De gemeente als regisseur

Transcriptie

1 TIJDSCHRIFT VOOR DE volkshuisvesting nummer 6 december De gemeente als regisseur Overheidsbezuinigingen leiden ertoe dat het budget van gemeenten voor particuliere woningverbetering steeds verder onder druk komt te staan. Dit vraagt een andere rol van gemeenten, want de lokale overheid heeft onverminderd alle belang bij goed onderhouden woningen. Er zijn eigenaren die het niet weten hoe ze de woning moeten onderhouden, niet kunnen of niet willen (Foto Klaas Fopma / Hollandse Hoogte)

2 28 TIJDSCHRIFT VOOR DE volkshuisvesting nummer 6 DECEMber 2013 door Anouk Schuitemaker, Frank Wassenberg, Platform31 Particuliere woningverbetering staat al sinds de stadsvernieuwing in de jaren 80 op de gemeentelijke agenda. Er was indertijd ruimschoots subsidie beschikbaar. In de Utrechtse wijk Lombok konden particuliere eigenaren bijvoorbeeld 50 procent subsidie aanvragen tot een maximum van een ton. Daarnaast konden individuele eigenaren meeliften op een waardestijging van de wijk door andere vernieuwingsprojecten die werden uitgevoerd. In de stedelijke vernieuwing in de jaren 90 werd het blikveld verlegd naar de corporatiewoningen in de naoorlogse wijken, waardoor het thema naar de achtergrond schoof. Bovendien bood waardestijging van woningen de particuliere eigenaren perspectieven voor onderhoud. In 2005 kwam het onderwerp terug op de agenda toen initiatiefnemers uit de bouwwereld het rapport Nederland Verbouwt uitbrachten. Een groot verschil met de stadsvernieuwingsperiode is dat de instrumenten vanaf dat moment anders zijn. Er is sprake van een verschuiving van subsidie naar begeleiding en zachte leningen. Als gevolg van overheidsbezuinigingen komt het budget voor particuliere woningverbetering bij gemeenten steeds verder onder druk te staan. Dit loopt parallel aan de ontwikkeling van verzorgingsstaat richting een participatiemaatschappij waarbij burgers veel meer op eigen kracht moeten doen. Publieke investeringen in privaat eigendom passen hier minder bij, zeker niet nu duidelijk is geworden dat de woningen die in de stadsvernieuwingsperiode voor veel geld zijn opgeknapt, er nu alweer verwaarloosd bij staan. Gemeenten zoeken daarom naar andere manieren om de particuliere woningkwaliteit op peil te houden; niet als subsidieverstrekker, maar meer door particulieren zelf in staat te stellen het onderhoud uit te voeren. Een lastige klus. Zeker nu particulieren door economische stagnatie, dalende woningwaarden en aangescherpte hypothecaire regelgeving juist minder geld kunnen besteden aan onderhoud. Waarom zou een gemeente zich wél bezighouden met privaat bezit? Achterstallig onderhoud van private woningen is niet vanzelfsprekend een maatschappelijk probleem en daarmee een algemene maatschappelijke opgave. Wie een woning koopt, is zelf verantwoordelijk voor het onderhoud. Maar het is te eenvoudig om daarmee de handen volledig van hem af te trekken. Overheden en andere organisaties hebben een belang bij vitale wijken met goed onderhouden woningen. In de praktijk zien we zes motieven voor gemeenten om in te grijpen: Veiligheid en gezondheid van bewoners: wanneer de veiligheid en gezondheid in het geding zijn, hebben gemeenten op basis van het bouwbesluit een mogelijkheid om in te grijpen. Leefbaarheid in wijken en buurten: een concentratie van woningen met achterstallig onderhoud, heeft een negatief effect op de leefbaarheid en kan tot verloedering leiden. De wijk kan in een negatieve spiraal terechtkomen. Zeker in wijken waar gemeente en corporatie veel investeren om wijken op te knappen zijn slecht onderhouden woningen een doorn in het oog. Energiegebruik: een derde van alle energie wordt in de woningvoorraad verbruikt. Vooral in de goedkope voorraad, waar de energetische kwaliteit het slechtst is, valt veel energiewinst te behalen. Waardeontwikkeling: een concentratie van woningen met achterstallig onderhoud vermindert de waarde van panden in de omgeving. Levensloopbestendigheid: als gevolg van vergrijzing en extramuralisering neemt het belang van levensloopbestendige woningen toe. Mensen blijven tot op hoge leeftijd in hun huis wonen. Vermijden van schade in de openbare ruimte, zoals vervanging van riolering door risicoschade. Aanpak verschilt per eigenaar Wanneer de gemeente de eigenaar centraal wil stellen bij het verbeteren van de woning, is het belangrijk deze eigenaren te kennen. Er zijn verschillende redenen waarom woningeigenaren hun woning verwaarlozen. Er zijn eigenaren die het niet weten (hoe ze de woning moeten onderhouden), niet kunnen (geen geld) of niet willen (hebben andere prioriteiten of - voor hen - urgentere problemen). Soms spelen verschillende motieven tegelijkertijd. De verschillende typen eigenaren noodzaken tot verschillende typen aanpak. Achterstallig onderhoud van private woningen is niet vanzelfsprekend een maatschappelijk probleem en daarmee een algemene maatschappelijke opgave Bij de eerste groep, de eigenaren die het niet weten, helpt advies, begeleiding en ondersteuning. Dit kan in de vorm van een informatiepunt in de stad, of in de wijk, of actiever, door (geselecteerde) bewoners direct te benaderen. Bij gestapelde woningen kan een gemeente de (slapende) VvE stimuleren. Dit kan overigens ook een rol voor een woningcorporatie zijn, zeker in gebieden met versnipperd bezit waar eerder woningen zijn verkocht. Bij de tweede groep, de eigenaren die wel willen maar niet kunnen, is gerichte financiering een oplossing. Onderzoek laat zien dat dit helpt 1. Subsidies zijn een krachtig middel, maar kostbaar en niet altijd blijvend. Momenteel richten veel subsidies voor woningen zich op energieverbetering. Sommige gemeenten stellen een lening ter beschikking, uitgegeven door het Stimuleringsfonds Volkshuisvesting Nederlandse Gemeenten (SVn). De gemeente stort een bedrag in dit fonds waarna particulieren een lening kunnen krijgen tegen gunstige voorwaarden. De gemeente bepaalt zelf de doelstelling, het rentepercentage, de looptijd en de aflossingswijze van de lening. Leningen worden afbetaald, zodat sprake is van een revolverend fonds 2. Er zit echter wel een rentederving op deze fondsen; de gemeente betaalt meer rente over het uitgeleende bedrag dan dat zij terugkrijgt op het uitgeleende bedrag. Daarnaast is de gemeente risicodragend. In veel gemeenten sneuvelen dan ook deze borgstellingen. Een drastische mogelijkheid is aankoop. Of terugkoop, indien het een voormalige corporatiewoning betreft. Een kostbare ingreep waar weinig gemeenten, respektievelijk corporaties, momenteel voor voelen, maar wellicht goedkoper dan een eindeloos traject met schuldhulpverlening. Sommige mensen zijn nu eenmaal beter af in een sociale huurwoning zonder de verantwoordelijkheden en verplichtingen van een eigen huis. Lees verder op pagina 32

3 TIJDSCHRIFT VOOR DE volkshuisvesting nummer 6 DECEMber Verleiden tot investeren is het sleutelwoord Ruud van Workum, Schiedam Schiedam heeft een relatief oude en goedkope woningvoorraad waarvan bijna twee derde particulier bezit is. In de oude wijken Oost, Zuid, West en Centrum staan de meeste woningen met een matige kwaliteit. Ook telt Schiedam veel VvE s: zo n Juist in de oude wijken zijn veel kleine VvE s, waarbij het onderhoud vaak achterwege blijft. Daarnaast speelt in deze wijken veelal funderingsproblematiek. Na opstartproblemen is in 2004 de aanpak van de particuliere woningverbetering goed op gang gekomen. Het aantal woningen dat aan het project kan deelnemen, is twee maal uitgebreid en de aanpak is verlengd tot en met In totaal maken ruim woningen deel uit van de aanpak, waarvan eind 2012 circa 75% is aangepakt. Bij de laatste uitbreiding van het project in 2008 is energiebesparing een nadrukkelijker rol gaan spelen. Van het geïnvesteerde bedrag bestaat 14% uit het energiezuiniger maken van woningen. In de laatste jaren van de aanpak komen de meer moeilijke gevallen aan bod. De rol van handhaving neemt toe en de productie neemt in aantallen af. De aanpak bestaat uit het bieden van hulp en advies en een goedkope lening. Schiedam steekt ook veel tijd in het activeren van de veelal slapende VvE s. Een fysiek Servicepunt, de front office, maakt de toegang tot kennis en kunde laagdrempelig. De algehele projectleiding, subsidiëring, handhaving en projectcommunicatie vindt plaats bij de back office: op het stadhuis. Wat heeft de aanpak tot nu toe opgeleverd? Tot en met 2012 is voor 29,1 miljoen aan leningen verstrekt waarmee eigenaren het casco opknappen, waarvan 3,8 miljoen voor funderingsherstel. Daarnaast zijn er eigenaren die wel gebruik maken van de geboden hulp en advies maar niet van een lening. Zij investeerden nog eens voor 11,8 miljoen tot en met 2012 in de eigen woning. Belangrijke factoren voor het Schiedamse succes zijn een goede procesorganisatie en veel aandacht voor communicatie. Klantenonderzoeken laten zien dat eigenaren vertrouwen hebben in de aanpak. De gemeente heeft bij de aanpak gekozen voor een sturende rol en samenwerking gezocht met zowel interne als externe betrokkenen, zoals bewonersverenigingen. Voor de toekomst brengt Schiedam een focus op haar beleid aan. Deze focus is een gevolg van de afspraken uit het regeerakkoord en het voortduren van de economische crisis. Het betreft de ontwikkeling op de woningmarkt in samenhang met de ontwikkelingen in het sociale domein. Hoe groter de instroom kwetsbare groepen bewoners, hoe groter het beslag op de voorzieningen in het sociale domein. Ook het omgekeerde geldt: een brede maatschappelijke middengroep is van onschatbare waarde voor de opbouw van de samenleving. Om deze middengroep te behouden moet er wel een woningaanbod zijn dat aansluit bij haar behoeften. Schiedam wil de behaalde successen in de toekomst graag continueren en de opgebouwde netwerken rond de aanpak van achterstallig onderhoud behouden. Al met al kiest Schiedam in de toekomst voor een blijvende kwaliteitsimpuls in de particuliere woningvoorraad, met de gemeente als regisseur. Meer dan in het verleden wordt gestreefd naar een bredere aanpak. Schiedam wil woningverbetering combineren met verduurzaming en het meer levensloopbestendig maken van woningen en woongebouwen. Meer dan in het verleden zal het initiatief echter bij de eigenaren vandaan moeten komen. De gemeente zal vanuit haar regierol de groepen eigenaren die het betreft nadrukkelijk uitnodigen tot actie over te gaan. Verleiden tot investeren is daarbij het sleutelwoord. Schiedam kiest voor een blijvende kwaliteitsimpuls (Foto: Ruud van Workum)

4 30 TIJDSCHRIFT VOOR DE volkshuisvesting nummer 6 DECEMber 2013 Den Haag streeft in naar duurzame renovaties van particuliere woningen (Foto: Gemeente Den Haag) Gemeente is de driving force Maaike van Langelaan, Joost Bok, gemeente Den Haag Om investeringen in de particuliere woningvoorraad uit te lokken zet Den Haag in op het verbinden van de gemeente, marktpartijen en kennisinstellingen. Den Haag wil nieuwe werkprocessen en financieringsmethoden ontwikkelen met als doel de aanpak en behoud van kwaliteit van de particuliere woningvoorraad. Door het bundelen van kennis en expertise willen we op grote schaal op innovatieve wijze woningen duurzaam renoveren. Tegelijkertijd organiseren we participatie bij huiseigenaren. De gemeente heeft daarbij hoge ambities: in 2020 wil Den Haag woningen duurzaam renoveren. Den Haag hanteert daarvoor de volgende strategie: de gemeente richt zich op het inrichten van een lokaal platform om alle partijen te verbinden aan de aanbodkant die betrokken zijn bij duurzame renovatie van woningen (bouwbedrijven, architecten, MKB, banken en kennisinstellingen). De gemeente Den Haag is de driving force achter dit platform. In het platform worden innovatieve werkprocessen en producten ontwikkeld voor onderhoud en energie efficiency. Vanuit het platform kunnen meerdere consortia van bedrijven ontstaan die gezamenlijk aan de slag gaan met Haagse woningen. In , de eerste fase, wordt gestreefd naar duurzame renovaties van particuliere woningen in Den Haag (Bomen- en Bloemenbuurt). Een aantal bouwbedrijven en de gemeente hebben daarvoor een intentieverklaring ondertekend. Dit is het eerste consortium dat uit het platform duurzame woningrenovaties is ontstaan. Den Haag heeft zich tot doel gesteld nog minstens twee andere soortgelijke consortia te gaan ondersteunen. Tegelijkertijd richten we ons op de vraagkant waarbij we een bottom-up benadering hanteren. Door het sluiten van Green Deals op VvE-, straaten buurtniveau proberen we duurzame woningrenovaties op grote schaal te realiseren. De gemeente biedt hierbij procesondersteuning aan en door de schaalvergroting levert deze aanpak de huiseigenaren financiële voordelen op. De bottom-up approach vanuit de vraagkant - de woningeigenaren - is gestart vanuit het succesvolle project VvE s met Energie. Dit is een project van de VvE-balie in Den Haag die hiervoor haar expertise en jarenlange ervaring met VvEadvisering heeft ingezet. Samen met de pilots op straatniveau zijn er nu 20 bottom-up projecten gestart, bestaande uit samen ruim 500 particuliere huizen waar duurzame maatregelen worden uitgevoerd. Vanuit deze projecten verwacht Den Haag een olievlekwerking in de stad door positieve reclame en kennisoverdracht. De tweede fase vindt plaats in de periode Het streven is dan om te komen tot een totaal van woningrenovaties.

5 TIJDSCHRIFT VOOR DE volkshuisvesting nummer 6 DECEMber Van regulerend naar uitnodigend Marjo Croes, Lelystad Lelystad is een uitzonderlijke stad; de gehele stad is in slechts enkele decennia gebouwd, geheel vanaf de tekentafel ontworpen, volgens de heersende trends van de tijd en hoofdstad van een nooit voltooide provincie. Lelystad kent grote problemen in de oudste wijken van de stad met een cumulatie van sociale, economische en fysieke problemen: bewoners hebben lage opleidingsniveaus, lage inkomens, veel schulden en hoge hypotheken. Er is veel sociaal isolement en kinderen hebben weinig perspectief. Mensen zijn bezig te overleven. Deze probleemwijken zijn op grote schaal gebouwd in de jaren 70 en begin 80, waardoor woningen en woonomgeving gelijktijdig toe zijn aan groot onderhoud en verbetering. Specifiek in deze Lelystadse wijken is het vele verspreide particuliere bezit, versnipperd over de straten, hofjes en buurten. De grootste woningcorporatie van Lelystad, Centrada, was vanwege financiële problemen gedwongen in de 90er jaren circa voornamelijk eengezinswoningen te verkopen. Verkoop van corporatiewoningen gebeurde in Lelystad veel eerder dan elders in Nederland, en op grote schaal. Inmiddels is duidelijk gebleken dat veel nieuwe eigenaar-bewoners niet of nauwelijks over de middelen en know-how beschikken om hun eigen woning te kunnen of willen onderhouden. De afgelopen jaren heeft de gemeente samen met de woningcorporatie op diverse wijzen getracht de particuliere eigenaren tot onderhoud, verbetering en verduurzaming van hun woning te verleiden. Het beleid varieerde van een grootschalige, collectieve aanpak, samen met de corporatie, met een actieve en intensieve begeleiding van bewoners, tot een meer faciliterende benadering gericht op kleinschalige onderhoudsingrepen. Ook is de samenwerking tussen de bewoners gestimuleerd in een buurt- of hofjesgerichte aanpak. Particulieren kunnen met een laagrentende SVn-lening een opknapbeurt aan het casco van de woning financieren. De gemeente had in de beginjaren een sterk sturende en programmatische rol. De laatste jaren is de rol echter minder regisserend geworden; er wordt minder gestuurd op aantallen te verbeteren woningen maar meer op eigen initiatief van bewoners. De methoden hebben een wisselend resultaat gehad. De sociaal-economische en fysieke achterstanden schaden onverminderd de leefbaarheid in de wijken en duidelijk is dat deze in samenhang met elkaar moeten worden aangepakt. Daarom wil de gemeente een nieuwe weg inslaan: stedelijke vernieuwing op uitnodiging. Lelystad en Centrada hebben begin 2013 andere partijen zoals banken, bouwers en welzijnsinstellingen uitgenodigd om met nieuwe oplossingsrichtingen te komen. De voorstellen zijn zowel sociaal als fysiek van aard en kunnen elkaar aanvullen en versterken. Het is nog niet zover dat we kunnen zeggen dat deze aanpak het succes van de wijk wordt. Een belangrijke vraag bij deze aanpak is welke rol de gemeente heeft. Het lijkt alsof de gemeente zich gemakshalve heeft teruggetrokken en de burgers en andere partijen het maar laat opknappen. Dat is niet het geval. Lelystad is op zoek naar een nieuwe rol, van regulerend en sturend naar faciliterend en uitnodigend. De gemeente stelt zich open op en nodigt bewoners en marktpartijen uit om zelf met kansrijke initiatieven te komen. Successen moeten nog blijken, maar de gezamenlijke energie is er. Lelystad nodigt bewoners en marktpartijen uit om zelf met kansrijke initiatieven te komen (Foto Frank Wassenberg)

6 32 TIJDSCHRIFT VOOR DE volkshuisvesting nummer 6 december 2013 Vervolg van pagiona 28 Bij de derde groep, de eigenaren die niet willen, kan de gemeente overgaan tot aanschrijving. Dit is de stok als de wortel niet helpt. Het onderhoud gebeurt dan daadwerkelijk en soms blijkt de dreiging die uitgaat van een aanschrijving al voldoende. In de praktijk eindigt zo n pand dan echter vaak op de woningveiling, met maatschappelijk leed (voor de eigenaar) en financiële tekorten (voor eigenaar en gemeente). Aan al deze groepen maatregelen kleven nadelen, reden waarom de Kenniskring particuliere woningverbetering probeerde te komen tot nieuwe oplossingsrichtingen. De kenniskring heeft een advies opgesteld aan overheden en andere partijen. De adviezen voor gemeenten gaan over de financiële borgstelling bij goedkope leningen, samenwerking met ook minder voor de hand liggende partijen, zoeken naar meekoppelende belangen voor een goede woningkwaliteit, maatwerk voor de zwaarste gevallen en de sturing op meer fundamentele markttransities in plaats van eenmalige projecten 3. De rol van de overheid: Van zorgen naar borgen Jarenlang ordende en stuurde de overheid stedelijke ontwikkelingen. De rol van de gemeente verandert en wordt minder sturend, minder verzorgend en minder ordenend, en meer toelatend, afwachtend en loslatend. Van Stad maken naar Stad zijn, wordt dit wel genoemd. Stedelijke ontwikkeling en stedelijke vernieuwing op uitnodiging, was de titel van een essay dat KEI en Nicis (nu Platform31) in 2012 schreven 4. De rol van de gemeente verandert en wordt minder sturend, minder verzorgend en minder ordenend, en meer toelatend, afwachtend en loslatend Potenties van gebieden en actoren Minder overheid impliceert dat van andere partijen een grotere rol wordt verwacht. Mogelijkheden verschillen per gebied (goede wijken in krappe woningmarktgebieden hebben meer potentie of verdiencapaciteit dan zwakke wijken in krimpgebieden) en verschillen naar actoren. Doordat lokale situaties verschillen, verschilt ook de rol van de overheid. Dit maakt maatwerk noodzakelijk. Waar voldoende potenties zijn, zullen kansrijke initiatieven als vanzelf opdoemen en kan de gemeente een faciliterende rol aannemen. In gebieden met lage potenties is een actieve rol nodig. De ondermaat Als de overheid zich al te drastisch zou terugtrekken, zullen er gaten vallen. Waar de basiskwaliteiten onder druk komen te staan, is een actieve rol van de overheid nodig als andere partijen deze rol niet op zich nemen. Die basis is wat we als maatschappij minimaal willen garanderen, een garantie waar de overheid voor staat. Het is een discussie waard wat die basis is, de ondermaat. Dat geldt ook voor woningkwaliteit. Wat voor de een verveloos en verwaarloosd is, kan voor de ander nog jaren mee. Die ondermaat is geen harde grens, maar verandert in de tijd, per individu, per thema, en per gebied. Wat zit op het randje? Wat kan nog, en wat niet meer? Instortende huizen en lekke daken zullen duidelijk onder de grens zitten, maar wat te denken van tochtige kamers, slechte isolatie, gehorigheid of veel trappen? Voor de een is de verbetering daarvan noodzaak, voor de ander luxe. Wel kunnen we stellen dat, wanneer gebieden als gevolg van slecht particulier bezit in een vicieuze cirkel terecht komen, de ondermaat bereikt. Sommige gebieden, zoals Rotterdam-Zuid en een aantal erkende aandachtswijken moeten extra aandacht blijven krijgen. Het alternatief is dat dergelijke wijken al snel onder die ondermaat terecht zullen komen met het grote risico dat niet alleen de fysieke kwaliteit afbrokkelt, maar dat de wijk ook sociaal en economisch afglijdt. Het belang van de gemeente is daarom om die ondermaat lokaal te bepalen en te borgen. Drie nieuwe rollen voor een gemeente Drie gemeenten, Schiedam, Den Haag en Lelystad, reageren verschillend op de nieuwe werkelijkheid. De sturende en bepalende gemeente is passé, maar de vraag is hoe dan wel? De nuloptie, namelijk niets doen, gaat niet werken omdat bepaalde huizen (met hun bewoners), straten en hele buurten dan onder de ondermaat dreigen te komen. Schiedam, vanouds een arme stad met kwetsbare industrie, werkt al jarenlang aan het probleem van achterblijvende investeringen in onderhoud en heeft daarmee ook veel ervaring opgedaan. De gemeente doet een stap terug, maar blijft zich wel als regisseur opstellen. Den Haag, de stad met de meeste VvE s in Nederland, zet in op schaalvergroting door actief alle relevante partijen met elkaar te verbinden. Lelystad, voorloper op het gebied van verkoop van sociale huurwoningen, stelt zich uitnodigend op en opent de weg voor kansrijke proposities vanuit de markt. Alle drie steden vinden elkaar waar het betreft de minder sturende rol van de gemeente, het omgaan met minder beschikbare financiën, maar ook het besef dat niet alle onderhoud van particuliere woningen aan de eigenaren zelf overgelaten kan worden. Zonder actieve inbreng zullen sommige woningen en buurten onder de maat, onder de ondergrens belanden, en het is de opgave voor de gemeente om te zorgen dat het niet zover komt. Voorkomen is beter dan genezen. Noten 1 Frits Meijer, 2013, Verbetering van particuliere huurwoningen: ook in de toekomst een gemeentelijk belang, OTB / TU Delft, te downloaden via site en 2 Theo van der Waals, Companen, 2013, Alternatieve Financieringsvormen voor VvE s, Platform31, te downloaden via alternatieve-financieringsvormen-vves 3 Anouk Schuitemaker en Frank Wassenberg, 2013, Nieuwe oplossingen voor slechte woningkwaliteit, Platform31, te downloaden via 4 Jeroen van der Velden, Olof van de Wal en Frank Wassenberg, 2012, Essay, Stedelijke Vernieuwing op Uitnodiging, KEI/Nicis Institute, te downloaden via