Tweede Kamer der Staten-Generaal

Transcriptie

1 Tweede Kamer der Staten-Generaal 2 Vergaderjaar Rijksbegroting voor het jaar Hoofdstuk XI Ministerie van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer Nr. 7 BRIEF VAN DE STAATSSECRETARIS VAN VOLKSHUISVESTING, RUIMTE- LIJKE ORDENING EN MILIEUBEHEER Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal 's-gravenhage, 18 september 1984 Er is aan de Tweede Kamer meermalen een standpunt inzake de doorstromingsheffing toegezegd. Zo heb ik onder meer bij de behandeling van de begroting van het ministerie van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer voor het jaar 1984 op 25 en 26 oktober 1983 de Kamer een dergelijke toezegging gedaan, waaraan ik toevoegde ernaar te streven nog in 1983 de ministerraad een discussienota over de doorstromingsheffing ter bespreking aan te bieden. Laatstelijk heb ik tijdens het debat over de woonlastenprogblematiek en de brief over het huurbeleid 1984 op 28 en 29 februari 1984 er melding van gemaakt dat de discussienota bij de ministerraad was ingediend. Voorts heb ik met belangstelling kennis genomen van de in het debat verkondigde opvattingen en argumenten met betrekking tot de doorstromingsheffing. Het voorstel tot invoering van een doorstromingsheffing zou een bijzonder ingrijpend voorstel zijn. Het valt dan ook niet te verwonderen, dat het afwegingsproces geruime tijd in beslag neemt. Desalniettemin acht ik nu de tijd gekomen u te informeren over de stand van de afweging. Na ampel beraad ben ik tot de slotsom gekomen geen voorstel tot invoering van een doorstromingsheffing aan u voor te leggen. De belangrijkste argumenten die tot deze stellingname hebben geleid stel ik in deze brief aan de orde. Tevens geef ik aan waarom ik opnieuw invoering van een doorstromingsheffing heb overwogen en voorts welke globale invulling van de regeling ik in gedachten had. Aanleiding en doelstelling Hernieuwde discussie over invoering van een doorstromingsheffing heb ik noodzakelijk geacht, omdat het in onvoldoende mate vrijkomen van goedkope woningen voor mensen met lage inkomens nog steeds een gewichtig probleem in de volkshuisvesting vormt. Vanwege de relatief bescheiden omvang van het aantal verhuizingen waarbij een zelfstandige woning wordt achtergelaten - m.a.w. de doorstroming -, is het moeilijk om mensen met lage inkomens te huisvesten. Zij zijn in veel gevallen Tweede Kamer, vergaderjaar , hoofdstuk XI, nr. 7 1

2 aangewezen op in verhouding tot hun inkomen dure woningen. Vaak gaat het daarbij dan om woningen van relatief recente datum. Overigens heeft onderzoek aangetoond dat de zogenaamde starters op de woningmarkt vaak zij het noodgedwongen - bereid zijn om een groter deel van hun inkomen aan het wonen te besteden dan onder de reeds gehuisveste bewoners gebruikelijk is. Van de overheid vergt het volkshuisvestingsbeleid grote financiële inspanningen. Naast het verlenen van financiële steun in de vorm van objectsubsidiëring om sociale woningbouw mogelijk te maken, is de overheid veelal genoodzaakt huurders die te duur (moeten) wonen individueel te subsidiëren. In dit licht bezien is een doorstromingsheffing bezien als mogelijk nuttige aanvulling op het bestaande volkshuisvestingsinstrumentarium. Realisering van het doel van een doorstromingsheffing - het bevorderen van de doorstroming - zou immers tot gevolg hebben, dat het minder moeilijk zal zijn om mensen met lage inkomens te huisvesten in woningen met bij die lage inkomens passende woonlasten. Uit een dergelijke ontwikkeling zou een geringer beroep op de individuele huursubsidie resulteren. Voorts is het mogelijk dat bij een voldoende vrijkomen van goedkope woningen het aantal te bouwen sociale huurwoningen zonder nadelige gevolgen voor de woningzoekenden enigszins zou kunnen worden bijgesteld, hetgeen een besparing op het met objectsubsidies gemoeide bedrag zou betekenen. In welke mate dit verschijnsel zich zal voordoen valt echter moeilijk te voorspellen. Een doorstromingsheffing zou relatief goedkoop wonende huurders door middel van een financiële prikkel kunnen stimuleren tot verhuizen. Wanneer huurders de voorkeur geven aan het betalen van een heffing boven het omkijken naar andere, beter bij het inkomen passende woonruimte, dan zal het doel van de heffing niet worden gerealiseerd. Een neveneffect van de heffing zal dan een aanzienlijke financiële opbrengst kunnen zijn. Dit neveneffect mag echter niet het belangrijks e oogmerk van invoering van een doorstromingsheffing zijn. Elementen van een doorstromingsheffing Binnen dit brede kader ben ik voor mijn oordeelsvorming over een doorstromingsheffing uitgegaan van een regeling met de volgende elementen. De doorstromingsheffing zou geen betrekking behoeven te hebben op de gehele woningvoorraad, maar zich kunnen beperken tot de huursector. Van de meerdere argumenten die pleiten tegen een doorstromingsheffing in de koopsector noem ik de ten behoeve van de heffing verre van eenvoudige woonlastenbepaling en de vrij goede relatie tussen kwaliteit en prijs. Voorts zou het inkomen van het huishouden als inkomenscriterium kunnen worden gehanteerd. In tal van inkomensafhankelijke regelingen wordt in toenemende mate het inkomen van het huishouden als draagkrachtfactor gehanteerd. Ook in de volkshuisvesting - b.v. bij de individuele huursubsidie - vindt een dergelijke ontwikkeling plaats. De eventuele doorstromingsheffing zou op deze ontwikkeling dienen aan te sluiten. De nadere invulling zou om uitvoeringstechnische redenen vervolgens kunnen inhouden, dat elke huurder met een inkomen per huishouden vanaf de aanslaggrens inkomstenbelasting met een huur die een maximumgrens niet overschrijdt eenmaal per jaar een heffing zou kunnen worden opgelegd ter hoogte van de helft van het verschil tussen normhuurlast (bv. 15% van het belastbaar inkomen) en de werkelijke huur. Op basis van de meest recente beschikbare onderzoeksgegevens - het woningbehoeftenonderzoek heb ik laten nagaan wat de effectiviteit zou zijn van een doorstromingsheffing, zoals hierboven ruwweg geschetst, onderscheiden naar het effect op de doorstroming en de financiële opbrengst. De uitkomsten van deze globale becijferingen boden vervolgens een aanknopingspunt voor het duiden van de uitvoeringskosten. Tweede Kamer, vergaderjaar , hoofdstuk XI, nr. 7 2

3 De effectiviteitsberekeningen, waaraan slechts indicatieve waarde mag worden toegekend, worden onderstaand weergegeven. Effectiviteitsberekening onderzochte variant doorstromingsheffing aantal heffingsplichtige huishoudens in de huursector in %-en van totaal aantal huurders 9% aantal verhuisde huurders per jaar toename verhuizingen per jaar in aantal in %-en - 2% opbrengst heffing per jaar bij gelijkblijvend effect op de doorstroming f 500 min. vermindering opbrengst door verhuizingen per jaar f 40 min. gemiddelde heffing per jaar f2 000 minimale uitvoeringskosten per jaar f 75 min. Overwegingen ten aanzien van een doorstromingsheffing Op grond van verschillende argumenten ben ik tot mijn besluit gekomen geen voorstel tot uitvoering van een doorstromingsheffing aan U voor te leggen. De argumenten kunnen worden onderscheiden in argumenten van praktische aard die betrekking hebben op de invulling van de regeling zelf en meer principiële argumenten die mede verband met de externe omstandigheden, waaronder een doorstromingsheffing tot gelding kan worden gebracht. Beide categorieën argumenten belicht ik in het vervolg van deze brief. Praktische argumenten met betrekking tot de invulling van de regeling Aanvankelijk was ik voornemens de discussie over een doorstromingsheffing te beperken tot de vraag of invoering van een doorstromingsheffing al dan niet principieel wenselijk zou moeten worden geacht. Verregaande verbijzondering van de invulling van een doorstromingsheffing zou daarbij nog niet aan de orde zijn. In mijn ogen zou de invulling van de regeling in eerste aanleg slechts de grote lijnen behoeven te bevatten. De golf van publiciteit die ontstond met het wereldkundig maken van mijn voornemen de discussie over invoering van een doorstromingsheffing te heropenen, heeft tot wijziging van dit aanvankelijk standpunt geleid. De vele vragen, opmerkingen en bezwaren die mij via brieven van burgers, commentaren van maatschappelijke organisaties, de pers e.d. bereikten hebben bij mij tot het inzicht geleid, dat een discussie over de principiële aspecten aan invoering van een doorstromingsheffing klaarblijkelijk niet los kan worden gezien van de gedetailleerde invulling van een dergelijke regeling. Tot de aspecten die hierbij de aandacht verdienen reken ik de uitvoeringsproblematiek, de positie van bejaarde huurders, het voorkómen van verkoop van als gevolg van de doorstromingsheffing leeggekomen woningen en de positie van huurders die op eigen kosten ingrijpende woningverbetering hebben aangebracht. Onderstaand worden deze aspecten nader aangeduid. - Het Interdepartementaal Overleg Uitvoeringsaspecten Doorstromingsheffing, dat de eventuele invoering van een doorstromingsheffing op zijn technische uitvoerbaarheid beziet, heeft nog niet tot resultaat geleid. Met name zijn daar onder meer als moeilijk oplosbare problemen naar voren gekomen het opsporen van de doelgroep, de verzameling van gegevens over inkomen en woonlasten, de verschillen in inhoud daarvan in fiscale wetgeving en de aangifteplicht. Tweede Kamer, vergaderjaar , hoofdstuk XI, nr. 7 3

4 - Het is duidelijk, dat de uitvoering van de doorstromingsheffing met aanzienlijke problemen gepaard zal gaan. Het zal ongetwijfeld van groot belang zijn een gedetailleerd beeld te kunnen schetsen van de uitvoering van een doorstromingsheffing en de daarmee samenhangende kosten, wanneer de discussie over een doorstromingsheffing concreet wordt aangegaan. Met een wijze van uitvoering zoals hiervoor beschreven zou ten minste f75 miljoen gemoeid zijn; een bedrag dat circa 20% kan uitmaken van de bruto-opbrengst. Dat is aanzienlijk hoger dan bij de belastingheffing gebruikelijk is. In dit verband is het interessant te vermelden, dat bij de in de Bondsrepubliek Duitsland ingevoerde doorstromingsheffing de uitvoeringskosten 10 a 15% van de opbrengsten bedragen. - Een ander aspect dat de aandacht verdient vormt de positie van bejaarde huurders. Van bejaarden, die reeds tientallen jaren dezelfde relatief goedkope woning bewonen, zou geen verhuizing kunnen worden gevergd. Voorts wordt aangevoerd, dat een duurdere woning in veel gevallen ook een grotere woning zal betekenen, terwijl daaraan juist geen behoefte zal bestaan. Tevens speelt een rol, dat veel bejaarden onder meer vanwege de relatief lage huurlast ten behoeve van hun pensionering geld opzij hebben kunnen leggen. Het zou onrechtvaardig zijn deze spaarzaamheid af te straffen met een doorstromingsheffing. Een regeling doorstromingsheffing zou met deze aspecten rekening moeten houden. - Als gevolg van een doorstromingsheffing zullen woningen vrijkomen, die evenwel door de verhuurders niet altijd aan huurders met relatief lage inkomens zullen worden verhuurd, maar daarentegen zullen worden verkocht. Een regeling doorstromingsheffing zal dit onbedoelde resultaat niet onvermeld kunnen laten en eventueel een oplossing voor dit probleem moeten kunnen bieden. - Bij het uitblijven van door de verhuurder aan te brengen verbeteringen hebben nogal wat huurders zelf veel geld in de verbetering van hun woning gestoken. De relatief lage huurlast zou in die gevallen geen goede afspiegeling vormen van de werkelijke woonlast. Ook dit aspect verdient in een regeling doorstromingsheffing van stond af aan aandacht. Argumenten van meer principiële aard In deze paragraaf plaats ik enkele kanttekingen van wat meer principiële aard bij een doorstromingsheffing. Kanttekeningen die voor mij de doorslag geven om de invoering van een doorstromingsheffing niet te bepleiten. Ook al zou de praktische invulling van een heffing geheel en al gereed zijn, dan nog zou bedoelde kanttekeningen mij er van weerhouden een voorstel tot invoering van een doorstromingsheffing in te dienen. Een gewichtig argument in dit kader heeft betrekking op de doelstelling van een doorstromingsheffing. Het bevorderen van de doorstroming - het doel van de heffing - wordt slechts in geringe mate gerealiseerd. Ik acht dat onwenselijk. De geringe betekenis van de heffing voor de doorstroming heeft logischerwijs tot gevolg dat de financiële opbrengst aanzienlijk zal zijn. Vanzelfsprekend zal een doorstromingsheffing een financiële opbrengst genereren. De globale becijferingen van de effecten van een doorstromingsheffing - geringe doorstroming, grote opbrengst - laten evenwel een al te onevenwichtig beeld zien. Al met al kom ik op grond van het bovenstaande tot de slotsom, dat op dit moment de effectiviteit van een doorstromingsheffing met te grote onzekerheid omgeven is. Tweede Kamer, vergaderjaar , hoofdstuk XI, nr. 7 4

5 Zo acht ik het doorstromingseffect te gering. Bezien zal moeten worden welke andere mogelijkheden aanwezig zijn om een grotere doorstroming te bereiken. In dit verband zou gedacht worden aan mengvormen van negatieve en positieve stimulansen en andere doorstromingsbevorderende maatregelen, waar nodig verbijzonderd naar die delen van de woningvoorraad waar de problematiek als meest knellend wordt ervaren. Hiervoor acht ik nader onderzoek gewenst. Daarnaast kan niet worden ontkend dat met de doorstromingsheffing belangrijke principiële aspecten in het geding zijn. Ik wijs in dit verband op aspecten als deregulering, collectieve lastendruk, consumptiedwang en inkomensprijzen. Met betrekking tot voornoemde overwegingen inzake de geringe effectiviteit van de doorstromingsheffing en de daarmee samenhangende principiële aspecten verwijs ik naar het in meerderheid negatieve advies van de Raad voor de Volkshuisvesting, waarin juist deze overwegingen sterk werden benadrukt. Gezien de thans bestaande onzekerheid over de daadwerkelijke effectiviteit van een doorstromingsheffing heb ik- nog afgezien van de principiële bezwaren waar verschillend over kan worden gedacht - besloten dat er onvoldoende redenen zijn om een voorstel tot invoering van een doorstromingsheffing aan u voor te leggen. De staatssecretaris van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer, G. Ph. Brokx Tweede Kamer, vergaderjaar , hoofdstuk XI, nr. 7 5