Cumulatie van risico's

Transcriptie

1 Cumulatie van risico's Kennistafel buisleidingen mr. drs. J.H.K.C. (Christiaan) Soer

2 Inhoud 1. Wat staat er in het Handboek? 2. Wat zei de rechter ook al weer? 3. Wat staat er eigenlijk in de wet? 4.. en in de toelichting daarop? 5. Wat zei de rechter eerder hierover? 6. En wat nu? 2

3 1. Wat staat er in het Handboek? NB: Conceptversie 0.1 van 21 maart 2016 Uit de Handreiking verantwoordingsplicht groepsrisico en de jurisprudentie volgt dat de omgang met cumulatie via de combinatie van bron- en omgevingsbeleid te benaderen is. 1. Benadering via bronbeleid: Krachtens het Bevb moeten buisleidingen individueel worden getoetst. : Dat is nog maar de vraag! Maatregelen: - Afstand houden - NTA 2. Benadering via omgevingsbeleid: - Hoogste GR; representatieve invulling SVB-stroken bij GR Advies aan gemeenten: - Stel een veiligheidscontour om de buisleidingen vast Die veiligheidscontour kan niet vastgesteld worden voor een buisleiding! - Schillenbenadering ex Omgevingswet Dat kan nu al ikv VGR 3

4 2. Wat zei de rechter ook al weer? Rijksinpassingsplan Aardgastransportleiding Beverwijk Wijngaarden (juni 2013) 4

5 2. Wat zei de rechter ook al weer? Rijksinpassingsplan Aardgastransportleiding Beverwijk Wijngaarden (juni 2013) 5

6 2. Wat zei de rechter ook al weer? Rijksinpassingsplan Aardgastransportleiding Beverwijk Wijngaarden (juni 2013) - Normen voor PR en GR worden gehaald Gelet hierop en nu [appellant sub 2] en [appellant sub 3] dit niet hebben bestreden ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat met de realisering van de voorziene aardgastransportleiding de externe veiligheid in geding is. [Het] inpassingsplan [ ] voorziet [slechts] in de aanleg van één aardgastransportleiding. Derhalve ligt alleen die ontwikkeling in deze procedure ter beoordeling voor. Dan volgt een overweging over het bundelingsprincipe en de vrees van appellanten dat met deze (eerste) leiding er andere zullen volgen. De ministers gaven aan dat dit niet per se zo is en dat er geen concrete voornemens voor nog een leiding zijn. De Afdeling overweegt dat indien daartoe in de toekomst niettemin besluiten worden genomen, belanghebbenden daartegen rechtsmiddelen kunnen aanwenden. Ten overvloede overweegt de Afdeling ten aanzien van de vrees voor een onaanvaardbaar hoog veiligheidsrisico indien ook andere leidingen zullen worden aangelegd, dat de normen uit het Bevb niet gelden per aan te leggen leiding, maar dat gecumuleerd moet worden voldaan aan de normen uit het Bevb. Indien ter hoogte van woningen niet aan die normen wordt voldaan, zal van het in de Structuurvisie opgenomen bundelingsprincipe moeten worden afgeweken. 6

7 3. Wat staat er eigenlijk in de wet? Art. 6 Bevb 1 Het plaatsgebonden risico voor een kwetsbaar object, veroorzaakt door een buisleiding, mag niet hoger zijn dan 10-6 per jaar. 2 De exploitant voert de aanleg of vervanging van een buisleiding zodanig uit dat het plaatsgebonden risico van de buisleiding op een afstand van vijf meter gemeten vanuit het hart van de buisleiding niet hoger is dan 10-6 per jaar. 3 Bij regeling van Onze Minister kan voor een bepaalde categorie van buisleidingen een andere afstand tot de buisleiding worden vastgesteld waarbuiten het plaatsgebonden risico de norm van 10-6 niet mag overschrijden, of tijdelijk een hoger risico worden geaccepteerd. 4 De aanleg of vervanging van een buisleiding is slechts toegestaan indien die aanleg of vervanging in overeenstemming is met het ter plaatse geldende bestemmingsplan of voor die aanleg of vervanging een omgevingsvergunning is verleend als bedoeld in artikel 2.12 van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht tot afwijking van het bestemmingsplan of de beheersverordening. 7

8 3. Wat staat er eigenlijk in de wet? Art. 11 Bevb 1 Bij de vaststelling van een bestemmingplan, op grond waarvan de aanleg van een buisleiding of de aanleg, bouw of vestiging van een kwetsbaar object bij een buisleiding wordt toegelaten, wordt een grenswaarde in acht genomen van 10-6 per jaar met betrekking tot het plaatsgebonden risico voor kwetsbare objecten. 2 Bij de vaststelling van een bestemmingsplan op grond waarvan de aanleg van een buisleiding of de aanleg, bouw of vestiging van een beperkt kwetsbaar object bij een buisleiding wordt toegelaten, wordt rekening gehouden met een richtwaarde van 10-6 per jaar met betrekking tot het plaatsgebonden risico voor beperkt kwetsbare objecten. [ ] Art. 13 Bevb De berekening van het plaatgebonden risico, bedoeld in artikel 11, en het groepsrisico, bedoeld in artikel 12, worden uitgevoerd volgens bij regeling van Onze Minister gestelde regels. 8

9 4.. en in de toelichting daarop? 9

10 4.. en in de toelichting daarop? 10

11 4.. en in de toelichting daarop? 11

12 4.. en in de toelichting daarop? 12

13 4.. en in de toelichting daarop? 13

14 4.. en in de toelichting daarop? Het door de raden aanbevolen gebiedsgerichte cumulatieve veiligheidsniveau en de daaraan gekoppelde veiligheidsplannen worden niet overgenomen door het kabinet. Provincies en gemeenten zouden goed in staat moeten zijn om voor bronnen en burgers, ( ) een gebiedsgericht externe veiligheidsbeleid te formuleren en vast te leggen. Daarvoor zijn geen nieuwe instrumenten of planfiguren nodig. Cumulatie van risico's is in theorie waarschijnlijk wel realiseerbaar maar valt in de praktijk waarschijnlijk buitengewoon moeilijk te operationaliseren. Ook wordt betwijfeld of voor het groepsrisico een algemeen geldend cumulatief basisveiligheidsniveau voor burgers betekenisvol is te formuleren gelet op de verscheidenheid in risicovolle activiteiten. Wel kunnen in een gebiedsgerichte benadering aanwezige risico's integraal in beschouwing worden genomen. Indien er bij provincies en gemeenten behoefte blijkt te zijn aan hulpmiddelen om het plaatsgebonden risico en het groepsrisico gebiedsgericht in te zetten, dan zal het Rijk hierbij uiteraard ondersteuning verlenen. 14

15 5. Wat zei de rechter eerder hierover? 1. Lindenholt (Tussenuitspraak feb 2012) Ten aanzien van het betoog van de wijkvereniging dat de raad onvoldoende inzichtelijk heeft gemaakt of en in hoeverre in het plangebied sprake is van cumulatie van het groepsrisico van verschillende risicobronnen, overweegt de Afdeling het volgende. In de plantoelichting is niets vermeld over eventuele cumulatie van het groepsrisico door de aanwezigheid van een aardgastransportleiding, het LPG-tankstation en het transport van gevaarlijke stoffen. Hoewel uit de stukken en het verhandelde ter zitting is gebleken dat de raad zich inmiddels op het standpunt stelt dat hij het gecumuleerde groepsrisico verwaarloosbaar en derhalve acceptabel acht, is de Afdeling van oordeel dat de raad het gecumuleerde groepsrisico in het plangebied tot dusverre onvoldoende heeft verantwoord. Gelet hierop heeft de raad bij de voorbereiding van het besluit niet de nodige kennis omtrent de relevante feiten en de af te wegen belangen vergaard. Dit volgt niet met zoveel woorden uit de tekst van Bevi, CRNVGS (Bevt) en Bevb De raad dient daartoe met inachtneming van de overwegingen en alsnog onderzoek te verrichten naar andere mogelijkheden voor ruimtelijke ontwikkelingen met een lager groepsrisico en de voor- en nadelen daarvan, alsmede het gecumuleerde groepsrisico in het plangebied te verantwoorden en, zo nodig, het besluit in zoverre te wijzigen door vaststelling van een andere planregeling. 15

16 5. Wat zei de rechter eerder hierover? 2. Lindenholt (Einduitspraak, december 2012) 4.2. In het onderzoeksrapport is vermeld dat de ontwikkellocatie binnen het invloedsgebied ligt van meerdere risicobronnen: een LPG-tankstation, een hogedruk-aardgastransportleiding en de Neerbosscheweg. Cumulatie van verschillende risicobronnen is niet te berekenen en moet kwalitatief worden beschouwd op basis van afzonderlijk berekende groepsrisico's. Hierbij is gebruik gemaakt van de Handreiking verantwoordingsplicht groepsrisico van het ministerie van VROM (zie p. 5 van het onderzoeksrapport). Uit groepsrisicoberekeningen blijkt dat het groepsrisico van alle bronnen relatief laag is. Het groepsrisico wordt, naast de sterkte van de bron, tevens bepaald door het aantal aanwezigen binnen het invloedsgebied van de bron. Voor de meeste risicobronnen geldt dat voornamelijk personen op korte afstand van de risicobron bepalend zijn voor het groepsrisico en personen vanaf een bepaalde afstandsgrens niet of nauwelijks. De grenzen worden "afkapgrenzen" genoemd. In het onderzoeksrapport is vermeld dat wanneer deze afkapgrenzen over de ontwikkelingslocatie worden gelegd, blijkt dat slechts op drie plekken sprake is van cumulatie: ter hoogte van (een klein gedeelte van) de gymzaal en de school en ter hoogte van enkele woningen. Voor deze cumulatie geldt, zoals reeds vermeld, dat het gaat om cumulatie van relatief lage groepsrisico's In het onderzoeksrapport is het gecumuleerde groepsrisico bezien op de ontwikkelingslocatie. Vast staat dat hierbij in eerste instantie een oudere verbeelding is gebruikt. Later is echter een versie van het onderzoeksrapport met de verbeelding zoals opgenomen in het plan overgelegd. Bij vergelijking van figuur 2.5 zoals opgenomen in het onderzoeksrapport en de aangepaste versie daarvan, blijkt dat het gebruik van de actuele verbeelding geen wijziging met zich brengt van het aantal en de situering van de plekken op de ontwikkelingslocatie waar cumulatie optreedt, maar wel van de omvang van die plekken. Gezien de beperktheid van deze wijziging, acht de Afdeling niet aannemelijk dat de raad wat betreft het gecumuleerde groepsrisico op de ontwikkelingslocatie, niet dezelfde conclusie had mogen trekken als hij heeft gedaan. Gelet hierop, en gelet op hetgeen in het onderzoeksrapport en de notitie Verantwoording Cumulatie Groepsrisico's is vermeld, ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat de raad het gecumuleerde groepsrisico op de ontwikkelingslocatie onvoldoende heeft verantwoord. Het betoog faalt. 16

17 6. En wat nu? - Aandacht besteden aan cumulatie van groepsrisico; dat kan kwalitatief. Maar dat volgde al uit Lindenholt - Kwalitatief aandacht voor cumulatie van het plaatsgebonden risico Zie ook de NvT Bevi hierover - Kwantitatief aandacht voor cumulatie van het plaatsgebonden risico? In de uitspraak Beverwijk staat immers: dat de normen uit het Bevb niet gelden per aan te leggen leiding, maar dat gecumuleerd moet worden voldaan aan de normen uit het Bevb Als dat zo zou zijn, ligt er een juridisch en technisch probleem: Er moet gecumuleerd getoetst worden aan de normen voor PR Berekening is erg lastig en niet voorzien in Rekenmethodiek Buisleidingen Helaas mist een expliciete overweging in de toelichting op het Bevb. Zou naar aanleiding hiervan een brief gestuurd moeten worden, die dit toelicht? Of zelfs een expliciete wettelijke bepaling in het Bevb? 17

18 HOE NU VERDER? 18

19 HOE NU VERDER? 19