan helemaal geen regulering en is het een vooruitgang ten opzichte van het verleden, dat de sector zijn (voorheen impliciete) doelstellingen nu in openbaarheid brengt. Echter, zelfregulering gaat uiteindelijk altijd ten onder aan een gebrek aan evenwicht en het ontbreken van checks and balances. Daarnaast is de energiesector vanuit publiek belang gewoonweg te cruciaal om aan de sector zelf over te laten. Het feit dat de energiesector inmiddels al weer achterloopt op de zich zelf in Plan 2020 opgelegde doelstellingen spreekt boekdelen. Het gebrek aan een centrale coördinerende instantie valt samen met een zeer dominante positie van de energiekolom. Aqualectra en CurOil volgen hun eigen agenda en houden de overheid evenals maatschappelijke groeperingen buiten de deur. Ten koste van de overheid en de bevolking hebben deze bedrijven zich een dominante en autonome positie verworven. Eventueel beleid van de overheid dat hen niet welgevallig is wordt getorpedeerd of naast zich neergelegd. Het resultaat is beleid dat door de bedrijven zelf wordt uitgezet zonder dat de overheid daar verder aan te pas komt. Dit kan niet anders dan ertoe leiden dat consumenten- en/of publieke belangen voor de lange termijn worden overheerst door korte termijn bedrijfseconomische overwegingen. Consumenten zijn in de meeste gevallen, maar zeker waar het energievoorziening betreft, juist gebaat bij een gedegen en bestendig lange termijn perspectief. Juist een gedegen lange termijn perspectief vraagt om een actief en interveniërend optreden van de overheid, daarom is de tot nog toe afwachtende en passieve houding van de overheid extra bezwaarlijk. De overheidsbemoeienis wordt door de sector gezien bepaalde ervaringen uit het verleden, soms misschien ook met goede reden als zeer negatief ervaren en ze doen er alles aan om hun verworven machtspositie te behouden. Consumenten empowerment Consumenten van energie zijn op Curaçao niet toegerust. Het heeft geen zin om beschuldigend eindeloos heen en weer te wijzen van de sector naar de overheid etc.. Vanuit consumentenperspectief komt het altijd op hetzelfde neer: de consument is kind van de veel te hoge (energie)rekening. Om hierin verandering te brengen moeten consumenten empowered worden. Met andere woorden zij moeten toegerust worden, opdat meer evenwicht ontstaat in de huidige eenzijdige situatie. Consumenten hebben dringend een counterveiling power nodig om tegenwicht te kunnen bieden tegen het machtsblok van de energiebedrijven. 12

14 5 Heden 5.1 Huidig toezicht op energiesector Het is een goed methodologisch principe dat een analyse van het probleem vooraf gaat aan het bieden van een oplossing. Een groot deel van de verklaring voor het falen van het energiebeleid op Curaçao ligt in de dominantie van de energiebedrijven. De Dienst Economische Zaken houdt formeel toezicht op de energiesector. In de praktijk komt het echter neer op de zelfregulering. Een analyse van de beleidsvorming laat een drietal mechanismen zien dat de energiebedrijven in staat stelt om de situatie naar hun hand te (blijven) zetten. Achtereenvolgens worden deze mechanismen kort uiteengezet: 1. monopoliseren en concentreren van informatie en kennis door energiebedrijven; 2. tweeslachtige en tegenstrijdige belangen binnen de overheid; 3. sterke continuïteit van organisatie en bemensing van de energiebedrijven tegenover zwakke en discontinue maatschappelijke organisaties, overheden en politiek. 1. Monopoliseren en concentreren van informatie en kennis door energiebedrijven Informatie en gespecialiseerde kennis zijn de cruciale machtsbronnen voor het beheersen van het beleidsproces. Doordat de informatie en kennis alleen aanwezig is bij de energiebedrijven is het voor outsiders onmogelijk om op gelijk niveau deel te nemen aan de beleidsvorming in het algemeen en helemaal waar het gaat om specifieke onderdelen. Cijfers en argumenten kunnen hierdoor niet of nauwelijks worden weerlegd, waardoor het onmogelijk is om de vinger op de zere plek te leggen. Hoewel sommige van mijn gesprekspartners, zoals de zakelijke afnemers (Lovers) en tussenhandelaren (Copda), op basis van gezond verstand en expertise er in slagen de juiste vragen te stellen (zie brieven van beide organisaties aan het Bestuurscollege) en met aan zekerheid grenzende waarschijnlijkheid in de juiste richting wijzen. Zolang bepaalde gegevens echter niet boven tafel komen blijft het bij wijzen en niet (kunnen) bewijzen, laat staan bij de rekenschap, verantwoordelijkheid en aansprakelijkheid, die daarop (zouden moeten) volgen. 2. Tweeslachtige en tegenstrijdige belangen binnen de overheid Een tweede belangrijke oorzaak van de dominantie van de energiesector is gelegen in een klassiek voorbeeld van de dubbele petten oftewel tegenstrijdige belangen. De overheid vervult een dubbelrol van tegelijkertijd publiek beleidsmaker en aandeelhouder. Enerzijds dient de overheid vooral vanuit electorale overwegingen oog te houden op de consumententarieven, anderzijds is de overheid eigenaar van op winstmaximalisatie gerichte ondernemingen in de energiekolom (en daarvan via dividend- uitkeringen voor een significant deel van de (overheids-)inkomsten van afhankelijk). 3. Continuïteit versus discontinuïteit Een derde belangrijke oorzaak voor de dominantie van de energiesector is gelegen in de continuïteit bij de energiebedrijven versus de discontinuïteit bij de overige organisaties, met name de politiek en het bestuur op Curaçao, maar ook het maatschappelijk middenveld. Politiek is per definitie aan verandering onderhevig, op Curaçao lijkt deze extra verdeeld te zijn en zijn regeringsperiodes relatief kort. Dit maakt het extra makkelijk om een 13

15 verdeel-en-heers tactiek toe te passen. Als het vuur dan al aan de schenen wordt gelegd, dan is dat in het ergste geval slechts van korte duur. De discontinuïteit zou ondervangen kunnen worden door een continue, kennisrijke ambtelijke organisatie. Het toezicht op Curaçao vanuit de normale ambtelijke organisatiestructuur Dienst Economische Zaken (DEZ) kent een aantal problemen, die inherent zijn aan de structuur. De paradox is dat de DEZ te dichtbij de politiek staat. Door schade en schande min of meer vergelijkbaar met historie van energievoorziening op Curaçao tot nog toe heeft men in andere landen ondervonden dat het voor effectief toezicht op netwerksectoren noodzakelijk is om een regulator enigszins op afstand te plaatsen. Gebonden toezicht De DEZ is het best voor te stellen als reguleren met achter de rug gebonden armen. Enerzijds is de veronderstelling dat d.m.v. aangestelde commissarissen publieke belangen zijn geborgd. De andere arm is gebonden door de praktische onmogelijkheid om met minieme middelen (3,5 FTe) een sector te controleren die hoogst gecompliceerd is (om nog maar niet te spreken over historisch veelvuldig voorgekomen politieke inmenging van bovenaf). Voor effectief toezicht op de energiesector is op alle onderdelen uiterst specifieke kennis vereist, die op Curaçao alleen bij de sector zelf aanwezig is. Ter illustratie van dit laatste punt. Bij de Directie Toezicht energie (onderdeel van Nederlandse Mededingingsautoriteit) zijn in Nederland 60 FTe werkzaam. Natuurlijk is de energiesector in Nederland vele malen groter, maar aan de andere kant richt deze directie zich alleen op distributie van elektriciteit en is de waterketen op Curaçao een onafscheidelijk onderdeel van de energiekolom. Een niet te onderschatten deel van bezetting is het gevolg van de gespecialiseerde kennis die vereist is voor effectief toezicht. In dit licht is huidige toezicht op de energiesector, alle inspanningen van medewerkers ten goede, niet veel meer dan een procedurele formaliteit. In de brief van DEZ aan het Bestuurscollege (stuknummer 2005/36096) stelt DEZ dat hij in het verleden de huidige berekeningsgrondslag tijdens besprekingen met Aqualectra ter discussie heeft gesteld. De discussie heeft verder weinig gevolgen gehad. Uit de stukken blijkt dat DEZ allerlei opmerkingen heeft over bepaalde exploitatie kostenposten, terwijl het totaaloverzicht ontbreekt. Ook ontbreekt een benchmark met bijvoorbeeld de algemene prijsinflatie op Curaçao. Hierdoor kun je op basis van de stukken eigenlijk niets zeggen over de logica van de kostenstijgingen. De DEZ pronkt met de auditverklaringen van PWC en KPMG: ik heb die bijlagen niet gezien, maar ga ervan uit dat zij slechts getoetst hebben of de kosten werkelijk zijn gemaakt en niet getoetst hebben of de kosten noodzakelijk waren of hadden kunnen worden vermeden. Het spreekt voor zich dat deze verklaringen hierdoor veel minder relevant zijn. Als regulering kan men of een cap (=maximum) zetten op de leveringstarieven of een bepaalde bruto marge afgeven die door Aqualectra naar eigen inzicht kan worden ingevuld. Nu kun je als buitenstaander niets met de financiële acties van DEZ, want deze betreffen slechts een deel van de exploitatiekosten en wellicht worden andere posten over het hoofd gezien. In het toezicht op de leveringstarieven in Nederland wordt uitgegaan van de daadwerkelijke inkoopkosten + een acceptabele bruto marge als maximum redelijk tarief. Deze bruto marge is ontwikkeld op basis van veel informatie uit de sector en wordt jaarlijks aangepast met de inflatiecorrectie. 14

16 5.2 Een neerwaartse spiraal in een bodemloze put Eén van mijn gesprekspartners vatte het energieprobleem op Curaçao samen als een zwart gat dat alles binnen zijn bereik naar zich toetrekt en meesleurt de zwarte diepte in. Deze omschrijving slaat de spijker jammer genoeg precies op zijn kop, zeker gezien de hoeveelheid geld die in het verleden al aan de sector is uitgegeven en - in de vorm van het Energiefonds - nog steeds uitgegeven wordt. Krantenkoppen zoals Factuur van 9 miljoen naar Energiefonds van 22 februari jongstleden zullen - zonder kordaat ingrijpen - de regel worden. Strijd over de tarieven De energieprijzen stijgen wereld wijd, hierin vormt Curaçao geen uitzondering, maar los van de mondiale stijging van de olieprijzen spelen op Curaçao een aantal zaken die het probleem sterk vergroten. De discussie in de Curaçaose media werd in de tweede helft van 2005 aangewakkerd door de strijd tussen Lovers en Aqualectra. Ik heb een aantal stukken ontvangen met betrekking tot deze discussie, namelijk de brief van DEZ aan het Bestuurscollege van 8 november 2005 en twee stukken van Lovers, d.d. 23 september 2005 en 13 december Ik vind de analyse van Lovers zeer gedegen, door Lovers worden zeer terechte kritiekpunten geplaatst, zij beperken zich niet tot alleen bekritiseren, maar komen ook met (mijns inziens) werkbare oplossingen. De mening van DEZ dat de uitspraken van Lovers vaak op subjectieve gronden zijn gebaseerd, deel ik dan ook in het geheel niet. De regulatory account In zowel het stuk van Lovers als in de brief van DEZ wordt verwezen naar een bijzondere constructie: de Regulatory Account. De Regulatory Account moet zo snel mogelijk van tafel. Deze constructie houdt in dat bij minder afzet (lees: bij zuiniger omgaan met energie en water en/of private decentrale opwekking van elektriciteit/water!) dekkingsverliezen bij het leveringsbedrijf gecompenseerd mogen worden via een tariefsverhoging. Door de relatief hoge tarieven die als maar verder stijgen zullen grootverbruikers maar ook consumenten steeds meer geneigd zijn om zelf water/elektriciteit te gaan produceren. Het gevolg is dat Curaçao als gemeenschap veel duurder uit is, omdat de vaste kosten over een steeds kleinere groep verdeeld worden. Uit de stukken komt naar voren dat dit proces als is begonnen, dit is het begin van een neerwaartse spiraal in de slechtst mogelijke betekenis en vereist direct ingrijpen. Ik krijg zelf het gevoel dat de erkenning door DEZ van de mismatch van 4,7 miljoen Naf een 'afleidingsmanoeuvre' is. Het werkelijke probleem is immers het bestaan van deze ''pot'' op zich. DEZ komt er later in de brief (ad. 6.) via een andere weg wel op het punt terug en stelt het probleem dan als volgt: de hamvraag luidt: dienen de dekkingstekorten ontstaan uit de niet gerealiseerde minimumafzet doorbelast te worden aan de eindverbruiker, of dient Aqualectra voornoemde tekorten te absorberen. Punt 13 van de Algemene Conclusies van Lovers, namelijk dat Aqualectra door de Regulatory Account geen enkel ondernemingsrisico meer loopt, had wat mij betreft bovenaan hun opmerkingen lijst moeten staan. Het opzetten van regulering met daarin prikkels/incentives voor Aqualectra om zijn prestaties te verbeteren zoals het wegwerken van extreem hoge lekverliezen is van hoogst mogelijk prioriteit voor consumenten. Zolang Aqualectra alles op consumenten kan blijven afwentelen zal er geen verbetering optreden. Consumenten die weg kunnen komen bijvoorbeeld door zelf elektriciteit te gaan opwekken met zonnepanelen zullen weggaan, waardoor de consumenten die achterblijven met nog hogere tarieven geconfronteerd zullen worden. 15

17 Aanbeveling 1 Dring in je energiecampagne als FpK aan op de verwijdering van de Regulatory Account en het opzetten van een reguleringsraamwerk dat Aqualectra dwingt om zijn prestaties te verbeteren. Wellicht zit de oorzaak van het probleem van vaste kosten bij de inkoopcontracten van de producteenheid. Dit komt niet in de stukken naar voren, aangezien er vooral op de inkoopkosten vanuit het leveringsbedrijf wordt gefocust. In Nederland worden er allerlei contractenvormen ingezet om zo gunstig mogelijk in te kopen. Ik kan niet bepalen in welke mate dat voor Aqualectra ook mogelijk is gezien het monopolie van CurOil en de afhankelijkheid van PDVSA. In het rapport van de Werkgroep Stabilisering Energieprijzen staat vermeld dat Aqualectra een hedging policy heeft aangenomen om fluctuaties in de brandstofprijs te mitigeren. Dit is een specialistisch onderwerp wat een eigen onderzoek zou behoeven. Door flexibeler inkoop van gas/olie voor de productie-eenheid zou het leveringsbedrijf ook niet meer hoeven te spreken van dekkingsverliezen bij tegenvallende afzet. Maar aangezien geen zicht is op de inkoopcontracten Aqualectra-CurOil en CurOil-PDVSA valt hier weinig meer over te zeggen. Aanbeveling 2 Verzoek de Gedeputeerde om een onderzoek in te stellen naar de mogelijkheden voor en resultaten van flexibel inkopen Aqualectra-CurOil (en CurOil-PDVSA). Ergste nog op komst Houd als Fpk rekening met het volgende: de oliekosten zijn pas echt gestegen in De oliekostenstijgingen van vallen hierbij in het niet. Dus als de olietarieven daadwerkelijk een-op-een worden doorberekend aan de consument, kun je verdubbeling van de tarieven verwachten. De olieprijs is in 2005 immers van ± 30 dollar naar ± 60 dollar per vat gestegen. Ik maak mij grote zorgen over de Curaçaose energieconsument. Met een hoog saldo regulatory account en de geëxplodeerde olieprijs gaat zijn rekening fors omhoog. Er zijn als gevolg grote marktkansen voor zonnepanelen en eigen productie-eenheden (iets waar Aqualectra naar zo blijkt al op is ingesprongen!). Dit is wel het begin van een proces dat je als maatschappij op het eiland niet wilt, de vaste kosten van het netwerk moeten over een steeds kleinere groep worden gedeeld. Het is dan ook verbijsterend dat Aqualectra zelf actief hieraan bijdraagt. Het Energiefonds kan de directe pijn voor consumenten van de olieprijsstijgingen slechts voor enige tijd uitstellen, maar daarnaast kent de energievoorziening op Curaçao fundamentele problemen die de tariefstijgingen als gevolg van de olieprijzen versterken en daarom hoogst nodig aangepakt moeten worden. Energiebesparing heeft vanzelfsprekend hoge prioriteit en is een logische reactie van consumenten op de prijsstijgingen, maar deze optie hebben zij als collectief op Curaçao in de huidige regelgeving niet, omdat effectieve energiebesparing door de regulatory account geen optie is en alleen maar leidt tot hogere tarieven in een volgende periode. Aan deze situatie moet ogenblikkelijk een einde komen. Aan de stijging van de olieprijzen op de wereldmarkt kan men op Curaçao niks veranderen, energiebesparing daarentegen zou wel een reële optie moeten zijn. 16

18 Bodem in de put Vanuit het perspectief van consumenten gaat het er om dat energie betaalbaar, betrouwbaar en - liefst ook nog - duurzaam wordt. De eerste stap in het verwezenlijken van deze doelstellingen is het opzetten van effectieve regulering op Curaçao. Startpunt van een oplossing van de Curaçaose energieproblematiek zit in: 1. een einde aan de regulatory account; en 2. instelling van effectieve toezichthouder/regulator met als expliciete doelstelling het behartigen van de belangen van consumenten. Deze regulator moet regulering handhaven en verder ontwikkelen die Aqualectra dwingt om zijn prestaties te verbeteren, zo moeten bijvoorbeeld de buitensporige lekverliezen verdwijnen. In het huidige situatie draagt Aqualectra geen enkel ondernemingsrisico en kan letterlijk alles op consumenten/de gemeenschap worden afgewenteld. Door outsourcing van bepaalde reguleringsfuncties en reguleringstaken van de regulator kunnen de dominantie van de energiebedrijven (als gevolg van het monopolie op informatie en kennis), de tegenstrijdige belangen bij overheid en politieke discontinuïteit worden doorbroken. Daarnaast kunnen de kosten van een regulator door uitbesteding binnen de perken worden gehouden. In de volgende hoofdstukken wordt ingegaan op de eisen die vanuit consumentenperspectief gesteld moeten worden aan een effectief reguleringsraamwerk en een energieregulator. 17

19 6 Naar de nabije toekomst 6.1 Doelstellingen voor economische regulering Om een einde te maken aan de vicieuze cirkel moet de gehele Curaçaose energiekolom worden onderworpen aan een effectief reguleringsraamwerk. Een aantal jaren geleden zijn reeds plannen opgesteld voor het opzetten van een regulatory board op Curaçao. 3 Het is spijtig dat deze plannen niet zijn uitgevoerd. Consumenten hebben een regulator nodig om hun belangen te behartigen en hun rechten te beschermen. De FpK moet zich als behartiger van de belangen van consumenten er voor in zetten dat er als nog een onafhankelijke regulator komt. Een aantal jaren geleden zijn de wettelijke aanpassingen al gemaakt op Curaçao, die de oprichting van zo n onafhankelijke regulator als een zogenaamd zelfstandig bestuursorgaan (ZBO) mogelijk maken. Er zijn dus geen wettelijke drempels meer die aan de oprichting van een krachtige regulator in de weg staan. Alleen met een onafhankelijke regulator voorzien van bevoegdheden en middelen om zaken af te dwingen kan de huidige status quo waarin de belangen van consumenten met voeten worden getreden - worden doorbroken. En kan men beginnen greep te krijgen op de problemen die afnemers van energie op Curaçao tarten. De doelstellingen van economische regulering van infrastructuur gebonden diensten (water, elektriciteit, telecommunicatie) kan worden opgesplitst in drie basis elementen: 1. het beschermen van consumenten tegen misbruik door de dienstverlener en politieke inmenging; 2. het in staat stellen van de publieke sector in het uitvoeren van lange termijn beleidsdoelstellingen; en 3. het beschermen van de sector tegen politiek-gedreven ad hoc beslissingen. Economische regulering door een regulator is nog meer noodzakelijk naarmate de economische activiteit gebonden is aan een (natuurlijk) monopoly. Hoewel in theorie regulering door een regulator nodig is ongeacht of de aandelen van de dienstverlener in publieke of private handen zijn, is in de praktijk het reguleren van dienstverleners in publiek eigendom veel moeilijker gebleken. Dit is het gevolg van dubbele petten aan de kant van de overheid die het moeilijk maken om te bewerkstelligen dat deze voorzieningen prestatie gestuurd functioneren op basis van de juiste prikkels. De opzet van een regulatory board/regulator speelde pas toen gesproken werd over privatisering van bepaalde overheidsmonopolies. Intussen is (gedeeltelijke) privatisering van water/elektriciteit al enige jaren een feit, maar moet Curaçao het desondanks nog steeds zonder effectieve regulering van monopoloïde sectoren als water/elektriciteit, brandstof en telecommunicatie doen. 3 Titel plannen regulatory board Curaçao 18

20 Aanbeveling 3 Maak de instelling van een regulator met een sterk juridisch mandaat gericht op het beschermen en promoten van de belangen van afnemers tot centrale inzet van energie(-campagne) activiteiten van de FpK. De uitgangspunten en prioriteiten van een energiebeleid worden vast gelegd in een Fpkenergiebeleidsdocument. In een energiebeleidsplan staan de doelstellingen die men op korte-, midden- en lange termijn wil bereiken en de manier waarop dat moet gebeuren. Onderhavig advies kan door de FpK gebruikt worden als basis voor het energiebeleidsplan. Met de tijd kan men dit verder uitbreiden al naar gelang er vorderingen worden gemaakt. 4 Vanuit het perspectief van consumenten gaat het er om dat energie betaalbaar, betrouwbaar en duurzaam wordt. De eerste stap in het verwezenlijken van deze doelstellingen is het opzetten van effectieve regulering op Curaçao. Aanbeveling 4 Ontwikkel een energiebeleidsplan zoveel mogelijk in samenspraak met andere vertegenwoordigers van afnemers en civil society groepen gezamenlijk en maak instelling van onafhankelijke toezichthouder tot hoofdpunt van dit energiebeleidsplan. 6.2 Principes voor effectieve regulering van elektriciteit en water op Curaçao Regulering - van nutsvoorzieningen - wordt opgesplitst in een aantal functies [prijs, service, kwaliteit, mededingingsregulering en consumentenbescherming 5 ] en taken [verzamelen van informatie, monitoren van naleving van bestaande regels, bepalen van nieuwe regels en handhaven van regels]. Hieronder worden de doelstellingen van de hoofdfuncties van een regulator op Curaçao uiteengezet, samen met voorbeelden van taken. Prijsregulering bestaat uit het bepalen van de tariefniveaus en tariefstructuren om te verzekeren dat levering van de dienst plaats heeft tegen betaalbare prijzen, terwijl gelijktijdig de lange-termijn viability en efficiëntie van de sector in acht wordt genomen. Prijsregulering houdt een aantal taken in zoals het organiseren van tariefherzieningen, die meestal met vaste tussenpauzes worden gehouden of direct volgend op buitengewone veranderingen in de omstandigheden. De tariefherzieningen vormen een aanzienlijke hoeveelheid werk voor de regulator en vragen om zeer gespecialiseerde kennis op alle gebieden, waaronder economie, financiën, juridisch, en technisch gebied. Kwaliteitregulering houdt in het definiëren de service niveaus van de dienst die voldoen aan de behoeften van de afnemers en kunnen worden geleverd op een financieel houdbare en betaalbare kosten. Evenals het monitoren dat het niveau van dienstverlening ook 4 Het formuleren van gemeenschappelijke beleidsdoelstellingen binnen de civil society coalitie (zie hst.7) creëert eenheid, maar verlies niet teveel tijd hieraan. Belangrijker is om actief bezig te zijn met bewerkstelligen dat er daadwerkelijk een regulator/energiewaakhond met tanden komt. 5 Andere functies kunnen ook door een regulator worden uitgevoerd, zoals het definiëren en monitoren van milieu, gezondheid en veiligheidsstandaarden. 19