Dilemma op het spoor Een onderzoek naar de aanwezigheid van tegenstrijdige waarden in de klein-onderhoudssector van de Nederlandse railinfrastructuur.

Transcriptie

1 Dilemma op het spoor Een onderzoek naar de aanwezigheid van tegenstrijdige waarden in de klein-onderhoudssector van de Nederlandse railinfrastructuur. Versie: 1.00 Datum: 13 augustus 2009 Student: J.P.J. (Jeroen) Hannink Studentnummer: Telefoon: Mentoren: Dr. E.J. de Vries (UvA) Dr. H.S. Sheombar (IBM) G. Bruni (IBM)

2 2

3 Samenvatting Per dag kiezen ongeveer 1,1 miljoen mensen in Nederland voor de trein als vervoermiddel. Tel daar een stijgende trend met betrekking tot goederenvervoer per trein bij op en je hebt een van de meest intensief bereden spoornetten ter wereld. Een spoor dat zo druk bereden wordt vergt uiteraard ook onderhoud. Maar wanneer en hoe moet dat onderhoud plaatsvinden, opdat het de treindienstregelingen en daarmee de gebruikers van het spoor niet hindert? Met betrekking tot de (nabije) toekomst heeft ProRail de ambitie om de benutting van het spoor nog verder te vergroten. Daarmee wordt een vicieuze cirkel binnengetreden waarin een hogere benutting vraagt om meer onderhoud, waarbij de uitvoering van dit onderhoud in het gedrang komt door de hogere benutting. Waar treinen rijden, kan geen onderhoud gepleegd worden. Dit onderzoek analyseert de gespannen verhouding tussen onderhoud en gebruik van het spoor. Daar waar het spoor in gebruik is, is geen ruimte voor onderhoud en vice versa. Toch zal het spoor onderhouden moeten worden, wil een constante (hoge) kwaliteit van de railinfrastructuur gewaarborgd blijven. Daarmee ontstaat een situatie van een tweetal tegengestelde waarden die elkaar uitsluiten: beschikbaarheid versus veiligheid. ProRail, de beheerder van de Nederlandse railinfrastructuur, streeft een gezonde balans tussen de twee factoren na, maar lijkt ondanks dat streven toch de voorkeur te hebben voor de beschikbaarheid, die economische waarde genereert in de vorm van een gebruikersvergoeding van de vervoerders. ProRail heeft ambitieuze toekomstplannen met betrekking tot de beschikbaarheid van het spoor en de omvang van de railinfrastructuur. Hoe zal de balans tussen beschikbaarheid en veiligheid zich ontwikkelen? Slaat deze door naar een van de twee kanten? Heeft dit al plaatsgevonden? Zo ja, hoe kan het evenwicht hersteld worden? De kern van dit onderzoek draait om de oorzaken en gevolgen van de aanwezigheid van deze waarden in de klein-onderhoudssector. Het tegenstrijdige waardenraamwerk van van Quinn en Rorhbaugh (191, 193) geeft inzicht in de keuzes die de klein-onderhoudssector maakt of moet maken om met deze problematiek om te gaan. Bij het maken van deze keuzes is in de afgelopen jaren, onder invloed van overheidsbeslissingen die opportunisme in de hand hebben gewerkt, alsmede onzorgvuldig toezicht op de sector, het doel van een evenwichtige relatie tussen beschikbaarheid en veiligheid verschoven naar een voorkeur voor beschikbaarheid. De sociaal-politieke omgeving van de spoorsector in het algemeen en de klein-onderhoudssector in het bijzonder is een ideaal uitgangspunt voor de toepassing van de Soft Systems Methodologie. Aan de hand van dit onderzoeksraamwerk wordt een niet de ideale, doch plausibele toekomst van de kleinonderhoudssector vormgegeven waarbij de factoren beschikbaarheid en veiligheid in balans zijn en geen hinder vormen bij de totstandkoming van de toekomstplannen. Dit onderzoek sluit af met 23 aanbevelingen die gedaan worden aan de klein-onderhoudssector, waarmee de partijen uit die sector zich richting de geschetste toekomstsituatie zouden kunnen verplaatsen. Keywords: competing values framework, onderhoud, railinfrastructuur, ProRail, procescontractaannemers, transactiekostentheorie, doelverschuiving, Soft Systems Methodologie, goal displacement.. 3

4 Voorwoord Accept the challenges, so you may feel the exhilaration of victory. Generaal George S. Patton Amsterdam, 13 augustus 2009 Afstuderen is niet alleen onderzoek doen, of het schrijven van een scriptie. Het is een periode waarin je jezelf (nog beter) leert kennen, ervaring opdoet in een professionele omgeving en een geweldige periode van je leven afsluiting geeft met een resultaat waar je trots op kunt zijn. Ik mag gelukkig zeggen dat ik aan al die factoren voldaan heb. Voor u ligt het resultaat van negen maanden afstuderen in het kader van de Masteropleiding Business Information Systems aan de Universiteit van Amsterdam. Na een zomerstage van drie maanden in 200 bij IBM, wist ik al snel dat ik mijn afstudeeronderzoek ook in het bedrijfsleven wilde uitvoeren. Een onderwerp had ik echter nog niet. Na een gesprek met een van de begeleiders van die zomerstage, Haydee Sheombar, kwamen we op een zeer actueel en interessant topic, wat in de afgelopen negen maanden bij IBM is uitgewerkt: de aanwezigheid van tegenstrijdige waarden in de klein-onderhoudssector van de Nederlandse railinfrastructuur en de invloed van deze aanwezigheid op de toekomstplannen rondom het spoor. Dit onderzoek is uiteraard niet alleen door mijn eigen inspanning tot stand gekomen. Veel dank ben ik verschuldigd aan IBM Nederland en in het bijzonder aan mijn scriptiebegeleiders aldaar: Haydee Sheombar en Giuseppe Bruni. Haydee: Het waren negen zeer leerzame, inspirerende en bewogen maanden. Ontzettend bedankt voor al je motivatie, geduld, wijsheden en humor. Hopelijk kunnen we onze samenwerking blijven voortzetten in de nabije toekomst. Giuseppe: Graziemille per la tua pazienza e i tuoi consigli. Senza tu sarebbe stato veramente impossible! Op de Universiteit van Amsterdam wil ik mijn begeleider Erik de Vries bedanken. Erik: Ondanks dat we elkaar niet heel vaak gesproken hebben, wist je op de cruciale momenten mijn aandacht weer op de goede punten te vestigen en het onderzoek vlot te trekken. Speciale dank ook richting Wim Bouman van de UvA, die mij in een last minute pitstop voorzag van inspirerende adviezen. Uiteraard was dit onderzoek niet tot stand gekomen zonder de medewerking van de klein-onderhoudssector. Dank aan allen die beschikbaar waren voor interviews en adviezen. Hopelijk draagt dit onderzoek bij aan de ontwikkelingen in de klein-onderhoudssector. De volgende organisaties en personen hebben deelgenomen aan dit onderzoek. ProRail: Dhr. Voorhoeve, Dhr. Verheul, Dhr. Van der Sluis, Mw. Van Driel, Dhr. Smolders, Dhr. Swier, Dhr. Van Loo. ASSET Rail: Dhr. Horstink, Dhr. Heijker. BAM Rail: Dhr. Verveld, Mw. Schellings. Spitzke Spoorbouw: Dhr. Keijsers, Dhr. Ruitenbeek. Strukton Rail: Dhr. Schoots, Dhr. Tegelberg, Dhr. Steenbeek. Volker Rail: Dhr. Van der Lee. ADSE: Dhr. Tjalma, Dhr. Terleth. NS: Dhr. Fabries. FNV Bouw en Infra: Dhr. Crombeen. In het bijzonder wil ik de mensen bij het Railforum en de Commissie Rootliep bedanken. Het Railforum is een onafhankelijk kennisnetwerk van ruim 100 bedrijven en organisaties die actief zijn in de brede railsector. De Commissie Rootliep, deel uitmakend van het Railforum, stimuleert afstudeerders met een onderwerp in de railsector middels het beschikbaar stellen van materiaal, contacten en een aanmoedigingsprijs. Allen heel hartelijk dank! Ten slotte en dat zeg ik niet alleen met betrekking tot de afgelopen maanden ben ik mijn ouders ontzettend dankbaar voor de jaren dat ik heb mogen studeren, voor alle adviezen, het geduld en zorg. Studeren is een geweldig avontuur, dat ik, naar mijn bescheiden mening, op deze manier geweldig heb afgerond. Jeroen Hannink 4

5 Inhoudsopgave Samenvatting...3 Voorwoord...4 Inhoudsopgave Onderzoeksverantwoording Projectkader Probleemsituatie Uitgangspunten Afbakening Probleemstelling Tegenstrijdige waardenraamwerk Wicked problem Doelstelling Vraagstelling Hoofdvraag Deelvragen Relevantie Business case Aanleiding Onderzoekstype Onderzoeksmethode Bureaustudie Soft Systems Methodologie SSM stap 1: bewustwording probleemsituatie SSM stap 2: vaststelling probleemsituatie...19 Rich picture SSM stap 3: definieer relevant systems en root definities Root definitie CATWOE analyse SSM stap 4: definieer een conceptueel model SSM stap 5: vergelijk conceptueel model met de werkelijkheid SSM stap 6: definieer haalbare en wenselijke veranderingen SSM stap : implementeer en evalueer de verbeteringen Onderzoeksmodel Onderzoeksmateriaal Onderzoekschronologie Definities De klein-onderhoudssector nader bekeken Inleiding Institutionele driehoek Actoren Overheid Overheid: taken Overheid: interactie met overige actoren Beheerder Beheerder: historie Beheerder: taken Klein-onderhoud

6 Ontwikkeling (klein-)onderhoud Beheerder: interactie met overige actoren Vervoerder Vervoerder: taken Vervoerder: interactie met overige actoren Rich picture institutionele driehoek ProRail & PCA's Actoren Procescontract aannemers ASSET Rail BAM Rail Spitzke Spoorbouw Strukton Rail Volker Rail Verdeling contractgebieden PCA: taken PCA: interactie met overige actoren Rich picture ProRail en PCA's PCA's & uitvoerend personeel Actoren Uitvoerend personeel Uitvoerend personeel: taken Uitvoerend personeel: interactie met overige actoren Rich picture PCA's en uitvoerend personeel Conclusie Beantwoording deelvragen Rich picture klein-onderhoudssector Ambities versus beperkingen Inleiding Ambities Ambitie: professionalisering spoorsector Ambitie: uitbreiding railinfrastructuur Toename treinkilometers Ambitie: spoorboekloos rijden Ambitie: toename aantal objecten Ambitie: toename beschikbaarheid vervoerders Beperkingen Beperking: professionalisering spoorsector Onderhoudsketen Beperking: uitbreiding railinfrastructuur Beperking: afname beschikbaarheid voor onderhoud Conclusie De klein-onderhoudssector als systeem Inleiding Relevante systemen Capability Maturity Model CATWOE analyse Root definitie Operations management systeem CATWOE: Operations management systeem Root definitie: Operations management systeem Maintenance management systeem CATWOE: Maintenance management systeem

7 4.4.2 Root definitie: Maintenance management systeem Assetmanagement systeem CATWOE: Assetmanagement systeem Root definitie: Assetmanagement systeem Governance systeem CATWOE: Governance systeem Root definitie: Governance systeem Conceptueel model Operations management systeem Maintenance management systeem Asset management systeem Governance systeem Conceptueel model samengevat Conclusie Conceptueel model versus de huidige situatie Inleiding Probleemgebieden Operations management systeem Gecompliceerde onderhoudsplanning Implementatie innovaties arbeidsveiligheid Balans dag- en nachtwerk Maintenance management systeem Kennis uitgevoerde werkzaamheden Omvang applicatielandschap Asset management systeem Rol ICT bij performancebewaking assets Eigenaarschap objectadministratie Governance systeem Zichtbaarheid regisseursrol ProRail Kennisdrainage Zichtbaarheid samenwerking Gevolgen uitbesteding onderhoud Transparantie toezicht ProRail PCA's Conclusie Update rich-picture Aanbevelingen Inleiding Aanbevelingen Operations management Gecompliceerde onderhoudsplanning Aanbeveling 1: Vereenvoudiging planning Aanbeveling 2: Vergroten bevoegdheden, verkleinen keten Haalbaarheid en wenselijkheid aanbeveling 1 en Implementatie innovaties arbeidsveiligheid Aanbeveling 3: Gezamenlijke R&D arbeidsveiligheid Aanbeveling 4: Stimuleer toepassing innovaties arbeidsveiligheid Haalbaarheid en wenselijkheid aanbeveling 3 en Balans dag- en nachtwerk Aanbeveling 5: Creëer en gebruik Dag-gat Aanbeveling 6: Stimuleer gebruik Nacht-gat Haalbaarheid en wenselijkheid aanbeveling 5 en Maintenance management Kennis uitgevoerde werkzaamheden...3

8 Aanbeveling : In kaart brengen ex-post gegevens werkzaamheden Aanbeveling : Gebruik ex-post gegevens bij spoorbeheer Haalbaarheid en wenselijkheid aanbevelingen en Omvang applicatielandschap Aanbeveling 9: Gelijkschakeling interfaces Haalbaarheid en wenselijkheid aanbeveling Assetmanagement Rol ICT bij performancebewaking assets Aanbeveling 10: Realtime statusmonitoring d.m.v. sensoren Aanbeveling 11: Stimuleer uitrusting infrastructuur met sensoren Haalbaarheid en wenselijkheid aanbeveling 10 en Eigenaarschap objectadministratie Aanbeveling 12: ProRail is eigenaar, verzamelt en beheert Aanbeveling 13: ProRail gebruikt gegevens PCA's Aanbeveling 14: Objectadministratie door derde (onafhankelijke) partij Haalbaarheid en wenselijkheid aanbeveling 12, 13 en Governance Zichtbaarheid regisseursrol ProRail Aanbeveling 15: Transparantie en consistentie Aanbeveling 16: Creëer gezamenlijke visie Haalbaarheid en wenselijkheid aanbeveling 15 en Kennisdrainage Aanbeveling 1: Vergroot betrokkenheid uitvoerend personeel Aanbeveling 1: Verleng standaard contractsduur Aanbeveling 19: Investeer in veiligheid Haalbaarheid en wenselijkheid aanbeveling 1, 1 en Zichtbaarheid samenwerking Aanbeveling 20: ICT als katalysator samenwerking Aanbeveling 21: Delen van best practices Haalbaarheid en wenselijkheid aanbevelingen 20 en Gevolgen uitbesteding onderhoud Aanbeveling 22: Kwaliteit is uitgangspunt evaluaties Haalbaarheid en wenselijkheid aanbeveling Transparantie toezicht ProRail PCA's Aanbeveling 23: Benchmark prestaties PCA's Haalbaarheid en wenselijkheid aanbeveling Conclusie Conclusie Evaluatie Soft Systems Methodologie Beperkingen en vervolgonderzoek Tot slot: beantwoording hoofdvraag Bronvermelding....1 Bezochte websites Appendices Enquête evaluatie haalbaarheid en wenselijkheid aanbevelingen...90

9 1.0 Onderzoeksverantwoording 1.1 Projectkader Het beheer en onderhoud van de railinfrastructuur is in Nederland vastgelegd in de Beheerconcessie Hoofdspoorweginfrastructuur, die samen met de Vervoerconcessie Hoofdrailnet deel uitmaakt van de Spoorwegwet van Deze beheerconcessie - een exclusieve vergunning voor het beheren van de Nederlandse railinfrastructuur, verleend door het ministerie van Verkeer en Waterstaat (VenW) - is in 2005 verleend aan overheidsorganisatie ProRail. Daarmee is bepaald dat ProRail gedurende tien jaar - van 1 januari 2005 tot en met 1 januari exclusief verantwoordelijk is voor (Beheerconcessie Hoofdspoorweginfrastructuur, 2005): de kwaliteit, betrouwbaarheid en beschikbaarheid van de hoofdspoorweginfrastructuur; de eerlijke, niet-discriminerende verdeling van de capaciteit van de hoofdspoorweginfrastructuur zowel ten behoeve van ProRail als ten behoeve van gerechtigden; het leiden van het verkeer over de hoofdspoorweginfrastructuur. De samenwerking tussen ProRail, vervoerders en de overheid wordt in de Spoorwegwet van 2003 omschreven als een institutionele driehoek. Het ministerie van Verkeer en Waterstaat verleent de beheer- en vervoerconcessie aan respectievelijk ProRail en de NS. Figuur 1: Institutionele driehoek in de spoorsector Het ministerie deelt de concessies uit en wordt op jaarbasis gekend in de plannen die zowel ProRail (beheerplan) en de NS (vervoerplan) hebben. Omdat het spoorwegennet een belangrijk maatschappelijk en economisch doelt dient, bepaalt de overheid het beleid voor het gebruik ervan ( %20ProRail/Omgeving/Pages/Opdrachtgever.aspx). Zowel ProRail als de NS moeten hun jaarplannen door het ministerie van Verkeer en Waterstaat laten goedkeuren. Onderling maken ProRail en de NS afspraken over de toewijzing van de capaciteit van de infrastructuur en de verwachte kwaliteit van daarvan. Deze afspraken worden vastgelegd in de Netverklaring. De NS brengt de capaciteitsvraag voor het komende jaar in kaart en ProRail - naast beheerder ook capaciteitsverdeler bepaalt in hoeverre het deze capaciteit kan toewijzen. Voor de uitvoering van de taken is ProRail afhankelijk van de concessievergoeding. Deze wordt jaarlijks door het ministerie vastgesteld. Van de vervoerders krijgt ProRail een gebruikersvergoeding in ruil voor het beschikbaar stellen van het spoor. In de rol als spoorbeheerder staat ProRail aan het hoofd van de onderhoudsketen van de Nederlandse railinfrastructuur. Binnen deze keten moet een onderscheid gemaakt worden tussen klein-onderhoud (KO), groot-onderhoud (GO) en infravernieuwing (IV). Onder klein-onderhoud worden alle activiteiten (waaronder monitoring en inspecties) verstaan die er op gericht zijn de railinfrastructuur in een correct werkende en veilige staat te houden. Groot-onderhoud wordt meestal projectmatig aangepakt. Bij deze projecten worden vaak grote delen van de infrastructuur vervangen. Bij infravernieuwing ligt de nadruk op uitbreiding van de railinfrastructuur. Vanwege het overzichtelijke aantal partijen en de (recente) zeer interessante ontwikkelingen, is dit onderzoek afgebakend binnen de klein-onderhoudssector. Binnen dit onderzoek is deze sector als volgt gedefinieerd: ProRail is toezichthouder op - en opdrachtgever tot - onderhoudswerkzaamheden aan het spoor. Daartoe 9

10 heeft het vijf* procescontractaannemers (PCA's) erkend, die (in de toekomst) allen op basis van aanbestedingen het onderhoud - voor de 3 contractgebieden die ons land rijk is - in beheer nemen. In vogelvlucht is deze sector als volgt weer te geven: Figuur 2: Overzicht klein-onderhoudssector van de Nederlandse railinfrastructuur Hoewel ProRail aan het hoofd van de onderhoudsketen staat, voert het deze werkzaamheden niet zelf uit. Het groot-onderhoud en infravernieuwing worden sinds met het ingaan van de beheerconcessie uitbesteed aan een markt in volkomen concurrentie. Erkende partijen kunnen zodoende middels aanbestedingen projecten verwerven. De situatie met betrekking tot het klein-onderhoud wijkt daar echter van af. Tot 200 verdeelde ProRail de werken onderhands aan de drie huisaannemers Strukton Rail, Volker Rail en BAM Rail (Swier, 200). Begin 200 werd, mede onder druk van de Nederlandse Mededingingsautoriteit (NMa), besloten om ook het klein-onderhoud uit te besteden. Sindsdien zijn er vijf zogenaamde procescontract aannemers (PCA's) die de 3 contractgebieden die Nederland rijk is onderhouden: ASSET Rail, BAM Rail, Spitzke Spoorbouw*, Strukton Rail en Volker Rail Probleemsituatie Nederland kent een van de drukst bereden spoornetten ter wereld (ProRail, 200. Ramaekers et al, 2009). Het spoor waar in 2009 meer dan 150 miljoen kilometer (gecombineerde afstand voor goederen en passagiers) (ProRail, 2009) op gereden wordt, moet uiteraard ook onderhouden worden. Dat onderhoud lijkt erg voor de hand liggend: onderbreek de treindienst, onderhoudsploeg stapt in de baan, onderhoudswerkzaamheden worden uitgevoerd en de treindienst wordt hervat. De realiteit blijkt echter veel gecompliceerder. In deze complexe situatie staan twee waarden tegenover elkaar: beschikbaarheid versus veiligheid. Beheerder ProRail heeft de ambitie om in de nabije toekomst de spoorbenutting sterk te vergroten. Deze uitbreiding van het aantal treindiensten vergroot de vraag naar onderhoud van de railinfrastructuur. Infrastructuur die intensiever benut wordt, moet immers vaker onderhouden worden. Daarmee treedt de situatie op die in 2009 al zichtbaar is dat de uitvoering van het onderhoud in het gedrang komt. Bij een hogere spoorbenutting is het namelijk vanwege veiligheidsredenen niet mogelijk om onderhoud te plegen. Zo ontstaat een paradoxale situatie die in de probleemstelling (paragraaf 1.2) zal worden toegelicht Uitgangspunten Dit onderzoek wordt uitgevoerd vanuit het oogpunt van de objectieve onderzoeker. Er worden aanbevelingen gedaan die bestemd zijn voor de sector als geheel. Het uitbestedingsproces dat moet leiden tot een professionele klein-onderhoudsmarkt, waar werken verdeeld worden op basis van aanbestedingen in volkomen concurrentie, is anno 2009 nog steeds in ontwikkeling. De spoorsector (zowel vervoer als beheer) heeft ambitieuze toekomstplannen omtrent het spoor. Daaronder valt het voornemen om de spoorbenutting te laten toenemen, alsmede het voornemen om de kwaliteit van het spoor op hoog (of hoger) niveau te houden. Op basis van de vorige twee punten wordt aangenomen dat de verhouding tussen vervoer en beheer onder druk staat en - bij gebrek aan veranderingen in de sector - zal toenemen. Dit komt tot uitdrukking in de twee tegenstrijdige waarden beschikbaarheid versus veiligheid. * Juni 2009: Spitzke Spoorbouw is de enige PCA die op het moment van schrijven nog geen contractgebied beheert. 10

11 Wanneer de benutting van het spoor toeneemt, zal de onderhoudsvraag met betrekking tot dat spoor toenemen. Echter is het, onder andere vanwege veiligheidsredenen, niet mogelijk bij een intensiever bereden spoor het onderhoud ook daadwerkelijk uit te voeren. Het functioneren van de huidige klein-onderhoudssector inclusief aanwezige tegenstrijdige waarden zal op termijn ontoereikend zijn om de besproken ambities - en de gevolgen daarvan - te realiseren Afbakening Dit onderzoek vindt plaats binnen de klein-onderhoudssector van de Nederlandse railinfrastructuur. Daarmee wordt nadrukkelijk minder of geen aandacht besteed aan groot-onderhoud en infravernieuwing. Ook de vervoerkant wordt minder of niet in beschouwing genomen. De klein-onderhoudssector bestaat uit de volgende organisaties: ProRail, ASSET Rail, BAM Rail, Spitzke Spoorbouw, Strukton Rail en Volker Rail. Wanneer in dit onderzoek over de spoorsector gesproken wordt, dan moet aan de omschrijving van de kleinonderhoudssector nog de partijen ministerie van Verkeer en Waterstaat en NS worden toegevoegd. 1.2 Probleemstelling De probleemstelling van dit onderzoek vloeit voort uit een aantal gebeurtenissen die zich omtrent de spoorsector in het algemeen en de (klein-)onderhoudssector in het bijzonder in het verleden hebben afgespeeld. Tot 1992, het jaar waarin de Commissie Wijffels haar rapport over de verzelfstandiging van de spoorwegen presenteerde (waarover in hoofdstuk 3 zal worden uitgeweid), was de NS monopolist op het gebied van personenvervoer, infrabeheer en onderhoud. Eind jaren negentig van de vorige eeuw kwam daar verandering in met de overheidsbeslissing om exploitatie en beheer van het spoor te scheiden. Om aan te tonen hoe die situatie tot stand is gekomen moet in de geschiedenis van de spoorwegen gedoken worden. Halverwege de negentiende eeuw lag de ontwikkeling van het spoor voornamelijk bij private investeerders. Zij verkregen van de overheid concessies om trajecten aan te leggen en de exploitatie van deze trajecten te verzorgen (Veraart, 200). De staat vervulde daarmee een passieve rol. Het gevolg hiervan was dat er in Nederland veel losse trajecten ontstonden, zonder enige samenhang. Daarom werd in 159 besloten dat de overheid verantwoordelijk werd voor de aanleg van het spoornet. De exploitatie bleef in private handen op basis van concessies bij de Maatschappij tot Exploitatie van Staatsspoorwegen (163). Naast deze maatschappij werden ook de private Hollandse IJzeren Spoorweg Maatschappij (HSM) en Nederlandse Rijnspoorweg (NRS) opgericht. Aan het einde van de negentiende eeuw was de ontwikkeling van het hoofdspoornet, zoals wij dat nu grotendeels kennen, afgerond. Echter was de samenwerking tussen de verschillende exploiterende ondernemingen niet vlekkeloos en liet de kwaliteit van de infrastructuur te wensen over (Veraart, 200). De overheid besloot het aantal bedrijven dat zich met exploitatie bezig hield daarom terug te dringen. Bij het aflopen van de concessie van de NRS werd het bedrijf in 190 gekocht door de staat. De gebieden waar de NRS actief was werden verdeeld onder de twee overgebleven grote spelers: HSM en Staatsspoorwegen. Zo werd er een begin gemaakt met een toenemende inmenging van staat op de aanleg, het beheer en de exploitatie van het spoor. In de periode nam de invloed van de staat steeds meer toe, wat uiteindelijk leidde tot het oprichten van de staatsonderneming: de Nederlandse Spoorwegen. Tot ver in de jaren zestig van de vorige eeuw bleef de organisatie van de NS vrijwel onveranderd ten opzichte van de oprichtingsjaren. Ontwikkelingen op het spoor stonden bijna stil en bijna alle activiteiten werden door de eigen onderneming uitgevoerd. Alleen de aanleg van grote infrastructurele projecten werd uitbesteed, echter wel onder toezicht van NS ingenieurs (Veraart, 200). Door toenemende verliezen en het bereiken van de grenzen van het autoverkeer werd begin jaren tachtig besloten de spoorsector opnieuw in te richten. In het Tweede Structuurschema Verkeer en Vervoer (1991) werden de ambities met betrekking tot de groei van het spoor vastgelegd voor de periode Het werd al snel duidelijk dat de NS in de toenmalige vorm deze ambities niet kon bijbenen. 11

12 Begin jaren negentig werd het veranderproces in de spoorsector enorm versneld. In 1991 werd een Europese richtlijn vastgelegd met als doelstelling: het doorbreken van de nationale monopolies door de railinfrastructuur open te stellen voor andere gebruikers en het toepassen van bedrijfseconomische principes in het management van de spoorwegbedrijven. (Veraart, 200). De Europese lidstaten moeten zich sindsdien houden aan de volgende maatregelen (Veraart, 200): Een boekhoudkundige scheiding tussen exploitant en infrabeheerder; Doorbelasten van de kosten van de infrastructuur aan de gebruikers; Schuldsanering van de nationale spoorwegmaatschappijen; Grotere zelfstandigheid in de bedrijfsvoering van de spoorwegbedrijven. Om deze richtlijn in Nederland tot uitvoering te brengen werd de commissie Wijffels opgericht, die het doel had een aantal verandervoorstellen te doen. De uitgangspunten waren daarbij (Veraart, 200, Swier, 200): De vervoersgroei en het realiseren van een forse uitbreiding van het spoorwegnet om deze groei mogelijk te maken; De liberalisatie van de Europese railvervoersmarkt; De wens om de efficiëntie en effectiviteit te verhogen; De wens om het vervoer- en beheerapparaat van de Nederlandse spoorsector te privatiseren. De voorstellen die de commissie deed kunnen als volgt worden samengevat (Veraart, 200): Opsplitsing van het bedrijf (NS) in zelfstandige businessunits; Het oprichten van een Infrastructuurfonds en overdracht van de verantwoordelijkheid voor de infrastructuur aan het ministerie van Verkeer en Waterstaat; Het vergroten van de beleidsruimte van het bedrijf voor exploitatie van het spoor door verzelfstandiging; Het outsourcen van niet-kerntaken door privatisering van bedrijfsonderdelen. Deze voorstellen werden gedurende het einde van de jaren negentig tot uitvoering gebracht. Beheer en exploitatie werden gescheiden en het onderhoudsbedrijf (dat verantwoordelijk was voor de uitvoering van de onderhoudswerkzaamheden) werd verkocht. In 199 leidde dit tot het besluit dat de uitvoering van het onderhoud uitbesteed zou gaan worden aan de daartoe gevormde onderhoudsbedrijven: Strukton Railinfra (later Strukton Rail), NBM Rail (later BAM Rail) en Volker Stevin (later Volker Rail) (Swier, 200). De verzelfstandiging van de exploitatie- en beheerkant van het spoor werd in 2003 afgerond met het aannemen van de nieuwe Spoorwegwet, die per 1 januari 2005 van kracht werd. Daarin werd onder andere bepaald dat ProRail van 2005 tot 2015 middels concessieverlening het beheer van het spoor als kerntaak op zich zou gaan nemen. Na 2005 hebben er nog twee ingrijpende veranderingen plaatsgevonden aan de beheerkant: de invoering van outputsturing en het aanbesteden van de onderhoudswerkzaamheden. Tot 200 werd de beheerkant van de spoorsector gestuurd op input, waarbij ProRail (of rechtsvoorgangers van deze organisatie) de onderhoudsbedrijven exact voorschreef wat er gedurende de onderhoudscontractperiode gedaan moest worden. ProRail werd op eenzelfde manier aangestuurd door het ministerie van Verkeer en Waterstaat. Bij outputsturing staat de kwaliteit van hetgeen er aan het einde van een contractperiode (of tijdens intervallen binnen zo'n contractperiode) opgeleverd wordt, centraal. Over het niveau van die kwaliteit worden afspraken gemaakt die in het contract zijn vastgelegd (Hoogerwaard, 200). 12

13 In 200 werd ook het eerste onderhoudscontract aanbesteed in de onderhoudsmarkt op basis van volkomen concurrentie. Tot die tijd werd dat gedaan op basis van onderhandse gunning (Swier, 200). Naar aanleiding van een vermaning van de NMa en de wens om de onderhoudssector verder te professionaliseren werd een omgeving en een contractvorm gecreëerd (het zogenaamde prestatiegericht onderhoudscontract, PGO) waarmee in de toekomst het onderhoud middels aanbestedingen verdeeld kan worden. Daartoe is de onderhoudsmarkt uitgebreid met een tweetal onderhoudsbedrijven die gemachtigd zijn het klein-onderhoud aan de railinfrastructuur uit te voeren: ASSET Rail en Spitzke Spoorbouw. Tot zover een korte voorgeschiedenis van de spoorsector in het algemeen en de klein-onderhoudssector in het bijzonder. Naast de hierboven beschreven verzelfstandiging en professionalisering van het railinfrabeheer is een stijgende trend waarneembaar als het gaat om de exploitatie van het spoor. Jaarlijks worden steeds meer treinkilometers voor reizigers en goederen afgelegd en neemt de omvang van de railinfrastructuur gestaag toe. In het Strategisch Plan van ProRail staat opgenomen dat in 2015 de benutting van het spoor een toename kent met 50% ten opzichte van de situatie in Daar tegenover staat dat er anno 2009 de railinfrastructuur achterstallig onderhoud kent en de genoemde toename van het gebruik van het spoor ook meer onderhoud vraagt. Echter, bij een intensief gebruik van het spoor is er minder ruimte om onderhoud te plegen. Wanneer treinen rijden is het om (onder andere) voor de hand liggende veiligheidsredenen niet mogelijk voor een onderhoudsploeg om aan het werk te gaan. Daarmee zijn de factoren exploitatie en beheer omgekeerd evenredig op elkaar van invloed, zodanig dat een situatie van wederzijdse uitsluiting benaderd wordt. In 2009 is de verhouding tussen beide factoren al erg gespannen en met het oog op de toekomst waarin een nog intensievere benutting van het spoor gepland staat zal er iets aan deze verhouding gedaan moeten worden. ProRail hanteert voor de meting van de eigen prestaties en die van de leveranciers (in dit geval de onderhoudsaannemers) een aantal sleutelprestatie indicatoren (ook key performance indicators, of KPI's genoemd). KPI's meten onder andere de effectiviteit van een organisatie. Twee van deze KPI's, die van toepassing zijn op de hiervoor geschetste situatie van wederzijdse uitsluiting zijn de KPI Beschikbaarheid (exploitatie) en de KPI Veiligheid (onderhoud). Beschikbaarheid heeft in dit geval betrekking op de voornemens om de benutting van het spoor richting de toekomst fors te gaan intensiveren. Veiligheid heeft binnen dit onderzoek betrekking op het onderhoud van het spoor, waarmee een bepaalde kwaliteit van de infrastructuur gehandhaafd wordt Tegenstrijdige waardenraamwerk In het tegengestelde waardenraamwerk (competing values framework) van Quinn en Rohrbaugh (191, 193) worden criteria van effectiviteit van een organisatie gespecificeerd. Later werd dit raamwerk gebruikt in onderzoek naar organisatie-eigenschappen bij verandering. Het tegengestelde waarden raamwerk is ontstaan uit een aantal onderzoeken naar de perceptie van het begrip effectiviteit binnen een organisatie. Daarbij ontdekten Quinn en Rohrbaugh (193) twee dimensies van effectiviteit. De eerste dimensie is gerelateerd aan de focus van de organisatie. De tweede dimensie geeft het contrast weer tussen stabiliteit en beheersbaarheid en flexibiliteit en veranderingen. Het raamwerk kent vier modellen waarmee een organisatiecultuur getypeerd kan worden: mensgericht (ontwikkeling van mens en organisatie), beheersgericht (creëren en behouden van stabiliteit), innovatief (groei) en resultaatgericht (het behalen van rendementen) (Quinn & Rohrbaugh, 191, 193). Er is sprake van tegenstrijdige waarden, omdat de criteria in de vier modellen conflicterend met elkaar zijn. Enerzijds is er de wens naar flexibiliteit, anderzijds moet de organisatie stabiel en beheersbaar zijn. Dit geheel komt in het model op de volgende pagina tot uitdrukking: 13

14 Figuur 3: Competing values framework (vrij naar Quinn & Rorhbaugh, 191, 193) In dit onderzoek wordt gekeken hoe de veronderstelde tegengestelde waarden beschikbaarheid en veiligheid in dit model passen en wat, aan de hand daarvan, kan worden gezegd over de managementkeuzes van beheerder ProRail. Het raamwerk ondersteunt het proces waarin bepaald gaat worden hoe een mogelijke toekomst van de klein-onderhoudssector eruit gaat zien en welke veranderingen er plaats moeten vinden in de sector om die toekomst te bereiken. ProRail streeft een goed onderhouden en veilig spoor na, dat óók zeer intensief benut wordt. Echter lijken beide wensen niet met elkaar verenigbaar en daarmee paradoxaal. Met een onderzoek van FNV Bondgenoten (200) waarin de zorg om de staat van de infrastructuur centraal en onderhoudsbedrijven die aangeven dat het uitvoeren van onderhoud steeds moeilijker wordt, lijkt het erop dat de managementkeuzes die ProRail heeft gemaakt zijn doorgeschoten richten de beschikbaarheidskant. De evenwichtige balans tussen beschikbaarheid en veiligheid is verdwenen. Daarmee lijkt doelverschuiving (goal displacement (Bohte & Meier, 2000)) te hebben plaatsgevonden van een evenwichtige balans tussen beschikbaarheid en veiligheid, naar een voorkeur voor beschikbaarheid. Hoe die verschuiving plaats heeft kunnen vinden, zal parallel naast de problematiek van de tegenstrijdige waarden worden onderzocht Wicked problem De impact van deze situatie op het management van het beheer van de railinfrastructuur en de keuzes die daar uit voortvloeien, zijn belangrijk binnen dit onderzoek, waarin aanbevelingen gedaan worden om de problematiek omtrent de tegenstrijdigheid tussen beschikbaarheid en veiligheid het hoofd te bieden. De hierboven geschetste situatie beschrijft een zogenaamd wicked problem (Buchanan, 1992). Een wicked problem kent de volgende eigenschappen (Rittel, 192): Er is geen eenduidige formulering van het probleem mogelijk; Er is geen eenduidige oplossing aan te dragen voor het probleem; 14

15 Daarmee zijn de mogelijke oplossingen voor het probleem niet goed of fout, maar beter of slechter ; Er is geen eenduidige methode om te testen of een oplossing werkt bij een wicked problem; Elke mogelijke oplossing m.b.t. het probleem moet helemaal uitgevoerd worden, alvorens bepaald kan worden of de oplossing zinvol is. Het proces van trial-and-error is daarbij van groot belang; Er is geen vaste set van potentiële oplossingen of acties te benoemen die het probleem oplossen; Elk wicked problem is in essentie uniek; Elk wicked problem kan beschouwd worden als symptoom van een ander probleem; De beschrijving van een wicked problem is afhankelijk van de beschrijving van de mogelijke oplossing ervan; Degene die het probleem oplost is verantwoorden voor de consequenties van zijn of haar acties. De geschetste situatie is niet een eenduidige formulering van het probleem: het is niet de enige manier waarop het probleem omschreven kan worden. Het is echter de voor dit onderzoek meest relevante manier. Een eenduidige oplossing is al evenmin te geven. De oplossingen, of aanbevelingen, die in dit onderzoek aangedragen worden geven een beeld van de eigenschappen van het probleem zelf. Ze zeggen iets over de situatie die ze mogelijkerwijs kunnen verbeteren Doelstelling Het doel van dit onderzoek is het maken van een analyse van de oorzaken en gevolgen van de aanwezigheid van tegenstrijdige waarden in de klein-onderhoudssector. Daarnaast wordt op basis van die analyse, waarbij het de Soft Systems Methodologie als tool gebruikt wordt, de toekomstbestendigheid van de sector in kaart gebracht. Ten slotte wordt een aantal aanbevelingen gedaan waarmee de bestaande sector zich kan ontwikkelen tot een ideale klein-onderhoudssector van de toekomst. Uiteraard zijn er voor de verschillende actoren binnen de sector verschillende idealen. Dit onderzoek streeft er echter naar om de gemene veelvoud boven tafel te krijgen, waarin alle partijen zich kunnen vinden. Daarnaast wordt aandacht besteed aan de toepassing van de Soft Systems Methodologie Vraagstelling De hoofdvraag die centraal staat in dit onderzoek is geformuleerd op basis van de in de vorige paragraaf beschreven doelstelling. Het onderliggende thema binnen dit onderzoek is gericht op de ontwikkeling van de klein-onderhoudssector: Welke transformatie kan de klein-onderhoudssector van de Nederlandse railinfrastructuur ondergaan opdat het geen belemmerende factoren kent in de realisatie van de ambities op het spoor? De hoofdvraag en ondersteunende deelvragen laten zich vervolgens als volgt omschrijven: Hoofdvraag Wat zijn de oorzaken en gevolgen van de aanwezigheid van tegenstrijdige waarden in de kleinonderhoudssector van de Nederlandse railinfrastructuur en wat is de impact van deze gevolgen op de toekomstambities op het spoor? Deelvragen De onderstaande deelvragen hebben betrekking op de uitvoering van de in dit onderzoek gehanteerde Soft Systems Methodologie. Ze ondersteunen de hoofdvraag. 1. Hoe is de bestaande klein-onderhoudssector van de Nederlandse railinfrastructuur ingericht? 2. Hoe functioneert deze sector? 15

16 3. Welke ambities heeft de sector met betrekking tot het spoor? 4. Welke probleemsituaties kent de sector die realisatie van de ambities op het spoor in de weg staan? 5. Welke aanbevelingen kunnen worden gedaan om de probleemsituaties in de sector aan te pakken? 6. Hoe worden deze aanbevelingen gewaardeerd door de actoren in de sector? 1.3 Relevantie De relevantie van dit onderzoek is vierledig: maatschappelijk, wetenschappelijk en persoonlijk. Ook zal de relevantie voor IBM - waar ik in een afstudeerstage dit onderzoek uitgevoerd heb kort beschreven worden in de business case in paragraaf De maatschappelijke relevantie van dit onderzoek is waarschijnlijk het meest voor de hand liggend. Het onderhoud van de Nederlandse railinfrastructuur wordt bijna volledig gefinancierd door het Ministerie van Verkeer en Waterstaat, dat op zijn beurt afhankelijk is van de belastingbetaler. ProRail is voor ongeveer 0% van haar inkomsten afhankelijk van de overheid. De resterende 20% van de inkomsten worden verworven door de verkoop van spoorcapaciteit aan klanten als de NS (ProRail, 200). Als het railonderhoud effectiever en efficiënter uitgevoerd kan worden, dan zijn belastingbetaler en treinreiziger daar bij gebaat. Ten eerste wordt belastinggeld effectiever besteed en ten tweede ondervindt de treinreiziger minder hinder van de onvermijdelijke treindienstonderbrekingen die onderhoudswerkzaamheden met zich meebrengen. Hoewel dit onderzoek tot stand komt in het kader van mijn studie Informatiekunde, is het informatiekundige aspect niet direct aanwijsbaar. De probleemsituatie is namelijk meer bedrijfs- en organisatiekundig van aard. Daarmee is dit onderzoek echter wel een goede afspiegeling van de huidige ontwikkeling in de wetenschap waarbij de grens tussen informatiekunde enerzijds en bedrijfs- en organisatiekunde anderzijds vervaagd. Buiten de toepassing van relevante theorieën bij de analyse van de omstandigheden in de kleinonderhoudssector, zal dit onderzoek tot stand komen aan de hand van de Soft Systems Methodologie (SSM). Deze onderzoeksmethodologie is binnen de informatiekunde vrij jong. Daarom zal expliciet aandacht worden besteed aan de impact van het gebruik ervan op dit afstudeeronderzoek. Uiteraard is dit onderzoek voor mij persoonlijk relevant. Alhoewel het onderwerp voor dit afstudeeronderzoek min of meer onverwacht op mijn pad kwam, heb ik het idee dat ik het snel tot mijn onderzoek heb kunnen maken. Het geeft een grote voldoening om hetgeen ik de afgelopen jaren gedurende mijn opleiding heb geleerd, ook daadwerkelijk in de praktijk tot uitvoering kan kunnen brengen. Het eindproduct, dat voor u ligt, is dan ook feitelijk de afronding van mijn studie. Daarnaast ben ik van mening dat de negen maanden waarin dit onderzoek tot stand is gekomen ontzettend uitdagend en plezierig zijn geweest. De ervaring die ik zowel bij IBM als in de klein-onderhoudssector heb opgedaan is daarbij van grote waarde Business case Ten slotte is dit rapport relevant voor IBM Nederland. IBM is op globaal niveau goed vertegenwoordigd in de railsector. In Nederland is deze sector voor het bedrijf echter nog een vrij jonge markt, waar het de samenwerking mee wil intensiveren. Met diverse bestaande klanten binnen de railsector zijn de eerste stappen in deze richting al gezet. Dit rapport dient in dit kader als een verdere landschapsverkenning van de klein-onderhoudssector van de railinfrastructuur in Nederland. 16

17 1.4 Aanleiding In de zomer van 200 heb ik deelgenomen aan de Extreme Blue projectstage van IBM Nederland. Deze jaarlijks terugkerende stage van drie maanden geeft zestien geselecteerde studenten - verdeeld in vier groepen - de kans een uitdaging aan te gaan voor een IBM klant. Het team waar ik deel vanuit maakte ging de uitdaging aan bij luchthaven Schiphol. Daar hebben we een concept ontwikkeld voor de veiligheidscontroles op Schiphol, waarmee rekening wordt gehouden met de groei van passagiersaantallen, de aanscherping van regelgeving en het bereiken van de maximumcapaciteit van securitypersoneel. De gepresenteerde oplossing bestond uit een proces waarbij de passagiers gelijkmatiger door de veiligheidscontrole s kunnen worden geleid (persbericht IBM Nederland B.V. september 200). Tijdens deze stage leerde ik Haydee Sheombar kennen in haar rol als IBM client executive voor Schiphol, NS en ProRail. Tegen het einde van de zomerstage heb ik haar gevraagd naar de mogelijkheden om binnen IBM een afstudeerstage uit te voeren. In oktober 200 kwamen we in gesprek over het onderwerp van dit onderzoek: de aanwezigheid van tegenstrijdige waarden in de klein-onderhoudssector van de Nederlandse railinfrastructuur en de invloed van deze aanwezigheid op de toekomst. De aanleiding voor het onderwerp is voortgekomen uit een workshop uit 200 voor een van de onderhoudspartijen uit de railsector waarin IBM de oplossingen presenteerde die het heeft ingezet om de onderhoudswerkzaamheden van een Noorse oliemaatschappij te verbeteren. 1.5 Onderzoekstype Naar de definities van Verschuren en Doorewaard (2002), is dit onderzoek aan te merken als een exploratief praktijkgericht onderzoek, waarbij de nadruk ligt bij probleemsignalering, diagnose en ontwerp van een interventieplan. Verandergericht handelen en de evaluatie van het interventieplan daarentegen waren omwille van de tijd en uitvoerbaarheid niet haalbaar. Het onderzoek heeft een kwalitatief karakter. Op basis van de Soft Systems Methodologie (paragraaf 1.6.2) en bureaustudie is in kaart gebracht hoe de huidige sector opereert en waar zich problemen voordoen. Aan de hand daarvan is een aantal aanbevelingen gedaan waarbij rekening is gehouden met de wenselijkheid en haalbaarheid van deze aanbevelingen. Er heeft geen empirische datacollectie en dataverwerking plaatsgevonden. Praktijkgericht: Dit onderzoek heeft zich aangediend vanuit de praktijk. Een van de uitgangspunten van dit onderzoek is dat de huidige situatie in de klein-onderhoudssector niet toereikend is om de toekomstplannen rondom het spoor te realiseren. Daarnaast worden in dit onderzoek een aantal aanbevelingen gedaan, waarmee de sector zich kan voorbereiden op een toekomst waarin de kwaliteit en beschikbaarheid van het spoor gegarandeerd blijven. Probleemsignalerend: Dit rapport is gericht op het in kaart brengen van de problemen die de kleinonderhoudssector op dit moment kent. Daarbij ligt de focus op de historie en verhoudingen in de sector. Diagnostisch: In dit onderzoek wordt aandacht besteed aan een ideale vorm waarin de kleinonderhoudssector zou kunnen opereren. Op basis van bureaustudie, de Soft Systems Methodologie en de toepassing van relevante theorie wordt een aantal verbetervoorstellen ten opzichte van de huidige situatie gedaan. Ontwerpgericht: Om de sector van de huidige situatie richting een ideale situatie te krijgen, wordt tenslotte een aantal concrete aanbevelingen voorgesteld, waarbij rekening is gehouden met de wenselijkheid en haalbaarheid. Voorts is dit onderzoek aan te merken als evaluatiestudie. Aan de hand van de Soft Systems Methodologie is de complexiteit van de probleemsituatie in de klein-onderhoudssector in kaart gebracht, wat heeft geleid tot een aantal aanbevelingen. Deze aanbevelingen zijn tot stand gekomen op basis van aannemelijke vermoedens over de inrichting van een plausibele toekomstsituatie. Hoewel niet geïmplementeerd in de praktijk, zijn deze aanbevelingen aan de participanten van dit onderzoek uit de klein-onderhoudssector voorgelegd. Zodoende is de haalbaarheid en wenselijkheid van de aanbevelingen vastgelegd en heeft als het ware een ex-ante evaluatie van de aanbevelingen plaatsgevonden, nog voordat ze toegepast zijn. 1

18 Het onderzoek kent een startpunt in de praktijk. De huidige stand van zaken in de klein-onderhoudssector staan immers aan de basis. Dit uitgangspunt zal eerst grondig verkend worden om duidelijk in beeld te krijgen hoe de probleemsituatie precies in elkaar steekt. Figuur 4: Onderzoekstype 1.6 Voor een verklaring van de probleemsituatie en een aanleiding van mogelijke verbeteringen daarvan zal een uitstap richting de theorie worden gemaakt. Aan de hand van een aantal relevante theorieën en de toepassing van de Soft Systems Methodologie zullen fenomenen uit de praktijksituatie verklaard worden. Het rapport sluit af met een aantal praktische aanbevelingen Deze aanbevelingen worden exante geëvalueerd, door middel van een zestal evaluatie interviews met de actoren uit de klein-onderhoudssector. Onderzoeksmethode Dit onderzoek komt tot stand door middel van de toepassing van een tweetal onderzoeksmethoden. Ten eerste is er bureaustudie gedaan naar het onderwerp. Daarbij is gebruik gemaakt van relevante stukken, zoals jaarverslagen, beheerplannen, journalistieke bijdragen, etc. De voorwaarden van de aanwezigheid van een wicked problem in een organisatorisch sociaal-politiek complexe omgeving maken het onderzoeksgebied uitermate geschikt voor de toepassing van de Soft Systems Methodologie Bureaustudie Bij deze onderzoekmethode staat het gebruik van bestaand materiaal over het onderzoeksonderwerp centraal. Dit materiaal bestaat uit bestaande literatuur en/of door anderen verzameld materiaal. Het materiaal heeft meestal geen directe binding met het onderzoek, daar het vaak vanuit een ander perspectief geproduceerd is (Verschuren en Doorewaard, 2002). Binnen dit onderzoek is bureaustudie op twee vlakken toegepast. Voor het verkrijgen van achtergrondinformatie over de stand van zaken in de sector zijn beheerplannen, jaarverslagen, artikelen uit diverse media en bestaande onderzoeken bestudeerd. Daarnaast is voor de onderbouwing en toepasbaarheid van de gebruikte wetenschappelijke theorieën literatuurstudie verricht naar onder andere het competing values framework, goal displacement en transactiekostentheorie Soft Systems Methodologie Ons persoonlijke en professionele leven speelt zich af in een complexe realiteit waarin veranderingen aan de orde van de dag zijn. In deze realiteit worden we soms geconfronteerd met situaties waarvan we vinden dat ze verbeterd zouden moeten worden. De Soft Systems Methodologie van Peter Checkland (Lancaster University Management School), biedt de onderzoeker een georganiseerd raamwerk waarmee deze situaties aangepakt kunnen worden. Het doel hierbij is het in gang zetten van een proces dat de probleemsituatie verbetert. SSM is uitermate geschikt in probleemsituaties met veel sociale, politieke en menselijke activiteiten. De actoren in een dergelijke situatie handelen allen doelgericht, zij streven iets na. Checkland (2002) omschrijft dit als purposeful activity. Inherent aan deze activiteiten zijn verschillende perspectieven waarmee zij die activiteiten uitvoeren: world views. De aanwezigheid van zowel het doelmatig willen handelen van de actoren, als de verschillende perspectieven die zij hanteren binnen een probleemsituatie, is het uitgangspunt richting een verbetering van deze situatie. Harde systemen Het denken in harde systemen is vaak van toepassing bij het uitvoeren van onderzoek waarbij het onderzoeksonderwerp zich eenvoudig laat kwantificeren. Echter treden er bij deze denkwijze moeilijkheden op bij problemen waarbij het kwantificeren moeilijk gaat of helemaal niet mogelijk is. Dit zijn vaak situaties waarin cultuur, politiek en machtsverhoudingen een rol spelen, waarin de actoren vaak 1

19 ingewikkelde motivaties hebben om zaken te doen, zoals ze die doen. Het harde systeemdenken veronderstelt dat de systemen uit het onderzoeksgebied maakbaar en beïnvloedbaar zijn. Checkland ontdekte echter dat in een complexe realiteit deze maakbaarheid niet altijd mogelijk is. Zachte systemen Het zachte systeemdenken is ontwikkeld als reactie op de problemen die het harde systeemdenken heeft met moeilijk te kwantificeren onderzoeksobjecten. Het denken in zachte systemen stelt de onderzoeker in staat om motivaties, perspectieven en interacties in kaart te brengen, waarbij de nadruk ligt op de kwalitatieve vastlegging van deze factoren. SSM past systeemdenken toe op de echte wereld van mensen en organisaties. Maar het is van cruciaal belang dat dit gebeurt zonder te veronderstellen dat het onderwerp van het onderzoek zelf een eenvoudig systeem is. Checkland (2002) definieert de methodologie aan de hand van zeven stappen die de probleemsituatie in kaart brengen en uiteindelijk leiden tot verbetervoorstellen. Hoewel SSM een sequentieel model is, waarbij de zeven stappen na elkaar worden uitgevoerd, is het echter niet verplicht om deze volgorde strikt aan te houden. De verschillende stadia van de methodologie schrijven dan ook niet een strikte set van instructies voor, maar bieden ze de onderzoeker een raamwerk waarbinnen hij vrij kan opereren (Checkland, 2002). In dit geval kan de Soft Systems Methodologie beschouwd worden als een onderzoeksstrategie, bestaande uit een aantal onderdelen, dat er op gericht is een probleemsituatie in kaart te brengen en aan te pakken SSM stap 1: bewustwording probleemsituatie De eerste stap van de Soft Systems Methodologie wordt gedaan in de praktijksituatie. Het doel is om de probleemsituatie in kaart te brengen en een probleemstelling te formuleren. Daarbij stelt de onderzoeker zicht vragen als: Wat is het probleemkader? en Welke actoren opereren in de probleemsituatie?. Deze fase van de methodologie komt tot uitdrukking in hoofdstuk een. Daar wordt de probleemsituatie geschetst en een probleemstelling geformuleerd. Het expliciet maken van de bevindingen die in dit hoofdstuk gedaan worden, komt in stap twee van de SSM aan bod SSM stap 2: vaststelling probleemsituatie Daar waar men in de eerste stap van de methodologie heel algemeen te werk gaat, is het in de volgende stap van belang om consensus te bereiken over de aard van de probleemsituatie. Het doel van deze stap is het verschaffen van duidelijkheid omtrent het probleemgebied. Daarbij worden het probleem en de actoren ingekaderd. Checkland beschrijft een aantal manieren waarop de onderzoeker deze verduidelijking kan effectueren. Daarbij wordt een tweedeling gemaakt tussen formele en informele technieken. Tot de eerste groep behoren enquêtes en gesloten interviews. Onder de informele technieken vallen open interviews en observaties. Wegens de aard van het onderzoeksgebied is er in dit onderzoek voor gekozen om op informele wijze informatie te verzamelen in de vorm van een aantal informele gesprekken met de actoren uit de kleinonderhoudssector. Het product van stappen een en twee is een rijke beschrijving van de probleemsituatie: een zogenaamde rich picture. De tweede stap uit de methodologie komt tot uitdrukking in de hoofdstukken twee en drie. Rich picture De eerste fase van de methodologie, bestaande uit stap een en twee, geeft de onderzoeker een gedetailleerde en rijke beschrijving van de probleemsituatie. Een dergelijke rich picture kan op meerdere manieren vormgegeven worden, de methodologie schrijft daarin geen specifieke methode voor. In dit onderzoek zal de rich picture tot uitdrukking worden gebracht in een beschrijving van het probleem, waarbij een samenvatting van de gehele probleemsituatie wordt weergegeven in een model. Een rich picture is altijd een momentopname. Het kan daarom van belang zijn om - vanwege veranderingen in de onderzoekssituatie, of veranderingen in de optiek van de onderzoeker - de rich picture regelmatig aan te passen. Het doel van een rich picture is het aanbrengen van structuur in de - in eerste instantie - chaotisch veronderstelde probleemsituatie. Aan de hand van de rich picture kan een aantal hoofdthema's gedefinieerd worden waar het onderzoek zich op richt. 19

20 SSM stap 3: definieer relevant systems en root definities Zoals aangegeven vindt de eerste fase van SSM plaats in de praktijk. De derde stap wordt echter gezet in de theorie. Het doel van deze stap is het definiëren van theoretische, conceptuele kaders die de eerste fase van de methodologie verklaren. Daarin draait het voornamelijk om het in kaart brengen van de purposeful activity van de actoren (Checkland, 2002). Dit wordt gedaan in de vorm van zogenaamde root definities die de relevante systemen beschrijven. Deze definities en systemen geven de essentie weer van waar het in het onderzoeksgebied om draait. Een root definitie is een gestructureerde beschrijving van een relevant systeem dat gerelateerd is aan de probleemsituatie. Deze definitie geeft weer welke activiteiten plaatsvinden binnen de onderzoeksomgeving. Een root definitie helpt op deze manier inzicht te verschaffen in de aard van de probleemsituatie. De nadruk ligt daarbij op het aangeven van een bepaalde visie, waarmee de probleemsituatie in het verdere onderzoek wordt beschouwd. Binnen de Soft Systems Methodologie is het formuleren van een root definitie waar alle actoren het mee eens zijn, daarom vaak de moeilijkste stap. Deze stap uit de SSM komt tot uitdrukking in hoofdstuk vier Root definitie Een root definitie is een gestructureerde beschrijving van een systeem dat relevant is voor de probleemsituatie. Deze definitie leunt dan ook zwaar op de in de vorige stap beschreven rich picture. Het is een beschrijving van activiteiten die plaatsvinden (of plaats kunnen vinden) binnen het onderzoeksgebied. Deze definitie wordt meestal als volgt geformuleerd: Een systeem om... door... opdat.... Is de definitie goed opgesteld, dan wordt antwoord gegeven op de vragen Wat? Hoe? Waarom?. Een root definitie van het schrijven van dit rapport kan er bijvoorbeeld zo uitzien: Een systeem om de huidige probleemsituaties in de klein-onderhoudssector in kaart te brengen door onderzoek te doen naar de de aanwezigheid van tegenstrijdige waarden in deze sector, opdat aanbevelingen gedaan kunnen worden die de gedefinieerde probleemsituaties verbeteren.. Wat? Het in kaart brengen van de huidige probleemsituaties in de klein-onderhoudssector. Hoe? Door het doen van onderzoek naar de aanwezigheid van tegenstrijdige waarden in deze sector. Waarom? Opdat aanbevelingen gedaan kunnen worden die de gedefinieerde probleemsituaties verbeteren CATWOE analyse Een root definitie kan worden ondersteund door de CATWOE analyse. Deze analyse verheldert het probleem en geeft inzichten in de mogelijke verbeterrichting. In de analyse wordt aandacht besteed aan: Customers (klanten) Wie hebben baat bij de werking van het systeem dat onderzocht wordt? Wie ondervinden er hinder van? Actors (actoren) Welke actoren opereren binnen het systeem dat onderzocht wordt? Transformation (transformatie) Hoe werkt het systeem dat onderzocht wordt? Hoe transformeert het input tot output? Worldview (perspectief) Welke perspectieven bevinden zich in het systeem dat onderzocht wordt? Gezien de complexiteit van de onderlinge verhoudingen in de klein-onderhoudssector, zullen in dit onderzoek alle perspectieven van de betrokken actoren worden beschreven. Owner (eigenaar) Wie kan de werking van het systeem bijsturen? Wie is eigenaar? Environment (omgevingsfactoren) Welke externe factoren hebben invloed op het systeem dat onderzocht wordt? 20

21 SSM stap 4: definieer een conceptueel model In deze stap, ook theoretisch van aard, wordt het conceptuele model ontwikkeld. Dit is een theorie, geformuleerd door de onderzoeker, die de verschillende root definities verklaart. Het conceptuele model is als het ware een activiteitenoverzicht waarin onderlinge afhankelijkheden en relaties zijn opgenomen. Daarbij wordt een (niet dé) ideale situatie opgesteld waar alle betrokken actoren - met elk hun eigen perspectief op de probleemsituatie - het mee eens zijn: de gemene veelvoud. Hoewel Checkland (2002) expliciet waarschuwt voor het vermijden van het beschrijven van een utopia een dergelijke beschrijving komt altijd voort vanuit een bepaald perspectief is het beschreven conceptuele model tot stand gekomen op basis van aannemelijke vermoedens over een plausibele toekomst. Die vermoedens zijn aannemelijk gemaakt door het doen van bureaustudie naar de probleemsituatie en het houden van interviews in de sector. Daarbij is continu gevraagd naar feiten en meningen met betrekking tot de haalbaarheid en wenselijkheid van de in dit onderzoek beschreven toekomstaspecten. Belangrijke onderdelen van dit model komen voort uit het systeemdenken (Checkland, 2002): Het systeem heeft een duidelijk doel. Meten van de prestatie: wat zijn de criteria? Een systeem heeft goed gedefinieerde componenten. Componenten interacteren zodanig dat effecten en acties door elkaar lopen. De grenzen van een systeem moeten duidelijk zijn. Het systeem kent input en output. Het systeem heeft een mate van stabiliteit en is niet kortstondig. Deze vierde stap is in dit onderzoek samengevoegd met de derde stap uit de methodologie, die gezamenlijk tot uitdrukking komen in hoofdstuk vier SSM stap 5: vergelijk conceptueel model met de werkelijkheid In de vijfde stap van de methodologie, is een stap terug de praktijk in. Het conceptuele model wat nu geformuleerd is wordt hier vergeleken met de rijke werkelijkheidsbeschrijving uit stap 2. Heeft de onderzoeker zijn werk goed gedaan, dan geeft het conceptuele model een verklaring voor de waargenomen werkelijkheid. Indien deze verklaring niet mogelijk is, dan zal de onderzoeker stappen drie en vier opnieuw moeten uitvoeren om zo tot scherpere root definities en conceptueel model te komen. Er kan terecht worden opgemerkt dat hier een cirkelredenatie plaatsvindt. Het conceptuele model is via de rich pictures en root definities een afgeleide van de werkelijkheid, die het weer moet verklaren. Checkland (2002) omschrijft dit als een learning cycle. Deze stap komt tot uitdrukking in hoofdstuk vijf SSM stap 6: definieer haalbare en wenselijke veranderingen Deze zesde stap staat aan de basis van de route naar verbetering van de probleemsituatie. Hier worden verbetervoorstellen gedaan om de probleemsituatie het hoofd te bieden. Daarbij is het in kaart brengen van de haalbaarheid en de wenselijkheid van deze voorstellen belangrijk. Contact met de actoren uit de probleemsituatie is daarvoor onontbeerlijk. Zij moeten immers aangeven hoe zij de verbetervoorstellen inschatten. Deze zesde stap is de laatste stap van de SSM die in dit onderzoek gezet wordt. In hoofdstuk zes zijn de aanbevelingen uitgewerkt SSM stap : implementeer en evalueer de verbeteringen De laatste stap uit de Soft Systems Methodologie is de implementatie van de verbetervoorstellen en de evaluatie van deze implementatie. Omwille van de tijd en uitvoerbaarheid zal deze stap van de methodologie in dit onderzoek niet aan bod komen. Hoewel de onderzoeker het voornemen heeft om de initiële probleemsituatie te verbeteren, impliceert het gebruik van SSM niet dat dat ook altijd gebeurt. Checkland (2002) beschrijft dat het gebruik van SSM niet een garantie voor succes is. SSM wordt omschreven als een raamwerk aan de hand waarvan een waargenomen probleemsituatie wordt gedefinieerd, verkend en geanalyseerd. Op basis daarvan kunnen 21

22 doelmatige handelingen worden ondernomen om deze situatie te veranderen. Op de volgende pagina staat het model aan de hand waarvan de stappen uit de Soft Systems Methodologie duidelijk gemaakt worden. Figuur 5: Soft Systems Methodologie (vrij naar Checkland, 2002) 22

23 1. Onderzoeksmodel In de vorige paragrafen is dit onderzoek gedefinieerd als praktijkgericht, probleemsignalerend, diagnostisch en ontwerpgericht. Een van de toegepaste onderzoeksmethoden is de hiervoor besproken Soft Systems Methodologie (SSM). Deze methodologie biedt de onderzoeker een raamwerk waarmee complexe praktijksituaties gestructureerd in kaart kunnen worden gebracht. Deze methodologie kent zeven stappen. Op basis van bureaustudie, interviews en de toepassing van relevante theorieën, zullen - binnen het kader van SSM - de problemen in de klein-onderhoudssector in kaart worden gebracht. Op basis daarvan zullen de stappen 2 tot en met 5 van de SSM uitgevoerd worden. Ten slotte wordt in de zesde stap een aantal aanbevelingen op haalbaarheid en wenselijkheid getoetst middels gestructureerde interviews. Het geheel hiervan leidt tot een set aanbevelingen. Het onderzoeksmodel van dit onderzoek is als volgt weer te geven: Figuur 6: Onderzoeksmodel 1. Onderzoeksmateriaal Het onderzoeksmateriaal, aan de hand waarvan dit onderzoek tot stand is gekomen, bestaat uit verschillende publicaties van het Ministerie van Verkeer en Waterstaat, ProRail, PCA's, NS, FNV Bondgenoten en verschillende relevante websites en/of vakbladen. Daarnaast zijn in totaal 20 interviews gehouden met in totaal 21 personen, werkzaam bij: ProRail, ASSET Rail, BAM Rail, Spitzke Spoorbouw, Strukton Rail, Volker Rail, ADSE, NS, FNV Bouw en Infra en IBM. Deze interviews geven een inzicht in de vigerende problemen binnen de sector en de mogelijkheden die er zijn om deze problemen op te lossen. Ook is gebruik gemaakt van eerder onderzoek naar de klein-onderhoudssector van de railinfrastructuur, uitgevoerd door het Railforum. 23

24 1.9 Onderzoekschronologie Augustus 2009 Juli 2009 Juni 2009 Mei 2009 April 2009 Maart 2009 Februari 2009 Januari 2009 December 200 Onderstaande tabel geeft een overzicht weer activiteiten die zijn uitgevoerd in de negen maanden waarin dit onderzoek tot stand is gekomen. Opzet Bureaustudie Methodologie Theorie Theorie Interviews Evaluatie interviews CMM Schrijven Afronden Tabel 1: Onderzoeksvoortgang 24

25 1.10 Definities BDS: Buitendienststelling Beheerconcessie: Exclusieve vergunning, afgegeven door het ministerie van Verkeer en Waterstaat aan ProRail voor de periode , voor het beheer van de Nederlandse railinfrastructuur. Capaciteit: De mate waarin het spoor beschikbaar is voor vervoer. Concessievergoeding: De vergoeding die ProRail jaarlijks krijgt toegewezen van VenW voor het uitvoeren van haar taken. Contractgebied: Een gebied dat tegenwoordig per aanbesteding verworven kan worden door een onderhoudsaannemer. Deze aannemer is dan voor de duur van vijf jaar verantwoordelijk voor het KO in dat gebied. GAB: Gemeenschappelijke Aanvraag Buitendienststellingen Gebruikersvergoeding: De vergoeding die de vervoerders aan ProRail moeten betalen voor het gebruik van de railinfrastructuur. Groot-onderhoud (GO): Projectmatig onderhoud aan de railinfrastructuur. IB: Ingenieursbureau Infravernieuwing (IV): Uitbreiding van de bestaande railinfrastructuur. Instandhouding: Alle processen die er op gericht zijn om de railinfrastructuur beschikbaar te houden. Inspectie Verkeer en Waterstaat (IVW): De toezichthoudende tak van het ministerie van Verkeer en Waterstaat. Inputsturing: Vorm van sturing waarbij vooraf uitvoerig vastgelegd wordt aan welke eisen de te leveren prestatie moet voldoen. Klein-onderhoud (KO): Ook wel dagelijks onderhoud genoemd. Dit onderhoud is gericht op de kleine onderhoudswerkzaamheden waarmee de railinfrastructuur beschikbaar blijft. Daarnaast treden klein-onderhoudsaannemers op bij calamiteiten op het spoor. Netverklaring: Afspraken over de te hanteren vergoedingen en te leveren diensten van alle partijen in de spoorsector. Outputsturing: Vorm van sturing waarbij vooraf vastgelegd wordt welke kwaliteit het eindresultaat van de te leveren prestatie heeft. Prestatiegericht Onderhoudscontract (PGO): De jongste contractvorm waaronder tegenwoordig het klein-onderhoud wordt uitgevoerd. Outputsturing staat centraal. Proces contract aannemer (PCA): Een, middels de Erkenningsregeling, gecertificeerde spooraannemer die het klein-onderhoud mag verzorgen in opdracht van ProRail (AKI KO, 200). Vervoerconcessie: Exclusieve vergunning, afgegeven door het ministerie van Verkeer en Waterstaat aan de NS voor de periode , voor het personenvervoer op het hoofdrailnet van de Nederlandse railinfrastructuur. 25

26 De klein-onderhoudssector nader bekeken Inleiding Dit hoofdstuk, waarin de de klein-onderhoudssector zal worden afgebakend, geeft antwoord op de eerste twee deelvragen. Deze antwoorden komen tot stand door uitvoering van de tweede stap van de Soft Systems Methodologie. Daarbij worden de actoren binnen de sector gedefinieerd en zal een overzicht worden gegeven van de wijze waarop deze actoren met elkaar omgaan. Uiteraard zijn er, buiten de in dit onderzoek beschreven relaties en interacties, meerdere vormen en verbanden denkbaar waarin de actoren uit de kleinonderhoudssector met elkaar interacteren. Echter zijn hier alleen de voor dit onderzoek relevante interacties beschreven. Hoe is de bestaande klein-onderhoudssector van de Nederlandse railinfrastructuur ingericht? Hoe functioneert deze sector? Het resultaat van dit hoofdstuk, een rich picture van de actoren en onderlinge relaties in het onderzoeksgebied, zal worden opgebouwd uit drie delen. Ten eerste wordt de institutionele driehoek tussen overheid, beheerder en vervoerder bekeken. Ten tweede wordt de verhouding tussen de beheerder en de uitvoerende aannemers in kaart gebracht. Ten derde zal het verband tussen de aannemers en de railinfrastructuur worden uitgewerkt. Tot slot worden deze drie delen samengevoegd in een rich picture die beschrijft hoe de huidige klein-onderhoudssector is ingericht en functioneert. 2.2 Institutionele driehoek Actoren In deze paragraaf wordt een overzicht gepresenteerd van de actoren uit de institutionele driehoek. Daarbij wordt de historie van de verschillende instanties en organisaties beschreven, alsmede de manier waarop zij met de andere actoren uit de driehoek opereren Overheid Het ministerie van Verkeer en Waterstaat is één van de dertien ministeries die samen de rijksoverheid vormen. Het ministerie bestaat uit de beleidsdirecties en stafdiensten en de agentschappen Rijkswaterstaat, Inspectie Verkeer en Waterstaat en KNMI. Verkeer en Waterstaat zorgt dat de fysieke basis, het fundament van Nederland, solide is en dat wij ons vlot kunnen verplaatsen, zodat wij hier veilig kunnen leven en werken ( Overheid: taken Het ministerie is in te delen in drie onderdelen: beleid, uitvoering en inspectie. Het ministerie bestaat uit een aantal stafdiensten die er voor zorgen dat de politieke en ambtelijke top hun werk kunnen uitvoeren. Aan de beleidskant ligt de focus op de ontwikkeling van beleid op het gebied van mobiliteit, water en luchtvaart en maritieme zaken. Het ministerie bepaald het beleid voor het gebruik en beheer van het spoor. Als beleidsmaker, wetgever en opdrachtgever stelt VenW het kader vast waarbinnen beheerder ProRail samen met de vervoerders (onder andere NS) opereert ( ProRail, zorgt daarbij voor de uitvoering van dit beleid. De Inspectie Verkeer en Waterstaat (IVW) ziet toe op de handhaving van de wet bij de beleidsuitvoering. Tientallen wetten en regels, nationaal en internationaal, hebben betrekking op vervoer, vervoersveiligheid en waterbeheer. 26

27 Overheid: interactie met overige actoren De Inspectie Verkeer en Waterstaat houdt toezicht op de naleving van deze wetten en regels en handhaaft deze. Dit gebeurt onder meer aan de hand van inspecties, vergunningverlening en kennisoverdracht. Het doel van het toezicht is de kans op ongevallen, milieuvervuiling en verstoorde marktverhoudingen zo klein mogelijk te maken ( Het IVW houdt daarom de uitvoering van het onderhoudswerk op het spoor nauwlettend in de gaten. Daartoe houdt het frequente controles bij de procescontract aannemers en ProRail. Bij overtreding van regels en wetten worden waarschuwingen en boetes uitgedeeld. Naast de IVW is er een tweede organisatie die toezicht op de spoorsector houdt: de Nederlandse Mededingingsautoriteit (NMa). Deze zelfstandige uitvoeringsorganisatie van het ministerie van Economische Zaken, ziet er, onder andere, op toe dat de handelswijze van beheerder ProRail volgens de overeengekomen regels en wetten verloopt. Ook de NMa is gemachtigd waarschuwingen uit te delen en boetes op te leggen. Wanneer een partij het niet eens is met een beslissing die ProRail genomen heeft, kan deze partij naar de Vervoerkamer van de NMa stappen. Concessiehouders ProRail en NS zijn verplicht elk jaar hun plannen in, respectievelijk, het beheerplan en vervoerplan aan de minister te overhandigen. De minister zal deze plannen al dan niet goedkeuren. Op basis van het beheerplan kent het ministerie ProRail een concessievergoeding toe, zodat de beheertaken uitgevoerd kunnen worden. Uit het financieel jaarverslag over 200* valt af te lezen dat de hoogte van de concessievergoeding in dat jaar 3 miljoen Euro bedroeg. De kosten van het klein-onderhoud waren 26 miljoen Euro, tegenover 122 miljoen Euro voor groot-onderhoudprojecten (ProRail, 200) Beheerder ProRail zorgt - in opdracht van het ministerie van Verkeer en Waterstaat - voor de aanleg, het beheer en het onderhoud van het spoor in Nederland. Daarnaast verdeelt ProRail de capaciteit op het spoorwegnet. Het regelt de railverkeersleiding, verzorgt informatie over het treinverkeer en coördineert bij calamiteiten. Dit is allemaal vastgelegd in de Beheerconcessie Hoofdspoorweginfrastructuur (2005) Beheerder: historie Tot ver in de jaren tachtig van de vorige eeuw waren onderhoud en vervoer ondergebracht bij een partij: de Nederlandse Spoorwegen. Eind jaren tachtig werd besloten om de organisatiestructuur van de NS opnieuw in te richten, waarbij een eerste stap werd gezet richting een gescheiden beheer- en vervoersmarkt. Gestuurd door ontwikkelingen op Europees niveau, waarbij werd bepaald de vervoers- en beheertaken op het spoor te liberaliseren (Veraart, 200), kreeg de Commissie Wijffels de opdracht om deze structuur te herzien en met voorstellen te komen voor de inrichting van de spoorsector van de toekomst. De aanleiding is toe te schrijven aan de volgende factoren (Swier, 200, Veraart, 200): De vervoersgroei en het realiseren van een forse uitbreiding van het spoorwegnet om deze groei mogelijk te maken; De liberalisatie van de Europese railvervoersmarkt; De wens om de efficiëntie en effectiviteit te verhogen; De wens om het vervoer- en beheerapparaat van de Nederlandse spoorsector te privatiseren. In 1992 kwam de Commissie Wijffels met een aantal voorstellen die een groot omslagpunt in de spoorsector betekenden. De gevolgen voor de beheerkant waren groot. Alle taken met betrekking tot het beheer ondergebracht in een aparte infra organisatie. In 1994 werd deze organisatie gesplitst in de beheerorganisatie NS Railinfrabeheer en een uitvoeringsorganisatie NS Infra Services. De administratieve scheiding van vervoer- en railinfrastructuur activiteiten volgde in In de Spoorwegwet van die van kracht werd in werd overigens bepaald dat beide organisaties zowel financieel als organisatorisch gescheiden moesten worden. De Europese richtlijnen schreven echter alleen een administratieve scheiding voor (Veraart, 200). * Het ProRail jaarverslag 200 is nog niet beschikbaar op moment van schrijven. 2

28 In deze periode werd ook - in het kader van de voorgenomen liberalisatie - het besluit genomen om het onderhoud te gaan uitbesteden. Daartoe werden eind 199, begin 199, een aantal reorganisaties uitgevoerd, waarbij NS Infra Services werd opgeknipt en delen werden ondergebracht bij drie bestaande spooraannemers (BAM Rail, Strukton Rail en Volker Rail). Deze drie spooraannemers zouden tot 200 het klein-onderhoud verzorgen. Strukton Rail kreeg een marktaandeel van 50%, Volker Rail 30% en BAM Rail 20% (Swier, 200). In 2003 werd ProRail formeel opgericht en naam het daarmee het onderhoudsmanagement over van NS Railinfrabeheer. Het trio huisaannemers bleef op basis van onderhandse uitbesteding het onderhoud verzorgen. Sinds 200 worden contractgebieden in aanbestedingsvorm aangeboden. Daartoe heeft ProRail, naast de aannemers BAM, Strukton en Volker ook ASSET Rail en Spitzke Spoorbouw aangewezen als partijen die erkend en gecertificeerd zijn om mee te mogen dingen naar het uitvoeren van het kleinonderhoud. Daarmee is het spoor niet meer onlosmakelijk met één partij - de vervoerder - verbonden, maar werken de verschillende partijen nauw samen. Figuur : Historie klein-onderhoudssector (vrij naar Swier, 200) Beheerder: taken Zoals eerder is aangegeven is ProRail in Nederland exclusief verantwoordelijk voor het beheer van de railinfrastructuur. Daarmee zorgt het specifiek voor capaciteit, betrouwbaarheid en veiligheid op en om het spoor. De organisatie, met 3450 werknemers, bestaat formeel sinds Het hoofdkantoor van ProRail is gevestigd in Utrecht. Er zijn regiokantoren in Amsterdam, Eindhoven, Rotterdam en Zwolle. Daarnaast zijn er 12 verkeersleidingsposten en vier regionale netwerkbesturingscentra. ProRail zorgt voor 6.00 kilometer spoor op het grondgebied van 299 gemeenten en beheert 36 stations ( %20ProRail/Pages/Profiel.aspx). Sinds 2005 is ProRail verantwoordelijk voor het uitvoeren van de volgende kerntaken (ProRail, 2009): Managen van de capaciteit op het spoornet: Nederland kent een van de drukt bereden sporen ter wereld. Dagelijks vinden zo'n 1,1 miljoen reizigers en ton goederen hun weg over de ruim 600 kilometer spoor die ons land rijk is (ProRail, 2009). De partijen die voor dit vervoer zorgen, zoals de Nederlandse Spoorwegen voor het vervoer van passagiers, geven eens per jaar aan welke gewenste dienstregeling zij zouden willen hanteren. ProRail bepaalt aan de hand van deze dienstregelingen - en de Netverklaring: een overeenkomst over de voorwaarden waaronder het spoor gebruikt mag worden - welke capaciteit het aan welke partij kan toewijzen. Daarbij staat voorop dat deze verdeling niet-discriminerend tot stand komt ( Aanbieden van veilige treinpaden aan vervoerders: Om de dienstregelingen zo punctueel mogelijk te houden, ziet ProRail toe op de veiligheid en kwaliteit van het spoor. Naast het beheer over de verkeersleiding (VKL) ziet ProRail toe op de staat van het spoor. Indien er een verstoring plaats vindt coördineert ProRail de herstelwerkzaamheden die uitgevoerd worden door de daartoe aangewezen organisaties. Leveren van informatie voor reizigers: (Trein)reizigers zijn afhankelijk van correcte informatie met betrekking tot hun reis. ProRail is in dit kader verantwoordelijk voor het verschaffen van reizigersinformatie op de stations - middels borden en omroepberichten - alsmede de informatie met betrekking tot de status van het spoor. Mochten er werkzaamheden aan het spoor plaatsvinden waardoor een bepaalde dienstregeling aangepast moet 2

29 worden, dan verzorgt ProRail de berichtgeving naar buiten. De aanleg van nieuwe spoorwegen en de bouw van nieuwe stations: Met een hogere benutting van het spoor in het verschiet, zal ook de infrastructuur uitgebreid worden. Naast het onderhoud, verzorgt ProRail ook de nieuwbouw van het spoornet en stations. Beheer en onderhoud van het bestaande spoornet: De kern van dit onderzoek ligt besloten in deze verantwoordelijkheid. De onderhoudstaak is te verdelen in groot- en klein-onderhoud, waarbij de nadruk in dit onderzoek op het klein-onderhoud ligt. ProRail coördineert de klein-onderhoudsketen, waarin op het moment van schrijven vijf PCA's actief zijn om de 3 contractgebieden die ons land telt te onderhouden. Het beheer van stations en transfervoorzieningen: Naast het beheer van het spoornet, is ProRail ook verantwoordelijk voor het beheer van stations en transfervoorzieningen Klein-onderhoud In dit onderzoek staat het beheer en onderhoud van het bestaande spoornet centraal. Eerder is de driedeling gemaakt tussen klein-onderhoud, groot-onderhoud en infravernieuwing. Hierbij ligt de nadruk op de instandhouding van de railinfrastructuur. De definitie van instandhouding, zoals gebruikt in dit onderzoek is afgeleid van Kneppers (2006): Het geheel van beslissingen en onderhoudstaken die uitgevoerd moeten worden om de bestaande infrastructuur geschikt te houden voor gebruik; hieronder valt het uitvoeren van regulier onderhoud (periodieke controles en reparaties), het vervangen (groot onderhoud) en vernieuwen van infrastructuurelementen. Ten opzichte van instandhouding, is onderhoud meer een overkoepelend begrip: De combinatie van alle technische en administratieve activiteiten, met inbegrip van toezicht, die zijn bedoeld om een product in een staat te houden of weer in een staat te brengen waarin het een vereiste functie kan uitvoeren (CENELEC, 1999). Het klein-onderhoud bestaat uit de onderdelen dagelijks onderhoud en storingsherstel. Bij dagelijks onderhoud worden bijvoorbeeld wissels gesmeerd, stukken spoorstaaf vervangen die te ver afgesleten zijn, dwarsliggers vervangen, etc. Eigenlijk al het onderhoud dat niet projectmatig uitgevoerd wordt - dat is immers groot-onderhoud - valt onder klein-onderhoud. Het komt helaas zo nu en dan voor dat er een verstoring op het spoor plaatsvindt. Dat kan het gevolg zijn van een ongeluk, weersomstandigheden of andere zaken. Wanneer een dergelijke verstoring plaatsvindt wordt, onder coördinatie van ProRail de verantwoordelijke PCA ingeschakeld om de storing te verhelpen Ontwikkeling (klein-)onderhoud Op basis van de in paragraaf beschreven factoren, zijn de belangrijkste ontwikkelingen in de kleinonderhoudssector als volgt samen te vatten: De beslissing om het onderhoud uit te besteden - en later - middels aanbestedingen op een professionele onderhoudsmarkt onder te brengen; De beslissing om het onderhoud niet meer op input, maar op output te sturen. Daar waar vroeger het onderhoud altijd intern werd uitgevoerd door de NS of ProRail (of rechtsvoorgangers daarvan), werd eind jaren '90 besloten het onderhoud uit te besteden. Dat bleek een hele stap te zijn. Tot dat moment was de onderhoudstaak zeer technisch van aard, sterk intern gericht en weinig flexibel (Swier, 200). Een van deze stappen in de ontwikkeling van de klein-onderhoudssector is de verandering in de aansturing ervan. Die sturing is van oudsher gebaseerd op input (zogenaamde inputsturing), waarbij een gedetailleerde specificatie van de te leveren prestatie vooraf in kaart wordt gebracht. De opdrachtgever - eerst (in een aantal verschillende organisatievormen) de Nederlandse Spoorwegen, later ProRail - gaf in gedetailleerde mate aan welke onderhoudswerkzaamheden uitgevoerd moesten worden. Achteraf werd gecontroleerd of, en hoe, deze werkzaamheden uitgevoerd waren. Centraal bij deze evaluatie is de prijs en de controle of het uitgevoerde werk overeenkomt met hetgeen is voorgeschreven. 29

30 Met de liberalisatie van de spoorsector is besloten om vanaf 200 de onderhoudstak van de spoorsector op output te gaan sturen (outputsturing). In deze vorm wordt vooraf een bepaald kwaliteitsniveau overeengekomen tussen opdrachtgever (ProRail) en opdrachtnemer (PCA), waaraan de railinfrastructuur moet voldoen. De invulling van de manier waarop deze kwaliteit verkregen wordt, wordt daarbij geheel overgelaten aan de PCA. Om te voorkomen dat de kwaliteit daarbij in het geding komt, hanteert ProRail strenge eisen, waaraan een PCA moet voldoen. Deze eisen zijn opgenomen in een zogenaamde Erkenningsregeling (AKI KO, 200). 200 is niet alleen met betrekking tot de sturing een belangrijk jaar geweest. Het eerste contractgebied dat op basis van aanbestedingen werd verdeeld over de PCA's, werd toegekend aan ASSET Rail. Op het moment dat lopende (oude, onderhands verdeelde) contracten (ondergebracht bij de huisaannemers BAM Rail, Strukton Rail en Volker Rail) verlopen, zullen de onderliggende contractgebieden op deze aanbestedingsmarkt komen. Tot op heden wordt gewerkt aan de ontwikkeling van een onderhoudsmarkt waar, in volkomen concurrentie, het beheer van de contractgebieden middels aanbestedingen geregeld wordt. Deze ontwikkeling komt tot uitdrukking in een contract dat is opgesteld op basis van prestatie-eisen voor het aanbesteden van het kleinonderhoud. Bij dit Prestatiegericht Onderhoudscontract (PGO) wordt niet langer de te leveren inspanning voorgeschreven maar het vereiste technische of functionele kwaliteit- of kwantiteitsniveau van de infrastructuur, uitgedrukt in een objectief te meten of te controleren prestatie-eis (Vonk, 2006). Daarmee wordt getracht om de betrokkenheid en verantwoordelijkheid van de PCA's te vergroten. Zij kunnen zelf bepalen hoe ze de contractperiode invullen en hoe zij de onderhoudswerkzaamheden uitvoeren. ProRail bemoeit zich niet meer inhoudelijk met de uitvoering, zolang de PCA kan aantonen dat het overeen gekomen kwaliteitsniveau behaald wordt. Hierdoor wordt verwacht dat het onderhoud effectiever wordt en dat een opdrachtnemer verbetervoorstellen doet waarmee bepaalde onderhoudswerkzaamheden niet of minder vaak uitgevoerd hoeven te worden (Vonk, 2006). Om de markt te vergroten en haar werk te laten doen, heeft ProRail in 2005 Spitzke Spoorbouw en in 200 ASSET Rail erkend. Ook zullen op termijn de 3 contractgebieden worden teruggebracht naar 19 stuks. De verwachting is dat daarmee de concurrentie heviger wordt, wat voordelen op kan leveren voor de opdrachtgever Beheerder: interactie met overige actoren In paragraaf is een opsomming gegeven van de taken die ProRail dient te vervullen. Daarbij krijgt ProRail te maken met alle actoren uit het gehele onderzoeksgebied. In deze paragraaf wordt echter alleen gekeken naar de interactie met de overige actoren uit de institutionele driehoek. Ten opzichte van de het ministerie van Verkeer en Waterstaat moet ProRail zich jaarlijks verantwoorden inzake het beheer van de railinfrastructuur. Daarnaast presenteert ProRail jaarlijks een beheerplan waarin staat beschreven in welke richting ProRail vindt dat het spoor zich zou moeten ontwikkelen en hoe ProRail die ontwikkelingen van plan is na te streven. Op basis van dit beheerplan krijgt ProRail een concessievergoeding voor het uitvoeren van de voorgenomen plannen. De tegenprestatie voor deze vergoeding is het instandhouden van de railinfrastructuur, zodat onder andere kwaliteit, duurzaamheid en veiligheid gewaardborgd zijn. Daartoe hanteren ProRail en de PCA's de RAMSHE eisen (Swier, 200): Reliability: De betrouwbaarheid van het spoor moet zo hoog mogelijk zijn. Availability: Het spoor moet een zo groot mogelijke beschikbaarheid kennen. Maintainability: Het onderhoud moet op zo'n manier plaatsvinden dat het niet botst met de andere eisen uit de specificatie. Safety: Het spoor moet zo veilig mogelijk zijn. Health: Werken op en om het spoor moet veilig zijn. Environment: De situatie op en om het spoor moet voldoen aan geldende milieu wet- en regelgeving. 30

31 ProRail is ook capaciteitsverdeler van het spoor. In die rol krijgt ProRail van alle vervoerders een capaciteitsvraag. ProRail hanteert een zeer hoge beschikbaarheid voor de klanten (de vervoerders) en zal daarom zo veel mogelijk aan de vraag proberen te voldoen. Voor het beschikbaar stellen van deze capaciteit ontvangt ProRail van de vervoerders een gebruikersvergoeding. De inkomsten van ProRail bestaan uit het eerder genoemde overheidsbudget en de vergoedingen van de klanten (in de verhouding 0% - 20%) (ProRail, 200) Vervoerder NS is de grootste reizigersvervoerder in Nederland en verzorgt dagelijks voor ruim 1,1 miljoen reizigers circa 4.00 treinritten over een spoorwegnet van ongeveer 600 kilometer lengte. NS beschikt daarvoor over bijna 3000 rijtuigen met zitplaatsen. Ook de commerciële exploitatie, maar niet het eigendom, van 30 stations ligt bij NS ( Op het hoofdrailnet is NS de exclusieve vervoerder van reizigers. Op trajecten buiten dit hoofdrailnet zijn ook andere vervoerders actief, zoals Syntus, Arriva, Connexxion, Veolia Transport, DB Regionalbahn Westfalen en Prignitzer Eisenbahn ( Naast reizigersvervoer worden ook goederen per spoor vervoerd. Anno 2009 zijn er 14 goederenvervoerders actief op het spoor. Zij hebben een officiële erkenning om te mogen rijden op het Nederlandse spoorwegnet. Hier zijn ondernemingen als DB Schenker Rail Nederland, Veolia Cargo Nederland, ACTS Nederland en ERS Railways actief Vervoerder: taken De taak van de vervoerder ligt uiteraard voor de hand: het vervoeren van reizigers of goederen. Dit moet plaatsvinden binnen de geldende wetten, regels en afspraken met betrekking tot de sector. Voor de uitvoering van de vervoerstaak is de vervoerder afhankelijk van de beschikbaarheid van het spoor. In die zin is de afhankelijkheid van beheerder en capaciteitsverdeler ProRail groot Vervoerder: interactie met overige actoren De NS heeft tot 2015 van het ministerie van Verkeer en Waterstaat het exclusieve recht gekregen om passagiers te vervoeren op het hoofdrailnet. Daartoe dient NS elk jaar een vervoerplan op te stellen dat het voorlegt aan de minister. In dat vervoerplan staat een vooruitzicht op het komende jaar beschreven, met onder andere de vraag naar een bepaalde capaciteit. Het verzoek voor deze capaciteit wordt bij ProRail neergelegd. ProRail verzameld alle capaciteitsverzoeken van de vervoerders die actief zijn op het Nederlandse spoor en bepaald - non-discriminatoir - hoeveel capaciteit het kan toewijzen. Voor de toewijzing - en levering - van deze capaciteit moeten alle vervoerders een vergoeding betalen. Deze vergoeding wordt jaarlijks vastgesteld. 31

32 2.2.5 Rich picture institutionele driehoek Op basis van het bovenstaande is een voorlopige rich picture van de actoren en relaties binnen de institutionele driehoek als volgt weer te geven: Figuur : Rich picture institutionele driehoek ProRail & PCA's Actoren In deze paragraaf wordt een overzicht gepresenteerd van de actoren uit het samenwerkingsverband dat bestaat tussen ProRail en de procescontract aannemers. Aangezien de eigenschappen van de organisatie van ProRail eerder zijn besproken zal bij de omschrijving van deze actor alleen gekeken worden naar de manier waarop ProRail met de PCA's interacteert Procescontract aannemers De klein-onderhoudssector kent anno 2009 vijf erkende procescontractaannemers die gecertificeerd zijn om het klein-onderhoud uit te mogen voeren: ASSET Rail, BAM Rail, Spitzke Spoorbouw, Strukton Rail en Volker Rail ASSET Rail ASSET Rail - in 2005 ontstaan uit een joint venture van ARCADIS, Imtech en Dura Vermeer - is de jongste procescontract aannemer met een contractgebied in beheer. Voor een periode van zes jaar beheert ASSET Rail sinds 200 het contractgebied Gelre (het gebied rond Nijmegen, Kesteren, Arnhem, Zevenaar, Winterswijk en Zutphen), het eerste contractgebied dat is aanbesteed in de nieuwe onderhoudsmarkt op basis van volkomen concurrentie. Het contractgebied waarvoor ASSET Rail verantwoordelijk is, beslaat ongeveer 400 kilometer ( In het kader van de Erkenningsregeling - elke PCA moet een bepaald erkenningstraject afleggen, waarin het aantoont dat het capabel is om het beheer over een contractgebied te voeren - is het bedrijf verantwoordelijk geweest voor het beheer en onderhoud van de Betuweroute (AKI KO, 200). In 200 verwierf ASSET Rail de erkenning waarmee het bedrijf kleinonderhoudswerkzaamheden mag gaan uitvoeren. 32

33 BAM Rail Deze aannemer - onderdeel van de Koninklijke BAM Groep en voorheen NBM Rail geheten - behoort tot de voormalige huisaannemers (BAM Rail, Strukton Rail en Volker Rail) van ProRail, die tot 200 het kleinonderhoud uitvoerden. Het bedrijf is voortgekomen uit de reorganisaties die het onderhoudsapparaat van de NS eind jaren '90 heeft ondergaan. BAM Rail beheert van oudsher 20% van de contractgebieden die voornamelijk gelegen zijn in Brabant en de regio Rotterdam. Daarnaast is de onderneming actief in het buitenland en telt het zo'n 900 werknemers ( Spitzke Spoorbouw Samen met ASSET Rail behoort Spitzke Spoorbouw tot de jongste twee aannemers die in Nederland erkend zijn voor de uitvoering van klein-onderhoud aan het spoor. Het bedrijf, dat in 1999 is opgericht, is een dochteronderneming van de Duitse Unternehmensgruppe Spitzke en kent 93 werknemers ( Het bedrijf heeft op het moment van schrijven juni 2009 nog geen contractgebied in beheer Strukton Rail Strukton Rail is voortgekomen uit de N.V. Spoorwegbouwbedrijf, opgericht in Het is daarmee een dochter van de NS. Het bedrijf is inmiddels zelfstandig, maar heeft nog steeds een aparte positie binnen het NS concern. De onderneming fuseerde in 194 met het Deense bouwbedrijf Christiani & Nielsen. Met deze fusie werd de naam Strukton aangenomen. In 199 werden delen van NS Onderhoudsdiensten, NS Railinfraservices en Electrorail overgenomen. De onderneming telt ongeveer 5000 werknemers die werkzaam zijn in verschillende Europese landen ( Zoals eerder aangegeven is Strukton een van de voormalige huisaannemers van ProRail. Van oudsher beheert het bedrijf ongeveer 50% van de contractgebieden, die verspreid zijn over het land (Friesland, Groningen, Flevoland, (delen van) Utrecht, (delen van) Gelderland, Limburg, (delen van) Zuid-Holland en Zeeland) Volker Rail Volker Rail, voorheen een van de huisaannemers van ProRail, bestaat uit vier ondernemingen die operationeel zijn in verschillende landen in Europa, waaronder Duitsland en Engeland. Het bedrijf heeft in totaal 3500 werknemers. Volker Stevin Rail & Traffic bv is gestart op 6 augustus 199. Ontstaan uit de bedrijven Railbouw (KVWS), Van der Worp (KVWS), J.C. Petrus, GrantRail (KVWS) en delen van NS Infra Services (NS), ER Groep (NS), Strukton Draagconstructies (NS), Strukton Infra Services Materieel (NS) en Railpro (NS). Op 16 januari 2006 is de bedrijfsnaam gewijzigd in Volker Rail. Het bedrijf beheert contractgebieden in Noord Holland, delen van Utrecht en Overijssel ( Verdeling contractgebieden Onderstaande figuur geeft een overzicht van de verdeling van de contractgebieden in 200 (een recenter overzicht was helaas niet voorhanden). Inmiddels zijn er twee PCA's bijgekomen - ASSET Rail en Spitzke Spoorbouw - waarbij ASSET Rail het onderhoud uitvoert in het contractgebied Gelre (400 kilometer spoor rondom Arnhem). Spitzke Spoorbouw beheert op het moment van schrijven nog geen contractgebieden. 33

34 Figuur 9: Overzicht verdeling contractgebieden in 200 (ProRail, 200) PCA: taken Voor het in stand houden van de infrastructuur zal deze infrastructuur nauwlettend in de gaten gehouden moeten worden. Van spoordijk tot bovenbouw (bovenleiding, inclusief installaties) moet alles op correcte werking gecontroleerd worden om eventuele treindienst aantastende onregelmatigheden (TAO's) te voorkomen. Mocht zich toch een onregelmatigheid voordoen, dan is het aan de PCA om dit te herstellen. De onderdelen die zich op en om het spoor bevinden zijn eigendom van ProRail. Ze creëren waarde door ze beschikbaar te stellen voor vervoerders, die daarvoor een gebruikersvergoeding betalen. Daarmee kunnen deze objecten aangemerkt worden als assets. Omdat deze assets de kern van de organisatie vormen, is het van groot belang dat ze goed beheerd worden. 34

35 2.3.5 PCA: interactie met overige actoren De relatie tussen de PCA's en ProRail is jong en zeer dynamisch te noemen. Sinds het einde van de vorige eeuw, iets meer dan tien jaar geleden, is het onderhoud uitbesteed aan PCA's. In die tien jaar is veel veranderd: outputsturing, aanbestedingen en toetreding van twee nieuwe PCA's die meedingen naar het onderhoud. ProRail is opdrachtgever en de PCA's zijn leverancier. In die rolverdeling is op te merken dat ProRail, als economisch eigenaar van het spoor, de opdracht geeft aan de PCA's om het spoor te onderhouden. Dit doet het op basis van outputsturing, waarbij het kwaliteitsniveau van de infrastructuur centraal staat. Sinds 200 wordt het beheer van de contractgebieden toegekend aan PCA's middels een aanbesteding. Bij een aanbesteding maakt de aannemer een plan waarin beschreven wordt hoe hij van plan is om het contractgebied over de volledige contractsduur te onderhouden. Uiteraard worden daar ook de kosten bij vermeld. De PCA met de meest gunstige prijs/kwaliteit verhouding wint uiteindelijk de aanbesteding en daarmee het onderhoud van het onderliggende contractgebied. ProRail voorziet de aannemer maandelijks van een budget. In de aanbesteding is een totaalbedrag voor de volledige contractsduur aangegeven. Het maandbedrag wordt daarvan afgeleid door het totaalbedrag te delen door het aantal maanden van de contractsduur. Voor de uitvoering van de onderhoudstaak, is de PCA afhankelijk van statusinformatie van de infrastructuur. Een deel daarvan wordt door ProRail aangeleverd. Het gaat hierbij om de data uit de videoschouwtrein, die bij de PCA's intern verwerkt worden. Op hun beurt dienen de PCA's ProRail op de hoogte te brengen van alle statuswijzigingen van de infrastrucuur. Deze wijzigingen worden opgeslagen en bijgewerkt in de zogenaamde objectadministratie, die onder beheer van ProRail valt. Wanneer een PCA onderhoud moet uitvoeren, dient hij daartoe een onderhoudsplanning aan te leveren bij ProRail. De procedure achter zo'n planning is complex, aangezien voor de uitvoering van onderhoud vaak een buitendienststelling (BDS) aangevraagd moet worden. Dit is een periode waarin gegarandeerd geen treinen rijden. Het kan voorkomen dat daarvoor de treindienst onderbroken moet worden. Wanneer dit gebeurt dan kost dat ProRail geld. Het is dan immers niet in staat om de vooraf afgesproken capaciteit aan de vervoerders leveren. ProRail is dus gebaat bij zo min mogelijk buitendienststellingen Rich picture ProRail en PCA's Op basis van het bovenstaande is een voorlopige rich picture van de actoren en relaties binnen het verband ProRail en PCA's als volgt weer te geven: Figuur 10: Rich picture verband ProRail - PCA's 35

36 2.4 PCA's & uitvoerend personeel Actoren In deze paragraaf wordt een overzicht gepresenteerd van de actoren uit het samenwerkingsverband dat bestaat tussen de procescontract aannemers en het uitvoerend personeel. Aangezien de eigenschappen van de procescontractaannemers eerder zijn besproken zal bij de omschrijving van deze actor alleen gekeken worden naar de manier waarop de PCA met het uitvoerend personeel interacteert Uitvoerend personeel Onder het uitvoerend personeel worden in dit onderzoek alle werknemers verstaan, werkzaam bij de spooraannemers, die de daadwerkelijke onderhoudswerkzaamheden uitvoeren. Deze groep werknemers bestaat uit verschillende specialisten, waaronder spoorleggers en bovenleidingsmonteurs Uitvoerend personeel: taken Het uitvoerend personeel voert de daadwerkelijke onderhoudswerkzaamheden aan het spoor uit. Wanneer er een onregelmatigheid op het spoor wordt gecontroleerd zijn zij degenen die de baan in stappen om de reparatie te plegen. Het uitvoerend personeel kan ook worden ingezet voor het uitvoeren van schouwing, waarbij de status van de objecten in, op en om de baan in kaart wordt gebracht Uitvoerend personeel: interactie met overige actoren De PCA heeft onderhoudsploegen in dienst, meestal verspreid over het contractgebied waarvoor het verantwoordelijk is. Voorafgaand aan het onderhoud zit meestal een planning. Deze planning komt tot stand op basis van een aantal interne systemen die de PCA heeft in gebruik heeft voor, onder andere, zijn assetmanagement. Op het moment dat, bijvoorbeeld via de data van een videoschouwtrein, onderhoud gepleegd moet worden, rolt er een werkorder uit het systeem. Zo'n 13 weken van tevoren wordt het verzoek om een buitendienststelling aangevraagd bij ProRail, zodat de onderhoudsploegen veilig hun werk kunnen uitvoeren. Wanneer een contractgebied, na het verlopen van een contract wisselt van verantwoordelijke aannemer heeft het uitvoerend personeel doorgaans drie keuzes: 1. Ze gaan werken voor de nieuwe PCA; 2. Ze blijven werken voor de huidige PCA, wat betekent dat ze meer zullen moeten reizen voor hun werk. 36

37 2.4.5 Rich picture PCA's en uitvoerend personeel Op basis van het bovenstaande is een voorlopige rich picture van de actoren en relaties binnen het verband PCA's en uitvoerend personeel als volgt weer te geven: Figuur 11: Rich picture PCA's en uitvoerend personeel 2.5 Conclusie In de vorige paragrafen is een rijke beschrijving gegeven van de eigenschappen van de verschillende actoren en onderlinge relaties binnen de klein-onderhoudssector. Daarbij is het optekenen van de vigerende probleemsituaties in de sector achterwege gelaten. Aangezien deze probleemsituaties de basis van dit onderzoek vormen, worden ze in het hoofdstuk vijf apart in de rich picture geïntroduceerd. Daarbij wordt bovenstaand model uitgebreid met de punten die uit de vergelijking tussen conceptueel model en bestaande situatie naar voren zijn gekomen als ontoereikend. 3

38 2.5.1 Beantwoording deelvragen Tot slot rest de beantwoording van de aan het begin van dit hoofdstuk gestelde eerste twee deelvragen: Hoe is de bestaande klein-onderhoudssector van de Nederlandse railinfrastructuur ingericht? Hoe functioneert deze sector? Een antwoord op beide vragen is tot uitdrukking gekomen in de hiervoor beschreven eigenschappen van de verschillende actoren die in de klein-onderhoudssector opereren en de wijze waarop deze actoren met elkaar interacteren. In de onderstaande tabel worden de relaties nog eens op een rijtje gezet. Sommige cellen uit de tabel zijn niet ingevuld, daar de beschreven relatie niet van toepassing is op het onderzoek. Dat wil dus niet zeggen dat die relatie niet bestaat. Een grafische weergave van de complete rich picture wordt op de volgende pagina in figuur 12 in een model weergegeven. NAAR VAN Overheid Overheid Beheerder Vervoerder PCA Personeel Concessie Budget Toezicht (IVW, NMa) Concessie Budget Toezicht (IVW,NMa) Wet- regelgeving arbeidsveiligheid Toezicht (IVW) Aanbod capaciteit Tarief Kwaliteit infra Contract Normenkader veilig Budget werken Opdr. onderhoud Opdr. reparatie Opdr. schouwing Statusinfo object Schouwingsdata Normenkader veilig werken Beheerder Beheerplan Kwaliteit infra Vervoerder Vervoerplan Kwaliteit vervoer Vraag capaciteit Vergoeding PCA Handhaving wetregelgeving arbeidsveiligheid Onderhoud Reparaties Statusinfo object N.V.T. Personeel N.V.T. N.V.T. N.V.T. N.V.T. N.V.T. Opdr. onderhoud Opdr. reparatie Opdr. schouwing Werkzaamheden: onderhoud, reparaties, schouwingen Statusinfo object Tabel 2: Overzicht relaties en actoren in de klein-onderhoudssector 3

39 2.5.2 Rich picture klein-onderhoudssector Een rich picture van de gehele klein-onderhoudssector, waarin actoren en relaties beschreven zijn, is als volgt weer te geven: Figuur 12: Rich picture actoren en relaties klein-onderhoudssector 39

40 Ambities versus beperkingen Inleiding Op basis van de in het vorige hoofdstuk beschreven actoren en onderlinge relaties, zal in dit hoofdstuk een overzicht gegeven worden van de ambities en beperkingen in de klein-onderhoudssector. Deze probleemsituaties staan vaak lijnrecht tegenover de ambities die de sector heeft met betrekking tot de toekomst. In de conclusie van dit hoofdstuk wordt antwoord gegeven op de derde en vierde deelvraag: 3.2 Welke ambities heeft de sector met betrekking tot het spoor? Welke probleemsituaties kent de sector die realisatie van de ambities op het spoor in de weg staan? Ambities De ambities van overheid en beheerder met betrekking tot het spoor zijn onder te brengen in twee hoofdcategorieën. Ten eerste de ambities met betrekking tot de professionalisering van het (onderhoud aan het) spoor. Daarbij wordt in dit onderzoek voornamelijk aandacht besteed aan de impact van deze professionaliseringsslag op de klein-onderhoudssector. In het vorige hoofdstuk zijn de ontwikkelingen op de onderhoudsmarkt in de railsector besproken die er toe moeten leiden (of hebben geleid) tot een professionele onderhoudsmarkt, waarbij contractgebieden op basis van aanbestedingen verdeeld worden onder (in 2009) een vijftal procescontractaannemers. Onder de tweede hoofdcategorie vallen alle ambities die betrekking hebben op het intensiveren van de spoorbenutting en daarmee de uitbreiding van de railinfrastructuur Ambitie: professionalisering spoorsector Voor de liberalisering en professionalisering van de klein-onderhoudssector, werd het onderhoud beschouwd als een ambachtelijk en technisch vak. Echter met de scheiding van het beheer en de exploitatie van het spoor, en de daaruit voortvloeiende beslissingen om onderhoud uit te besteden, heeft ertoe geleid dat onderhoud steeds meer een management intensief-karakter heeft gekregen (Swier, 200). Aan de basis van de besluiten die eind vorige eeuw genomen zijn om de spoorsector te verzelfstandigen en te professionaliseren, staat de wens om het spoor in Nederland te laten groeien en daar in te investeren. Met de verzelfstandiging van de railinfrabeheerder ProRail en het uitbesteden van de kleinonderhoudswerkzaamheden, was het noodzakelijk om anders te gaan sturen. Tot 200 werd de gehele kleinonderhoudsketen, van ProRail tot PCA's, gestuurd op input. Dit is een vorm van sturing waarbij vooraf expliciet overeen wordt gekomen welke werkzaamheden er onder welke condities uitgevoerd moeten worden gedurende de contractperiode. Aangezien bij deze vorm van sturing te weinig aandacht was voor de uiteindelijke kwaliteit van het opgeleverde werk, is onlangs in 200 begonnen met outputsturing. De PCA's worden door ProRail aangestuurd op basis van expliciete afspraken die vooraf zijn gemaakt over de kwaliteit van het eindresultaat van de te leveren onderhoudswerkzaamheden. Hoe deze onderhoudswerkzaamheden precies ingevuld worden, wordt daarbij overgelaten aan de uitvoerder ervan. ProRail wordt op haar beurt op eenzelfde manier aangestuurd door het ministerie van Verkeer en Waterstaat. In 200 werd ook voor het eerst een contractgebied middels aanbesteding verdeeld over de PCA's. Op basis van een offerte en onderhoudsplan voor de gehele contractsduur van vijf jaar, wordt een contractgebied toegekend aan een van de PCA's die deelnemen aan de desbetreffende aanbesteding. De gunning geschiedt grotendeels op basis van prijs, al zijn er wel kwaliteitsaspecten die een bepaalde weging hebben bij de beslissing tot toekenning van een contractgebied. Zowel het proces van outputsturing, waarbij op hoofdlijnen gestuurd wordt op de kwaliteit van het uiteindelijke product en de nieuwe aanbestedingsvorm van de contractgebieden zijn het resultaat van inspanning van de zogenaamde Kennisalliantie, waarin de (van oudsher) drie huisaannemers BAM Rail, Strukton Rail en Volker Rail, alsmede ProRail zitting hadden. Aan het begin van deze eeuw werd deze alliantie opgericht om de, tot dan toe, niet bestaande onderhoudsmarkt vorm te gaan geven, innovaties in de 40

41 sector te stimuleren, kosten te verlagen en de algemene effectiviteit en efficiëntie te verhogen. Er werd nagedacht over een gepaste contractvorm, te hanteren processen en procedures. Het resultaat van deze inspanningen was onder andere het Prestatiegericht Onderhoudscontract, of PGO. Toen het moment daar was om de markt daadwerkelijk haar werk te laten doen werd de alliantie verbroken Ambitie: uitbreiding railinfrastructuur Er is een opwaartse trend met betrekking tot de spoorbenutting en de omvang van de railinfrastructuur te herkennen, zoals in de volgende paragrafen zal worden aangetoond. Vervoer op het spoor is, in tijden van stijgende brandstofprijzen en ecotaxen, een zeer concurrerend alternatief voor andere vervoersmiddelen. Deze trend is niet geheel onverwacht. De overheid, ProRail en NS hebben ambitieuze plannen die er in de toekomst voor moeten zorgen dat de benutting van het spoor sterk stijgt. Ook uitbreiding van de bestaande railinfrastructuur past in deze plannen. Deze toekomstplannen zijn onder andere vastgelegd in het jaarlijkse beheer- en vervoerplan (van respectievelijk ProRail en NS) het actieplan Groei op het spoor van de overheid (Verkeer en Waterstaat, 200) en het Programma hoogfrequent spoorvervoer (200) van zowel ProRail, NS als overheid Toename treinkilometers Treinkilometers reizigers en goederen Treinkm. x 1 mln Het aantal verplaatsingen over het spoor, gemeten in treinkilometers, gecombineerd voor passagiers- en goederenvervoer zal van 2006 tot 2020 een groei kennen van 135,2 miljoen treinkilometer tot een verwachte 163,1 miljoen treinkilometer (Beheerplannen ). Dat betekent dat in minder dan vijftien jaar tijd, het aantal treinkilometers met meer dan 20% zal toenemen. Een dergelijke intensieve toename van het gebruik van het spoor vraagt om intensiever onderhoud Figuur 13: Verloop treinkm. reizgers en goederen Ambitie: spoorboekloos rijden ProRail is van mening dat de frequentie waarmee treinen op het spoor rijden verhoogd kan worden, wanneer anders wordt omgegaan met de capaciteit op het spoor. In Nederland rijden momenteel over het drukste stuk spoor maximaal 12 treinen per uur terwijl er in principe 30 treinen passen. Dit zou vanaf 2010 in een pilot moeten plaatsvinden op het traject Amsterdam - Eindhoven. Vanaf 2012 is het de bedoeling om de vaste dienstregeling af te schaffen in de brede Randstad. Met het afschaffen van het spoorboekje op deze trajecten zal de treindienst meer een metro-achtig karakter krijgen, waarbij bijvoorbeeld elke 10 minuten een trein vertrekt. ProRail wil met slimme aanpassingen veel meer treinen kunnen laten rijden dan nu ( %20al%20voor%202012%20mogelijk.aspx): Verplaatsen van seinen (zodat treinen dichter achter elkaar kunnen rijden); Verminderen van kruisende treinen (zodat ze niet meer op elkaar hoeven te wachten en vertragingen aan elkaar doorgeven); Snelle inhaalsporen (waardoor langzame treinen kunnen worden ingehaald); Verlengen van perrons (zodat langere treinen kunnen rijden); Aanpassen stations om groei op te vangen (roltrappen); Meer onderhoud in de nacht en in de rustige daluren. In de spits (en in de Randstad) meer reizigerstreinen laten rijden en buiten de spits (en buiten de 41

42 Randstad) meer ruimte te geven aan goederentreinen Ambitie: toename aantal objecten Onderhoudsgevoelige spooronderdelen Overw egen Wissels 6000 Seinen 4000 In de railsector worden alle onderdelen die zich op, in, aan en om het spoor bevinden aangeduid als objecten. De complete Nederlandse railinfrastructuur kent meer dan één miljoen objecten die onderhouden moeten worden. Het diagram hiernaast geeft een overzicht van het verloop in omvang van de meest onderhoudskritische onderdelen: overwegen, wissels en seinen. Daarnaast zal de omvang van het spoor - en daarmee ook de omvang van de bovenleiding - gemeten in kilometers, in 2020 zijn toegenomen Figuur 14: Overzicht onderhoudsgevoelige onderdelen Ambitie: toename beschikbaarheid vervoerders ProRail streeft er sinds 2005 naar een zo hoog mogelijke beschikbaarheid te realiseren voor haar klanten, zoals de NS en de goederenvervoerders. Dit wordt in de KPI Beschikbaarheid tot uitdrukking gebracht. KPI Beschikbaarheid in % ,9 99, 99, 99,6 Onderhoud 99,5 Vervoer 99,4 Zoals uit de grafiek blijkt is de beschikbaarheid voor de vervoerders zeer hoog: 99,43% in 200 (ProRail, 2009). Dat wil zeggen dat in 99,49% van de gevallen dat een klant om capaciteit vraagt, ProRail deze capaciteit ook daadwerkelijk kan toewijzen. In 2011 zal dit percentage iets gestegen zijn naar 99,5%. 99,3 99,2 99, Figuur 15: KPI Beschikbaarheid 3.3 Beperkingen Beperking: professionalisering spoorsector Het komen tot het uitbesteden van onderhoud aan een zeer jonge onderhoudsmarkt is een moeizaam en gecompliceerd proces. Zeker in Nederland, waar de historie van het spooronderhoud heeft gezorgd voor interessante uitdagingen. Eind jaren tachtig van de vorige eeuw startte de herstructurering van de NS. Tot die periode was de NS verantwoordelijk voor zowel vervoer als beheer. In 1996 werd, na een aantal reorganisaties, de scheiding tussen beide taken in gang gezet, een proces dat zich pas in 2003 geheel zou voltrekken. Dit complexe proces van vormgeving, alsmede de problematiek rondom het uitbesteden van onderhoud aan een commerciële markt, hebben grote gevolgen gehad voor de ontwikkeling van de sector. De beslissingen rondom de liberalisering van het railinfrabeheer volgden elkaar eind jaren negentig van de 42

43 vorige eeuw in rap tempo op. Hoewel Europese richtlijnen voorschreven dat een administratieve scheiding tussen beheer en exploitatie van het spoor voldoende was, werd in Nederland een stap verder gezet richting een volledig gescheiden beheer- en exploitatieorganisatie. Meer dan een eeuw was bijna alles op en om het spoor onder toezicht van een organisatie: de NS (of rechtsvoorgangers daarvan). Zowel het personenvervoer als het onderhoud van de infrastructuur werd door deze organisatie binnen de eigen gelederen uitgevoerd. In 1993 werd aangekondigd dat de staat overwoog om de NS naar de beurs te brengen. Voor een dergelijke beursgang is kapitaal nodig. Het verkrijgen dat kapitaal is een van de redenen geweest om beheer en exploitatie zo grondig uit elkaar te trekken in Nederland. Het onderhoudsbedrijf van de NS werd verkocht, waarmee kennis, ervaring en materiaal haast klakkeloos overboord werden gezet. Daar waar eerst hecht werd samengewerkt, ontstond een vervreemding tussen de beheer- en exploitatie-organisaties. Deze vervreemding werd aangewakkerd met de nieuwe verantwoordelijkheden van de beheerder, waaronder capaciteitsverdeling. De NS moest opeens voor de aanvraag van capaciteit aankloppen bij en een gebruikersvergoeding betalen aan een organisatie die was opgestaan uit de as van het voormalige NS Railinfrabeheer: ProRail Onderhoudsketen Daarmee is de gehele keten in de spoorsector en in het bijzonder in de klein-onderhoudssector groter geworden. Het is lastiger om afspraken te maken. De transactiekosten van het uitvoeren van de dagelijkse werkzaamheden zijn daarmee gestegen. Transactiekosten zijn kosten die voorafgaand aan een economische overeenkomst gemaakt worden om deze overeenkomst tot stand te brengen plus de kosten die na de totstandbrenging van de overeenkomst gemaakt worden om de overeenkomst te bewaken (Williamson, 199). Volgens Williamson (199) ligt deze stijging van de transactiekosten ten grondslag aan de volgende factoren: De frequentie waarmee de transacties voorkomen: In een grotere onderhoudsketen met flinke groei ambities zal een toename van de transacties die ten grondslag liggen aan de uitvoering van de werkzaamheden toenemen. De specificiteit van de transacties. Hoe specifieker een overeenkomst is, hoe hoger de transactiekosten van het tot stand brengen is: Met de professionalisering van de klein-onderhoudssector kan steeds specifieker onderhoud gepleegd worden. Voor elk stuk spoor is een eigen onderhoudsmethode te bedenken die aansluit bij de onderhoudsbehoefte. Wissels worden bijvoorbeeld vaker onderhouden dan dwarsliggers. Onzekerheid: De toewijzing van beschikbaarheid voor zowel de PCA als de NS, wordt door ProRail geregeld. Deze organisatie lijkt een voorkeur te hebben voor het toewijzen van beschikbaarheid aan de klanten, aangezien zij daar een gebruikersvergoeding voor ontvangt. Elk jaar leveren PCA's en vervoerders een capaciteitsaanvraag in bij ProRail. ProRail beslist vervolgens wie welke capaciteit krijgt toegewezen. Beperkte rationaliteit. De mens en de organisatie zijn beperkt rationeel: Niet alle risico's en gebeurtenissen op het spoor zijn in kaart te brengen. Er blijft altijd een onzekerheidsfactor meespelen in het onderhoud van de railinfrastructuur. Objecten kunnen om welke reden dan ook weigeren of kapot gaan. De onderhoudsorganisaties handelen op ervaring en zullen daarbij zo goed mogelijk hun werkzaamheden willen uitvoeren. Opportunisme: Bij de bespreking van de factor onzekerheid werd aangegeven dat ProRail bij de toewijzing van de capaciteit de voorkeur lijkt te hebben voor de betalende klanten in plaats van de kostende PCA's. Dat lijkt een opportunistische keuze. De kwaliteit van het spoor is volgens ProRail in orde, het aantal ongevallen per jaar is beperkt, dus zo lang als die situatie gehandhaafd kan worden, zal deze voorkeur blijven bestaan. Terug naar de kern van dit onderzoek en het probleem van de tegenstrijdige waarden beschikbaarheid versus veiligheid en doelverschuiving, moet hier misschien wel geconcludeerd worden dat opportunisme aan de basis staat van de doelverschuiving binnen het railinfrabeheer. Dat is géén aanklacht, maar wel een mogelijke verklaring voor hetgeen zich afspeelt. In de conclusie van dit onderzoek wordt deze situatie nog eens geëvalueerd. 43

44 3.3.3 Beperking: uitbreiding railinfrastructuur Met ambitieuze toekomstplannen in het verschiet, waarbij de spoorbenutting zal toenemen en de omvang van de infrastructuur wordt uitgebreid, zal het steeds lastiger worden om onderhoud uit te voeren aan deze infrastructuur. Er is hier sprake van een vicieuze cirkel. Hogere spoorbenutting en een grotere infrastructuur vergt meer onderhoud. Echter kan dit onderhoud lastig uitgevoerd worden vanwege de toename in spoorbenutting. Met de huidige spoorbenutting en onderhoudsprocedures is een stijgende trend in de onderhoudskosten per treinkilometer te herkennen, die richting 2020 niet zal afnemen. Kosten per treinkilometer x 1 EUR 10 6 Realisatie Prognose Figuur 16: Verloop onderhoudskosten per treinkm De onderhoudskosten per treinkilometer - in het diagram de totalen van groot- en klein-onderhoud gecombineerd nemen steeds meer toe. Onderhoud wordt duurder (ProRail, ). Een deel van deze stijging is te wijten aan de toename van het nacht- en weekendwerk, waarvoor het onderhoudspersoneel een conform salaris ontvangt. Ook vergen de verscherpte veiligheidsmaatregelen rondom het spooronderhoud verregaande investeringen. Op basis van het voorgaande is een aantal specifieke en urgente probleemgebieden gedefinieerd dat de kleinonderhoudssector in de weg staat richting de toekomst. Later in dit rapport zullen met betrekking tot deze probleemgebieden aanbevelingen gedaan worden, die zowel op haalbaarheid, als wenselijkheid worden getoetst. Beperking: afname beschikbaarheid voor onderhoud KPI Beschikbaarheid in % ,9 99, 99, 99,6 Onderhoud 99,5 Vervoer 99,4 Daar waar de beschikbaarheid van het spoor voor klanten erg hoog is, is deze voor onderhoud zeer laag. In de vorige hoofdstukken is uitgelegd dat daarmee een situatie van tegenstrijdige waarden ontstaat. Het is niet mogelijk om met de huidige ambities met betrekking tot het vervoer op het spoor de balans te bewaren tussen onderhoud en benutting. Bij de bespreking van de toename van de transactiekosten is de factor opportunisme geïntroduceerd, die in dit geval waarschijnlijk aan de basis staat van deze situatie. 99,3 99,2 99, Figuur 1: KPI Beschikbaarheid 44

45 3.4 Conclusie In dit hoofdstuk zijn de ambities die er binnen de brede spoorsector in het algemeen en de kleinonderhoudssector in het bijzonder bestaan in kaart gebracht. Zowel met betrekking tot de verzelfstandiging en professionalisering van de klein-onderhoudssector, als de uitbreiding van de railinfrastructuur, zijn vooren nadelen te benoemen die er aan bijdragen dat het steeds lastiger wordt om onderhoud uit te voeren op een druk bereden spoornetwerk. Uit de bovenstaande beschrijving komt de probleemstelling van dit onderzoek duidelijk naar voren. Enerzijds heeft ProRail een toekomst voor ogen waarbij het spoor nog intensiever benut wordt, hetgeen ook meer onderhoud vergt. Immers; hoe meer het spoor gebruikt wordt, hoe groter slijtage en kans op uitval en/of ongevallen zijn. Anderzijds, doet het probleem zich dan voor dat bij een hogere benutting in de vorm van treindiensten, er minder ruimte is voor het onderhoud. Daarmee ontstaat de paradoxale situatie van twee tegenstrijdige waarden in een klein-onderhoudssector die grote ambities heeft met betrekking tot het spoor. Tel daar bij op dat deze sector de afgelopen 20 jaar zeer intensief en ingrijpend veranderd is, en het wordt duidelijk dat het probleem ter tafel niet eenvoudig op te lossen is. Uit de beschreven problematiek wordt duidelijk dat de brede spoorsector moeite heeft met het vinden van een evenwichtige balans tussen spooronderhoud en spoorbenutting. In hoofdstuk zes van dit onderzoek wordt een aantal aanbevelingen gedaan die aan een mogelijke basis staan voor verbetering van deze probleemsituatie. 45

46 De klein-onderhoudssector als systeem Inleiding In dit hoofdstuk, dat gewijd is aan de stappen drie en vier uit de Soft Systems Methodologie, zal een viertal relevante systemen met betrekking tot het onderzoeksonderwerp beschreven worden: het operations management systeem, het maintenance management systeem, het assetmanagement systeem en het governance systeem (van de samenwerking). Deze systemen, die zich laten samenvatten in root definities, vormen voor een belangrijk deel de basis van dit onderzoek. In die hoedanigheid zijn zij van groot belang voor de vorming van de conceptuele modellen. Aan de hand van de relevante systemen wordt een conceptueel model opgesteld gestoeld op aannemelijke vermoedens van een plausibele toekomst, dat een beeld geeft van een ideale situatie in de kleinonderhoudssector, waarbij (klein-)onderhoud in combinatie met een hogere spoorbenutting (en uitvoering van de overige ambities) mogelijk is. 4.2 Relevante systemen In de voorgaande hoofdstukken is de omgeving van de klein-onderhoudssector in kaart gebracht en zijn probleemgebieden gedefinieerd. Op basis van deze gegevens zal in de komende paragrafen een viertal relevante systemen beschreven worden, die centraal staan binnen dit onderzoek: operations management, maintenance management, assetmanagement en governance. Deze vier systemen omvatten gezamenlijk alle activiteiten binnen de klein-onderhoudssector. Operations management vat alle activiteiten samen die te maken hebben met de praktische uitvoering van de onderhouds- en/of schouwingswerkzaamheden. Maintenance management is het overkoepelende begrip voor het onderhoudsprincipe, zoals dat op de railinfrastructuur wordt toegepast. Het eerder besproken assetmanagement heeft betrekking op de systematische en georganiseerde activiteiten en ervaringen waarmee een organisatie haar fysieke bedrijfsmiddelen optimaal beheert, evenals de daarmee verbonden prestaties, risico s en uitgaven, gedurende de levensduur, met als doel het realiseren van het strategische bedrijfsplan en de doelstellingen van de organisatie. (PAS 55, 2005). Ten slotte wordt binnen dit onderzoek de term governance gebruikt om de relaties tussen de verschillende partijen uit de sector te omschrijven Capability Maturity Model Om een beeld te krijgen van hoe de verschillende relevante systemen werken en waar een mogelijk ideale situatie aan moet voldoen is een zogenaamd Capability Maturity Model (CMM) opgesteld. Een CMM is een model dat van oorsprong voor softwareontwikkeling opgesteld is. Tegenwoordig wordt het ook toegepast om de volwassenheid (maturity) van verschillende organisatieprocessen in kaart te brengen, om zodoende deze processen te kunnen verbeteren. Daarmee beschrijven de verschillende niveaus uit het CMM telkens een systeemsprong, die een onderneming kan doormaken. Om de bestaande problematiek in de kleinonderhoudssector het hoofd te kunnen bieden is zo'n systeemsprong nodig. Een Capability Maturity Model kent een aantal onderdelen, waarvan de voor dit onderzoek meest relevante hieronder worden besproken. Volwassenenheidsniveaus: Deze niveaus verschaffen een raamwerk waarin wordt aangegeven in hoeverre een organisatie de processen onder controle heeft. Daarbij is het van belang in kaart te brengen hoe innovaties en veranderingen binnen de organisatie de bestaande processen verbeteren. De niveaus zijn als volgt in te delen: Ad hoc: De processen zijn ad hoc en chaotisch. Weinig processen zijn gedefinieerd. 46

47 Herhaalbaar: De basisprocessen zijn gedefinieerd en worden tot op zekere hoogte nagestreefd. Gedefinieerd: Alle processen zijn gedefinieerd, gedocumenteerd, gestandaardiseerd en geïntegreerd met elkaar. Beheersbaar: Alle processen worden geëvalueerd door middel van het verzamelen van gegevens. Zodoende kan de kwaliteit van de processen in kaart worden gebracht. Geoptimaliseerd: Er wordt naar gestreefd om alle processen ononderbroken te verbeteren. Er is sprake van een continue procesinnovatie. Kwaliteit blijft uitgangspunt. Sleutelpraktijken: Deze thema's beschrijven de elementen van de organisatie-infrastructuur die het meest effectief bijdragen aan het behalen van het volwassenheidsniveau. Hoewel Checkland (2002) bij de beschrijving van de Soft Systems Methodologie het gebruik van een CMM niet expliciet noemt, stelt dit model de onderzoeker in staat om een verkenning richting een ideale situatie te doen. Daar moet voor de duidelijkheid bij worden vermeld dat het hoogste volwassenheidsniveau (geoptimaliseerd) niet altijd het meest ideale niveau hoeft te zijn. Het aantal organisaties in de wereld dat over de gehele breedte van organisatieprocessen op dat hoogste niveau uitkomt is zeer beperkt. In het conceptueel model van paragraaf 4. wordt een overzicht gegeven van gecombineerde (mogelijke) ideale CMM niveaus per relevant systeem. Met de Soft Systems Methodologie in het achterhoofd (waarbij in een conceptueel een mogelijke en plausibele toekomst wordt omschreven) zijn de beschreven niveaus ook niet als eenduidig en vast te intepreteren. Ze zijn een hulpmiddel bij het opstellen van een beschrijving van een mogelijke ideale situatie (paragraaf 4.), waarover alle deelnemende actoren uit de sector het eens zijn. Deze overeenkomst is gebaseerd op de interviews die tijdens het onderzoek gehouden zijn, waarbij de geïnterviewden steeds gevraagd werd naar hun visie op een mogelijke toekomst, waarbij onderhoud en benutting van het spoor in balans naast elkaar kunnen bestaan, zodanig dat de toekomstplannen gerealiseerd kunnen worden en er een gezonde balans tussen onderhoud en spoorbenutting blijft bestaan CATWOE analyse Alvorens de root definities op te stellen, zal in deze paragraaf de CATWOE analyse uitgevoerd worden op het onderzoeksgebied. Een root definitie kan worden ondersteund door de CATWOE analyse. Deze analyse verheldert het probleem en geeft inzichten in de mogelijke verbeter richting. In de analyse wordt aandacht besteed aan: Customers (klanten) Wie hebben baat bij de werking van het systeem dat onderzocht wordt? Wie ondervinden er hinder van? Actors (actoren) Welke actoren opereren binnen het systeem dat onderzocht wordt? Transformation (transformatie) Hoe werkt het systeem dat onderzocht wordt? Hoe transformeert het input tot output? Worldview (perspectief) Welke perspectieven bevinden zich in het systeem dat onderzocht wordt? Gezien de complexiteit van de onderlinge verhoudingen in de klein-onderhoudssector, zullen in dit onderzoek alle perspectieven van de betrokken actoren worden beschreven. Owner (eigenaar) Wie kan de werking van het systeem bijsturen? Wie is eigenaar? Environment (omgevingsfactoren) Welke externe factoren hebben invloed op het systeem dat onderzocht wordt? 4

48 4.2.3 Root definitie Een root definitie is een gestructureerde beschrijving van een systeem dat relevant is voor de probleemsituatie. Deze definitie leunt dan ook zwaar op de in de vorige stappen beschreven rich picture. Het is een beschrijving van activiteiten die plaatsvinden (of plaats kunnen vinden) binnen het onderzoeksgebied. Deze definitie wordt meestal als volgt geformuleerd: Een systeem om... door... opdat.... Is de definitie goed opgesteld, dan wordt antwoord gegeven op de vragen Wat? Hoe? Waarom?. In de klein-onderhoudssector van de Nederlandse railinfrastructuur in het algemeen en in dit onderzoek in het bijzonder zijn er vier van dit soort definities te maken, voor elk relevant systeem een. Gezamenlijk beschrijven deze definities de essentie van alles wat zich in de klein-onderhoudssector afspeelt. In de nu volgende paragrafen zullen de vier relevante systemen (operations management, maintenance management, assetmanagement en governance) met de daarbij behorende root definities en CATWOE analyses uitgewerkt worden. Aan de hand daarvan zal het conceptuele model worden opgesteld. 4.3 Operations management systeem Met operations management is de praktische gang van zaken rondom het onderhoud van het spoor gemoeid. Daarbij wordt in dit onderzoek vooral gekeken naar de melding van eventuele storingen, de planning van het onderhoud, en de uitvoering van de onderhouds- en schouwingswerkzaamheden. Binnen het operations management systeem zijn vier relevante sleutelpraktijken te onderscheiden: storingsmeldingen, planning, werkzaamheden en de aanvraag van buitendienststellingen. Geoptimaliseerd Storingsmeldingen: Intelligente, volledig geautomatiseerde storingsmeldingen d.m.v. sensoren op gehele infrastructuur. Planning: Planning volgens standaarden. Volgens gestandaardiseerde data uit een minimaal aantal systemen. Planning is snel en efficiënt.. Werkzaamheden: Elke storing of onderhoudssituatie kent eigen set werkzaamheden die volgens vaste procedures worden uitgevoerd. Nadruk ligt daarbij op kwaliteit/kosten-verhouding. BDS: GAB werkt volgens bij alle partijen bekende/ondersteunde standaard. Is intelligent en kan buitendienstellingsverzoeken koppelen. Beheersbaar Storingsmeldingen: Data op basis van frequente videotreinschouwingen en intelligente storingsmeldingen (sensoren), aanwezig op alle onderhoudsgevoelige onderdelen. Planning: Planning op basis van verzameling data uit verschillende bronnen. Koppeling tussen deze bronnen maakt planning efficiënter. Werkzaamheden: Alle mogelijke werkzaamheden zijn gedefinieerd in procedures. Er wordt gestart met de invoering van deze procedures op de werkvloer. Nadruk ligt daarbij op kwaliteit/kostenverhouding. BDS: GAB werkt stabiel en standaarden zijn bekend. Enige methode om een buitendienststelling aan te vragen. Gedefinieerd Storingsmeldingen: op basis van data video schouwtrein en schouwingen/meldingen personeel (arbeidsintensief). Planning: Op basis van on-site-inspectie en ervaring. Benodigde data komt uit veel verschillende bronnen. Inefficiënt om deze data bij elkaar te brengen. Werkzaamheden: Procedures rondom de aard en uitvoering van werkzaamheden, gekoppeld aan meest voorkomende gevallen, worden opgesteld. Kwaliteit is daarbij uitgangspunt. BDS: GAB wordt in gebruikt genomen. Parallel aan handmatige aanvraagmethoden. Herhaalbaar Storingsmeldingen: Procedures worden opgesteld om de storingsmeldingen te standaardiseren: GAB systeem. Data komt van van schouwtreinen, persoonlijke schouwingen en meldingen derden. Planning: Plannen neemt veel tijd in beslag en is inefficiënt. Bureaucratie. Benodigde data komt uit veel verschillende bronnen. Inefficiënt om deze data bij elkaar te brengen. Werkzaamheden: Werkzaamheden zijn niet gestructureerd en/of in kaart gebracht. Daarbij ligt de nadruk op de hoogte van de kosten. BDS: Start ontwikkeling gemeenschappelijk systeem voor aanvraag buitendienststellingen. Aanvragen nog handmatig. Ad hoc Storingsmeldingen: Handmatig en arbeidsintensief werk. Fax, telefoon. Planning: Planning is er nauwelijks. Er wordt ad-hoc gereageerd op een voorval. Werkzaamheden: Werkzaamheden zijn niet gestructureerd en/of in kaart gebracht. Kosten en kwaliteit zijn minder (of niet) belangrijk). 4

49 BDS: Buitendienststelling wordt per voorval handmatig - aangevraagd. Geen koppelingen met andere buitendienststellingen. Tabel 3: CMM Operations management CATWOE: Operations management systeem Klanten: In dit relevante systeem zijn de meest voor de hand liggende klanten de PCA's en het uitvoerend personeel. Zij zijn direct betrokken bij de praktische uitvoering van de onderhoudswerkzaamheden en hebben baat bij de werking van dit systeem. In tweede instantie zijn de overige actoren, zoals ProRail, NS, en overheid, te scharen onder de klanten. Actoren: De meest voor de hand liggende actoren de PCA's en het uitvoerend personeel. In tweede instantie zijn alle overige actoren uit de klein-onderhoudssector hier aan te merken. Transformatie: De transformatie dit binnen dit systeem plaatsvindt is te omschrijven als het verschil tussen een deel van de railinfrastructuur dat in storing verkeert (of waar onderhoud aan gepleegd moet worden) en een deel van de railinfrastructuur dat in goede staat verkeert. Op het moment dat er iets mankeert aan de infrastructuur, is de klein-onderhoudssector zodanig ingericht, dat middels een storingsmelding een planning wordt gemaakt om de storing op korte termijn te verhelpen (in het geval van onderhoud kan deze planning langer van tevoren worden uitgevoerd). Ten slotte worden de onderhoudswerkzaamheden uitgevoerd, die de infrastructuur weer in goede staat brengt. Perspectief: Overheid: De overheid is met betrekking tot operations management, voornamelijk geïnteresseerd in een correcte naleving van de Spoorweg- en Arbowetgeving. Daartoe geeft het Ministerie van Verkeer en Waterstaat de Nederlandse Mededingingsautoriteit en de Inspectie Verkeer en Waterstaat opdracht om controles uit te voeren in de klein-onderhoudssector. ProRail: ProRail is in het geval van operations management leidinggevend. In die rol bepaalt ProRail het te hanteren beleid en ziet het toe op naleving. Met betrekking tot de planning ziet ProRail het liefst dat alle onderhoudswerkzaamheden worden uitgevoerd op momenten dat de treindienstregeling niet verstoord wordt. ProRail kan hierin sturen door buitendienststellingen overdag niet toe te wijzen. NS: Wanneer onderhoud overdag wordt uitgevoerd, zal er een treindienstonderbreking moeten plaatsvinden. De NS ondervindt hier hinder van. Een situatie waarbij alle werkzaamheden 's nachts plaatsvinden is voor de NS daarom ideaal. PCA: De aannemer verzorgt het onderhoud voor de contractgebieden waarvoor hij verantwoordelijk is. Daartoe heeft de PCA uitvoerend personeel in dienst. Enerzijds voelt de PCA de druk van ProRail die graag ziet dat het onderhoud op onregelmatige tijdstippen (meestal 's nachts) wordt uitgevoerd. Anderzijds is er de druk van het uitvoerend personeel en de vakbonden, die juist fel gekant zijn tegen deze onregelmatige werktijden. Uitvoerend personeel: Het uitvoerend personeel is verantwoordelijk voor de uitvoering van het onderhoud. Deze werknemers zijn bezorgt om hun arbeidsveiligheid en onregelmatige werktijden. Veel ervaren werknemers verlaten de sector op zoek naar ander werk. Dominant perspectief: Er is binnen dit relevante systeem een dominerend perspectief. PCA's en indirect het uitvoerend personeel zijn nauw betrokken bij het daadwerkelijke onderhoud. Hierboven is de benauwde positie van de PCA beschreven die van twee kanten (ProRail en de uitvoerend personeel) de druk voelt met betrekking tot de manier waarop het onderhoud uitgevoerd moet worden. 49

50 Eigenaar: De eigenaar van dit systeem is ProRail. Zoals aangegeven is ProRail eigenaar van de railinfrastructuur en verantwoordelijk voor het onderhoud ervan. ProRail maakt het beleid, waar de PCA's en het uitvoerend personeel zich aan zullen moeten houden. In die hoedanigheid is ProRail de aangewezen organisatie die het systeem kan bijsturen. Wel hebben PCA's en het uitvoerend personeel (eventueel bij monde van de vakbonden) invloed op de werking van het systeem. Omgevingsfactoren: Innovaties op het gebied van de sleutelprocesgebieden storingsmeldingen, planning en werkzaamheden kunnen van grote invloed zijn op het relevante systeem van operations management Root definitie: Operations management systeem De root definitie voor het operations management systeem luidt als volgt: Een systeem om het onderhoud aan de railinfrastructuur uit te voeren door het hanteren van een praktisch proces waarbij storingsmeldingen, onderhoudsplanning en onderhoudswerkzaamheden elkaar opvolgen opdat de Nederlandse railinfrastructuur in de gewenste staat blijft. 4.4 Maintenance management systeem Maintenance management is het overkoepelende begrip dat in dit onderzoek gebruikt wordt om alle processen en activiteiten aan te duiden die gemoeid zijn met het (klein-)onderhoud van de railinfrastructuur. Binnen het maintenance management systeem zijn drie relevante sleutelpraktijken te onderscheiden: onderhoud en veiligheid en standaardisatie. Geoptimaliseerd Onderhoud: Onderhoud is verweven in het hele ecosysteem. Kwaliteit en innovativiteit staan centraal. Proactief lifecycle management op basis van RAMS principe. Veiligheid: Innovatieve en slimme onderhoudsmethoden zorgen voor een veilige werkomgeving baanwerkers. Standaardisatie: Alle reparaties zijn gestandaardiseerd. Duur en kosten van vervanging/reparatie van spooronderdelen zijn bekend. Beheersbaar Onderhoud: Proactief asset lifecycle management volgens RAMS principe. Ontwerpen met onderhoud als uitgangspunt. Veiligheid: Innovaties veiligheidsgebied worden daadwerkelijk ingezet. PCA's komen met verschillende initiatieven om het werk veiliger te maken. Innovaties verdienen zichzelf terug. Standaardisatie: Meest voorkomende reparaties en vervagingen zijn gestandaardiseerd. Uitzonderingen daarop vergen aandacht. Gedefinieerd Onderhoud: Gestreefd wordt naar een zo hoog mogelijke beschikbaarheid. Ontwikkeling asset lifecycle management volgens RAMS principe. Veiligheid: Toename arbeidsveiligheid. Onregelmatige werktijden. Werkzaamheden s nachts uitgevoerd. Innovaties te duur om frequent ingezet te worden. Standaardisatie: Aard, duur en kosten van reparaties, onderhoud en vervangingen worden in kaart gebracht om zodoende inzage te kunnen geven in de duur en kosten ervan (standaardisatie). Herhaalbaar Onderhoud: is efficiënt en wordt gestuurd op basis van kosten. Veiligheid: Onveilige situatie langs het spoor. Besef noodzaak van een veilige werkplek begint te ontstaan. Standaardisatie: Reparaties, onderhoud en vervangingen vinden ad-hoc plaats. Ervaring met vergelijkbare situaties speelt een grote rol.. Ad hoc Onderhoud vindt plaats op ad-hoc basis. Geen langdurige contracten. Veiligheid: Veiligheid baanwerkers: kwestie van opletten. Geen procedures. Werken aan het spoor is een van de gevaarlijkste beroepen van Nederland. Standaardisatie: Reparaties, onderhoud en vervangingen vinden ad-hoc plaats. Deze werkzaamheden zijn niet gestandaardiseerd. Tabel 4: CMM Maintenance management 50

51 4.4.1 CATWOE: Maintenance management systeem Klanten: In dit relevante systeem zijn de meest voor de hand liggende klanten ProRail en de PCA's. Voornamelijk de PCA's hebben baat bij de werking van dit systeem. Zij ondervinden van zowel uitvoerend personeel als ProRail druk om de genoemde sleutelprocesgebieden optimaal in de hand te houden, wat niet altijd even gemakkelijk blijkt te zijn. Actoren: De belangrijkste actoren uit dit relevante systeem zijn ProRail, de PCA's en het uitvoerend personeel. In tweede instantie zijn alle overige actoren uit de klein-onderhoudssector hier aan te merken. Transformatie: De transformatie dit binnen dit systeem plaatsvindt is te omschrijven als de manier waarop het brede onderhoudsprincipe beschouwd wordt.. Perspectief: Overheid: De overheid heeft de verantwoordelijkheid voor het onderhoud aan de Nederlandse railinfrastructuur verleend aan ProRail. Daarnaast is het voor de overheid van belang dat het onderhoud binnen het budget blijft en dat de Spoorweg- en Arbowetgeving nageleefd worden. De railinfrastructuur moet veilig zijn en met een hoge frequentie gebruikt kunnen worden om aan de vervoersvraag te kunnen voldoen. ProRail: ProRail heeft van het ministerie van Verkeer en Waterstaat de concessie gekregen voor het onderhoud aan de railinfrastructuur. ProRail bepaald het beleid en ziet toe op de naleving ervan. ProRail moet daarbij de sector als geheel en het onderhoudsprincipe in het bijzonder besturen en beheren. In deze functie fungeert ProRail als de spin in het web binnen de gehele railsector. Bij het uitvoeren van haar taken hanteert ProRail een non-discriminatie-beginsel, waarbij het verzoeken en wensen van alle partijen gelijkwaardig behandelt. NS: Net zoals bij de beschrijving van het vorige relevante systeem, is het voor de NS voornamelijk van belang dat het de treinen kan laten rijden op de gewenste tijden, met zo min mogelijk onderbrekingen. Een hoge beschikbaarheid van een kwalitatief goede infrastructuur, tegen een gunstig tarief zijn hier belangrijk. PCA: Binnen het door ProRail opgestelde kader is de PCA vrij om een eigen visie op het onderhoud te ontwikkelen en uit te voeren. Gedurende het onderzoek werd duidelijk dat de vijf PCA's die elk hetzelfde doel nastreven: op een zo effectief en efficiënt mogelijke manier klein-onderhoud plegen aan de railinfrastructuur elk hun eigen visie hebben met betrekking tot de uitvoering van hun werkzaamheden en daarmee de inrichting van hun organisatie. Uitvoerend personeel: Het uitvoerend personeel maakt zich zorgen om de arbeidsveiligheid en de veranderingen in de aard van de werkzaamheden die zij uitvoeren. Een verandering op hoog (conceptueel) niveau van het onderhoudsprincipe kan grote gevolgen hebben voor het onderhoud in de praktijk. Een voorbeeld daarvan is de keuze voor het uitbesteden van het onderhoud, dat heeft geleid tot een onrustige periode waarin het karakter van het werk sterk veranderd is (Vragen en antwoorden over het ATW voorstel van werkgevers CAO RIS, 200). Dominant perspectief: Er is binnen dit relevante systeem een dominerend perspectief. ProRail heeft in dit opzicht een leidinggevende en beleidsbepalende functie. PCA's zijn voor het uitvoeren van hun werkzaamheden afhankelijk van het beleid dat ProRail heeft opgesteld en de voorwaarden die in de procescontracten zijn opgesteld. De PCA zal zoveel mogelijk proberen om het onderhoud volgens de eigen visie uit te voeren, binnen de grenzen van het door ProRail gehanteerde beleid. 51

52 Eigenaar: De eigenaar van dit systeem is ProRail. Zoals aangegeven is ProRail eigenaar van de railinfrastructuur en verantwoordelijk voor het onderhoud ervan. ProRail maakt het beleid, waar de PCA's zich aan zal moeten houden. In die hoedanigheid is ProRail de aangewezen organisatie die het systeem zou kunnen bijsturen. Wel hebben PCA's invloed op de werking van het systeem. Omgevingsfactoren: Innovaties op het gebied van de sleutelprocesgebieden arbeidsveiligheid, en de vermindering van het aantal buitendienststellingen kunnen van grote invloed zijn op het relevante systeem van maintenance management. Daarnaast spelen de klanten van ProRail (zoals NS) een grote rol. In de huidige situatie is de klant koning, waarmee de druk op het onderhoud vergroot wordt Root definitie: Maintenance management systeem De root definitie voor het maintenance management systeem luidt als volgt: Een systeem om een gedeelde visie op het onderhoudsprincipe te creëren binnen de klein-onderhoudssector door deze visie te definiëren en toe te zien op de naleving ervan, opdat de klein-onderhoudssector binnen dit vastgelegde raamwerk een constante kwaliteit kan garanderen. 4.5 Assetmanagement systeem De definitie van assetmanagement luidt als volgt: De systematische en georganiseerde activiteiten en ervaringen waarmee een organisatie haar fysieke bedrijfsmiddelen optimaal beheert, evenals de daarmee verbonden prestaties, risico s en uitgaven, gedurende de levensduur, met als doel het realiseren van het strategische bedrijfsplan en de doelstellingen van de organisatie. (PAS 55, 2005) Er zijn verschillende manieren om de assets van een organisatie te beheren. Bij assetmanagement worden de onderhoudskundige aspecten van een object gecombineerd met de economische aspecten. In de spoorsector staan daarbij de minimalisatie van de lifecycle kosten en de maximalisatie van de waardecreatie die deze assets voortbrengen centraal. Lifecycle kosten zijn alle kosten die gemaakt worden van ingebruikname tot afschrijving van een asset. De levensduur van van spooronderdelen kan oplopen tot 55 jaar (Swier, 200). Infrastructuur creëert waarde door beschikbaarheid voor exploitatie (Vonk, 2006). Zowel ProRail als de PCA's hebben binnen de eigen organisaties een assetmanagement proces ingericht. Daartoe hebben deze organisaties een aantal systemen in gebruik die de status van de assets monitoren en tot op zekere hoogte storing of uitval kunnen voorspellen. Zo is de sector in staat om preventief onderhoud uit te voeren, in plaats van reactief onderhoud. Onderhoud vindt niet meer plaats op basis van tijd, maar op basis van status. Met de komst van aanbestedingen in de klein-onderhoudssector, ligt het voor de hand om aan te nemen dat de contractgebieden vaker van PCA zullen wisselen. Een Prestatiegericht Onderhoudscontract wordt aangegaan voor de duur van vijf jaar, waarna het contractgebied opnieuw op de markt wordt gebracht. Daarom is het van belang dat de statusinformatie van alle baanobjecten ergens centraal worden verzameld en beheerd. De status van een asset of object - informatie die centraal staat bij het assetmanagement - kan op een aantal manieren verkregen worden: Videoschouwtrein: Met een videoschouwtrein - van het bedrijf Eurailscout (opgericht door Strukton) - worden baanvakken geïnspecteerd door de toestand van rails, wissels en dwarsliggers op video op te nemen. Een videoschouwtrein is een locomotief die uitgerust is met videoapparatuur die tijdens een rit een continue opname maakt van het spoor waar het overheen rijdt. Elk baanvak wordt zo minstens een keer per maand gecontroleerd.. Deze data wordt vervolgens ter beschikking gesteld aan de PCA die verantwoordelijk is voor het betreffende baanvak. Buiten de maandelijkse frequentie kan een PCA Eurailscout inhuren om extra schouwingen uit te voeren. Realtime monitoring: De inzet van sensoren op onderhoudskritische objecten, waaronder wissels, is 52

53 redelijk nieuw. De sector kent een aantal initiatieven waarbij sensoren toegepast worden. Een van deze initiatieven is het Preventief Onderhoud- en Storingsdiagnosesysteem Strukton (POSS). Dit systeem kan op realtime basis de werking van een wissel monitoren. Het systeem meet de hoeveelheid stroom die een wisselmotor gebruikt. Bij afwijking van het ijkpunt geeft POSS aan dat er mogelijk iets mis is. Ongeveer 20% van alle wissels in Nederland zijn uitgerust met dit systeem. Strukton heeft dit systeem ontwikkeld en het is inmiddels verkocht aan ProRail. Het staat ter beschikking aan alle PCA's (Redeker & Lange, 200). Persoonlijke inspecties: Bij persoonlijke inspecties wordt een onderhoudsteam de baan in gestuurd om door middel van eigen waarneming de status van een object in te schatten. Binnen het assetmanagement systeem zijn twee relevante sleutelpraktijken te onderscheiden: inspectie en baanobject administratie. Geoptimaliseerd Inspectie: Realtime inspectie m.b.v. ICT. Realtime videotoezicht op onderhoudsgevoelige onderdelen en volledige infrastructuur uitgerust met sensoren. Baanobjecten: Objectieve en correcte objectadministratie onder controle van ProRail. Bij te werken door PCA's, IB's en ProRail zelf. Bijwerken baanobjectstatus is integraal onderdeel van het onderhoudsproces. ProRail beschikt op elk moment over de correcte statusinformatie van alle kritische spooronderdelen. Beheersbaar Inspectie: Combinatie videoschouwtreinen, en ICT. Geen persoonlijke schouwingen meer. Frequente schouwingen en sensoren op alle onderhoudsgevoelige onderdelen. Baanobjecten: Centrale geautomatiseerde administratie van de baanobjecten ProRail. Ondanks koppeling ProRail met IB s en PCA s bestaat schaduwadministratie nog steeds. Gedefinieerd Inspectie: Combinatie videoschouwtreinen, persoonlijke schouwingen en ICT. Periodieke schouwingen videotrein en persoonlijke schouwingen. Sommige onderdelen zijn uitgerust met sensoren. Baanobjecten: Decentrale administratie baanobjecten. Administratie bestaat uit niet-digitale OBE bladen en geautomatiseerde systemen. Summiere koppeling tussen administratie ProRail en IB's en PCA's. Herhaalbaar Inspectie: Combinatie videoschouwtrein en persoonlijke periodieke schouwingen. Baanobjecten: Decentrale, niet gekoppelde administratie van de baanobjecten in verschillende systemen (zowel digitaal als niet-digitaal). Ad hoc Inspectie: Persoonlijke periodieke schouwingen. Baanobjecten: Decentrale niet gekoppelde administratie geautomatiseerd (handmatige bijwerking in zgn. OBE bladen). van de baanobjecten. Niet Tabel 5: CMM Assetmanagement CATWOE: Assetmanagement systeem Klanten: In het relevante systeem van assetmanagement zijn de meest voor de hand liggende klanten ProRail en de PCA's. Deze partijen hebben assetmanagement zodanig in hun organisaties verweven dat het een onmisbaar onderdeel van de bedrijfsvoering is geworden. Veranderingen in dit relevante systeem zijn in eerste instantie waarschijnlijk het meest voelbaar bij de PCA's en in tweede instantie bij ProRail. Actoren: De actoren die opereren in dit relevante systeem zijn ProRail en de PCA's. ProRail neemt daarbij een beleidsbepalende en controlerende rol in. De PCA's zijn middels een PGO gebonden aan het onderhoud van een bepaald contractgebied. Om dit onderhoud uit te kunnen voeren zal een vorm van assetmanagement gehanteerd worden. Transformatie: De transformatie in dit systeem vindt grotendeels plaats op het gebied van de manier waarop assetmanagement uitgevoerd wordt. Zoals het bovenstaande CMM aangeeft, is er een aantal niveaus waarop assetmanagement uitgevoerd kan worden. In het onderstaande figuur wordt duidelijk gemaakt in welke stadia assetmanagement zich kan bevinden. 53

54 Perspectief: Overheid: De overheid heeft in de Spoorwegwet laten vastleggen dat de railinfrastructuur van een bepaalde kwaliteit moet zijn. Wijkt deze kwaliteit af van hetgeen er in de wet is vastgelegd, dan zal ProRail dit te horen krijgen. ProRail is voorts de aangewezen partij om er voor te zorgen dat de kwaliteit gewaarborgd wordt. ProRail: ProRail is eigenaar van alle objecten (assets) die tot de railinfrastructuur behoren. Deze assets staan ook op de balans van de beheerder. Zoals in de definitie van assetmanagement (paragraaf 4.6) beschreven staat, zijn de assets in feite het product waarmee ProRail opbrengsten genereert. NS: Ook hier geldt dat de NS belang heeft bij een kwalitatief goede railinfrastructuur, zodat storingen tot een minimum beperkt worden en de treindienstregeling zo min mogelijk onderbrekingen kent. PCA: Voor aannemers is het assetmanagement van groot strategisch belang. Zoals in dit onderzoek is aangegeven wordt onderhoud niet meer op basis van tijd uitgevoerd, maar op basis van objectstatus. Er treedt langzamerhand ook een verschuiving op van reactief naar proactief onderhoud. Dat wil zeggen dat onderhoud alleen plaatsvindt, wanneer (en het liefst vlak voor) een object onderhoud vergt. Om dat precieze moment in kaart te brengen zullen de objecten uit de infrastructuur gecontroleerd moeten worden. Uitvoerend personeel: Het uitvoerend personeel voert middels schouwingen een deel van de inspectie van de baanobjecten uit. Elk moment dat iemand in de baan stapt om daar onderhoud of schouwingen uit te voeren, gaat gepaard met een risico. De werknemers zien hun rol in het inspectieproces langzamerhand overgenomen worden door technologie en de videoschouwtrein. Het blijft echter van groot belang dat menselijke inmenging en beoordeling van de gegevens uit de inspecties blijft bestaan. Dominant perspectief: Het dominante perspectief bij dit relevante systeem is dat van de PCA's. Met de huidige PGO contracten, waarbij op output gestuurd wordt, is de invulling van het onderhoudsproces aan de individuele PCA overgelaten. Hoe beter de PCA zijn assets beheert daarmee ook de assets van ProRail hoe sterker de concurrentiepositie zal zijn ten opzichte van de overige aannemers. Eigenaar: De eigenaar van dit systeem is de PCA. Behoudens een aantal voorwaarden, opgesteld door ProRail en verwerkt in de PGO's, waaraan assetmanagement moet voldoen, staat het elke PCA vrij om assetmanagement op zijn eigen manier in te vullen. Eventuele veranderingen in dit relevante systeem zal geïnitieerd worden vanuit de aannemers. Omgevingsfactoren: De ontwikkelingen in assetmanagement zijn volop in beweging (Swier, 200). De innovaties op het gebied van asset monitoring spelen hierbij een grote rol. Zoals aangegeven zijn de PCA's middels overeenkomsten en certificeringen als de PGO en erkenningsregeling gebonden aan een aantal voorwaarden waar het beheer van de assets aan moet voldoen (AKI KO, 200). Daarbuiten zijn zij vrij om dit beheer zodanig in te vullen dat het het beste overeenstemt met de eigen bedrijfsvoering en visie. 54

55 Figuur 1: Asset managementstadia (naar Van der Lee, Volker Rail) Root definitie: Assetmanagement systeem De root definitie voor het assetmanagement systeem luidt als volgt: Een systeem om de assets uit de Nederlandse railinfrastructuur te monitoren door het inzetten van mens, machine en technologie, opdat proactief en statusafhankelijk onderhoud gepleegd kan worden. 4.6 Governance systeem In dit onderzoek is governance het begrip dat de verhoudingen tussen de verschillende actoren in de kleinonderhoudssector beschrijft. Het gaat daarbij om de manier waarop de (aan)sturing, samenwerking en onderlinge relaties plaatsvinden (of plaatshebben). Binnen het governance systeem zijn drie relevante sleutelpraktijken te onderscheiden: rolverdeling, sturing en contracten. Geoptimaliseerd Rolverdeling: ProRail is in control t.o.v. het onderhoudsecosysteem. Er is ruimte voor overleg en verbetervoorstellen m.b.t. onderhoud. Samenwerkend ecosysteem m.b.t. R&D en best practices. Transparante governance structuur. Sturing: ProRail en PCA's worden gestuurd op output. Openheid en transparantie in het ecosysteem. Transparante naleving en handhaving bonus/malus afspraken. Kwaliteit staat voorop. Contracten: Aanbestedingen. Objectieve gunning contracten op basis van prijs/kwaliteitverhouding. Beheersbaar Rolverdeling: ProRail is een professionele organisatie. Vervult regisseursrol. Sector kent transparante governance structuur. Sturing: ProRail en PCA's worden gestuurd op output. Evaluatie van ProRail en PCA's geschied op basis van een vooraf afgesproken kwaliteitsniveau en budget. Naleving en handhaving bonus/malus afspraken worden transparant en consequent gehanteerd. Contracten: Aanbestedingen. Objectieve gunning contracten op basis van prijs en kwaliteit. Gedefinieerd Rolverdeling: Marktwerking doet intrede. Concurrentie in een coöperatief verband. Sturing: ProRail en PCA's worden gestuurd op output. Ministerie V&W fiatteert door ProRail vastgestelde kwaliteitsnorm en budgetteert overeenkomstig. Naleving en handhaving bonus/malus 55

56 afspraken zijn niet transparant. Contracten: Aanbestedingen. Objectieve gunning werken op basis van prijs. Wel steeds meer aandacht voor invulling van het kwaliteitsaspect. Herhaalbaar Rolverdeling: ProRail wordt aangezet tot actie. Waarschuwingen IWV en NMA. Inrichten traject richting outputsturing en marktwerking. Sturing: ProRail wordt gestuurd op input. Evaluatie op basis van de werkzaamheden die hebben plaatsgevonden en de kwaliteit daarvan. Contracten: Onderhandse verdeling werken op basis van prijs en beschikbaarheid. Prijspeil PCA s geeft doorslag bij gunning. Ad hoc Rolverdeling: ProRail is feitelijk verantwoordelijk, maar regisseursrol ontbreekt. Veel wordt nog adhoc door PCA's en ProRail regiokantoren geregeld. Sturing: ProRail wordt gestuurd op input. Evaluatie op basis van hetgeen er gebeurd is, ongeacht kwaliteit. ProRail wordt gecontroleerd door IVW. ProRail controleert PCA's. Afwijkingen t.o.v. overeenkomsten worden per geval beloond/bestraft. Contracten: Onderhandse verdeling werken op basis van beschikbaarheid Tabel 6: CMM Governance CATWOE: Governance systeem Klanten: In een relevant systeem dat de onderlinge samenwerkingsrelaties beschrijft, zijn de voornaamste klanten ProRail en de PCA's. Elke actor heeft baat bij een goede verstandhouding. Wanneer deze verstandhouding vertroebeld is, ondervinden beide partijen hier hinder van. De onderhoudsketen functioneert optimaal bij duidelijke en transparante afspraken en handelingen tussen opdrachtgever, leveranciers en klanten. Actoren: Zoals aangegeven zijn ProRail en PCA's de belangrijkste partijen uit dit relevante systeem. ProRail treedt op als beleidsmaker en handhaver van dit beleid. In die rol controleert het de PCA's op hetgeen zij uitvoeren en opleveren. De PCA is middels het PGO gebonden aan een aantal regels en voorwaarden waaronder het werk uitgevoerd moet worden. Daarover moet de PCA in een aantal periodieke rapportages verantwoordelijkheid richting ProRail afleggen. Transformatie: De transformatie in dit systeem moet gezocht worden in de vorm van de samenwerking tussen de beheerder, klanten en leveranciers. Perspectief: Overheid: Met het besluit om het beheer en vervoer op het Nederlandse spoor te splitsen, te sturen op output en vervolgens het onderhoud uit te besteden op een daarvoor gecreëerde markt, heeft de overheid de beheerkant zodanig geliberaliseerd dat het alleen nog kan toezien op handhaving van de wet. Daartoe zet het de NMa en de IVW in. Of de overheid daarmee de juiste keuzes heeft gemaakt wordt betwist en is een eigen onderzoek waardig (Maarten Veraart schreef in 200 zijn proefschrift Sturing van publieke dienstverlening, waarbij veel aandacht uitgaat naar de gebeurtenissen in de spoorsector sinds de jaren '90.). ProRail: Middels de verkregen beheerconcessie is ProRail de regisseur binnen (onder andere) de klein-onderhoudssector. ProRail stelt het beleid op en ziet toe op de naleving ervan. In een omgeving met veel verschillende actoren (elk met eigen wensen) die allemaal volgens het non-discriminatie-beginsel behandelt worden, bevindt ProRail zich in een precaire situatie waarbij het al snel iets fout doet. Een van de aandachtspunten voor ProRail is de objectadministratie. De PCA's zijn van mening dat de gegevens uit deze database niet altijd overeen komen met de werkelijkheid, met alle gevolgen van dien. NS: Volgens de Europese regelgeving was een administratieve scheiding van beheerder en vervoerder op het spoor voldoende geweest. De situatie in Nederland is echter naar een hoger plan getild, door beide partijen compleet te ontvlechten. Daarmee is het lastiger geworden om afspraken te maken met betrekking tot de uitvoering en planning van het 56

57 onderhoud. PCA: De aannemers zijn continu bezig met het optimaliseren van hun assetmanagement. Hoe beter zij dit proces voor elkaar hebben, hoe effectiever en efficiënter zij het onderhoud kunnen uitvoeren. Daar waar de PCA's zelf grote vrijheid hebben om hun assetmanagement in te richten, vindt er een wisselwerking met ProRail plaats voor wat betreft de statusgegevens van de objecten. Enerzijds krijgen zij data van de videoschouwtreinen aangeleverd van ProRail. Anderzijds worden zij geacht een verandering in de status van een object als gevolg van storing of onderhoud door te geven aan ProRail, zodat de objectadministratie bijgewerkt kan worden. PCA en ProRail houden deze gegevens echter op verschillend niveau bij, wat tot problemen leidt. PCA's zijn zo genoodzaakt om een eigen administratie bij te houden (de zogenaamde schaduwadministratie), die afwijkt van de algemene administratie bij ProRail. Dit is een situatie die het onderhoud in het algemeen niet ten goede komt. Uitvoerend personeel: Het perspectief van de werknemers met betrekking tot governance is, gezien de omschrijving van governance binnen dit onderzoek, niet relevant. Dominant perspectief: Het wereldbeeld waarmee dit systeem beschreven is, behoort toe aan de onafhankelijke derde die de klein-onderhoudssector van buitenaf bekijkt. In een keten waarin grote prestaties worden geleverd, heerst nog te veel onvrede over de manier waarop partijen onderling met elkaar interacteren. Om een situatie te vermijden waarin de actoren met geheven vinger elkaar tegemoet treden, wordt binnen dit relevante systeem nadrukkelijk een onpartijdig perspectief ingenomen. Eigenaar: In de klein-onderhoudssector is ProRail verantwoordelijk voor het onderhoud van de railinfrastructuur. In die hoedanigheid is het ook verantwoordelijk voor de te hanteren governance structuur richting klanten en leveranciers. Omgevingsfactoren: De voornaamste omgevingsfactoren die van invloed zijn op dit systeem zijn overheidsgerelateerd. Beslissingen die in Den Haag worden genomen, zoals het opknippen van het beheer en het vervoer op het Nederlandse spoor en het uitbesteden van onderhoud, is van grote invloed op de manier waarop de samenwerking tussen beheerder ProRail en de leveranciers (PCA's) plaatsvindt Root definitie: Governance systeem De root definitie voor het governance systeem luidt als volgt: Een systeem om de wijze waarop transacties in de klein-onderhoudssector tot stand komen te definiëren en te handhaven door regelgeving en toezicht, opdat de klein-onderhoudssector op transparante, effectieve en efficiënte wijze functioneert. 4. Conceptueel model Nu het voorwerk van het definiëren van alle relevante systemen en root definities gedaan is, zal in deze paragraaf een conceptueel model opgesteld worden, waarin de relevante systemen terugkomen. Het conceptuele model is als het ware een activiteitenoverzicht waarin onderlinge afhankelijkheden en relaties zijn opgenomen. Daarbij wordt een (niet de ) ideale situatie opgesteld waarin een evenwichtige balans tussen hoge spoorbenutting en het in stand houden van kwalitatief hoogwaardig spoor centraal staat. In dit conceptuele model zijn de vier eerder beschreven relevante systemen verwerkt. Eerder is aangegeven dat het vinden (en behouden) van een gezonde balans tussen spoorbenutting (beschikbaarheid) en onderhoudswerkzaamheden (veiligheid) een systeemsprong vergt ten opzichte van de huidige situatie. In dit onderzoek wordt die systeemsprong beschreven aan de hand het definiëren van de gewenste (plausibele) CMM niveaus van de verschillende relevante systemen. Daarbij geldt dat de combinatie van de verschillende niveaus gezamenlijk een conceptueel model voorstelt van een plausibele toekomst. 5

58 4..1 Operations management systeem In een omgeving waarin de spoorbenutting hoog is, is het niet veilig om werknemers het spoor op te sturen voor het uitvoeren van schouwingen, reparaties en onderhoud. Met de komst van de videoschouwtrein en monitorsystemen die werken met sensoren is een grote stap voorwaarts gezet in de richting van een schouwingsprocedure waarbij ICT een groot component is. Alle onderhoudskritische onderdelen zijn voorzien van een realtime monitoring systeem. Uiteraard is de menselijke maat niet volledig uit te sluiten, want er zullen zich altijd situaties op het spoor voordoen die van te voren niet denkbaar waren. ICT speelt ook een grote rol bij het plannen van de onderhoudswerkzaamheden. De klein-onderhoudssector kent een enorme hoeveelheid aan systemen en databronnen die geraadpleegd dienen te worden, alvorens een planning tot het uitvoeren van onderhoud kan worden ingediend. Bij een koppeling tussen deze verschillende relevante systemen en databronnen is het mogelijk om efficiënter en effectiever te werk te gaan. De onderhoudswerkzaamheden kennen vaste procedures. Er hoeft geen verwarring meer te bestaan over de mogelijke onderhoudsmethoden die van toepassing zijn op een specifieke storing. Omdat een onderhoudsploeg het euvel graag in een keer verhelpt (zodat later niet nog eens een planning gemaakt moet worden en een buitendienststelling aangevraagd hoeft te worden), staat de kwaliteit-kostenverhouding van de onderhoudsmethoden voorop. Onderhoud wordt perfect uitgevoerd in een zo kort mogelijke tijd. Het systeem waarmee de PCA's hun buitendienststellingen aanvragen (Gemeenschappelijke Aanvraag Buitendienststellingen), werkt feilloos. Alle PCA's zijn aangesloten. De fax en telefoon zijn overbodig. Zo worden volgens vaste richtlijnen en standaarden buitendienststellingen aangevraagd. Bovenstaande samenvattend, is CMM niveau vier (beheersbaar) van het operations management systeem het beste van toepassing op dit conceptuele model: Storingsmeldingen: Data op basis van frequente videotreinschouwingen en intelligente storingsmeldingen (sensoren), aanwezig op alle onderhoudsgevoelige onderdelen. Planning: Planning op basis van verzameling data uit verschillende bronnen. Koppeling tussen deze bronnen maakt planning efficiënter. Werkzaamheden: Alle mogelijke werkzaamheden zijn gedefinieerd in procedures. Er wordt gestart met de invoering van deze procedures op de werkvloer. Nadruk ligt daarbij op kwaliteit/kosten-verhouding. BDS: GAB werkt stabiel en standaarden zijn bekend. Enige methode om een buitendienststelling aan te vragen Maintenance management systeem Ook met betrekking tot de visie rondom het onderhoud van het spoor is een plausibele toekomst te omschrijven. Zoals eerder in dit onderzoek is aangegeven staan de objecten van de railinfrastructuur de assets aan de basis van wat zich in de klein-onderhoudssector afspeelt. Het maximaliseren van de levensduur tegen zo laag mogelijke kosten is een belangrijk punt om de focus op te leggen. Daartoe wordt het RAMS principe ingezet dat in hoofdstuk twee is toegelicht. Ontwerp van nieuw- en verbouw van de railinfrastructuur vindt plaats vanuit het oogpunt van de onderhoudbaarheid ervan. De klein-onderhoudssector innoveert continu op het gebied van de vergroting van de arbeidsveiligheid. PCA's tuimelen over elkaar heen met oplossingen die het werk op het spoor veilig maken. Kosten spelen geen rol, want de inzet van deze innovatie vertalen zich in een hogere effectiviteit van het onderhoud, waardoor ze zichzelf als het ware terugverdienen. 5

59 Zowel overheid, ProRail als PCA's hebben inzichtelijk wat de meest voorkomende onderhoudswerkzaamheden kosten, wat de duur daarvan is en welke randvoorwaarden ze kennen. Verrassingen binnen de sector, zoals hogere onderhoudskosten, behoren tot het verleden. Bovenstaande samenvattend, is CMM niveau vier (beheersbaar) van het maintenance management systeem het beste van toepassing op dit conceptuele model: Onderhoud: Proactief asset lifecycle management volgens RAMS principe. Ontwerpen met onderhoud als uitgangspunt. Veiligheid: Innovaties veiligheidsgebied worden daadwerkelijk ingezet. PCA's komen met verschillende initiatieven om het werk veiliger te maken. Innovaties verdienen zichzelf terug. Standaardisatie: Meest voorkomende reparaties en vervagingen zijn gestandaardiseerd. Uitzonderingen daarop vergen aandacht Asset management systeem In een beschrijving van een ideale situatie van het spooronderhoud, bestaat de railinfrastructuur uit objecten die niet slijten en altijd beschikbaar zijn voor gebruik. Echter is een dergelijke beschrijving niet plausibel. Een meer plausibele beschrijving laat een railinfrastructuur zien die volledig is uitgerust met sensoren en videotoezicht. Zo kan realtime worden bijgehouden wat de status van de assets is. Onderhoud wordt uitgevoerd wanneer dat nodig is; wanneer de status van een object daar om vraagt. Bij voorkeur vindt dit plaats vóórdat zo'n object kapot gaat. Het monitoring systeem is zodanig ingericht dat het het punt van objectfalen kan zien aankomen en daarmee tijdig de PCA op de hoogte brengt van het feit dat onderhoud nodig is. Alle gegevens die middels het hierboven beschreven monitoringproces, alsmede de onderhoudsgegevens van de PCA's, verzameld worden, worden opgeslagen in een centrale objectadministratie bij ProRail. Het bijwerken van die soort onderhoudsgegevens waarmee per object de complete bestaansgeschiedenis kan worden opgevraagd geschiedt door de verantwoordelijke PCA's voor dat specifieke object. Dit is afhankelijk van de verdeling van de contractgebieden. Wanneer aannemer Y contractgebied X onderhoudt, dan is hij ook verantwoordelijk voor het verwerken van de gegevens van de objecten uit dat contractgebied. ProRail verzameld deze gegevens en past ze, waar nodig aan. Zo heeft ProRail op elk moment een correct en objectief overzicht van haar assets. Bovenstaande samenvattend, is CMM niveau vijf (geoptimaliseerd) van het asset management systeem het beste van toepassing op dit conceptuele model: Inspectie: Realtime inspectie m.b.v. ICT. Realtime videotoezicht op onderhoudsgevoelige onderdelen en volledige infrastructuur uitgerust met sensoren. Baanobjecten: Objectieve en correcte objectadministratie onder controle van ProRail. Bij te werken door PCA's, IB's en ProRail zelf. Bijwerken baanobjectstatus is integraal onderdeel van het onderhoudsproces. ProRail beschikt op elk moment over de correcte statusinformatie van alle kritische spooronderdelen Governance systeem In een plausibele toekomstsituatie heeft ProRail de klein-onderhoudssector volledig onder controle. Procedures omtrent regelgeving en toezichthouding zijn uitontwikkeld en gemeengoed geworden onder de partijen uit de sector. ProRail is daarmee een professionele beheerorganisatie geworden en vervult het een regisseursrol in de sector. Daarbij speelt niet alleen transparant en consequent optreden een grote rol, maar ook de rol die de ProRail vervult bij het vergroten van de samenwerking in de branche. Ondanks het uitbesteden van onderhoud aan een commerciële onderhoudsmarkt, is de samenwerking tussen de onderlinge partijen groot. Daarbij staat de ontwikkeling van nieuwe producten en methodes en het delen van ervaring centraal. 59

60 De handhaving bij afwijking van de vooraf overeengekomen prestatiecontracten is consequent en transparant. Contracten gegund aan de onderhoudspartij (de PCA) die de meest gunstige prijskwaliteitverhouding kan overleggen in een aanbesteding. Bovenstaande samenvattend, is CMM niveau vier (beheersbaar) van het governance systeem het beste van toepassing op dit conceptuele model: Rolverdeling: ProRail is een professionele organisatie. Vervult regisseursrol. Sector kent transparante governance structuur. Sturing: ProRail en PCA's worden gestuurd op output. Evaluatie van ProRail en PCA's geschied op basis van een vooraf afgesproken kwaliteitsniveau en budget. Naleving en handhaving bonus/malus afspraken worden transparant en consequent gehanteerd. Contracten: Aanbestedingen. Objectieve gunning contracten op basis van prijs en kwaliteit. 4. Conceptueel model samengevat Figuur 19: Conceptueel model 60

61 4.9 Conclusie In dit hoofdstuk is de klein-onderhoudssector beschreven als een systeem, bestaande uit verschillende relevante systemen. Deze relevante systemen zijn gedefinieerd en omschreven als: operations management systeem, maintenance management systeem, asset management systeem en governance systeem. De eigenschappen van deze systemen zijn in een zin uitgedrukt in de root definitie. Gezamenlijk zijn de relevante systemen opgenomen in een beschrijving van een plausibele toekomst van de kleinonderhoudssector: het conceptuele model. Dit model schetst een van de mogelijke toekomstbeelden voor deze sector, waarin onderhoud en spoorbenutting in balans naast elkaar kunnen bestaan op zo'n manier dat ze uitvoering van de toekomstplannen met betrekking tot het spoor niet hinderen. Uiteraard had ook een conceptueel model beschreven kunnen worden van een spoorsector waarin de beschikbaarheid voor het vervoer op 100% uitkomt, de railinfrastructuur nooit kapot gaat, de arbeidsveiligheid volledig gegarandeerd is en het aantal ongevallen op nul wordt gesteld. Hoewel deze situatie zeer wenselijk is, is het tegelijkertijd ook te moralistisch en onhaalbaar Er zullen zich altijd situaties voordoen waardoor de genoemde wensen niet haalbaar zijn. Daarom is in dit onderzoek bewust gekozen voor een meer praktijkgerichte aanpak. In het volgende hoofdstuk zal de vergelijking gemaakt worden tussen het beschreven conceptuele model en de huidige toestand in de klein-onderhoudssector. Op basis van die vergelijking wordt vervolgens in hoofdstuk zes een aantal aanbevelingen gedaan. 61

62 Conceptueel model versus de huidige situatie Inleiding In dit hoofdstuk zal de vergelijking gemaakt worden tussen het in het vorige hoofdstuk opgestelde conceptuele model en de in de hoofdstukken twee en drie beschreven werkelijkheid. Deze vergelijk staat aan de basis van de in het volgende hoofdstuk te benoemen aanbevelingen die uiteindelijk tot verbetering van de probleemsituatie kunnen leiden. 5.2 Probleemgebieden Overeenkomstig met de in hoofdstuk vier gedefinieerde relevante systemen, zal in dit hoofdstuk per systeem gekeken worden naar het verschil tussen het conceptuele model en de werkelijkheid. Elk van de relevante systemen kent een aantal specifieke discrepanties tussen conceptueel model en werkelijkheid. Die discrepanties, of problemen, staan centraal in dit hoofdstuk. Het oplossen ervan leidt tot een werkelijkheid die zich dichter bij het geschetste conceptuele model bevindt en dat is het streven Operations management systeem Gecompliceerde onderhoudsplanning Voorafgaand aan de onderhoudswerkzaamheden wordt een planning gemaakt. Het verzoek voor het uitvoeren van bepaalde werkzaamheden, inclusief planning, moet 13 weken van te voren bij ProRail worden ingeleverd, zodat alle betrokken partijen (ProRail, VKL, PCA, NS, goederenvervoerders en inspecties) op de hoogte gebracht kunnen worden en hun maatregelen kunnen nemen. Dit staat haaks op de gevolgen die de nieuwe contractsvorm met zich meebrengt. Waar men op output stuurt, is de uiteindelijke kwaliteit van belang. De weg er naartoe doet minder terzake. De omschakeling van input- naar outputsturing en de professionaliseringsslag in de onderhoudsmarkt in het algemeen, hebben ertoe geleid dat onderhoud tegenwoordig niet meer op basis van tijd (periodiek onderhoud), maar op basis van objectstatus uitgevoerd wordt. Dit houdt in dat een PCA alleen onderhoud zal willen plegen, wanneer de status van een object dit aangeeft. PCA's willen flexibel zijn in de uitvoering van hun taak. ProRail daarentegen, heeft het liefst een zo vlak mogelijke planning, zodat de treindiensten minimaal verstoord worden, of dat eventuele verstoringen ruim van tevoren ingepland kunnen worden. Daarnaast speelt de beschikbaarheid van grote hoeveelheden data en informatie in een (te) groot applicatieen standaardenlandschap een rol (zie paragraaf ). De vraag is hoe deze informatie en data toe te passen is. Een praktische uitwerking daarvan is terug te zien bij de planning van de onderhoudswerkzaamheden, waarbij uit een groot aantal systemen - bij verschillende partijen - data verzameld moet worden, om de planning in orde te maken Implementatie innovaties arbeidsveiligheid Het beroep van het uitvoerend personeel, dat het onderhoudswerk op en om het spoor uitvoert, behoort tot de gevaarlijksten van Nederland. In de spoorsector wordt daarom veel aandacht besteed aan het vergroten van de arbeidsveiligheid. Desondanks heeft er de afgelopen jaren een relatief groot aantal ongevallen plaatsgevonden bij het werken aan het spoor, waarvan een deel met dodelijke afloop. De veiligheid moet daarom beter. ProRail vindt dat het zichzelf ook nóg verder kan en moet verbeteren als opdrachtgever op het gebied van veiligheid. Ontwerpen kunnen beter worden doordacht, zodat bij het beheer (het onderhoud) veiliger werken mogelijk is. Het denken in risico s in plaats van denken in regels is in de branche nog niet voldoende ontwikkeld. ( %20spoor.aspx). Om de veiligheid op het spoor te vergroten stimuleert ProRail, naast de invoering en doorontwikkeling van het Normenkader Veilig Werken (NVW), innovaties uit de branche. Een van deze 62

63 innovaties is de mobiele werkplaats, ontwikkeld door Volker Rail. Deze werkplaats, een mobiele overkapping van het spoor, waaronder het uitvoerend personeel zijn werk kan doen, is in het gebruik kennelijk te duur en het inzetten ervan neemt veel tijd in beslag. Buiten het voorbeeld met deze mobiele werkplaats, lijkt het aantal innovaties dat uiteindelijk zijn weg vindt naar de werkplek beperkt te zijn Balans dag- en nachtwerk Normaal gesproken wordt het meeste onderhoud aan het spoor overdag uitgevoerd. Er wordt dan een buitendienststelling (BDS) aangevraagd, waardoor de treindienst op een bepaald traject voor een bepaalde periode opgeschort wordt. Tijdens deze periode stapt een onderhoudsploeg de baan in om de benodigde werkzaamheden te verrichten. Aangezien de beschikbaarheid van het spoor voor de vervoerders zeer hoog is (en daarmee voor het onderhoud laag), is het gevolg dat de onderhoudswerkzaamheden nog maar heel gefragmenteerd, tussen de treinpaden door, uitgevoerd zouden kunnen worden. Dit levert gevaarlijke situaties op voor het onderhoudspersoneel, dat in zo'n situatie om Figuur 20: Balans dag- en nachtwerk (getoonde uren zijn de haverklap in en uit de baan zou moeten stappen. De indicatief). Arbeidsinspectie heeft daarom het dagwerk hevig beperkt. Gevolg hiervan is dat een groot deel van het onderhoud tegenwoordig 's nachts moet worden uitgevoerd. Uit het onderzoek Spooronderhoud van FNV Bondgenoten (200), waarin 1200 vakbondsleden gevraagd werd naar de kwaliteit van het railonderhoud: De ondergrens voor spooronderhoud in tijdseenheden bedraagt 0,304% en de bovengrens 0,36%, heeft ProRail statistisch berekend. Was er in 200 nog 0,6% beschikbaar voor geplande niet beschikbaarheid van het spoor, in 200 zal dat 0,3% zijn. [...] De meeste buitendienststellingen duren 3 tot 6 uur. Vooral s nachts komt dit het meeste voor. Valt de buitendienststelling overdag op een doordeweekse dag, dan duurt een buitendienststelling in ongeveer 40% van de gevallen korter dan 3 uur. Er lijkt daarmee een trend te ontstaan dat buitendienststellingen korter duren en - om het werk goed uit te kunnen voeren - frequenter voorkomen, aldus,5% van de ondervraagden. Inclusief aanrijd- en voorbereidingstijden wordt de mogelijkheid om onderhoud uit te voeren daarmee sterk ingeperkt. Een tweede beperking die zich voordoet met betrekking tot het verschuiven van de onderhoudswerkzaamheden naar de nacht is de rijzende onvrede over deze ontwikkeling bij het uitvoerend personeel. Zij hebben hun werk de afgelopen jaren sterk zien veranderen. De onvrede over deze veranderingen doet veel uitvoerend personeel besluiten een andere baan te zoeken. Daarmee loopt een groot deel van de aanwezige kennis de sector uit. Naast de verschuiving van hun werk naar de nacht, maakt het uitvoerend personeel zich ook zorgen over de arbeidsveiligheid. Werk aan het spoor is een van de gevaarlijkste beroepen van Nederland. Ten slotte heeft de toename van het nacht- en weekendwerk heeft ook gevolgen voor de betrokken aannemers. Zij zijn zullen deze onregelmatige uren moeten compenseren. In het algemeen geldt dat het salaris bij nachtwerk met 50% verhoogd wordt en bij weekendwerk met 100%. Gevolg van de onvrede onder het personeel en de toenemende loonkosten, is dat de PCA's er in de huidige situatie altijd naar zullen streven om zoveel mogelijk overdag te werken. Deze ontwikkeling staat daarmee haaks op de wens van ProRail om zoveel mogelijk onderhoudswerk 's nachts uit te voeren Maintenance management systeem Kennis uitgevoerde werkzaamheden Het verschil in kennisniveau met betrekking tot kosten, onderhoudsduur en onderhoudsvoorwaarden tussen ProRail en PCA's creëert een situatie van informatie-asymmetrie. In het karakter van het prestatiegericht 63

64 onderhoudscontract (PGO), waarbij op de geleverde prestaties gestuurd wordt, ligt besloten dat ProRail minder inzicht heeft op de gebruikte onderhoudsmethoden, de kosten daarvan en de eventuele randvoorwaarden hiervan. Eens in de vijf jaar zitten ProRail en de PCA's echter wel met elkaar om de tafel om in een aanbestedingsronde te beslissen welke aannemer het contractgebied - waarop deze aanbesteding van toepassing is - gaat beheren. Zonder inzicht in de genoemde gegevens ontstaat een situatie waarin de toezichthouder niet volledig in control is van de verantwoordelijkheden die het middels de beheerconcessie heeft verkregen. Deze verantwoordelijkheden worden als het ware in verticale richting (van boven naar beneden) gedelegeerd en vastgelegd in contracten. De overheid machtigt ProRail voor het beheer van het spoor. ProRail heeft PCA's in dienst die de werkzaamheden uitvoeren. Bij een sturing op output worden contracten opgesteld waarin de kwaliteit van het eindproduct centraal staat. Het probleem doet zich voor dat de inhoud en de vorm van die contracten in 2009 nog steeds in ontwikkeling is. Verrassingen die zich voordoen in de vorm van hoger uitgevallen kosten (of uitgelopen duur) van het onderhoud, worden afgewenteld op de vervoerders en, uiteindelijk, de treinreiziger. De afgelopen jaren is daarom het aantal disputen rondom de verwachte en werkelijke uitvoering van het onderhoud (en de gevolgen daarvan) dat voor de Vervoerkamer van de NMa verscheen toegenomen (Nederlandse Mededingingsautoriteit, 2009) Omvang applicatielandschap Het applicatielandschap aan de beheerkant van de spoorsector is zeer omvangrijk. Er is daarbij een onderscheid te maken tussen interne- en externe systemen en systemen. ProRail biedt leveranciers (PCA's) en klanten (NS) de mogelijkheid gebruik te maken van een aantal systemen die van belang zijn bij verkeersleiding, capaciteitsmanagement, inframanagement en spoorontwikkeling. Binnen dit onderzoek zijn vooral de systemen die het inframanagement ondersteunen interessant. Dit zijn systemen (of applicaties) die het contact tussen ProRail en PCA vereenvoudigen (of dat zouden moeten doen), met betrekking tot het onderhoud van het spoor. Regels, procedures en voorschriften worden op deze manier gedeeld en actueel gehouden. Een van de belangrijkste systemen die onder het beheer van ProRail vallen, is de objectadministratie, waar in paragraaf aandacht aan wordt besteed. De belangrijkste systemen die binnen ProRail in gebruik zijn ( Apropos. Voor ProRail interne variant van Het Loket: Eerste aanspreekpunt voor externen. RailinfraCatalogus: De (web)applicatie voor formele definities, toegestande werkwijzen, systemen, etc. ArtiWin: Voor het zoeken en bestellen van Locatiegebonden Technische Documentatie (LTD) gegevens. Dit zijn allerlei technische, geografische en schematische tekeningen van de Nederlandse railinfrastructuur. Is onderverdeeld in diverse zogenaamde collecties, betreffende verschillende vakdisciplines. GEOweb: Onder andere Basisbeheerkaart, KS-tekeningen, en overige geografische tekeningen. Voor externen de bron voor kopiëen van LTD-informatie. GLOBE: Beheer VPT-gegevens (VPT: Vervoer Per Trein, oa: OBE-tekeningen) InfraAtlas: Specifieke informatie (gebruikswaarde) van de spoorwegen-infrastructuur. Voor externe gebruikers worden extracten geleverd uit de Infra Atlas database die input zijn voor verschillende andere applicaties, zoals Donna (van ProRail IM Capaciteitsmanagement), Verkeersleiding en NSreizigers. GOBI-portal: Een ProRail-breed (intranet)platform voor alle gegevensontsluiting op basis van geografische, objectgerichte informatie. Ontsluit landsdekkend met name spoorinfra, geocodes, Basisbeheerkaarten en daarop geprojecteerde procesinformatie en objectstatus, zie GOBI-portal. SAP: De objectendatabase van ProRail. Kent o.a. invoerschermen voor PCA's. Sharepoint: Interne applicatie om meerdere gebruikers aan één project, serie taken of meerdere documenten te laten samenwerken EDMS: Elektronisch Document Management Systeem. Wordt nu gefaseerd geïntroduceerd binnen ProRail door de afdeling Documentaire Informatie Voorziening. 64

65 Figuur 21: Overzicht applicaties en systemen in de relatie ProRail derden ( Buiten de systemen die binnen de organisatie van ProRail aanwezig zijn en de systemen die gebruikt worden in de relatie ProRail-PCA, hebben PCA's zelf ook groot aantal systemen beschikbaar voor intern gebruik. Hierbij kan gedacht worden aan systemen die het assetmanagement ondersteunen, onderhoudsplanning vereenvoudigen, werkorders produceren en buitendienststellingsaanvragen ondersteunen. Aangezien er geen afspraken zijn gemaakt over de te gebruiken standaarden en applicaties, is er de afgelopen jaren een wildgroei ontstaan. Gezien het feit dat zowel PCA's als ProRail steeds afhankelijker worden van dit soort systemen, applicaties en standaarden en de behoefte om binnen de keten informatie te delen groter wordt, treedt er een probleem op met betrekking tot de compatibiliteit. Hoewel er initiatieven genomen worden om de verschillende systemen op outputniveau met elkaar te laten communiceren (bijvoorbeeld middels een overeengekomen XML standaard), is er behoefte aan een meer verregaande integratie van de systemen in de klein-onderhoudssector Asset management systeem Rol ICT bij performancebewaking assets In een omgeving waar assets onderhouden worden op basis van status - in tegenstelling tot periodiek onderhoud, waarbij de tijd de onderhoudsbasis is - is het van groot belang om deze status zo goed mogelijk te kennen. Daartoe voert de klein-onderhoudssector schouwingen uit op het spoor, middels de videoschouwtrein, persoonlijke schouwing en het gebruik van slimme sensoren die realtime de status van een asset meten. Vooralsnog staat het gebruik van dit soort sensoren in de kinderschoenen. Het eerder besproken POSS meet continu de hoeveelheid stroom die een wisselmotor verbruikt. Zitten daar afwijkingen in ten opzichte van het ijkpunt, dan geeft het systeem aan dat er mogelijk iets mis is. Echter is nog maar 20% van de wissels in Nederland met dit systeem uitgerust. Andere onderhoudskritische onderdelen zijn nog steeds afhankelijk van de andere twee genoemde schouwingsmethoden, die zeer arbeidsintensief zijn en - in het geval van persoonlijke schouwingen - ook een zeker arbeidsrisico met zich meebrengen Eigenaarschap objectadministratie Voor de uitvoering van onderhoud op basis van status, in tegenstelling tot periodiek onderhoud, is in de klein-onderhoudssector behoefte aan statusinformatie van de objecten die deel uitmaken van de railinfrastructuur. Deze zogenaamde objectadministratie is in beheer van ProRail en zou bijgewerkt moeten kunnen worden door de PCA's. Op het eerste gezicht vormt dit geen obstakel. Er is echter een aantal situaties met betrekking tot deze administratie dat om aandacht vraagt: 65

66 De objectadministratie wordt bijgehouden op basis van storingsinformatie, in plaats van de door de PCA's gewenste objectinformatie. Dit betekent dat er alleen een overzicht van objecten bestaat die in storing zijn geweest. Daarmee zijn dus niet alle objecten uit de infrastructuur opgenomen. Het ontbreekt in deze database, bijgehouden in een SAP systeem (zie figuur 20), daarnaast ook aan onderhoudshistorie. Het is in deze centrale administratie niet bekend welk onderhoud er op een bepaald object heeft plaatsgevonden. Het duurt vaak lang voordat de actuele stand van zaken met betrekking tot de objecten in de objectadministratie wordt bijgewerkt. Dit levert een discrepantie op tussen hetgeen er bekend is in de database en wat zich in werkelijkheid afspeelt. De afhankelijkheid van PCA's van deze gegevens is groot. Vandaar dat PCA's een zogenaamde schaduwadministratie bijhouden, waarin zij naar eigen wens de objectgegevens bijhouden. Deze schaduwadministratie beschikt vaak over een meer gedetailleerde omschrijving van de objectstatus dan bij ProRail gehanteerd wordt. De behoefte aan objectinformatie op elk gewenst detailniveau is van belang. Hoewel ProRail deze objectadministratie beheert, is er binnen deze organisatie niet een eigenaar van deze administratie aan te wijzen. Het ontbreekt aan een persoon of afdeling die volledig op de hoogte is van de actualiteit van de database Governance systeem Zichtbaarheid regisseursrol ProRail ProRail is de beheerder van de Nederlandse railinfrastructuur. In die rol krijgt de organisatie te maken met een groot aantal partijen die in de railsector actief zijn. ProRail treedt onder andere op als opdrachtgever richting de PCA's en als capaciteitsverdeler richting klanten, zoals NS, en leveranciers (waaronder PCA's). Binnen deze verbanden wil - en moet - ProRail optreden als regisseur. In de sector wordt deze regisseursrol echter als inconsistent en niet altijd even zichtbaar beschouwd Kennisdrainage In paragraaf is besproken dat de scheve verhouding tussen dag- en nachtwerk zorgt voor grote ontevredenheid bij het uitvoerend personeel. Veel werknemers nemen ontslag. Daarmee loopt een groot deel aan kennis en ervaring de sector uit, bevestigen 1,1% van de ondervraagden uit het onderzoek van FNV Bondgenoten (200). Daar komt bij dat PCA's moeilijk aan nieuw en ervaren personeel kunnen komen; het lijkt erop dat de onregelmatige arbeidsomstandigheden de populariteit van werken aan het spoor geen goed doen. Volgens 5,5% van de respondenten is er op dit moment onvoldoende personeel om de werkzaamheden goed uit te kunnen voeren. Het gevolg hiervan is dat er steeds meer gewerkt wordt met uitzendkrachten Zichtbaarheid samenwerking In het kader van dit onderzoek zijn interviews gehouden met de belangrijkste partijen uit de kleinonderhoudssector. Zowel bij een aantal PCA's als ProRail zijn ontwikkelingen gaande op het gebied van Geografische Informatiesystemen (GIS). Een GIS is een operationeel, ondersteunend informatie systeem (information support system) waarbij de data een geografische dimensie hebben, zodat deze gerelateerd kunnen worden naar een bepaalde plek op aarde. ( Zo trachten PCA's en ProRail de objecten waaruit de railinfrastructuur bestaat in kaart te brengen. Een GIS kan zo ondersteuning bieden bij het onderhoudsproces in het algemeen en assetmanagement in het bijzonder. Opvallend aan deze situatie is dat de genoemde partijen allemaal apart hun eigen GIS ontwikkelen, zonder dat daarbij gelet wordt op het gebruik van standaarden die een eventuele onderlinge communicatie zouden kunnen vereenvoudigen. En daarmaa kan op termijn de situatie ontstaan waarbij integratie van data en informatie in de sector met moeite tot stand kan komen, zoals besproken in paragraaf Uiteraard speelt het motief van concurrentiegevoelige informatie een grote rol, maar het gebrek aan samenwerking in sturing bij dit soort 66

67 ontwikkelingen zou nog veel groter kunnen worden Gevolgen uitbesteding onderhoud De gevolgen van de liberalisering van de onderhoudsmarkt voor de interactie tussen ProRail en PCA's zijn in paragraaf aan bod gekomen. Echter heeft deze ontwikkeling ook gevolgen voor de kwaliteit van de railinfrastructuur. In een onderzoek van FNV Bondgenoten uit 200 lieten 1200 ondervraagde spoorwerkers (uitvoerend) hun zorgen blijken over de kwaliteit van de spoorstaven, wissels en dwarsliggers. 0,1% van de respondenten meent dat de kwaliteit van de wissels is afgenomen. 59,1% van de respondenten meent dat de kwaliteit van de rails en/of dwarsliggers is afgenomen. De kwaliteit van de ballast is volgens 4,% van de respondenten afgenomen(fnv Bondgenoten, 200). Daarnaast blijkt uit het onderzoek hun onvrede over de toewijzing, duur en frequentie van de buitendienststellingen waarin zij hun werkzaamheden kunnen uitvoeren. 0% van de respondenten vindt de duur van de buitendienststelling onvoldoende om het werk te kunnen doen (FNV Bondgenoten, 200). Ook de moeite van de PCA's om voldoende geschikt personeel te vinden is een hekel punt. 5,5% van de respondenten geeft aan dat er onvoldoende mensen zijn om de werkzaamheden uit te voeren. Nog eens 12,2% van de respondenten geeft aan dat er altijd, vaak of meestal te weinig mensen zijn om het werk uit te voeren. Met andere woorden: bijna 0% van de respondenten geeft aan dat er tekorten aan mensen zijn in de Railinfra (FNV Bondgenoten, 200) Transparantie toezicht ProRail PCA's In de interactie tussen ProRail en PCA bevindt zicht een toezichtsrelatie. ProRail, als beheerder van de railinfrastructuur, moet controle houden op de kwaliteit en beschikbaarheid van het spoor. Dat toezicht vindt plaats volgens het non-discriminatiebeginsel en is gebaseerd op de overeengekomen contracten met de PCA's. Echter is uit de interviewrondes van dit onderzoek gebleken, dat de wijze waarop ProRail dit toezicht hanteert en handhaaft, niet altijd transparant is. Zo zijn de drie, van oudsher, huisaannemers van mening dat de nieuwkomers in de sector, een warmloop periode krijgen. Het toezicht op de werkzaamheden zou minder strikt zijn. Standaardhersteltijden zouden overschreden worden, iets wat de grote drie op een boete komt te staan. Naar verluid is dit bij de nieuwkomers niet het geval geweest. Uiteraard betreft het in de optekening van deze situatie een perspectief van een aantal PCA's die hun werk zien verwateren. Overigens en terzijde is dezelfde problematiek in de toezichtsrelatie Overheid ProRail aan het licht gekomen tijdens de interviews. Dit standpunt wordt onderbouw door onderzoek van de Algemene Rekenkamer. Onafhankelijk toezicht op spoorbeheerder ProRail is niet gewaarborgd, omdat het ministerie van Verkeer&Waterstaat (V&W) zijn rol als opdrachtgever en toezichthouder niet goed scheidt. Tot deze conclusie komt de Algemene Rekenkamer in haar onderzoek naar de aansturing van ProRail door V&W. ( Dit onderzoek is tot stand gekomen naar aanleiding van de nieuwe manier waarom de aansturing van ProRail plaatsvindt sinds 1 januari 200. Uit dat onderzoek: Uit ons onderzoek blijkt dat het Ministerie van VenW ProRail afgelopen jaren daadwerkelijk meer is gaan aansturen op vooraf afgesproken prestaties. Wel vinden we het niet langer passend dat de minister van VenW daarbij optreedt als aandeelhouder van ProRail. Met de huidige wijze van aansturen wil de minister afstand nemen van de manier waarop ProRail de vooraf afgesproken resultaten wil behalen (operationele aansturing). Deze operationele aansturing van ProRail was de reden dat niet de minister van Financiën (verantwoordelijk voor staatsdeelnemingen), maar de minister van VenW aandeelhouder is van ProRail. Bovendien concluderen we in ons rapport dat het toezicht op de naleving van de consessie door ProRail en het beleid in handen is van dezelfde directie van het Ministerie van VenW. Door dit risico op dubbele petten en belangenverstrengeling is de onafhankelijkheid van het toezicht op ProRail niet gewaarborgd. Daarnaast constateren we dat het Ministerie van VenW over onvoldoende instrumenten beschikt om in te kunnen grijpen als de prestaties van ProRail achterblijven bij wat is afgesproken. Ook is ons niet duidelijk welke bijdrage ProRail levert aan het realiseren van de 6

68 beleidsdoelstellingen van het Ministerie van VenW. (Algemene Rekenkamer, 2009). De Algemene Rekenkamer adviseert om het ministerie van Financiën aandeelhouder van ProRail te maken en het toezicht over te laten aan een onafhankelijke partij die in het leven geroepen wordt door het ministerie van Verkeer en Waterstaat. Daarnaast wordt een ander interventiemodel voorgesteld, waarbij de toezichthouder de mogelijkheid zou moeten hebben formele waarschuwingen uit te geven en de mogelijkheid om ProRail te kunnen korten op de jaarlijkse concessievergoeding. Ten slotte stelt de Rekenkamer voor om onderzoek te doen naar de bijdrage van ProRail aan de realisatie van de beleidsdoelstellingen van het ministerie (Algemene Rekenkamer, 2009). 5.3 Conclusie In dit hoofdstuk zijn het conceptuele model en de werkelijkheid vergeleken. Daaruit is een aantal specifieke problemen op het gebied van operations management, maintenance management, asset management en governance vastgesteld. Opvallen is het feit dat op governance gebied het grootst aantal probleemsituaties geconstateerd is. Dat geeft aan dat de sleutelpraktijken zoals gedefinieerd in de Capability Maturity Modellen van hoofdstuk vier van operations management, maintenance management en asset management redelijk goed in de richting zitten van wat het conceptuele model de sector voorspiegelt. Die conclusie is niet geheel onverwacht of vreemd. Het onderhoud op het spoor kent een lange geschiedenis. Praktische zaken die te maken hebben met de onderhoudswerkzaamheden, het beheer van de assets en de doorontwikkeling van het onderhoudsconcept in het algemeen, hebben daarmee veel langer de tijd gehad om tot stand te komen en (in termen van het CMM) volwassen te worden. Governance is daarbij duidelijk de jongste van de klas. Met een groot aantal ingrijpende beslissingen die de afgelopen 20 jaar zijn genomen rondom de beheer- en vervoerkant van de spoorsector, is het niet vreemd dat governance een gebied in ontwikkeling is. Gedurende bijna alle interviews werd aangegeven dat het waarschijnlijk een kwestie van tijd is voordat de klein-onderhoudssector als geheel een gebalanceerde manier heeft gevonden om om te gaan met het uit- en aanbesteden van onderhoud op een commerciële onderhoudsmarkt Update rich-picture Zoals eerder is aangegeven in de beschrijving van de Soft Systems Methodologie, kan het in het verloop van het onderzoek nuttig zijn om dankzij verkregen nieuwe inzichten de rich picture te vernieuwen. In dit geval is een update van deze beschrijving zinvol aangezien in dit hoofdstuk een aantal specifieke problemen is vastgesteld, op basis waarvan in het volgende hoofdstuk aanbevelingen gedaan zullen worden. De beschrijving van de relaties en interacties blijft, ook na dit hoofdstuk, overeind. Echter wordt bij de update van de rich picture de nadruk gelegd op de issues die zich in de klein-onderhoudssector bevinden. 6

69 Figuur 22: Update rich-picture: specifieke probleemsituaties uit de vergelijking van het conceptueel model met de werkelijkheid 69

70 Aanbevelingen Inleiding In dit hoofdstuk worden aanbevelingen gedaan die de klein-onderhoudssector in staat stellen de huidige problemen het hoofd te bieden, zodat in de toekomstige ambities binnen bereik blijven. 6.2 Welke aanbevelingen kunnen worden gedaan om de probleemsituaties in de sector aan te pakken? Hoe worden deze aanbevelingen gewaardeerd door de actoren in de sector? Aanbevelingen In de vorige hoofdstukken is aangegeven dat binnen dit onderzoek de nadruk wordt gelegd op vier categorieën waarin de klein-onderhoudssector te verdelen is: operations management, maintenance management, assetmanagement en governance. Bij het doen van aanbevelingen richting de sector zal ook deze onderverdeling aangehouden worden. De beschrijving van de probleemgebieden heeft in in de vorige hoofdstukken plaatsgevonden. In dit hoofdstuk worden per categorie kort de probleemgebieden herhaald, waarna een of meerdere aanbevelingen gedaan worden Operations management Gecompliceerde onderhoudsplanning Elke uitvoering van onderhoudswerkzaamheden aan het spoor moet gepland worden. Hierbij moet overigens een duidelijk onderscheid gemaakt worden tussen onderhoudswerkzaamheden en het verhelpen van storingen (die meestal direct ingrijpen vergen). In de regel maakt een PCA deze planning minstens dertien weken van te voren bekend bij beheerder ProRail. ProRail gaat aan de hand van deze planning kijken of het mogelijk is om te voldoen aan de buitendienststelling een voorwaarde voor het uitvoeren van onderhoud. Daarnaast worden alle betrokken partijen (vervoerders, verkeersleiding, etc.) op de hoogte gebracht en wordt gekeken of zij het onderhoud in hun dagelijkse gang van zaken kunnen opnemen. In het meest gunstige geval zijn alle betrokkenen akkoord en is een buitendienststelling toe te wijzen. Echter komt het veel vaker voor dat deze planning niet zo eenvoudig tot stand komt. Zoals aangegeven geeft ProRail overdag bijna geen buitendienststellingen meer af, aangezien deze conflicteren met de beschikbaarheid van het spoor voor de vervoerders. In een dergelijk geval zal de planning aangepast moeten worden, waardoor alle partijen opnieuw moeten beoordelen of onderhoud op het gewenste moment mogelijk is Aanbeveling 1: Vereenvoudiging planning Wanneer het planningsproces vereenvoudigt kan worden, dan komt dat alle betrokken actoren ten goede. Op dit moment wordt een onderhoudsverzoek met bijbehorende planning de gehele onderhoudsketen doorgestuurd, alvorens de partijen iets overeen kunnen komen. Daarbij wordt data uit veel verschillende systemen gebruikt. Aangezien deze systemen verdeeld zijn over de verschillende actoren, zal er op sommige punten een vertaalslag plaats moeten vinden, wegens onvermijdelijk incompatibiliteit. Dit vertraagd en frustreert en laat ruimte voor fouten. Er ligt op dit gebied een uitgelezen kans voor ICT toepassingen om de het planningsproces te vereenvoudigen en te optimaliseren Aanbeveling 2: Vergroten bevoegdheden, verkleinen keten Zoals aangegeven, gaat een onderhoudsverzoek, vergezeld van planning, door de gehele keten. Van PCA tot NS tot verkeersleiding, moeten alle partijen op de hoogte gebracht worden. Als het aantal partijen uit deze keten verkleind kan worden, dan hebben alle actoren uit de sector hier baat bij. De PCA zou in dit geval de spil kunnen vormen in het planningsproces, aangezien zij de aanvrager zijn van het onderhoud. Wanneer de PCA meer bevoegdheden zou krijgen op het gebied van deze planning, is het wellicht mogelijk om de inmenging van overige partijen, zoals ProRail en NS, tot een minimum te beperken. Met deze inkrimping van de onderhoudsketen ontstaat een verlichting van de transactiekosten die nodig zijn voor het uitvoeren 0

71 van de werkzaamheden. De frequentie waarmee de transacties plaatsvinden zal lager zijn. Met een vergrootte bevoegdheid is een partij die een transactie aan wil gaan in staat om zijn transacties ook specifieker te maken Haalbaarheid en wenselijkheid aanbeveling 1 en 2 De door de participanten geachte haalbaarheid en wenselijkheid van aanbevelingen 1 en 2 is in de volgende tabel weergegeven. Aanbeveling 1 Aanbeveling 2 Haalbaarheid Wenselijkheid Haalbaarheid Wenselijkheid ASSET: 6,5 10 ASSET: 10 ProRail: 6,0 10 ProRail: 6 10 Strukton: 6,0 9 Strukton: 9 Spitzke:,0 Spitzke: 5 Volker: 1,0 5 Volker: 1 5 BAM: 5,0 BAM: 5 Gem.: 5,42,33 Gem.: 5,33, Implementatie innovaties arbeidsveiligheid Hoewel er in de klein-onderhoudssector druk geïnnoveerd wordt op het gebied van de arbeidsveiligheid, blijkt het nog lastig om deze innovatie ook actief op het spoor in gebruik te nemen. Een voorbeeld hierbij is de ontwikkeling van de mobiele werkplaats. De mobiele werkplaats is een methode voor het spooronderhoud die gebruik maakt van rijdende werkplaatsen. Deze werkplaatsen kunnen met behulp van inzetplaatsen snel en efficiënt op het spoor gereden worden en zelfstandig of getrokken door een locomotief naar de werkplek rijden. Het nevenspoor blijft in dienst, waardoor de hinder voor het treinverkeer minimaal is. De veiligheid van de spoorwerkers is verzekerd doordat er afgeschermd gewerkt wordt. ( De ontwikkeling van deze werkplaats heeft in Nederland plaatsgevonden bij Volker Rail en Movares. Ondanks dat de innovatie beloond is met prijzen (door o.a. ProRail), wordt de mobiele werkplaats nauwelijks gebruikt. Als redenen worden de volgende zaken genoemd: Het inzetten van de mobiele werkplaats bemoeilijkt de onderhoudsplanning. De werkplaats moet namelijk het traject ingereden worden. Daar is een locomotief met personeel voor nodig, alsmede ruimte in de dienstregeling. De kosten van het gebruik van de werkplaats wegen niet op tegen de opbrengsten ervan Aanbeveling 3: Gezamenlijke R&D arbeidsveiligheid De ontwikkeling en implementatie van innovaties die de arbeidsveiligheid verhogen, zou gezamenlijk gedeeld moeten worden. Op dit moment wordt een groot aantal van dit soort ontwikkelingen individueel, of in een samenwerking met ProRail uitgevoerd. Het ontbreekt in de sector aan een gezamenlijke research en developmenttak, waarin alle PCA's en ProRail deelnemen aan een onzelfzuchtige ontwikkeling van arbeidsveiligheidverhogende innovaties. Deze veiligheid zou geen deel mogen uitmaken van de commerciële omgeving, die de onderhoudssector sinds de jaren '90 is geworden. ProRail zou daarbij de voortrekkersrol moeten vervullen Aanbeveling 4: Stimuleer toepassing innovaties arbeidsveiligheid In de vorige paragraaf werd aangegeven dat ProRail een voortrekkersrol zou kunnen vervullen bij de totstandkoming van een gezamenlijke ontwikkeltak voor innovaties de de arbeidsveiligheid verhogen. In de commerciële klein-onderhoudssector zijn de PCA's waarschijnlijk eerder geneigd dit soort innovaties te helpen ontwikkelen en te gebruiken, wanneer daar een bonus/malussysteem aan gekoppeld wordt. Invoering en deelname aan deze innovaties kunnen dan bijvoorbeeld kortingen of bonussen opleveren. Omgedraaid zou het niet-deelnemen een straf kunnen betekenen. 1

72 Haalbaarheid en wenselijkheid aanbeveling 3 en 4 De door de participanten geachte haalbaarheid en wenselijkheid van aanbevelingen 3 en 4 is in de volgende tabel weergegeven. Aanbeveling 3 Aanbeveling 4 Haalbaarheid Wenselijkheid Haalbaarheid Wenselijkheid ASSET: 3,5 6,5 ASSET: 1 3 ProRail: Geen antwoord 4,5 ProRail: Geen antwoord 4,5 Strukton: 5 Strukton: Spitzke: 9 Spitzke: 3 1 Volker:,5,5 Volker:,5,5 BAM: 9 BAM: 9 Gem.: 6,25 Gem.: 5,1 5, Balans dag- en nachtwerk In de vorige hoofdstukken is aangegeven dat ProRail momenteel zeer weinig buitendienststellingen gedurende de dag verstrekt. Een onderbreking van de dienstregeling overdag betekent namelijk dat er geen klanten van het spoor gebruik kunnen maken, waardoor inkomstenderving plaatsvindt. Daarom wordt veel onderhoud 's nachts uitgevoerd. De gevolgen van deze verschuivingen zijn ook besproken: kennisdrainage, moeite om nieuw personeel te werven en ontevredenheid onder het uitvoerend personeel Aanbeveling 5: Creëer en gebruik Dag-gat Om de balans tussen dag- en nachtwerk te herstellen, wordt in deze aanbeveling voorgesteld om een Daggat te creëren. Dit is een ruimte in de treindienstregeling gedurende de dag, waarop een baanvak gegarandeerd niet bereden wordt, zodat onderhoud uitgevoerd kan worden. Wanneer ProRail deze Dag-gaten opneemt in de treindienstregeling, komen klanten (zoals NS) niet voor verrassingen te staan. Iedereen is op de hoogte van de beschikbaarheid, hetgeen de transparantie in de sector ten goede komt Aanbeveling 6: Stimuleer gebruik Nacht-gat Uit dit onderzoek komt naar voren dat het bestaande Nacht-gat, de ruimte die 's nachts gegarandeerd beschikbaar is voor onderhoud, minimaal gebruikt wordt. Ook is opgemerkt dat PCA's er alles aan zullen doen om overdag te kunnen werken. Het gebruik van een bonus/malussysteem zou het gebruik van het Nacht-gat kunnen stimuleren. 2

73 Haalbaarheid en wenselijkheid aanbeveling 5 en 6 De door de participanten geachte haalbaarheid en wenselijkheid van aanbevelingen 5 en 6 is in de volgende tabel weergegeven. Aanbeveling 5 Aanbeveling 6 Haalbaarheid Wenselijkheid Haalbaarheid Wenselijkheid ASSET: 9 ASSET: 9 ProRail: 5 9 ProRail: 5 9 Strukton: Geen antwoord Geen antwoord Strukton: Geen antwoord Geen antwoord Spitzke: 3 3 Spitzke: 3 3 Volker: Geen antwoord Geen antwoord Volker: Geen antwoord Geen antwoord BAM: 3 BAM: 3 Gem.: 5 Gem.: Maintenance management Kennis uitgevoerde werkzaamheden Op dit moment is er weinig bekend over de exacte kosten, duur en randvoorwaarden waaronder het onderhoud uitgevoerd wordt. Dat kan voor problemen zorgen gedurende een contractperiode. Outputsturing laat toe dat er op de uitvoering van het onderhoud minder toezicht is. De focus ligt immers bij de kwaliteit van het eindproduct. Echter zou een beter inzicht in dit soort gegevens de sector kunnen helpen om kosten te beheersen, de kwaliteit van de objecten te optimaliseren en risico's beter te beheren Aanbeveling : In kaart brengen ex-post gegevens werkzaamheden Breng (ex-post) gegevens over de gerealiseerde kosten, duur en randvoorwaarden van de onderhoudswerkzaamheden in kaart. Hoewel het tegen het principe van outputsturing in gaat, zou een inzicht in de gemaakte kosten en andere eigenschappen van het onderhoud voor meer transparantie in de kleinonderhoudssector zorgen. Zowel ProRail als de PCA's komen niet voor verrassingen te staan en kosten kunnen beter beheerd worden. Om dit te bereiken is het noodzakelijk dat ProRail en PCA's informatie over deze factoren met elkaar delen Aanbeveling : Gebruik ex-post gegevens bij spoorbeheer Gebruik deze kennis bij aanbestedingen, evaluaties, lifecycle management en risicomanagement. De toepassing van de in de vorige aanbeveling besproken ex-post gegevens over kosten, duur en randvoorwaarden van het onderhoud, is groot. Zoals aangegeven kunnen kosten beter beheerd worden wanneer het inzicht en transparantie toeneemt. Ook zaken als lifecycle management, waarbij de levensduur van een object geoptimaliseerd wordt, tegen zo laag mogelijke kosten (de zogenaamde lifecycle kosten) is gebaat bij deze gegevens. Het maakt inzichtelijk wanneer objecten kapot gaan of tanende zijn. 3

74 Haalbaarheid en wenselijkheid aanbevelingen en De door de participanten geachte haalbaarheid en wenselijkheid van aanbevelingen en is in de volgende tabel weergegeven. Aanbeveling Aanbeveling Haalbaarheid Wenselijkheid Haalbaarheid Wenselijkheid ASSET: ASSET: ProRail: 6 ProRail: 6 Strukton: 9 Strukton: 9 Spitzke: 5 Spitzke: 5 Volker: 1 1 Volker: BAM: BAM: Gem.: 6,5 6,6 Gem.:,6, Omvang applicatielandschap In Figuur 20 uit hoofdstuk 5 is te zien dat het applicatielandschap in de klein-onderhoudssector behoorlijk omvangrijk is. Daar komt bij dat het aantal systemen, standaarden en applicaties dat door de individuele PCA's gebruikt wordt voor bijvoorbeeld assetmanagement ook zeer divers is. In een omgeving waarbij informatie-uitwisseling direct bijdraagt aan de verhoging van de effectiviteit en efficiëntie van het onderhoudswerk, is het van belang dat al deze systemen, standaarden en applicaties daar waar relevant met elkaar kunnen praten. Buiten de systemen die ProRail intern en in combinatie met derden hanteert, is er een keur aan, onder andere, asset managementsystemen dat gebruikt wordt door de PCA's ASSET Rail en Spitzke Spoorbouw maken voor het beheer van hun assets en werkorders gebruik van Datastream, ontwikkeld door Infor. BAM Rail en Volker Rail gebruiken voor dat doeleinde de assetmanagementsystemen van IBM: Maximo. Ten slotte is SAP vertegenwoordigd bij Strukton Rail Aanbeveling 9: Gelijkschakeling interfaces Hoewel eerst een aanbeveling werd overwogen waarin voorgesteld wordt om het aantal systemen te verminderen, lijkt de haalbaarheid daarvan op voorhand al zeer laag. In plaats daarvan wordt een gelijkschakeling tussen de interfaces van de verschillende applicaties en systemen voorgesteld. Zowel overheid, ProRail, NS en PCA zouden waar gewenst en relevant probleemloos informatie met elkaar moeten kunnen uitwisselen. 4

75 Haalbaarheid en wenselijkheid aanbeveling 9 De door de participanten geachte haalbaarheid en wenselijkheid van aanbeveling 9 is in de volgende tabel weergegeven. Aanbeveling 9 Haalbaarheid Wenselijkheid ASSET: 4 ProRail: Strukton: 9 Spitzke: 9 Volker: 5,5 BAM: Gem.: 6,42, Assetmanagement Rol ICT bij performancebewaking assets Er is op dit moment een aantal mogelijkheden om de status van de objecten die gezamenlijk de railinfrastructuur maken, digitaal te controleren. Zo wordt bij de controle van onderhoudskritische wissels in 2009 ongeveer 20% van het totaal van 43 (ProRail, 2009) gebruik gemaakt van het door Strukton ontwikkelde POSS (Preventief Onderhoud en Storingsdiagnosesysteem Strukton). Dit is een systeem dat door middel van sensoren de hoeveelheid stroom die een wisselmotor verbruik kan meten. Verbruikt deze motor meer stroom dan een bepaald standaardhoeveelheid, bestaat er een kans dat er een storing gaat optreden. Zo zijn de PCA's in staat om preventief onderhoud uit te voeren op basis van objectstatus. Het valt op dat er, buiten het gebruik van deze technologie bij onderhoudskritische wissels, weinig andere objecten zijn uitgerust met een vergelijkbaar systeem. Zo wordt de noodzaak om persoonlijke schouwingen uit te voeren (met de bijkomende arbeidsveiligheidsrisico's) en de afhankelijkheid van de data uit de videoschouwtrein in stand gehouden Aanbeveling 10: Realtime statusmonitoring d.m.v. sensoren Hoewel het gebruik van sensoren op de meest onderhoudskritische wissels op dit moment op orde is, is het opmerkelijk dat niet alle baanobjecten zijn uitgerust met dergelijke sensoren. Uiteraard is het niet de bedoeling de menselijke factor in dit proces uit te schakelen, maar het idee bestaat dat een slimme railinfrastructuur te weg naar de toekomst is. Met de gehanteerde principes van proactief en statusafhankelijk onderhoud, is er een grote behoefte aan realtime informatie van de assets. Daarnaast zal deze informatie verwerkt en opgeslagen moeten worden. Het voorbeeld van de objectadministratie bij ProRail geeft aan dat er op dat laatste gebied nog een aantal stappen te zetten zijn Aanbeveling 11: Stimuleer uitrusting infrastructuur met sensoren Anno 2009 staat het een PCA vrij om de infrastructuur uit zijn contractgebied uit te rusten met sensoren, zolang deze niet van invloed zijn op het gebruik ervan. Echter wordt de PCA, bij het aflopen van zijn contractperiode geacht om het gebied weer schoon aan ProRail op te leveren. Wanneer een ProRail de ingebruikname van deze sensoren zou stimuleren bij alle PCA's, investeert het daarmee in een toekomst met een slimme railinfrastructuur Haalbaarheid en wenselijkheid aanbeveling 10 en 11 De door de participanten geachte haalbaarheid en wenselijkheid van aanbevelingen 10 en 11 is in de volgende tabel weergegeven. 5

76 Aanbeveling 10 Aanbeveling 11 Haalbaarheid Wenselijkheid Haalbaarheid Wenselijkheid ASSET: ASSET: 3 ProRail: ProRail: Strukton: 9 Strukton: 9 Spitzke: 9 Spitzke: 9 Volker:,5,5 Volker:,5,5 BAM: 5 BAM: 5 Gem.:,5,42 Gem.: 6,5, Eigenaarschap objectadministratie Alle gegevens die verzameld worden over de status van de objecten uit de railinfrastructuur worden in een zogenaamde objectdatabase of objectadministratie beheerd. Deze database is in beheer van ProRail. De ervaring van de PCA's met deze database is dat het te vaak voorkomt dat de gegevens uit de database niet overeenkomen met de situatie in werkelijkheid. Een tekenend voorbeeld dat werd gegeven tijdens een van de interviews illustreert een situatie waarbij een object dat uit dienst was genomen enige tijd later weer geactiveerd werd omdat de status ervan niet correct was bijgewerkt in de database. Een PCA moet voor een correcte en veilige uitvoering van het onderhoudswerk kunnen vertrouwen op deze gegevens. Daarom is de situatie ontstaan waarbij PCA's zelf een zogenaamde schaduwadministratie bijhouden, waarin zij zelf alle gegevens van hun contractgebieden bijhouden. Deze schaduwadministraties zijn vaak zo goed op orde dat het meer dan eens is voorgekomen dat ProRail om inzage heeft gevraagd om zodoende de eigen (centrale) objectadministratie bij te werken Aanbeveling 12: ProRail is eigenaar, verzamelt en beheert ProRail zou de teugels strakker moeten aantrekken en de objectadministratie beter op orde moeten maken. Op dit moment lopen databasegegevens en werkelijkheid niet altijd in de pas, hetgeen frustrerend is voor degenen die met deze gegevens moeten werken. Daarnaast komt het voor de PCA's en ProRail op verschillende niveaus naar de objecten kijken. Ook daar zou een gelijkschakeling moeten plaatsvinden. ProRail zou in dat geval de mogelijkheid moeten bieden voor elke PCA om op elk gewenst niveau de data te benaderen. Ten slotte is het eigenaarschap van belang. Er is binnen ProRail niet een afdeling of persoon die iets kan zeggen over de compleetheid van de bestaande gegevens Aanbeveling 13: ProRail gebruikt gegevens PCA's Deze aanbeveling is gebaseerd op het onderzoeksproject Information Technology for Analysis and Intelligent Design for E-Government (ITAIDE), onder leiding van professor Tan van de Vrije Universiteit te Amsterdam. Daarbij werden de mogelijkheden van ICT onderzocht op het gebied van Douanezaken in de haven van Rotterdam. Bierbrouwer Heineken, als een van de deelnemers aan het onderzoek, brouwt jaarlijks miljoenen flesjes bier. Het grootste deel daarvan wordt geëxporteerd. De Douane is echter niet in staat om alle geëxporteerde flesjes te tellen, om de benodigde fiscale regelingen te treffen. In plaats daarvan houdt het geregeld audits bij de exportafdeling van Heineken, waarbij het gebruik maakt van de eigen administratie van de brouwer. Dat vergt een vertrouwensrelatie in de verhouding tussen de controlerende instantie en de gecontroleerde organisatie (Tan et al, 200). Met dit onderzoek in het achterhoofd, kan voor de klein-onderhoudssector eenzelfde aanbeveling gedaan worden. Het is aannemelijk om te veronderstellen van PCA's een correcte administratie bijhouden, die overeen komt met de werkelijkheid. Dat wordt ook duidelijk door de aanwezigheid van de schaduwadministraties bij de PCA's. ProRail zou de gegevens uit deze administraties kunnen gebruiken om de eigen, centrale, administratie actueel te houden. 6

77 Aanbeveling 14: Objectadministratie door derde (onafhankelijke) partij Een derde aanbeveling zou het uitbesteden van de objectadministratie kunnen zijn aan een derde (onafhankelijke) partij. Deze partij krijgt de verantwoordelijkheid voor het verzamelen, verwerken en beheren van de objectgegevens. De gegevens zijn in te zien door de rechthebbenden Haalbaarheid en wenselijkheid aanbeveling 12, 13 en 14 De door de participanten geachte haalbaarheid en wenselijkheid van aanbevelingen 12, 13 en 14 is in de volgende tabel weergegeven. Aanbeveling 12 Haalbaar Wenselijk ASSET: ProRail: 10 Strukton: Aanbeveling 13 Haalbaar Wenselijk ASSET: ProRail: Geen antwoord Geen antwoord Geen antwoord Strukton: Spitzke: 6 Volker:,5 BAM: Gem.: Aanbeveling 14 Haalbaar Wenselijk ASSET: 2 Geen antwoord ProRail: Geen antwoord Strukton: Geen antwoord 1 Spitzke: Spitzke: Volker:,5 9 Volker: BAM: 5 BAM: 1 1, 9 Gem.: 6,,5 Gem.: 3,25 1,1 Een gelijktijdige en gecombineerde uitvoering van aanbeveling 12 en 13 is misschien nog beter dan de losstaande activiteiten die benoemd worden. Zo ontstaat een objectadministratie die onder beheer staat van ProRail, maar waarbij de actuele informatie, op het gewenste detailniveau, wordt bijgewerkt door de PCA. Overigens sluit het aannemen (alhoewel niet zeer waarschijnlijk) van aanbeveling 14 (objectadministratie door derde (onafhankelijke) partij) de aanbevelingen 12 en 13 uit Governance Zichtbaarheid regisseursrol ProRail Binnen de klein-onderhoudssector is ProRail de regisseur. ProRail heeft deze rol ingenomen met het verwerven van de beheerconcessie. De organisatie is immers exclusief verantwoordelijk voor de staat van de Nederlandse railinfrastructuur. Echter werd gedurende het onderzoek duidelijk dat deze regisseursrol niet altijd even duidelijk of zichtbaar is Aanbeveling 15: Transparantie en consistentie Er heerst momenteel onduidelijkheid met betrekking tot de naleving van de richtlijnen die ProRail heeft uitgezet aangaande het onderhoud. ProRail zou in alle gevallen consistent en transparant moeten opereren. Het karakter van de organisatie van ProRail lijkt aan deze situatie niet te hebben bijgedragen. Er werden tot voor kort veel beslissingen op regionaal niveau genomen. ProRail heeft daarom ook sinds kort besloten de invloed van deze regioafdelingen in te perken Aanbeveling 16: Creëer gezamenlijke visie ProRail: creëer momentum rondom een gedeelde toekomstvisie over klein-onderhoud samen met PCA's en klanten. Daarbij is het van belang dat gezamenlijk een globale visie met betrekking tot de toekomstplannen en de manier waarop het onderhoud uitgevoerd moet worden overeengekomen wordt. ProRail communiceert nu jaarlijks in haar beheerplan een visie op de korte termijn (het jaar dat in het verschiet ligt) en geeft daarin een doorkijk naar de toekomst. Een vergelijking van de beheerplannen levert echter de conclusie op dat deze toekomstplannen vaak wijzigen (ProRail, ). Daarnaast is het beheerplan opgesteld door ProRail zelf. De PCA's zijn in de grotere visie niet gekend. Wanneer alle neuzen dezelfde kant op staan binnen de

78 klein-onderhoudssector, ontstaat een omgeving waarin minder wantrouwend ten opzichte van elkaar geopereerd kan worden. Uiteraard wil dit overigens niet zeggen dat de concurrentie in de onderhoudsmarkt daarmee opgeheven moet worden Haalbaarheid en wenselijkheid aanbeveling 15 en 16 De door de participanten geachte haalbaarheid en wenselijkheid van aanbevelingen 15 en 16 is in de volgende tabel weergegeven. Aanbeveling 15 Aanbeveling 16 Haalbaarheid Wenselijkheid Haalbaarheid Wenselijkheid ASSET: 10 ASSET: 6,5 9 ProRail: 9 9 ProRail: 9 9 Strukton: 6 Strukton: 6 Spitzke: Spitzke: Volker: 6 10 Volker: BAM: Geen antwoord Geen antwoord BAM: Geen antwoord Geen antwoord Gem.: 9 Gem.:,1, Kennisdrainage Een gevolg van de onregelmatige werktijden die het uitvoerend personeel ten deel valt, is dat veel werknemers de sector verruilen voor ander werk. Dit zijn vaak de oudere werknemers met de meeste ervaring. Een verschuiving van de dagwerkzaamheden naar de nacht is voor hun teveel van het goede. Het zijn juist deze werknemers met de meeste kennis van de werkzaamheden en het contractgebied waarin zij werkzaam zijn Aanbeveling 1: Vergroot betrokkenheid uitvoerend personeel Baanwerkers hebben hun werk zien veranderen van ambachtelijk en vaktechnisch, naar haastig uitgevoerde klussen. De betrokkenheid lijkt tot een minimum gedaald en werknemers zijn bezorgd om hun onregelmatige werktijden en veiligheid. Het verhogen van de betrokkenheid van baanwerkers, bijvoorbeeld door het uitbreiden van hun taken door ze verantwoordelijk te maken voor het bijwerken van objectadministratie, vergroot de beroepstrots en daarmee waarschijnlijk ook het plezier in het werk. Daarnaast zal moeten worden gestreefd naar meer regelmatige werktijden Aanbeveling 1: Verleng standaard contractsduur Baanwerkers in een contractgebied dat van PCA wisselt, hebben drie opties: Zij blijven de vorige PCA trouw en zijn daarom bereid te reizen voor hun werk. Zij verhuizen naar de nieuwe PCA, zodat ze in het contractgebied kunnen blijven werken Zij stoppen met werk in de klein-onderhoudssector. Alleen in het tweede geval blijft de kennis van het contractgebied op z'n plek. Voor de overige twee opties geldt dat er een leegloop plaatsvindt van kennis met betrekking tot specifieke baanvakken. Daarom wordt een verlenging van de contractsduur voorgesteld. Een dergelijke verlenging komt de ontwikkeling van innovaties (die daarmee een langere terugverdientijd krijgen) ten goede. Het personeel is langer gewaarborgd van werk Aanbeveling 19: Investeer in veiligheid Er moet blijvend worden geïnvesteerd in veiligheid langs het spoor. Niet alleen voor de passagiers en omwonenden, maar vooral voor de werknemers die werken aan de kwaliteit van de infrastructuur. Uit het onderzoek van FNV Bondgenoten (200) blijkt niet alleen dat de veiligheid een direct, maar ook een indirect

79 probleem is. Buiten de onveilige situaties op het spoor, heeft de klein-onderhoudssector ook te kampen met een imagoprobleem ( werken op het spoor is onveilig ) waardoor het moeilijk is voor de PCA's om geschikt personeel te vinden. Daarom wordt steeds vaker gewerkt met uitzendkrachten (FNV Bondgenoten, 200) Haalbaarheid en wenselijkheid aanbeveling 1, 1 en 19 De door de participanten geachte haalbaarheid en wenselijkheid van aanbevelingen 1, 1 en 19 is in de volgende tabel weergegeven. Aanbeveling 1 Haalbaar Wenselijk ASSET: 10 ProRail: 5,5 Strukton: Aanbeveling 1 Haalbaar Wenselijk ASSET: Niet gescoord Niet gescoord 9 ProRail: Niet gescoord Strukton: Spitzke: 9 10 Volker: 3 BAM: Gem.: Aanbeveling 19 Haalbaar Wenselijk ASSET: 6 Niet gescoord ProRail: 5,5 9 Niet gescoord Niet gescoord Strukton: 6 9 Spitzke: Niet gescoord Niet gescoord Spitzke: 9 10 Volker: Niet gescoord Niet gescoord Volker: Geen antwoord Geen antwoord 6 BAM: Niet gescoord Niet gescoord BAM: 6,25,6 Gem.: Niet gescoord Niet gescoord Gem.: 6,5,6 Aanbeveling 1 is niet gescoord door de deelnemende participanten, aangezien deze aanbeveling pas na de afgenomen evaluatie-interviews opgesteld werd. De aanleiding hiervoor was een voortschrijdend inzicht in de manier waarop een verlengde contractsduur zou kunnen bijdragen aan het tegengaan van de kennisdrainage in de klein-onderhoudssector Zichtbaarheid samenwerking Met de beslissing om de klein-onderhoudssector op output te gaan sturen en daarmee de invoering van de PGO contracten, ligt het weliswaar voor de hand dat de onderlinge samenwerking tussen de PCA's en ProRail minimaal is. Echter werd tijdens de verschillende interviews en bezoeken aan PCA's en ProRail duidelijk dat die situatie niet altijd even opportuun is. Zowel bij een drietal PCA's als ProRail werd geconstateerd dat er een GIS ontwikkeld werd. Zo kunnen schaalvoordelen behaald worden. Kosten en kennis worden gedeeld. Er blijft uiteraard ruimte voor afzonderlijke verbijzondering van de ontwikkelingen in de eigen organisaties. Het hoeft daarmee de markt en haar werking niet in de weg te staan Aanbeveling 20: ICT als katalysator samenwerking Zoals in eerdere aanbevelingen is aangegeven, is het op bepaalde gebieden gunstig om samen te werken. Daarbij moeten schaalvoordelen, kennis- en kostendeling centraal staan. ICT kan hierbij als faciliterend platform dienen, dat alle partijen met elkaar in contact brengt. De eerder besproken transactiekosten zullen bij correct gebruik van deze toepassingen lager worden, aangezien ICT het proces om transacties met elkaar aan te gaan vereenvoudigt Aanbeveling 21: Delen van best practices Is er een beste manier om een spoorstaaf te leggen? Dit soort vragen stelt elke partij zich in de kleinonderhoudssector. Elke partij heeft ook het antwoord, namelijk de manier waarop zij dat doen. Hoewel de werkwijzen tussen de verschillende PCA's in essentie niet veel van elkaar zullen afwijken, is uit het onderzoek naar voren gekomen dat elke PCA een eigen visie heeft op de manier waarop het spoor onderhouden moet worden. Deze visie staat aan de basis van de inrichting van de bedrijfsvoering van deze 9

80 ondernemingen. Echter is iedereen gebaat bij een effectievere manier van onderhoudspleging. Als een stuk spoor effectiever onderhouden kan worden, hoeven er minder treindienstonderbrekingen plaats te vinden en zullen kosten lager zijn. Dit voorstel schrijft een situatie voor waarin de uitvoerende partijen hun zogenaamde best-practices met elkaar delen Haalbaarheid en wenselijkheid aanbevelingen 20 en 21 De door de participanten geachte haalbaarheid en wenselijkheid van aanbevelingen 20 en 21 is in de volgende tabel weergegeven. Aanbeveling 20 Aanbeveling 21 Haalbaarheid Wenselijkheid Haalbaarheid Wenselijkheid ASSET: 5 ASSET: 6 ProRail: 6,5 6,5 ProRail: 6,5 6,5 Strukton: 6 Strukton: Spitzke: 9 Spitzke: 9 Volker:,5 Volker:,5 BAM: 6 BAM: 6 Gem.: 6,33,92 Gem.: 6,6, Gevolgen uitbesteding onderhoud In een recent onderzoek van FNV Bondgenoten onder 1200 leden in de spoorsector, werd bezorgdheid geuit over de kwaliteit van de railinfrastructuur. Spoorstaven, wissels en dwarsliggers verkeren in slechte staat en het uitvoerend personeel geeft te kennen dat het zich zorgen maakt om de duur en frequentie van de buitendienststellingen. Die zijn namelijk te kort en vinden te vaak op onregelmatige tijdstippen plaats. Daarmee lijkt de keuze om het onderhoud uit te besteden gevolgen te hebben voor de kwaliteit van de objecten van de railinfrastructuur Aanbeveling 22: Kwaliteit is uitgangspunt evaluaties Kwaliteit van de infrastructuur moet uitgangspunt zijn bij de evaluatie van ProRail en de evaluatie van PCA's. Dit in tegenstelling tot evaluatie op basis van kosten, zoals dat op dit moment nog te veel plaatsvindt. De basis van outputsturing schrijft weliswaar een evaluatie op basis van de kwaliteit van het geleverde werk op, maar de interval waarmee die controle plaatsvindt, zou omhoog kunnen. Op dit moment wordt nog teveel volgens inputsturing geopereerd, waarbij de gemaakte kosten belangrijker lijken dan de uiteindelijke kwaliteit Haalbaarheid en wenselijkheid aanbeveling 22 De door de participanten geachte haalbaarheid en wenselijkheid van aanbevelingen 22 is in de volgende tabel weergegeven. Aanbeveling 22 Haalbaarheid Wenselijkheid ASSET: 9 ProRail: Geen antwoord Geen antwoord Strukton: Spitzke: 4 10 Volker: BAM: 5 Gem.: 6,4 0

81 Transparantie toezicht ProRail PCA's Binnen de klein-onderhoudssector is, de ontstaansgeschiedenis in acht nemende, het van groot belang dat de toezichtsrelatie tussen ProRail en de PCA's transparant is Aanbeveling 23: Benchmark prestaties PCA's Creëer een benchmark op basis van inspectiegegevens, waarin PCA's met elkaar vergeleken worden. Laat kwaliteit daarbij voorop staan. Gedurende een contractsperiode hebben PCA en ProRail frequent contact met elkaar over de uitvoering van de onderhoudswerkzaamheden. De PCA levert ProRail informatie aan over de status van het spoor en de geleverde prestaties. Uiteraard is het lastig om een evenwichtige benchmark op te stellen: PCA's zijn verantwoordelijk voor 3 contractgebieden, verdeeld over het land. Een stuk spoor in Zeeland kent andere karaktereigenschappen dan een stuk spoor dat zich in Groningen bevindt. Ook ligt het voor de hand dat de benutting van het spoor in de brede Randstad hoger ligt van de benutting in, bijvoorbeeld, Limburg. Daarom is in eerste instantie de ontwikkeling van een dergelijke benchmark, die een objectief en gewogen resultaat geeft over de prestaties van een PCA, van groot belang. Zodra alle betrokken partijen het daarover eens zijn, kan men beginnen met de implementatie ervan Haalbaarheid en wenselijkheid aanbeveling 23 De door de participanten geachte haalbaarheid en wenselijkheid van aanbeveling 23 is in de volgende tabel weergegeven. Aanbeveling 23 Haalbaarheid Wenselijkheid ASSET: ProRail: Strukton: 6 Spitzke: 9 Volker:,5,5 BAM: Gem.:,25,5 6.4 Conclusie In dit hoofdstuk zijn 23 aanbevelingen gedaan die een mogelijke oplossing bieden voor de in het vorige hoofdstuk benoemde specifieke probleemgebieden uit de klein-onderhoudssector (ten opzichte van het geformuleerd conceptuele model). Het blijkt lastig om heel gedetailleerde beschrijvingen te maken van de aanbevelingen. Dat heeft voornamelijk te maken met het feit dat de klein-onderhoudssector, inclusief de beschreven relevante systemen, nog hevig in ontwikkeling is. Een beschrijving van een aanbeveling voor een probleemsituatie op dit moment, kan volgend jaar overbodig zijn. Deze bevinding wordt ondersteund door uitspraken die tijdens de interviewsessies gedaan zijn door bijna alle participerende partijen, waarin wordt aangegeven dat zij zelf ook niet altijd even goed weten welke richting de sector op moet, wat het uiteindelijke doel is en hoe het daar moet komen. De metingen van de geachte haalbaarheid en wenselijkheid geven echter wel een goed beeld van het realisme van de aanbevelingen en de mogelijke kans van slagen. Daarbij valt op dat de participanten duidelijk terughoudend zijn op het gebied van haalbaarheid. De gemiddelde score van de haalbaarheid van alle aanbevelingen is een magere 6,3. De gemiddelde wenselijkheid van alle aanbevelingen wordt daarentegen gewaardeerd met een nette,44. 1

82 Gemiddelde score aanbevelingen 1 t/m 23 Haalbaarheid Wenselijkheid 6,3,44 Tabel : Gemiddelde score aanbevelingen 1 t/m 23 Het onderstaande figuur 22 geeft een overzicht weer van de gemiddelde geachte haalbaarheid en wenselijkheid per gemaakte aanbeveling. Totaaloverzicht gemiddelde scores haalbaarheid en wenselijkheid aanbevelingen Haalbaarheid 5 Wenselijkheid Figuur 23: Gemiddelde scores haalbaarheid en wenselijkheid aanbevelingen. 2

83 .0 Conclusie In dit onderzoek is aan de hand van de Soft Systems Methodologie structureel te werk gegaan om in kaart te brengen wat de oorzaken en gevolgen van de aanwezigheid van twee tegenstrijdige waarden in de kleinonderhoudssector is. Op basis van die structuur kan de volgende conclusie getrokken worden. Door de keuzes en beslissingen die in het verleden gemaakt zijn om de beheerkant van de spoorsector de verzelfstandigen en te professionaliseren, is een situatie ontstaan, waarbij het toezicht op de kleinonderhoudssector in zijn geheel niet altijd even effectief is geweest. De doelstelling van een evenwichtige balans tussen beschikbaarheid en veiligheid op het spoor is daardoor, onder invloed van opportunisme verschoven richting een nadruk op de exploitatie van de railinfrastructuur en daarmee de beschikbaarheid (Bohte & Meier, 2000). Dat is geen aanklacht, maar, onderbouwd door het competing values framework van Quinn en Rohrbaugh, een logisch gevolg van de ontstane situatie. ProRail heeft de afgelopen jaren een enorme groei doorgemaakt waarbij het de klein-onderhoudssector heeft ontwikkeld tot een omgeving waarin het zelf ook te maken krijgt met doelverschuiving onder invloed van opportunisme. PCA's houden zich strikt aan de letter van de nieuwe prestatiegerichte onderhoudscontracten. Het is dan ook niet verwonderlijk dat het aantal zaken dat zich aandient bij de Vervoerskamer van de Nederlandse Mededingingsautoriteit is toegenomen. In het onderstaande model is het raamwerk van Quinn en Rohrbaugh bijgewerkt en staat daarin aangegeven op welke vlakken zich de tegenstrijdige waarden bevinden: Figuur 24: Bijgewerkt model tegenstrijdige waardenraamwerk Het model geeft duidelijk de paradoxale situatie tussen stabiliteit en rendement (beheersgericht versus resultaatgericht) weer. Vervolgens moet worden opgemerkt dat de klein-onderhoudssector in dit geval een tegenstelling kent in de verhouding interne- en externe focus. Dat komt onder andere naar voren uit de eerder beschreven opmerking dat bij de verdeling van de capaciteit, in in principe volgens het non3

84 discriminatiebeginsel plaatsvindt, ProRail eerder geneigd is capaciteit voor haar klanten (de vervoerders) beschikbaar te stellen dan voor haar leveranciers (de PCA's). De genoemde aanbevelingen streven ernaar om het evenwicht tussen beide waarden te herstellen, waarbij het doel is de ambities op het spoor tot stand te kunnen laten komen..1 Evaluatie Soft Systems Methodologie De onderzoeksomgeving die centraal staat in dit onderzoek, is uitermate geschikt voor de toepassing van de Soft Systems Methdologie. Het betreft een complexe sociaal-politieke omgeving met veel actoren, waarin zich een wicked problem bevindt. Ook de aanwezigheid, of de komst, van verandering in het onderzoeksgebied is iets wat mijns inziens goed gevangen wordt in de methodologie. In dit onderzoek is die verandering tot uitdrukking gekomen door het aantonen van de ambities op het spoor, de ontwikkeling van een conceptueel toekomstmodel en de analyse tussen de huidige situatie en het toekomstmodel. Zoals in het eerste hoofdstuk is aangegeven kent de methodologie zeven stappen. Van eerste verkenning van de probleemsituatie tot implementatie en evaluatie van de aanbevelingen die gedaan worden om de probleemsituatie te verbeteren. De eerste fase van de methodologie, waarbij de probleemsituatie verkend en gedefinieerd wordt, is het gebruik van rich pictures erg nuttig. Het staat de onderzoeker vrij om te bepalen hoe hij de probleemsituatie in kaart wil brengen. Daarbij is het mogelijk om plaatjes, beschrijvingen of andere methoden te gebruiken. In dit onderzoek is gebruik gemaakt van een beschrijving en een tweetal modellen. Het eerste model geeft een overzicht weer van de verschillende actoren uit het onderzoeksgebied, alsmede de manier waarop zij met elkaar interacteren. Een tweede model figuur (figuur 21) vat de specifieke probleemsituaties uit de kleinonderhoudssector in een overzicht samen. De volgende stappen, waarbij relevante systemen, root definities en een conceptueel model gemaakt moeten worden, kwam op mij kunstmatig over. Wanneer je als onderzoeker voor het eerst zo intensief kennis maakt met de methodologie, zoals mij de afgelopen maanden is overkomen, is dit veruit de moeilijkste stap. Daar komt bij dat er geen eenduidige beschrijving in de literatuur te vinden is van de begrippen: relevant systeem, root definitie en conceptueel model. Checkland beschrijft deze begrippen niet expliciet en onderzoekers die de Soft Systems Methodologie in hun onderzoek hebben toegepast geven vaak hun eigen draai aan deze begrippen. Daarin ligt overigens wat mij betreft wel de kracht van dit onderzoeksraamwerk verscholen. De onderzoeker heeft te allen tijde de mogelijkheid om de stappen uit de methodologie zo aan te passen dat ze aansluiting vinden bij het karakter van het onderzoek dat hij uitvoert. De vergelijking tussen het conceptuele model en de huidige situatie geeft een goed inzicht in de tekortkomingen die er binnen het onderzoeksgebied bestaan ten opzichte van het geschetste toekomstmodel. Bij de volgende stap in de methodologie moet opgepast worden dat de aanbevelingen die gedaan worden, niet impliciet of expliciet een beschrijving zijn van het conceptuele model. De aanbevelingen moeten aansluiten op de vergelijking tussen conceptueel model en huidige situatie. Een aanbeveling zegt iets over hetgeen er in de huidige situatie fout gaat en welke acties ondernomen kunnen worden om deze situatie te verbeteren. Het is opvallend om te zien dat Checkland bij de beschrijving van deze stap van zijn zachte systeemdenken lijkt over te schakelen naar het harde systeemdenken. Hij geeft aan dat de onderzoeker een aantal aanbevelingen kan doen, die als het ware worden opgelegd aan de onderzoeksomgeving. Dat is, in een onderzoek waarbij het subjectivisme van de onderzoeker ten opzichte van zijn onderwerp in een aantal stappen wordt beschreven, toch vreemd. Het lijkt bijna haastig hoe Checkland beschrijft dat de onderzoek de aanbevelingen moet doen, als ware zijn onderzoeksomgeving een hard systeem, dat aan alle kanten te manipuleren is. De laatste stap van de methodologie, waarbij de aanbevelingen geïmplementeerd en geëvalueerd worden, is omwille van de tijd en uitvoerbaarheid niet in dit onderzoek genomen. Echter is het wel het meest voor de hand liggende vervolg op het doen van de aanbeveling uit de zesde stap. 4

85 Ondanks het feit dat ik ervaring had met de werking van de Soft Systems Methodologie, is een intensieve toepassing ervan af en toe behoorlijk lastig geweest. Zeker de uitwerking van de theoretische stappen drie en vier, is moeilijk wanneer het op een complexe situatie, zoals de klein-onderhoudssector, wordt toegepast. Met name het gebruik van rich pictures zijn erg nuttig. Gedurende de gesprekken met de actoren uit het onderzoeksgebied was het vaak eenvoudiger om een plaatje van de geschetste onderzoekssituatie te laten zien. De vrijheid die het raamwerk biedt is prettig om te hebben. De onderzoeker hoeft zijn onderzoek geen geweld aan te doen om maar aan een bepaalde set regels te voldoen. Het raamwerk volgt daarmee als het ware het karakter van het onderzoek..2 Beperkingen en vervolgonderzoek Zoals in de conclusie van hoofdstuk zes is aangegeven is het als buitenstaander lastig om hele specifieke aanbevelingen te doen richting de klein-onderhoudssector. Daarnaast zijn de aanbevelingen niet in de praktijk ten uitvoering gebracht en (ex-post) getoetst. De klein-onderhoudssector, bij monde van ProRail, begint een bewustwording te creëren dat er iets moet veranderen aan het onderhoud van het spoor. Het onderzoeksprogramma Intelligent Spoor (interview Van Loo, ProRail ), opgezet door ProRail, is daar een voorbeeld van. De kern van dit onderzoeksprogramma sluit haast naadloos aan bij de in dit afstudeeronderzoek beschreven probleemstelling. IBM Nederland is betrokken bij de eerste stappen die in het onderzoeksprogramma Intelligent Spoor gezet worden. Dit onderzoek speelt daarbij een rol van betekenis. In dit onderzoek is de nadruk gelegd op procedures, aansturing en visie van het beheer van de railinfrastructuur. Dit zou beschouwd kunnen worden als een eerste stap in de goede richting. Wanneer de sector als geheel de problematiek uit dit onderzoek het hoofd kan bieden blijft echter de vraag overeind hoe de fysieke uitvoering van het onderhoud slimmer of intelligenter kan worden aangepakt, opdat het een hogere spoorbenutting niet in de weg staat. Voor de uitvoering van het onderhoud zal immers op enig moment iemand de baan in moeten stappen om de handen uit de mouwen te steken..3 Tot slot: beantwoording hoofdvraag Wat zijn de oorzaken en gevolgen van de aanwezigheid van tegenstrijdige waarden in de kleinonderhoudssector van de Nederlandse railinfrastructuur en wat is de impact van deze gevolgen op de toekomstambities op het spoor? Dat is de vraag die centraal staat in dit onderzoek. Beantwoording daarvan heeft, ondersteund door deelvragen, in de voorgaande hoofdstukken plaatsgevonden. In combinatie met het thema van dit onderzoek (Welke transformatie kan de klein-onderhoudssector van de Nederlandse railinfrastructuur ondergaan opdat het geen belemmerende factoren kent in de realisatie van de ambities op het spoor?) is dit rapport een handreiking geworden richting de klein-onderhoudssector waarmee zij de toekomst evenwichtiger tegemoet kunnen treden. De oorzaken van de benoemde tegenstrijdige waarden veiligheid en beschikbaarheid in de kleinonderhoudssector liggen voornamelijk verscholen in de enorme hoeveelheid ingrijpende beslissingen die de sector de afgelopen jaren heeft gekend. Een situatie waarin opportunisme een grote rol speelt heeft ertoe geleid dat de waarde beschikbaarheid voorrang heeft gekregen ten opzichte van de waarde veiligheid. Dit wordt bevestigd in het voornemen van beheerder ProRail om in % meer treinen te laten rijden van vandaag de dag het geval is. De gevolgen van de aanwezigheid van deze tegenstrijdige waarden is groot. In hoofdstuk drie en vijf zijn een aantal hoofdthema's en specifieke problemen geformuleerd, die het gevolg zijn van de ontstane situatie. De genoemde toekomstplannen zijn ambitieus en haalbaar, mits er iets veranderd aan de manier waarop het onderhoud uitgevoerd wordt. Overigens is de sector voor een groot gedeelte op de goede weg. Een recente benchmark geeft aan dat de staat van de Nederlandse railinfrastructuur tot de beste van Europa behoort (ProRail, 200). Het besef dat er iets moet gebeuren is aanwezig bij alle betrokken partijen. ProRail heeft met de oprichting van de afdeling Inframanagement een verbeterslag gemaakt richting een betere samenwerking met de PCA's. PCA's ontwikkelen in eigen beheer innovaties die de arbeidsveiligheid 5

86 moeten verbeteren. De ontwikkeling van de nieuwe contractvorm (PGO) is nog steeds volop gaande. ProRail heeft een researchafdeling die zich met de in dit onderzoek beschreven problematiek bezighoudt. Daarbij wordt de samenwerking aangegaan met externe partijen, waaronder IBM. Al met al lijkt de kleinonderhoudssector er te komen. Echter is het van groot belang dat de discussie rondom deze probleemsituatie levendig blijft en breed gedragen wordt door alle betrokkenen. Samen dienen zij het maatschappelijk belang om de railinfrastructuur berijdbaar te houden. Het resultaat van dit onderzoek, 23 aanbevelingen aan de sector als geheel, draagt hopelijk bij aan het debat rondom deze problematiek en mogelijke oplossingen. 6

87 .0 Bronvermelding AKI KO (200). Erkenningsregeling van ProRail Branche Spooraannemers. Kenmerk / ACD Versie 1.0. Datum 12 april 200. Bohte, J. Meier, K.J. (2000). Goal Displacement: Assessing the Motivation for Organizational Cheating. Public Administration Review, Vol. 60, No. 2 (Mar. - Apr., 2000), pp Blackwell Publishing on behalf of the American Society for Public Administration. Buchanan, R. (1992). Wicked Problems in Design Thinking. Design Issues, Vol., No. 2 (Spring, 1992), pp The MIT Press. CENELEC (European Comitee for Electrotechnical Standardization), Spoorwegtoepassingen De specificatie en het bewijs van de betrouwbaarheid, beschikbaarheid, onderhoudbaarheid en veiligheid (RAMS) (EN 50126), CENELEC, Brussel,1999 Checkland, P. Holwell, S. (2002). Information, Systems and Information Systems, making sense of the field. John Wiley & Sons, Ltd. Checkland, P. Poulter, J. (200). Learning for action. A short definitive account of Soft Systems Methodology and its use for practitioners, teachers and students. John Wiley & Sons, Ltd. Cramer (200). Slimmer, Sneller en Zuiniger op het spoor. Notitie van het lid Cramer, lid van de fractie van de ChristenUnie in de Tweede Kamer der Staten Generaal. 11 oktober 200. Hoogerwaard, M. (200). De weg naar outputsturing. Overheidsmanagement. Nr. 12, december 200. Kneppers, M. 2006, Asset Management bij HTM Infra, Technische Universiteit Delft, Faculteit TBM April Lloyd s Register Rail B.V., PAS 55 Asset Management, Rotterdam, Minister van Verkeer en Waterstaat (2005). Beheerconcessie Hoofdspoorweginfrastructuur. Nederlandse Mededingingsautoriteit Mededingingsautoriteit, (2009). NMa Jaarverslag 200. De keuze. Nederlandse Onbekend (200). Vragen en antwoorden over het ATW voorstel van werkgevers Cao RIS 200 ProRail (2006). Financieel jaarverslag ProRail ProRail (200). Financieel jaarverslag ProRail ProRail (200). Financieel jaarverslag 200. ProRail ProRail Planning en Control (2005). Beheerplan Kenmerk Versie 3. Datum 31 januari ProRail Planning en Control (2005). Beheerplan Kenmerk Versie 3. Datum 15 december ProRail Planning en Control (2006). Beheerplan 200. Kenmerk Versie 12 december Datum 12 december 2006.

88 ProRail Planning en Control (200). Beheerplan 200. Kenmerk Versie 3. Datum januari 200. ProRail Planning en Control (200). Beheerplan Kenmerk v1. Versie 2. Datum december 200. ProRail (200). De prestaties van ProRail behoren tot de Europese top. ProRail ProRail (2005). Veilig werken aan het spoor. ProRail ProRail (2005). Veiligheidsmanagement. ProRail Quinn, R.E. Rohrbaugh, J. (191). A Competing Values Approach to Organizational Effectiveness Public Productivity Review, Vol. 5, No. 2, A Symposium on the Competing Values Approach to Organizational Effectiveness (Jun., 191), pp M.E. Sharpe, Inc. Quinn, R.E. Rohrbaugh, J. (193). A Spatial Model of Effectiveness Criteria: Towards a Competing Values Approach to Organizational Analysis. Management Science, Vol. 29, No. 3 (Mar., 193), pp INFORMS. Ramaekers, P. Wit, de, T. Pouwels, M. (2009). Hoe druk is het nu werkelijk op het Nederlandse spoor? Het Nederlandse spoorgebruik in vergelijking met de rest van de EU-2. Centraal Bureau voor de Statistiek. Redeker, F.R. Lange, J.W. (200). The POSS Solution. Simply efficient. Rittel, H. Webber, M. (193). Dilemmas in a General Theory of Planning. pp , Policy Sciences, Vol. 4, Elsevier Scientific Publishing Company, Inc., Amsterdam, 193. Swier, J. (200). De geschiedenis van het uitbestenden van onderhoud aan de railinfrastructuur. ProRail. Swier, J. (200). De ontwikkeling en inrichting van de rail asset manager ProRail (over de periode ). ProRail. Tan, Y. et al (200). Beer Living Lab Final Report. Vrije Universiteit Amsterdam, 200. Veraart, M. (200). Sturing van publieke dienstverlening. Van Gorcum. Verschuren, P. Doorewaard, H. (2002). Het ontwerpen van een onderzoek. LEMMA B.V. Utrecht. Derde druk, derde oplaag. Vonk, W. (2006). Beheersmaatregelen bij de aansturing van een prestatiecontract voor onderhoud aan railinfrastructuur. Een onderzoek naar de risico s en beheersmaatregelen bij de aansturing van een prestatiegericht contract voor regulier onderhoud aan railinfrastructuur. Universiteit Twente. Williamson, O.E. (199). Transaction-Cost Economics: The Governance of Contractual Relations. Journal of Law and Economics, Vol. 22, No. 2 (Oct., 199), pp The University of Chicago Press. Williamson, O.E. (191). The Economics of Organization: The Transaction Cost Approach. The American Journal of Sociology, Vol., No. 3 (Nov., 191), pp The University of Chicago Press. Williamson, O.E. (2002). The Theory of the Firm as Governance Structure: From Choice to Contract. Journal of Economic Perspectives Volume 16, Number 3 Summer 2002 Pages

89 .1 Bezochte websites Bezocht in de periode december 200 tot en met augustus

90 Appendices Enquête evaluatie haalbaarheid en wenselijkheid aanbevelingen 90

91 91

92 92

93 93

94 94