PDF hosted at the Radboud Repository of the Radboud University Nijmegen

Transcriptie

1 PDF hosted at the Radboud Repository of the Radboud University Nijmegen The following full text is an author's version which may differ from the publisher's version. For additional information about this publication click this link. Please be advised that this information was generated on and may be subject to change.

2 UITSPRAAK EN AFSPRAAK

3 Uitspraak en afspraak Samenwerking tussen vreemdelingenrechters bij ontbreken van hoger beroep Een wetenschappelijke proeve op het gebied van de Rechtsgeleerdheid Proefschrift ter verkrijging van de graad van doctor aan de Katholieke Universiteit Nijmegen op gezag van de Rector Magnificus prof. dr. C.W.P.M. Blom, volgens besluit van het College van Decanen in het openbaar te verdedigen op donderdag 4 september 2003 des namiddags om 1.30 uur precies door Ashley Béatrice Terlouw geboren op 28 juli 1960 te Utrecht

4 promotores: prof. mr. P. Boeles prof. mr. C.A. Groenendijk manuscriptcommissie: prof. mr. W.D.H. Asser prof. mr. P.P.T. Bovend Eert prof. mr. B.P. Vermeulen Van dit proefschrift is een handelseditie verschenen bij Boom Juridische uitgevers onder ISBN

5 Inhoudsopgave Voorwoord xi Hoofdstuk 1 Het onderzoek; beschrijving en verantwoording 1 1 Aanleiding voor het onderzoek 1 2 Afbakening van het onderzoek 3 3 Probleemstelling 5 4 Vraagstelling 10 5 Methode en verantwoording 11 Hoofdstuk 2 Belang en gevaar van samenwerking tussen rechters 17 1 Belangen bij samenwerking Het belang van rechtseenheid Gevaren die de rechtseenheid bedreigen Rechtseenheid anders dan door rechterlijke samenwerking Rechterlijke samenwerking en kwaliteit van de rechtspraak Rechterlijke samenwerking en interne controle op de rechter 32 2 Invloed van samenwerking tussen rechters op bestaande machtsverhoudingen De verhouding van de rechter tot wetgever en bestuur Rechter - wetgever Rechter - bestuur Mag de samenwerking resulteren in richtinggevende uitspraken of inhoudelijke afspraken? De verhouding tussen de rechter en zijn collega s Individuele onafhankelijkheid Individuele verantwoordelijkheid De betekenis van samenwerking voor de verhouding tussen de rechter en zijn collega s De verhouding tussen de rechter en (potentiële) procespartijen Eerlijke procesvoering Openbare procesvoering 57 v

6 INHOUDSOPGAVE Welke invloed moeten procespartijen op de samenwerking hebben? 60 3 Gevaren van en belangen bij samenwerking: conclusies 61 Hoofdstuk 3 Vreemdelingenrechters en de context waarbinnen zij samenwerkten 65 1 Achtergronden van de samenwerking tussen vreemdelingenrechters Samenwerking tussen vreemdelingenrechters voor Wetsvoorstel ; Samenwerking tussen ministerie van Justitie en de rechtbanken tijdens het wetgevingsproces 69 2 De Vreemdelingenwet van 1994: Procesrechtelijke afwijkingen van de Awb en de samenwerking tussen vreemdelingenrechters Het ontbreken van een unificerende hoogste instantie De bezwaarfase beknot Afwijkingen van de Awb en de samenwerking tussen vreemdelingenrechters 80 3 Contextuele bijzonderheden Toename en sterke wisseling van het aantal zaken Gebrekkig houvast aan rechtsbronnen Gecompliceerde bewijsproblematiek, gevoeligheid van de materie en aandacht van de politiek en media Ongelijke procespartijen 90 4 De bijzondere positie van de vreemdelingenrechters Rechters afkomstig uit verschillende disciplines Prominente rol van de rechter Toename van het aantal rechters Rechters in eerste maar tevens in laatste instantie Delegatie van rechterlijke taken 99 5 De context: conclusies 102 Hoofdstuk 4 De Rechtseenheidskamerprocedure Verwijzing naar de Rechtseenheidskamer Wettelijke bepalingen en gepubliceerde afspraken Het Vreemdelingenberaad: interne afspraken over verwijzing Wie besliste over verwijzing? Vrijheid van de individuele rechter Invloed van de zittingsplaats 114 vi

7 INHOUDSOPGAVE Invloed van het landelijk niveau Invloed van procespartijen Welke zaken? Beëindiging of voorkoming van divergentie Aard van de zaken Gevolgen van verwijzing De procedure van de Rechtseenheidskamer Vooroverleg, inspraak en schriftelijke procedure Terugkoppeling voor en/of na raadkamer? De wijze waarop inspraak plaatsvond Schriftelijke procedure Invloed van procespartijen Zitting en raadkamer Samenstelling Gang van zaken ter zitting en in de raadkamer Positie van procespartijen De uitspraak De Rechtseenheidskamerprocedure: conclusies 159 Hoofdstuk 5 Het gezag van de Rechtseenheidskamer Onderzoek naar het gezag van de Rechtseenheidskamer Gezag, een definitie Complicaties bij het onderzoek naar het gezag van de Rechtseenheidskamer Het bijzondere karakter van de vreemdelingenrechtspraak en het gezag van de Rechtseenheidskamer De noodzaak van rechtseenheid Het aantal, de aard en de gelijksoortigheid van de zaken Het tempo waarin de feiten, de omstandigheden en het beleid zich wijzigen De aard van de procedure De status van de coördinatoren en de REK-rechters Collegiale druk en sancties Bereidheid tot zelfbinding Samenwerking en betrokkenheid 187 vii

8 INHOUDSOPGAVE 4 De aard en het gezag van de uitspraak Koppeling aan de feitelijke omstandigheden en beantwoording van de rechtsvraag Het karakter van de uitspraak Compromiskarakter? Beleidsmatig karakter? Openbaarheid Kwaliteit Gezag van de Rechtseenheidskamer: conclusies 205 Hoofdstuk 6 Coördinatie van rechtspraak anders dan in de Rechtseenheidskamer Inleiding De feitelijke gang van zaken Waarom alternatieven naast de Rechtseenheidskamer? Onmogelijkheid om verzoeken om een voorlopige voorziening naar de REK te verwijzen Efficiëntie Onduidelijkheid na de REK-uitspraak Vormen van gecoördineerde rechtspraak buiten de Rechtseenheidskamer Primair doel: efficiënte rechtspraak Primair doel: rechtsvorming en rechtseenheid De aard en inhoud van gecoördineerde rechtspraak buiten de Rechtseenheidskamer De aard en omvang van het verschijnsel Vier voorbeelden van gecoördineerde rechtspraak nader beschouwd Respondenten over gecoördineerde rechtspraak buiten de Rechtseenheidskamer Respondenten over de feitelijke gang van zaken Respondenten over het gezag Respondenten over de openbaarheid en de positie van procespartijen Andere vormen van gecoördineerde rechtspraak: conclusies De Rechtseenheidskamer vergeleken met andere vormen van gecoördineerde rechtspraak Het gezag De positie van procespartijen en de forumfunctie van het proces 250 viii

9 INHOUDSOPGAVE 4.2 Coördinatie van rechtspraak tussen de vreemdelingenkamers van de rechtbank naast hoger beroep Wenselijkheid van samenwerking op rechtbankniveau naast een systeem van hoger beroep Vormgeving van samenwerking op rechtbankniveau naast een systeem van hoger beroep 254 Hoofdstuk 7 Samenwerking tussen vreemdelingenrechters gericht op afspraken Inleiding Afspraken; de feitelijke gang van zaken Overlegstructuren Landelijk overleg tussen de zittingsplaatsen Overleg binnen de zittingsplaatsen Overleg met procespartijen Aard en inhoud van de afspraken van het Vreemdelingenberaad Inhoudelijke, procedurele en organisatorische afspraken Richtlijnen Een aantal afspraken van het Vreemdelingenberaad nader beschouwd Respondenten over de afspraken Respondenten over de feitelijke gang van zaken Respondenten over het gezag van de afspraken Factoren die volgens de rechters positieve of negatieve invloed hadden op het gezag van het Vreemdelingenberaad Respondenten over het gezag van afspraken binnen de zittingsplaatsen Respondenten over het openbaar maken van afspraken Respondenten over de positie van procespartijen Afspraken tussen vreemdelingenrechters: conclusies Gebonden of onafhankelijk? Openbaarheid als doorslaggevende factor voor gezag Andere factoren die van belang waren voor het gezag van afspraken Het gezag van de Rechtseenheidskamer versus het gezag van het Vreemdelingenberaad Proces en procespartijen 310 ix

10 INHOUDSOPGAVE Hoofdstuk 8 Eisen aan samenwerking tussen rechters Inleiding De invloed van samenwerking op bestaande relationele spanningsgebieden Samenwerking en de verhouding van de rechter tot wetgever en bestuur Samenwerking en de verhouding van de rechter tot zijn collega s Samenwerking en de verhouding van de rechter tot procespartijen Algemene toepasbaarheid van de onderzoeksresultaten Hoe a-typisch was de vreemdelingenrechtspraak en de samenwerking tussen vreemdelingenrechters? Twee samenwerkingsmodellen De samenwerkingsmodellen getoetst aan de normatieve onderzoeksvragen Het model van gecoördineerde rechtspraak getoetst Het model van inhoudelijke afspraken getoetst Eisen aan samenwerking tussen rechters 348 Summary 355 Literatuurlijst 365 Afkortingen 379 Bijlagen Uitspraken van de Rechtseenheidskamer Tabellen Vragenlijsten De Rechtseenheidskamerprocedure op schrift Protocol voor het stellen van vragen in vreemdelingenzaken 419 Register 421 Curriculum vitae x

11 Voorwoord Toen de Vreemdelingenwet in 1994 hoger beroep tegen vreemdelingenrechtelijke uitspraken onmogelijk maakte, vreesden de vreemdelingenrechters dat dit de rechtseenheid in gevaar zou brengen. Om dat te voorkomen besloten ze te gaan samenwerken. Ze maakten afspraken en ontwikkelden vormen van gecoördineerde rechtspraak. De verregaande samenwerking tussen vreemdelingenrechters was voor rechters ongebruikelijk, maar rechtspreken is ook normaal gesproken geen zuiver individuele bezigheid. De individuele rechter maakt deel uit van het college waarin hij rechtspreekt, zelfs als de rechtspraak niet plaatsvindt in een meervoudige kamer en hij als unus optreedt. Samenwerking inspireert en de uitspraak die na samenwerking wordt gedaan, zou wel eens kwalitatief van hoger niveau kunnen zijn dan de uitspraak van een rechter die onafhankelijk van zijn collega s louter zijn eigen inzicht heeft gevolgd. Afspraken met collega s kunnen de rechter het houvast geven dat soms in de wet en het beleid ontbreekt. Samenwerking tussen rechters komt dan ook niet alleen voor op het terrein van de vreemdelingenrechtspraak. Er bestaat een breed scala aan samenwerkingsvormen, maar die zijn nog slechts gedeeltelijk in kaart gebracht. Ook zijn de legitimiteit en consequenties van de verschillende vormen van samenwerking tussen rechters onduidelijk. Hoe vrij is een rechter en hoe vrij mag en moet hij zijn? Beperkt hij zijn vrijheid door samen te werken met collega s? Màg hij zijn vrijheid beperken door samen te werken met collega s? Kan een dergelijke samenwerking ook leiden tot zodanige afspraken dat aan de individuele rechter de mogelijkheid wordt ontnomen om, bij de toepassing van het recht op een concreet geschil, volledig volgens eigen inzicht te beslissen? Hoe groot is de collegiale druk om afspraken te volgen, hoe gevoelig zijn rechters daarvoor en hoe wordt de positie van procespartijen door samenwerking tussen rechters geraakt? In dit boek tracht ik, aan de hand van de ervaringen met samenwerking tussen de vreemdelingenrechters, meer inzicht te verschaffen in de betekenis van samenwerking tussen rechters voor de rechtspraak, en de eisen te formuleren waaraan deze ronde-tafel-rechtspraak volgens mij zou moeten voldoen. Dit boek is geschreven met de hulp van velen. Maar voor de tekortkomingen ervan ben ik alleen verantwoordelijk. Allen die mij hebben geholpen, wil ik graag bedanken. In de eerste plaats mijn promotoren, professor Kees Groenendijk en professor Pieter Boeles voor hun enthousiaste aandacht en wijze adviezen. Ik heb het als bijzonder en eervol beschouwd dat zij zo vaak de moeite namen om vanuit xi

12 VOORWOORD respectievelijk Nijmegen en Leiden naar Utrecht te komen om de concepten met me te bespreken. Veel dank ben ik ook verschuldigd aan de rechters en gerechtssecretarissen bij de vreemdelingenkamers en de medewerkers van het landelijk stafbureau, die mij hun vertrouwen hebben gegeven. Dit geldt in het bijzonder voor de landelijk en plaatselijk coördinatoren. Zij waren in veel opzichten een onmisbare stimulans voor dit onderzoek. Met veel respect voor hun werkwijze en resultaten en voor de openhartige, studieuze sfeer die zij tussen de rechters hebben weten te bereiken, heb ik onder de leiding van achtereenvolgens Dick van Dijk, Tom Claessens en Adriana van Dooijeweert bij het stafbureau gewerkt. De vierde landelijk coördinator, Addy Stehouwer, vervulde deze functie toen ik niet meer bij de rechtbank werkte, maar ook zij heeft me belangrijke suggesties gedaan en aangemoedigd. Vanzelfsprekend bedank ik ook alle andere respondenten die ik heb mogen interviewen en die niet alleen mijn vragen beantwoordden maar ook spontaan bruikbare informatie en standpunten aan me meegaven. Ik dank voorts de vele vrienden die me met hun deskundige adviezen terzijde hebben gestaan en delen van het boek of het gehele boek van commentaar hebben voorzien. Dit geldt heel speciaal voor René Bruin, Eric Heijs, Wannes Rombouts en Els Vijftigschild. Hannie van de Put dank ik voor het verzorgen van de opmaak van dit boek. Verder bedank ik mijn extended family voor alle aandacht, waarbij ik apart mijn zusje Sanne noem, die me tijdens onze onmisbare woensdagochtenden vaak door haar originele invalshoeken op nieuwe gedachten bracht. Mijn ouders geven mij al zolang ik mij kan herinneren energie, inspiratie en opbouwende kritiek. Daarvan heb ik bij het schrijven van dit boek weer veel plezier gehad. Speciaal wil ik mijn moeder bedanken, die als corrector haar grote kennis van en gevoel voor taal op dit boek heeft losgelaten. Rozemarijn, Jasper, Alexander en Eva, hebben me geweldig geholpen met respectievelijk het uitschrijven van de interviews, het uitlenen van de Wet op de Rechterlijke Organisatie, het uitwerken van het overzicht van de uitspraken van de Rechtseenheidskamer, en het uiterst gezellig afleiden als het tijd was om eens iets anders te doen. Alle vier dank ik ze voor het geduld met hun door het onderzoek gegrepen en daardoor vaak wat afwezige moeder. Voor mijn creatieve en zorgzame Sjaak spreekt emancipatie vanzelf. Daardoor was het mogelijk om dit onderzoek moeiteloos te combineren met ander werk en met ons intensieve gezinsleven. Dank je wel Sjaak. xii

13 HOOFDSTUK 1 Het onderzoek; beschrijving en verantwoording Between those who care most fo r social cohesion and those who primarily value individual initiative there has been an age-long battle ever since the time o f the ancient Greeks. In every such perennial controversy there is sure to be truth on both sides; there is not likely to be a clear-cut solution, but at best one involving various adjustments and compromises. 1 1 Aanleiding voor het onderzoek Drie gebeurtenissen vormden de aanleiding voor dit onderzoek naar samenwerking tussen rechters. De eerste gebeurtenis was de instelling van de Rechtseenheidskamer in De vreemdelingenrechters hebben, naar mijn overtuiging, door deze Rechtseenheidskamer en door andere vormen van samenwerking voorkomen dat het ontbreken van hoger beroep in vreemdelingenzaken tussen 1994 en 2001 tot grote rechtsverscheidenheid leidde. Door mijn werk als wetenschappelijk medewerker bij het landelijk stafbureau vreemdelingenzaken van de rechtbank Den Haag heb ik van dichtbij meegemaakt hoe de vreemdelingenrechtspraak zonder een hiërarchisch appèlsysteem functioneerde.2 Vanaf de eerste zittingen en uitspraken en veel raadkamers heb ik de Rechtseenheidskamer zich zien ontwikkelen. De tweede gebeurtenis was een discussie over de Rechtseenheidskamer tussen mijn latere promotoren Boeles en Groenendijk tijdens een informele bijeenkomst van de Juridische Commissie van de vereniging VluchtelingenWerk in het voorjaar van De discussie betrof de vraag: is de Rechtseenheidskamer slechts een gebrekkig en juridisch aanvechtbaar surrogaat voor hoger beroep, of is het horizontaal overleg tussen vreemdelingenrechters - dat onder meer heeft geleid tot instelling van de Rechtseenheidskamer - een belangrijke nieuwe ontwikkeling die samenhangt met de schaalvergroting binnen de rechterlijke macht?3 1 Russell 1949, p Deze functie bij het stafbureau heb ik vervuld van 1 april 1994 tot 1 maart Op verzoek van het stafbureau vreemdelingenzaken hebben de beide hoogleraren hun discussie op 1

14 HOOFDSTUK 1 De derde gebeurtenis was het voorstel om in het kader van de herziening van de rechterlijke organisatie een Raad voor de Rechtspraak in te stellen. Hoewel de Raad voor de rechtspraak, zoals die inmiddels tot stand is gekomen, zich in principe juist niet met de inhoudelijke kant van de rechtspraak bezig houdt, was het oorspronkelijk de bedoeling dat de Raad onder meer algemene regels zou stellen in de vorm van beleidsregels of richtlijnen die de rechter in het concrete geval zouden binden in zoverre dat hij er slechts van kon afwijken als hij daarvoor een adequate motivering zou geven in zijn uitspraak.4 Volgens art. 23, tweede lid van de Wet op de Rechterlijke Organisatie (Wet RO) die door de Wet op de Raad voor de Rechtspraak is gewijzigd, treedt het bestuur van het gerecht echter niet in de procesrechtelijke behandeling van, de inhoudelijke beoordeling van alsmede de beslissing in een concrete zaak of in categorieën van zaken.5 Wel heeft het bestuur volgens het derde lid van art. 23 tot taak binnen het gerecht de juridische kwaliteit en de uniforme rechtstoepassing te bevorderen. Het voert daarover overleg met een sectorvergadering of de gerechtsvergadering. Bij de uitvoering van deze taak treedt het bestuur echter ook weer niet in de procesrechtelijke behandeling van, de inhoudelijke beoordeling, alsmede de beslissing in een concrete zaak. Een soortgelijke bepaling is opgenomen in art. 96 van de Wet RO, waarin het de Raad voor de Rechtspraak wordt verboden te treden in de procesrechtelijke behandeling van, de inhoudelijke beoordeling van alsmede de beslissing in een concrete zaak of in categorieën van zaken. De Raad zal daarom hoogstens een initiërende of faciliterende rol vervullen.6 Uit de collegiale discussie tussen Boeles en Groenendijk, de totstandkomingsgeschiedenis van de nieuwe Wet op de Rechterlijke Organisatie en de instelling van de Raad voor de Rechtspraak, blijkt dat de door de vreemdelingenrechters ontworpen en gehanteerde vormen van samenwerking niet alleen voor het vreemdelingenrecht interessant zijn. Vragen die de samenwerking tussen vreemdelingenrechters oproept over onafhankelijkheid, openbaarheid en individuele 21 november 1996 nog eens voor een publiek van vreemdelingenrechters herhaald tijdens hun jaarlijkse landelijke bijeenkomst in Soesterberg. Boeles nam daar de rol van advocaat van de Rechtseenheidskamer op zich en Groenendijk pleitte tegen de Rechtseenheidskamer. De pleidooien zijn gepubliceerd in een extra bijlage bij Vreemdelingenbulletin 1996 nr. 21 (intern). 4 De Contourennota Rechtspraak in de 21e eeuw, Kamerstukken II 1998/1999, 26352, nrs. 1-2, p. 13 gaf aan dat de Raad voor de Rechtspraak zou worden ingesteld onder meer ter coördinatie van rechtspraak en rechterlijke samenwerking. De Commissie Leemhuis (1998, p. 30 en 31), ging er vanuit dat de Raad een rol zou hebben in het bevorderen van rechterlijke samenwerking binnen en tussen de colleges, en de bevoegdheid tot het bekrachtigen van gemaakte afspraken in de vorm van richtlijnen of beleidsregels. 5 Wet van 6 december 2001 tot wijziging van de Wet op de rechterlijke organisatie, de Wet rechtspositie rechterlijke ambtenaren en enkele andere wetten in verband met de Raad voor de rechtspraak (Wet Raad voor de rechtspraak), Staatsblad 2001, 583V. 6 Hierover ook Brenninkmeijer 2001, p. 62 e.v. 2

15 HET ONDERZOEK; BESCHRIJVING EN VERANTW OORDING verantwoordelijkheid, blijken vragen te zijn die over samenwerkende rechters in het algemeen worden gesteld. Tussen de individuele verantwoordelijkheid en de collegiale gebondenheid van rechters bestaat spanning. Rechters werken samen, maar zij zijn uiteindelijk als unus of als meervoudig college verantwoordelijk voor de uitspraak in het concrete geval. Het is de vraag of zij zich bij die uitspraak door een afspraak met collega s mogen laten leiden. Een soortgelijke spanning bestaat tussen de eisen van rechtseenheid en onafhankelijkheid, en ook tussen de behoefte aan rechterlijk beleid en de rechtvaardigheid in het individuele geval. Rechtseenheid is slechts één belang. Het concurreert met andere belangen zoals die van een vrije en flexibele rechtsontwikkeling en van een eerlijk proces. Om een gemotiveerde afweging te kunnen maken tussen deze belangen, is er behoefte aan een normatief kader waaraan de verschillende modellen van rechterlijke samenwerking kunnen worden getoetst. 2 Afbakening van het onderzoek Rechters werken samen. Rechters bespreken hun zaken informeel met collega s, beraadslagen in raadkamer, stellen prejudiciële vragen, maken richtlijnen en vergaderen over de jurisprudentieontwikkelingen. Rechters stellen alimentatienormen op, maken afspraken over straftoemeting, houden zitting in combi-kamers, wisselen informatie uit en organiseren studiebijeenkomsten. Samenwerking is een kapstokbegrip. De diverse verhoudingen, en soorten afstemming en besluitvorming tussen rechters kunnen als samenwerking tussen rechters worden aangeduid. Om zinvol onderzoek te kunnen doen naar samenwerking tussen rechters, behoeft het onderwerp afbakening. Onder samenwerking tussen rechters wordt in dit onderzoek verstaan: inhoudelijke coördinatie tussen rechters binnen een college of tussen rechterlijke colleges van gelijk niveau, gericht op richtinggevende uitspraken of afspraken. In de definitie is opgenomen dat het moet gaan om samenwerking die resulteert in een uitspraak of een afspraak. Daarmee blijven alle vormen van niet resultaatgerichte gedachtewisseling en informatie-uitwisseling tussen rechters buiten beschouwing. In de definitie is niet opgenomen dat het moet gaan om bindende uitspraken of afspraken. De belangrijkste reden daarvoor is dat het bindende karakter van de samenwerkingsresultaten juist een van de onderwerpen van onderzoek is. Rechters zijn slechts gebonden door de wet, het recht en uiteindelijk hun eigen geweten. Een juridische binding aan uitspraken of onderlinge afspraken bestaat in beginsel niet. Dat neemt niet weg dat rechters in de praktijk soms feitelijk aan de resultaten van samenwerking zijn gebonden, hetzij door zelfbinding, hetzij door collegiale druk. Het is juist interessant om na te gaan of en wanneer de verschillende vormen van samenwerking tot resultaten 3

16 HOOFDSTUK 1 leiden waar rechters zich aan gebonden achten, en wat dit voor consequenties heeft voor de legitimiteit van de samenwerking. Het element bindend is ook uit de definitie weggelaten, omdat ook samenwerking die niet leidt tot een vorm van binding, de rechter dusdanig kan beïnvloeden dat er vragen over legitimiteit van die samenwerking kunnen worden gesteld. De definitie geeft voorts de beperkingen van dit onderzoek aan. Het gaat om horizontale samenwerking en het onderzoek heeft alleen betrekking op inhoudelijke afstemming die resulteert in een uitspraak of afspraak. Verder heeft het onderzoek alleen betrekking op de rechterlijke macht in Nederland. Onder horizontale samenwerking wordt in dit onderzoek verstaan, samenwerking tussen rechters en rechterlijke colleges van gelijk niveau. Dat kan zijn samenwerking binnen een rechterlijke instantie, sector, college of tussen rechterlijke instanties, sectoren en colleges van hetzelfde niveau in verschillende zittingsplaatsen. Als er sprake is van een hiërarchie in de samenwerking met een college van een ander niveau (verticale samenwerking), valt de samenwerking buiten het terrein van dit onderzoek.7 Het meeste overleg tussen rechters is organisatorisch of procedureel van aard. Dat betekent dat vanwege de beperking van het onderzoek tot inhoudelijke samenwerking een groot terrein van rechterlijke samenwerking niet aan de orde komt. Het onderscheid tussen organisatorische en inhoudelijke samenwerking is overigens niet altijd helder. Dit wordt goed geïllustreerd door de opmerking in het rapport van de Commissie Leemhuis dat er waarborgen moeten zijn die verhinderen dat het procesbeheer de beslissing in individuele zaken oneigenlijk gaat beïnvloeden. Dàt het procesbeheer de beslissing in individuele zaken kan beïnvloeden, acht de Commissie Leemhuis kennelijk vanzelfsprekend.8 Indien aannemelijk is dat organisatorische of procedurele samenwerking de inhoud van de rechtspraak beïnvloedt, is wel aandacht besteed aan deze vormen van samenwerking tussen rechters. Het onderzoek is hoofdzakelijk een rechtssociologische, empirische studie. Het staatsrecht is niet diepgaand bestudeerd. Het beschrijvende deel van het onder 7 Het kwam voor dat een vorm van afstemming plaatsvond tussen de vreemdelingenkamers van de rechtbanken en colleges die normaliter hiërarchisch boven de rechtbank staan, maar in vreemdelingenzaken konden worden beschouwd als collega-instanties. Hoewel in de onderzochte periode het oordelen in vreemdelingenzaken exclusief was opgedragen aan de rechtbank Den Haag met nevenzittingsplaatsen, kon er nog sprake zijn van bevoegdheid van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State, namelijk met betrekking tot zaken die voor 1 maart 1994 aanhangig waren gemaakt. Ook kon reden voor overleg over vreemdelingenzaken bestaan tussen de vreemdelingenkamers van de rechtbanken en het gerechtshof te Den Haag. Het gerechtshof was immers bevoegd te oordelen over de hoogte van de schadevergoeding bij onrechtmatige vrijheidsbeneming van vreemdelingen. Daarnaast bestonden er enkele grensgevallen waarvoor niet helemaal duidelijk was welk rechterlijk college bevoegd was, zoals met betrekking tot legalisatie van documenten en met betrekking tot de opvang van Dublinclaimanten. 8 Commissie Leemhuis 1998, p. 13. Zie ook de Werd 1999, p

17 HET ONDERZOEK; BESCHRIJVING EN VERANTW OORDING zoek heeft uitsluitend betrekking op samenwerking tussen vreemdelingenrechters. Slechts in hoofdstuk 2, waar in de literatuur over samenwerking tussen rechters wordt besproken, en in het slothoofdstuk, besteed ik ook aandacht aan samenwerking tussen rechters die rechtspreken op andere terreinen van het recht, voor zover die vergelijkbaar is met de samenwerking die in de onderzochte periode tussen vreemdelingenrechters plaatsvond en voor zover die valt binnen het begrip samenwerking tussen rechters zoals door mij gedefinieerd. Het fenomeen rechterlijke samenwerking is immers in ontwikkeling en de samenwerking in het vreemdelingenrecht kan niet los van deze ontwikkeling worden gezien. Met name in het bestuursrecht, waar verschillende hoogste instanties naast elkaar rechtspreken en waar voor het bestuursorgaan als repeat player een eventueel gebrek aan rechtseenheid onmiddellijk zichtbaar wordt, is de samenwerking tussen rechters levendig. De Werd spreekt zelfs van een trend naar bindende rechterlijke beleidsafspraken en beleidsregels.9 Het onderzoek heeft betrekking op de periode waarin de Rechtseenheidskamer heeft gefunctioneerd: van 1 maart 1994, de datum waarop procedurele bepalingen van de op 1 januari 1994 gewijzigde Vreemdelingenwet van 1965 in werking traden, tot 1 april 2001, de datum van inwerkingtreden van de Vreemdelingenwet In deze zeven jaar hebben vreemdelingenrechters geëxperimenteerd met verschillende vormen van collegiale samenwerking, waarvan de Rechtseenheidskamer de meest bekende en meest verstrekkende was. 3 Probleemstelling In een klein aantal gevallen voorziet de wet in samenwerking tussen rechters.11 Het meest voorkomende voorbeeld van samenwerking op basis van de wet is de 9 De Werd 1999, p In dit onderzoek doel ik als ik spreek over de Vreemdelingenwet op de in 1994 ingrijpend gewijzigde Vreemdelingenwet van 1965, tenzij anders is aangegeven. De op 1 april 2001 inwerking getreden nieuwe Vreemdelingenwet duid ik aan als Vw Ingelse c.s. (1997, p. 20) noemen de collegevergadering van art. 30 Reglement I bij de Wet RO (oud), die kan worden gehouden zoo dikwerf de President van het kollegie zulks nuttig oordeelt (vgl. de huidige sectorvergadering art. 20 Wet RO 2002 en de gerechtsvergadering art. 22 Wet RO 2002) en de mogelijkheid die de artt. 3 tot en met 5 Wet op de samenstelling van de burgerlijke gerechten bieden tot samenwerking: de leden van de hoven en rechtbanken en de kantonrechters zijn plaatsvervangend raadsheer, rechter onderscheidenlijk kantonrechter in alle collega-gerechten11. Kuijtenbrouwer (1989, p. 1657) wijst op art. 22 Wet RO (oud) dat voorzag in het adviseren van de Kroon door rechterlijke instanties (Hoge Raad, hoven en rechtbanken) die desgevraagd verplicht zijn bericht en consideraties te geven Art. 22 Wet RO maakte duidelijk dat de rechter in sommige gevallen voor algemene vragen kan worden gesteld. Maar noch detachering, noch advisering zou ik als vormen van samenwerking willen beschouwen. 5

18 HOOFDSTUK 1 samenwerking tussen meervoudig zittende rechters, de collegiale rechtspraak die regel is voor hoger beroepsinstanties en voor strafzaken.12 De meeste samenwerkingsvormen tussen rechters zijn echter buitenwettelijk (maar daarmee nog niet onwettig) en vinden plaats op initiatief van de rechters zelf. Er is een aantal inventariserende onderzoeken naar samenwerking tussen rechters verricht, waarbij over het algemeen een veel bredere definitie van rechterlijke samenwerking werd gehanteerd dan de definitie die ik in de vorige paragraaf formuleerde. Een werkgroep van de Vereniging voor Rechtspraak voerde in 1987 al een enquête uit.13 Daaruit bleek dat in een groot aantal arrondissementen door strafrechters werd geëxperimenteerd met kaartsystemen waarin de opgelegde straffen per categorie werden opgenomen en dat men zocht naar methoden om die kaartsystemen te gebruiken bij de behandeling van zaken die vergelijkbaar waren met vroeger behandelde. Door Corstens en Vegter werden in 1989, om inzicht te krijgen in de bestaande overlegstructuren, vragenlijsten voorgelegd aan de presidenten van de rechtbanken en de presidenten van de gerechtshoven. Het betrof zowel een vragenlijst met betrekking tot de samenwerking tussen raadsheren onderling als een vragenlijst met betrekking tot de samenwerking tussen raadsheren en rechters.14 Ook de aandacht voor rechterlijke samenwerking is niet nieuw. In een beleidsnota van 1985 schreef de Nederlandse Vereniging voor Rechtspraak (NVvR) dat rechterlijk beleid moet worden gevoerd.15 In 1989 gaf het Nederlands Juristenblad een speciaal nummer uit over rechterlijke samenwerking.16 Maar ook al voor die tijd werd over rechterlijke samenwerking geschreven.17 Uit een enquête onder de gerechten in Nederland verricht door het Amsterdamse Hof in 1997, blijkt dat rechterlijke samenwerking niet meer is weg te denken.18 In een inleiding bij de enquêteresultaten schreef de evenementencommissie van dit Hof over het omvangrijke overlegnetwerk dat zich tamelijk geruisloos onder de toga ontwikkeld heeft. De schrijvers namen naar aanleiding van deze enquête aan dat dit netwerk een niet goed zichtbare maar niettemin belangrijke invloed op de rechtspraak heeft. Zij drongen aan op nadere studie over de consequenties van rechterlijke samenwerking en wat de ideale rechterlijke samenwerking is. Ook blijkens de opmerkingen over hun ervaringen met 12 Zie de artikelen 49 (burgerlijke zaken), 55c, (bestuurlijke zaken) en 57 (strafzaken) Wet RO (oud). Vgl. art. 5 en 6 van de huidige Wet RO. 13 Werkgroep criteria straftoemeting: rechterlijk beleid in de straftoemeting. In: Trema 1987, p Corstens en Vegter 1989, p NVvR Beleidsnota 1985, s-gravenhage, p. 9 e.v. 16 NJB 23/30 december 1989, Speciaal nummer Rechterlijke Samenwerking. 17 Vgl. Dubbink 1980, p. 92 e.v. en Langemeijer 1984, p Ingelse c.s