In this article, we describe the budgetary situation of the Flemish municipalities

Transcriptie

1 Federale Overheidsdienst Financiën - België Documentatieblad 73e jaargang, nr. 4, 4e kwartaal 2013 De budgettaire situatie en vooruitzichten van de Vlaamse gemeenten bij de start van de legislatuur Jan LEROY (*) A B S T R A C T A B S T R A C T In this article, we describe the budgetary situation of the Flemish municipalities at the start of a new local administration in We conclude that the higher growth rate of municipal expenses compared with the municipal income growth will continue the next period. The main reason for this is the fast increase of expenditure for the pensions of formal local civil servants. At the same moment Flemish municipalities have to comply with a totally new budgetary and ac-counting system, including a more severe definition of a balanced budget. In the last part of the article, we describe the measures Flemish municipalities are going to take to cope with this difficult financial environment, based on a survey organized by the Association of Flemish Cities and Municipalities. JEL Classification Code: H7, H 55, Keywords: Budget, Pension, Local government (*) Directeur bestuur Vereniging van Vlaamse Steden en Gemeenten 73

2 Documentatieblad 73e jaargang, nr. 4, 4e kwartaal

3 De budgettaire situatie en vooruitzichten van de Vlaamse gemeenten bij de start van de legislatuur Inhoudsopgave Inleiding 77 1 De budgettaire situatie van de Vlaamse gemeenten tot en met Evoluties in Vooruitzichten voor de periode Waarom ? Hoe wordt evenwicht voortaan gedefinieerd? Welk cijfermateriaal is al beschikbaar? Belangrijkste uitdagingen aan uitgavenzijde Personeelskosten en pensioenen Dotaties aan derden Intresten en aflossingen van leningen Investeringen Belangrijkste uitdagingen aan ontvangstenzijde Belastingen Fondsen Specifieke subsidies Dividenden Gevolgen van de budgettaire krapte 98 4 Besluit Bronnen

4 Documentatieblad 73e jaargang, nr. 4, 4e kwartaal

5 De budgettaire situatie en vooruitzichten van de Vlaamse gemeenten bij de start van de legislatuur Inleiding In het eerste deel van deze bijdrage bekijken we de budgettaire situatie van de Vlaamse gemeenten aan de vooravond van de start van de huidige lokale bestuursperiode. Over het algemeen zijn de uitstaande schulden onder controle, en voldoen de gemeenten ook aan het verplichte begrotingsevenwicht. Wel zien we al enkele jaren een trend van gemeentelijke uitgaven die sneller stijgen dan de ontvangsten. Het is duidelijk dat die beweging zich ook volop zal doorzetten in de intussen gestarte legislatuur, en dan voornamelijk door de sterke stijging van de uitgaven voor de financiering van de pensioenen van de statutaire ambtenaren. Omdat ook gemeenten moeten voldoen aan verplichtingen op het vlak van financieel evenwicht, betekent dit dat er saneringsmaatregelen nodig zijn. Die worden ook genomen, zo blijkt uit de resultaten van een bevraging die we op het einde van deze bijdrage toelichten. 77

6 Documentatieblad 73e jaargang, nr. 4, 4e kwartaal De budgettaire situatie van de Vlaamse gemeenten tot en met 2012 Het is niet vanzelfsprekend om vandaag, in het laatste kwartaal van 2013, een correct en betrouwbaar zicht te krijgen op de financiële situatie waarmee de Vlaamse gemeenten de bestuursperiode afsloten. De redenen daarvoor zijn divers. Ten eerste past een steeds grotere groep Vlaamse gemeenten de principes van de zogenaamde beleids- en beheerscyclus (bbc) toe, een nieuw systeem van beleidsmatige en financiële planning dat vanaf financieel boekjaar 2014 veralgemeend zal gelden voor alle 308 Vlaamse gemeenten en ocmw s, de vijf provincies, de ruim honderd autonome gemeentebedrijven en de tientallen ocmw-verenigingen. Besturen die dat wilden, konden ook eerder met de bbc van start gaan. In 2011 hebben twaalf Vlaamse gemeenten (en acht ocmw s) dat ook gedaan. In 2012 kwamen daar nog eens 22 gemeenten (en negentien ocmw s) Vlaamse gemeenten bij (1). De bbc wijkt op tal van punten af van de zogenaamde nieuwe gemeenteboekhouding (ngb), het systeem dat (toen nog door de Belgische overheid) veralgemeend van kracht werd vanaf Statistisch materiaal verzamelen dat rekening houdt met de sterke verschillen tussen beide systemen, is dus niet vanzelfsprekend. Een tweede oorzaak ligt bij de werkwijze van het Instituut voor de Nationale Rekeningen (inr) met betrekking tot de lokale besturen. Los van de bedenkingen die kunnen worden gemaakt bij de methodes die daarvoor worden of tot voor kort werden gehanteerd (met bv. een belangrijke rol voor steekproeven en extrapolaties, in plaats van een analyse die gebaseerd is op de budgetten en rekeningen van de meer dan 1500 Belgische lokale besturen), is er het probleem dat het inr pas in september 2013 voor het eerst niet alleen statistieken publiceerde voor de Belgische lokale overheden als geheel, maar ook een opsplitsing bracht per gewest en per type lokaal bestuur (gemeente, ocmw, politiezone, provincie,. Die gegevens worden aangehaald in het rapport Recente budgettaire evoluties en beoordeling ervan ten opzichte van het Stabiliteitsprogramma van de Hoge Raad van Financiën van november Voor de Vlaamse gemeenten waren de cijfers gebaseerd op rekeningen 2012 van gemeenten die samen goed waren voor 55 % van de Vlaamse bevolking. Op 1 In 2011 ging het om de gemeenten Aalst, Antwerpen, De Pinte, Dilbeek, Geel, Hemiksem, Mol, Oostrozebeke, Overpelt, Poperinge, Vilvoorde en Zoersel. Vanaf 2012 startten ook de gemeentebesturen van Aalter, Begijnendijk, Beringen, Deerlijk, Drogenbos, Eeklo, Grimbergen, Herent, Houthalen-Helchteren, Kasterlee, Lier, Linter, Meerhout, Olen, Schelle, Sint-Katelijne-Waver, Spiere-Helkijn, Temse, Tienen, Wevelgem, Zonnebeke en Zottegem. 78

7 De budgettaire situatie en vooruitzichten van de Vlaamse gemeenten bij de start van de legislatuur basis van een extrapolatie kwam het inr tot een totaal esr-vorderingensaldo van -631 miljoen euro (2) voor de Vlaamse gemeenten in 2012, tegenover -61 miljoen euro in 2011 en -9 miljoen euro in Volgens het inr was de verslechtering tussen 2011 en 2012 te wijten aan de gemeenteraadsverkiezingen (met traditioneel meer investeringen) en aan hogere personeels- en sociale uitgaven. We vernemen bij het Vlaamse Agentschap voor Binnenlands Bestuur dat de extrapolatie op basis van het beschikbare staal gemeentelijke jaarrekeningen 2012 naar de volledige populatie leidt tot een sterk verschillende uitkomst qua vorderingensaldo. Helemaal definitief zijn deze cijfers dus zeker nog niet. Wat wellicht wel vast ligt, is de verslechtering die we de voorbije jaren vaststellen wat betreft het gemeentelijke (of lokale) vorderingensaldo. Dat blijkt ook uit een andere gegevensbron, nl. die van de studiedienst van de Vlaamse regering, die via een reeks algemene cijfers over de Vlaamse gemeenten publiceert. De meest recente hebben betrekking op de rekeningen van We bekijken de belangrijkste evoluties in verband met de uitgaven, de ontvangsten en de schulden. Tabel 1: evolutie gemeentelijke gewone uitgaven (in mln euro) Stijging per jaar Personeel zonder onderwijs 2.339, , , , , ,6 +4,5 % Personeel onderwijs 654,3 672,3 728,3 761, ,1 +2,1 % Werking 1.185, , , , , ,1 +5,1 % Dotatie OCMW 623,6 652,1 689,5 734,1 770,7 795,2 +5,0 % Dotatie politie 674,0 697,0 721,7 776,7 777,8 803,1 +3,6 % Dotatie erediensten 39,8 42,9 44,9 43,1 44,1 44,2 +2,1 % Andere subsidies 723,6 728,8 741,8 821,5 868,0 907,8 +4,6 % Intresten en aflossingen 1.024, , ,3 953,4 923,5 973,3-1,00 % Totale uitgaven 7.265, , , , , ,3 +3,6 % Bron: We zien dat de gemeentelijke gewone uitgaven in de periode gemiddeld met 3,6 % per jaar stegen. Vooral de personeelsuitgaven (4,5 % groei per jaar), de werkingskosten (5,1 %), de dotatie aan het ocmw (5,0 %) en de andere subsidies (4,6 %) kenden in die periode een sterke toename. Voor de personeelsuitgaven ligt de verklaring vooral in de indexering van de lonen (ruim 2 % per jaar), allerhande baremieke verhogingen, de geleidelijke stijging van de werkgeversbijdragen voor de financiering van de pensioenen (3) en een beperkte uitbreiding van het aantal personeelsleden in de zorgsector. Dezelfde oorzaken liggen ook aan de basis van de toename van de dotaties aan het ocmw. 2 Voor alle Vlaamse gemeenten, OCMW s en provincies zou het volgens het INR voor 2012 gaan om een vorderingensaldo van -777 miljoen euro en voor alle Belgische lokale besturen citeert het INR een bedrag van miljoen euro. 3 Voor de besturen die behoorden tot de zogenaamde Pool 1 (de overgrote meerderheid van de gemeenten en OCMW s) van de RSZPPO bedroeg de werkgeversbijdrage voor de financiering van de statutaire pensioenen tot en met %. In 2010 werd dat 22,5 % en in ,5 %. De besturen die later tot de RSZPPO toetraden (in Vlaanderen o.a. Aalst, Antwerpen, Gent, Oostende, Ronse, Tienen en Turnhout) en in de zogenaamde Pool 2 terechtkwamen, betaalden in 2006 een werkgeversbijdrage van 25 %, in 2007, 2008 en 2009 werd dat 27 %, in ,5 % en in ,5 %. 79

8 Documentatieblad 73e jaargang, nr. 4, 4e kwartaal 2013 Belangrijk voor de verdere analyse is nog de vermelding dat ruim 41 % van de gemeentelijke gewone of recurrente uitgaven naar personeel gaan en bijna 30 % naar dotaties en subsidies aan andere entiteiten. Het aandeel van de schulduitgaven (aflossingen en intresten) wordt steeds kleiner, met 14 % in 2006 en nog slechts 11,2 % in Er is dus duidelijk sprake van een omgekeerd koekoekseffect: de dalende schulduitgaven creëerden de voorbije jaren bijkomende budgettaire ruimte. Oorzaken van dit fenomeen zijn de aanhoudende daling van de langetermijnrente en de overname van een deel van de gemeentelijke schulden (a rato van 100 euro per inwoner of in totaal 612 miljoen euro) naar aanleiding van het Lokaal Pact in 2008 (4). De evolutie van de gemeentelijke ontvangsten hebben we opgenomen in Tabel 2. Tabel 2: evolutie gemeentelijke gewone ontvangsten (in mln euro) Stijging per jaar Prestaties 406,2 473,7 517,2 541,0 545,4 590,1 +7,8 % Belastingen 3.635, , , , , ,0 +4,2 % Fondsen 1.725, , , , , ,1 +5,1 % Specifieke subsidies 1.443, , , , , ,2 +0,9 % Intresten en dividenden 1.024,8 730,9 729,6 702,6 668,8 505,9-8,5 % Totale ontvangsten 8.235, , , , , ,2 +2,2 % Bron: In de beschouwde periode groeiden de gewone ontvangsten met gemiddeld 2,2% per jaar, dus een stuk minder snel dan de gewone uitgaven (Tabel 1). De oorzaak van die tragere groei ligt niet in de belastingen en de vergoedingen voor prestaties die de gemeenten zelf aanrekenen. Ook de fondsen (met als belangrijkste het Vlaamse Gemeentefonds) kenden een gestage toename. Het waren de specifieke subsidies en vooral de intresten en dividenden die achterbleven. Die laatste zakten tussen 2006 en 2011 met gemiddeld 8,5 % per jaar. De oorzaken hiervan liggen in de vereffening van de Gemeentelijke Holding en de ontmanteling van Dexia (effect vanaf 2010), in de vrijmaking van de energiesector en in de verkoop van participaties in o.a. Telenet, Electrabel en Distrigas, waardoor die dividenden uiteraard opdroogden. Waar de kapitaalontvangsten in 2006 nog goed waren voor meer dan 12 % van de gewone ontvangsten, was dat aandeel tegen 2011 gedaald naar 5,5 %. De Vlaamse gemeenten halen bijna 49 % van hun recurrente inkomsten uit belastingen. Internationaal bekeken is dat veel, zeker in vergelijking met Nederland waar dat aandeel slecht 10 tot 15 % bedraagt. 4 De gemeenten moesten in ruil voor deze schuldovername akkoord gaan met een inperking van hun fiscale bevoegdheden: een aantal gemeentelijke belastingen moesten definitief verdwijnen, van andere mochten de tarieven gedurende een of meer jaar niet verhogen. 80

9 De budgettaire situatie en vooruitzichten van de Vlaamse gemeenten bij de start van de legislatuur De veel sterkere groei van de uitgaven dan van de ontvangsten heeft er de voorbije jaren voor gezorgd dat de ruimte die gemeenten creëerden om vanuit de gewone, recurrente werking middelen te genereren die kunnen worden aangewend voor de financiering van investeringen, kleiner werd: het zogenaamde overschot eigen dienstjaar zakte van 970 miljoen euro in 2006 naar 503 miljoen euro in 2011, of bijna een halvering in vijf jaar tijd. De gegevens van lopen momenteel slechts tot We hebben echter geen enkel element dat erop zou wijzen dat de evoluties van de voorbije jaren niet zouden zijn voortgezet in Zo steeg voor zowat alle gemeenten de werkgeversbijdrage voor de pensioenen van de statutairen (5), en ruim 100 Vlaamse gemeenten moesten voor het eerst ook een responsabiliseringsbijdrage voor die pensioenen budgetteren, hoewel de betaling pas in het najaar van 2013 moest gebeuren (6). Verder weten we dat het Gemeentefonds opnieuw met 3,5 % steeg en dat er weinig sprongen zaten in de evoluties van de belastingontvangsten. Voor onze kennis over 2012 kunnen we ook een beroep doen op het studiewerk van Belfius. De bank analyseert jaarlijks de budgetten van de Vlaamse gemeenten. De studie over de budgetten voor 2012 verscheen in juni van dat jaar (7). Belfius raamde de stijging van de gewone ontvangsten in 2012 op 2,8 % voor de Vlaamse gemeenten, en kwam voor de uitgaven uit bij een verwachte toename van 4 %. Het verschillend groeiritme voor beide zou dus worden voortgezet. Voorts zouden 211 Vlaamse gemeenten een begroting met een tekort op het eigen dienstjaar (dus zonder de overschotten en reserves uit het verleden) hebben, tegenover 85 met een overschot. Die aantallen bevestigen een trend die Belfius al enkele jaren vaststelt, nl. het stijgende aantal Vlaamse gemeenten met een tekort op het budget van het eigen dienstjaar. Doordat de jaarrekening doorgaans beter uitvalt dan het budget, is de situatie ex post meestal wat beter. Voor een analyse van de financiële situatie van de Vlaamse gemeenten is ook een blik op de schuldevolutie interessant. Die hebben we opgenomen in Tabel 3, zowel voor de gemeenten als voor de ocmw s en dat voor de periode Voor de besturen van de vroegere Pool 1 ging de basiswerkgeversbijdrage van 24,5 % in 2011 naar 26,5 % in De gemeenten die behoorden tot Pool 2 zagen die bijdrage stijgen van 32,5 % in 2011 naar 33,5 % in Besturen krijgen een responsabiliseringsbijdrage aangerekend als de pensioenbijdrage die ze betalen via de werknemers- en werkgeversbijdrage op de lonen van de actieve statutairen kleiner is dan de pensioenuitgaven voor statutairen die ooit bij dat bestuur hebben gewerkt. De responsabiliseringsbijdrage bedraagt momenteel ongeveer de helft van dat verschil. 7 Belfius, Lokale financiën gemeenten en provincies, juli 2012, 51 p. 81

10 Documentatieblad 73e jaargang, nr. 4, 4e kwartaal 2013 Tabel 3: evolutie uitaande gemeentelijke en OCMW-schulden (in mln euro) Stijging per jaar Gemeenten 8.466, , , , , ,60-0,70 % OCMW s 1.671, , , , , ,10 +7,60 % Bron: Uit de cijfers blijkt dat de gemeentelijke schulden al een zestal jaar min of meer op hetzelfde niveau zitten. Het is bovendien zeker niet zo dat de schuldovername van 2008 a rato van 100 euro per inwoner door de Vlaamse overheid eind 2011 volledig zou tenietgedaan zijn door nieuwe schulden. Opmerkelijk in dit verband is wel de sterke stijging van de schulden die de Vlaamse ocmw s aangaan, met een gemiddeld groeiritme van 7,6 % per jaar. De oorzaak hiervan is de grote nood aan investeringen in de zorgsector die ocmw s ondervinden ten gevolge van de sterke vergrijzing in de samenleving. Een bijkomende factor is de zogenaamde alternatieve vipa-financiering (8). Waar vroeger vipa ca. 60 % van de investeringskosten bij aanvang financierde via een kapitaalsubsidie, krijgt de initiatiefnemer nu gedurende twintig jaar een veel kleinere toelage uitbetaald. Dat betekent natuurlijk dat ocmw s voortaan bij aanvang de volledige 100% van de investeringen moeten financieren (doorgaans met vreemde middelen), tegenover slechts 40 % voorheen. 8 VIPA = Vlaams Infrastructuurfonds voor Persoonsgebonden Aangelegenheden. 82

11 De budgettaire situatie en vooruitzichten van de Vlaamse gemeenten bij de start van de legislatuur 2 Evoluties in 2013 Begin 2013 gingen de nieuwe lokale besturen van start, na de gemeenteraadsverkiezingen van 14 oktober De budgetten voor 2013 zijn in diverse betekenissen van het woord overgangsdocumenten: Soms zijn ze nog opgesteld door de afscheidnemende ploeg in 2012, soms gebeurde dat door de nieuwe gemeenteraad maar door de snelheid waarmee ze in dat geval tot stand moesten komen gaat het om zeer voorlopige documenten. Op 1 januari 2013 startten nog eens 87 gemeenten met de bbc. (9) Dat betekent dat intussen een kleine helft van de Vlaamse gemeenten met het nieuwe systeem werkt, en de rest nog met het oude. Ook de besturen die in 2013 nog de ngb toepassen, nemen vaak al bepaalde beslissingen die vooruitlopen op de hervorming. Zo zien we op een aantal plaatsen de dotatie van de gemeente aan het ocmw in 2013 dalen. Dat is mogelijk door binnen het ocmw opgebouwde overschotten of reserves aan te wenden voor de courante werking ervan. De Vlaamse gemeenten beseffen ten volle dat er financieel bijzonder moeilijke tijden aankomen. In een aantal gevallen bevat het budget 2013 al bewarende maatregelen in afwachting van de fundamentele politieke en financiële keuzes die genomen zouden worden bij de opmaak van het meerjarenplan Die maatregelen hebben dan bv. betrekking op het (tijdelijk) niet vervangen van personeelsleden die het bestuur verlaten of het niet verlengen van contracten, het on hold zetten van de voorbereiding van investeringsprojecten tot het hele plaatje duidelijk is, of het optrekken van bepaalde vooral eigen lokale belastingen in afwachting van de politieke keuzes over de twee belangrijkste belastingen, nl. de aanvullende personenbelasting en de opcentiemen op de onroerende voorheffing. We moeten de studie van Belfius over de gemeentelijke budgetten 2013 dan ook onder dat voorbehoud lezen (10). Volgens de bank zouden de gemeentelijke uitgaven in 2013 slechts met 1,7 % toenemen en de ontvangsten met 3,1 %. Deze cijfers staan duidelijk in contrast met de tendens van de voorbije jaren, maar zoals gezegd is het zeer moeilijk om hieruit conclusies te trekken. Bovendien gelden de bedragen alleen voor de besturen die nog onder de ngb werken, wat ook aanleiding kan geven tot bepaalde vertekeningen. 9 Affligem, Anzegem, Avelgem, Berlaar, Berlare, Bertem, Boom, Boortmeerbeek, Borgloon, Bornem, Borsbeek, Brakel, Brecht, Buggenhout, Deinze, Denderleeuw, Dendermonde, De Panne, Diksmuide, Evergem, Gavere, Grobbendonk, Haaltert, Halle, Hechtel-Eksel, Heers, Heist-op-den-Berg, Herenthout, Heusden-Zolder, Hoeilaart, Hoeselt, Hooglede, Huldenberg, Ieper, Ingelmunster, Izegem, Kaprijke, Knokke-Heist, Kortemark, Laarne, Langemark-Poelkapelle, Lendelede, Lennik, Lichtervelde, Liedekerke, Lierde, Linkebeek, Lokeren, Lubbeek, Maaseik, Machelen, Maldegem, Malle, Meise, Merksplas, Moorslede, Nazareth, Nieuwerkerken, Ninove, Oosterzele, Oostkamp, Opglabbeek, Peer, Putte, Puurs, Ravels, Retie, Ronse, Roosdaal, Schoten, Sint-Amands, Sint-Lievens-Houtem, Sint- Martens-Latem, Staden, Stekene, Ternat, Tongeren, Tremelo, Wingene, Wommelgem, Wortegem-Petegem, Zandhoven, Zaventem, Zemst, Zoutleeuw, Zutendaal, Zwijndrecht 10 Belfius, De financiële situatie van de Vlaamse gemeenten, augustus 2013, 11 p. 83

12 Documentatieblad 73e jaargang, nr. 4, 4e kwartaal 2013 Ondanks de sterkere groei van de ontvangsten dan van de uitgaven, zou toch 64% van de Vlaamse ngb-gemeenten volgens Belfius in 2013 met een budgettair tekort op het eigen dienstjaar werken. Interessant is verder de analyse die de bank ook deed op de cijfers van de bbc-gemeenten. Hun budgettair resultaat van het boekjaar zou in 2013 op een tekort van 124 euro per inwoner uitkomen. De autofinancieringsmarge (het bedrag dat overblijft als uit het exploitatiesaldo ook de leninglasten zijn betaald; cf. 3.2) zou voor euro per inwoner bedragen, wat wijst op een structureel tekort van een belangrijke groep gemeenten. Bij de start van de planningsperiode zien we dus dat veel Vlaamse gemeenten er niet (meer) in slagen om in het jaar zelf, zonder rekening te houden met overschotten uit het verleden, voldoende middelen te halen uit de courante werking om de leninglasten te dragen. Voorlopig volstaan de opgebouwde reserves om hieraan het hoofd te bieden, maar die zijn per definitie niet oneindig. De oorzaak van die structurele problemen ligt in een bijna voortdurend sterkere toename van de uitgaven dan van de ontvangsten. 84

13 De budgettaire situatie en vooruitzichten van de Vlaamse gemeenten bij de start van de legislatuur 3 Vooruitzichten voor de periode Waarom ? Alle Vlaamse gemeenten passen vanaf 2014 de beleids- en beheerscyclus (bbc) toe (11). Dat betekent dat ze tegen eind 2013 een meerjarenplan en een budget moeten op de gemeenteraad brengen, waarin zowel de beleidskeuzes ( doelstellingen, actieplannen, acties) als de financiële gevolgen zijn weergegeven. De wetgever verplicht de gemeenten om een meerjarenplan te maken voor de periode Het eerste jaar van de lokale bestuursperiode (2013, 2019) wordt dus beschouwd als een planningsjaar, en de planningsperiode zelf loopt een jaar door in de volgende legislatuur. Het meerjarenplan is geen statisch geheel, maar kan worden aangepast, bv. naar aanleiding van nieuwe noden, gewijzigde maatschappelijke omstandigheden, bijkomende of net minder beschikbare middelen, enz. Gemeenten moeten ook jaarlijks een budget op de raad brengen, dat eveneens een beleidsmatige en een financiële kant heeft. Dat budget moet passen in het (eventueel eerst gewijzigde) meerjarenplan. Verder proberen we dus een inschatting te maken van de voor de gemeenten relevante financiële evoluties tot en met Het spreekt vanzelf dat een dergelijke lange periode ook een reeks onzekerheden impliceert. 3.2 Hoe wordt evenwicht voortaan gedefinieerd? De bbc houdt niet alleen een verplichte meerjarenplanning in, besturen moeten ook aantonen dat ze financieel in evenwicht zijn (12). Dat financiële evenwicht bestaat bestaat uit verschillende elementen. We illustreren ze aan de hand van een fictief cijfervoorbeeld. 11 Net als alle OCMW s, provincies en een reeks verzelfstandigde entiteiten. 12 Art. 14 Besluit Vlaamse Regering 26 juni 2010 betreffende de beleids- en beheerscyclus van de gemeenten, de provincies en de openbare centra voor maatschappelijk welzijn. 85

14 Documentatieblad 73e jaargang, nr. 4, 4e kwartaal 2013 Resultaat op kasbasis Exploitatie 20 Uitgaven (waarvan 15 intresten) 980 Ontvangsten 1000 Investeringen -130 Uitgaven 150 Ontvangsten 20 Andere 100 Uitgaven (o.a. aflossingen) 20 Ontvangsten (o.a. nieuwe leningen) 120 Budgettair resultaat van het boekjaar -10 Gecumuleerd budgettair resultaat vorig boekjaar 12 Gecumuleerd budgettair resultaat 2 Bestemde gelden 0 Resultaat op kasbasis 2 Ten eerste moeten de gemeenten in het meerjarenplan aantonen dat ze in elk jaar van de planningsperiode een positief resultaat op kasbasis halen. Daarvoor kijkt men naar het saldo van de exploitatie-uitgaven en -ontvangsten (+20 in het voorbeeld), van de investeringsuitgaven en -ontvangsten (-130) en van de andere financiële stromen, die vooral met het aangaan en aflossen van leningen te maken hebben (+100). Die drie saldi geven het budgettair resultaat van het boekjaar (-10). Opgeteld bij het gecumuleerd resultaat van het vorige boekjaar (12), komt men, indien er geen bestemde gelden zijn (13), bij het resultaat op kasbasis (+2), dat positief of 0 moet zijn. Een positief resultaat op kasbasis halen is om twee redenen niet zo moeilijk: men mag een (verwacht) overschot van vorige boekjaren mee in rekening brengen (+12 in het voorbeeld) en bovendien kan men hiervoor ook nieuwe leningen (120) gebruiken, uiteraard voor zover banken of andere kredietverschaffers bereid zijn en blijven om een gemeente hiervoor middelen ter beschikking te stellen. Ten tweede moeten gemeenten aantonen dat ze in 2019 (14), het laatste jaar van de planningsperiode, ook structureel in evenwicht zijn. Dat structurele evenwicht moet blijken uit een positieve autofinancieringsmarge. We werken verder op het bovenstaande voorbeeld. Autofinancieringsmarge Financieel draagvlag 35 Exploitatie-ontvangsten 1000 Exploitatie-uitgaven onder intresten 965 Periodieke leninguitgavern 35 Aflossingen 20 Intresten 15 Autofinancieringsmarge Bestemde gelden zijn middelen die de gemeenteraad expliciet voorbehoudt voor een bepaald doel. 14 Bij de opmaak van het budget 2018 wordt dat 2020, en bij de budgetopmaak van 2019 wordt dat 2021.

15 De budgettaire situatie en vooruitzichten van de Vlaamse gemeenten bij de start van de legislatuur We berekenen daarbij eerst het financieel draagvlak, het saldo aan middelen die het bestuur uit de exploitatie haalt zonder enige leninglasten (intresten en aflossingen). Daartoe worden de verwachte exploitatie-ontvangsten (1000) verminderd met de exploitatie-uitgaven zonder de intresten (965), wat in dit voorbeeld een financieel draagvlak van 35 oplevert. Daarna kijkt men voor het jaar 2019 naar de verwachte periodieke leninguitgaven (aflossingen en intresten). Die bedragen in het voorbeeld ook 35, waardoor de autofinancieringsmarge op 0 uitkomt, wat net aan de norm voldoet. In tegenstelling tot het resultaat op kasbasis, wordt voor de berekening van de autofinancieringsmarge geen rekening gehouden met eventuele saldi van vorige jaren. Verder kunnen nieuwe leningen niet worden gebruikt om aan het evenwicht te voldoen. Ten derde mogen er geen andere elementen zijn waaruit blijkt dat het financiële evenwicht fictief is. Men heeft deze bepaling toegevoegd om gevallen waarbij bv. aflossingen van leningen kunstmatig naar de toekomst (lees: naar de jaren na de planningsperiode) worden doorgeschoven te kunnen sanctioneren. Bij de redactie van deze bijdrage was er een kleine versoepeling van bovenstaande evenwichtscriteria in voorbereiding. Zo zouden besturen met een negatieve autofinancieringsmarge toch kunnen aantonen dat ze in evenwicht zijn door de inzet van eerder opgebouwde reserves voor duidelijk in de tijd beperkte uitgaven of engagementen. De controle op het financiële evenwicht van de gemeentelijke meerjarenplanning gebeurt door de provinciegouverneur, in zijn of haar hoedanigheid van commissaris van de Vlaamse Regering die belast is met het toezicht op de gemeenten. De provinciegouverneur is verplicht om een meerjarenplan te schorsen als het niet of slechts fictief in evenwicht is. Door die schorsing is automatisch ook het onderliggende budget geschorst, waardoor de gemeente alleen nog met voorlopige kredieten kan werken. Die periode mag ten hoogste drie maanden (dus tot eind maart) duren. Het is in deze context interessant om ook even een zijstap te maken richting de Europese wijze waarop wordt omgegaan met evenwichten van overheden. Het is duidelijk dat het esr-vorderingensaldo op een andere manier wordt berekend dan de gemeentelijke evenwichtscriteria, met uiteraard ook een afwijkend resultaat. Zonder de zaak al te zeer te compliceren (15), betekent dit op basis van het geciteerde cijfervoorbeeld het volgende: ESR-vorderingensaldo Ontvangsten ( ) 1020 Uitgaven ( ) 1130 ESR-vorderingensaldo We gaan er bv. van uit dat de registratie van de ontvangst van de door de staat of het gewest ten behoeve van de gemeenten geïnde aanvullende personenbelasting en opcentiemen onroerende voorheffing dezelfde is. 87

16 Documentatieblad 73e jaargang, nr. 4, 4e kwartaal 2013 Een gemeente die voldoet aan de eigen evenwichtscriteria, kan dus volgens de esr-regels deficitair zijn. Ook het omgekeerde is trouwens mogelijk. De belangrijkste oorzaken voor de verschillen liggen in het feit dat de esr-regels abstractie maken van het aangaan van nieuwe leningen en de aflossingen van bestaande, en bovendien geen onderscheid maken tussen exploitatie-uitgaven en investeringsuitgaven. Voor besturen die veel investeren (16), maakt dit het extra moeilijk om (per jaar en per bestuur afzonderlijk) een positief esr-vorderingensaldo te realiseren. Conclusie: ook met de bbc worden gemeenten geconfronteerd met financiële evenwichtsvereisten, die bovendien vele jaren in de toekomst kijken. Ook al wijken die bbc-criteria af van wat Europa hanteert, toch betekent dit dat er keuzes zullen moeten worden gemaakt. We geven verder nog aan dat het vrij eenvoudig is om op basis van de bbc-rapportering over meerjarenplannen, budgetten en jaarrekeningen voor de betrokken besturen gegevens op te stellen op basis van de esr95-regels. 3.3 Welk cijfermateriaal is al beschikbaar? Vandaag bestaan er geen betrouwbare ramingen voor de algemene ontwikkeling van de Vlaamse gemeentelijke financiën de komende jaren. We beschikken wel over een niet gepubliceerde oefening van het Federaal Planbureau en de Nationale Bank van België (17), die uitkomt bij een geraamd vorderingensaldo voor de Belgische lokale besturen van -332 miljoen euro voor 2014 (ter vergelijking: voor 2013 wordt een tekort van 548 miljoen voorspeld). Aangezien dit bedrag niet verbijzonderd is per gewest of per type lokaal bestuur, kunnen we er verder weinig mee aanvangen in het licht van deze bijdrage. 3.4 Belangrijkste uitdagingen aan uitgavenzijde Uit de statistische gegevens tot en met 2012 bleek al dat de uitgaven structureel sneller stijgen dan de ontvangsten. Het ziet ernaar uit dat hieraan bij ongewijzigd beleid niet onmiddellijk een eind zal kunnen komen. De belangrijkste reden ligt in de pensioenuitgaven, die ook de komende jaren zullen blijven stijgen. Verder gaan we dieper in op de dotaties aan derden, op de intresten en aflossingen van leningen en op de investeringen. 16 Volgens de Nationale Bank bestond in ,2 % van de overheidsuitgaven uit investeringen. Voor de federale overheid ging het om 0,6 %, de Gemeenschappen en Gewesten zaten op 4,5 % en de lokale besturen op 11,8%. Voor een individuele gemeente kan dat in een bepaald jaar (waarin toevallig een grote investering gebeurt) nog veel meer zijn. 17 Federaal Planbureau en Nationale Bank van België, Solde de financement des pouvoirs locaux: nouvelles estimations (septembre 2013), niet gepubliceerd, 4 pagina s. 88

17 De budgettaire situatie en vooruitzichten van de Vlaamse gemeenten bij de start van de legislatuur Personeelskosten en pensioenen Lokale besturen staan zelf in voor de financiering van de pensioenen van hun statutaire ambtenaren. Ze doen dat ofwel alleen (door zelf een pensioenfonds aan te leggen of afspraken te maken met een voorzorginstelling), maar vooral collectief. De Financieringswet Lokale Ambtenarenpensioenen van 24 oktober 2011 bevatte stimulansen opdat zo veel mogelijk besturen zouden aansluiten bij het gemeenschappelijke omslagstelsel van de Rijksdienst voor Sociale Zekerheid van de Plaatselijke en Provinciale Overheden (rszppo). Vandaag blijven slechts veertien van de 308 Vlaamse gemeenten hier buiten (18). In wat volgt beschrijven we de situatie die geldt voor de overige 294 Vlaamse gemeenten. Het basisprincipe van de financiering is dat de lokale besturen als geheel in een bepaald jaar een pensioenbijdrage betalen die gelijk is aan wat er dat jaar nodig is voor de pensioenlasten van de gepensioneerde statutairen. Omdat steeds meer mensen met pensioen gaan, en de groep gepensioneerden zelf ook stelselmatig groter wordt doordat gepensioneerden langer leven en dus langer een pensioen genieten, wordt die factuur alsmaar groter. Het fenomeen van de stijgende pensioenuitgaven geldt uiteraard niet uitsluitend voor de lokale besturen, maar is een budgettaire uitdaging voor de hele samenleving. De lokale sector is wel de enige die die rekening (althans voor de ex-statutairen) helemaal zelf betaalt. De Gewesten en Gemeenschappen betalen vandaag amper een werkgeversbijdrage voor de financiering van hun pensioenen, en ook de federale overheid rekent geen bijdrage door op de lonen van haar personeelsleden. Die overheden rekenen dus op de Schatkist om hun pensioenen te betalen. Maar ook voor de stelsels van de privésector en de zelfstandigen is er vandaag een cofinanciering vanuit de federale belastingmiddelen. Berekeningen van Belfius (19) wijzen bijvoorbeeld uit dat de werkgevers- en werknemersbijdrage in de privésector samen goed zijn voor ongeveer 70 % van de uitbetaalde pensioenen. De rest wordt bijgepast door de Schatkist. De financiering van de statutaire pensioenen door de lokale besturen bestaat uit drie delen: Een werknemersbijdrage van 7,5 %. Die bijdrage ligt vast en het is niet de bedoeling om die op te trekken. Ze evolueert gewoon mee met de loonkosten. 18 Diepenbeek, Genk, Hasselt, Hechtel-Eksel, Heusden-Zolder, Lier, Lummen, Maaseik, Meeuwen-Gruitrode, Neerpelt, Tessenderlo, Tongeren, Wellen en Zonhoven. 19 Geciteerd op een ontbijtvergadering over de pensioenen in oktober

18 Documentatieblad 73e jaargang, nr. 4, 4e kwartaal 2013 Een werkgeversbijdrage bovenop de bruto-lonen. Die werkgeversbijdrage zal de komende jaren voortdurend toenemen. In 2013 bedraagt ze 28,5 % of 33,5 % (20). Deze percentages stijgen geleidelijk naar 34 % in 2016 (21). Door een responsabiliseringsbijdrage die wordt aangerekend aan die besturen waarvan de financiering via de werkgevers- en werknemersbijdrage niet volstaat om de effectieve pensioenkosten van de vroegere statutairen van dat bestuur te dragen. In principe wordt ten minste de helft van dat verschil aan de besturen aangerekend. Dat percentage zal de komende jaren toenemen. De responsabiliseringsbijdrage wordt telkens een jaar na de feiten aan het bestuur gefactureerd. In 2013 (op basis van de effectieve bijdragen en pensioenen van 2012) moest ruim één derde van de Vlaamse gemeenten ze betalen voor een bedrag van in totaal 46,8 miljoen euro (22). De belangrijkste uitdaging voor de Vlaamse gemeenten wordt die jaarlijks stijgende pensioenfactuur. vvsg-berekeningen wijzen uit dat de uitgaven voor de Vlaamse gemeenten, ocmw s en politiezones samen (23) elk jaar zullen toenemen met een bedrag van 90 tot 100 miljoen euro, terwijl het Gemeentefonds bij een volgehouden groei van 3,5 % per jaar er telkens maar 75 tot 80 miljoen euro bij krijgt. We moeten verder ook melding maken van de kosten voor de tweede pensioenpijler van de contractuele medewerkers. Veel Vlaamse lokale besturen zijn de voorbije jaren gestart met de uitbouw van een (bescheiden) aanvullend pensioen voor de contractanten, die een veel lager wettelijk pensioen krijgen dan de statutairen. De financiering gebeurt via een bijdrage van doorgaans 1 tot 3% bovenop de loonmassa. Ook die uitgaven zullen de komende jaren verder toenemen. Tot slot wijzen we nog op de automatische loonindexering. Lokale besturen verhogen als overheden de lonen automatisch met 2 % in de tweede maand die volgt op de overschrijding van de spilindex. Voor de komende jaren mogen we uitgaan van een gemiddelde indexering van 2 % per jaar ,5 % voor de besturen die vroeger behoorden tot Pool 1, 33,5 % voor de gemeenten die pas later tot de RSZPPO zijn toegetreden en vroeger Pool 2 vormden. 21 Deze percentages zijn maxima. Ze kunnen tijdelijk worden gemilderd door de inzet van reserves. De bijdragepercentages na 2016 liggen vandaag nog niet officieel vast, maar om de toenemende pensioenkosten te dekken, zouden ze verder met ca. 1,7 procentpunt per jaar moeten stijgen. 22 Dat bedrag werd gemilderd tot 38,4 miljoen euro door de (tijdelijke) inzet van nog resterende reserves. Ter vergelijking: de basispensioenbijdrage van de bij de RSZPPO aangesloten Vlaamse gemeenten bedroeg voor miljoen euro, en werd door de inzet van reserves verlaagd naar bijna 301 miljoen euro. 23 We nemen er de OCMW s en politiezones bij, omdat hun tekorten door de gemeenten moeten worden bijgepast. 90

19 De budgettaire situatie en vooruitzichten van de Vlaamse gemeenten bij de start van de legislatuur Dotaties aan derden Gemeenten zijn verplicht een deel van hun inkomsten aan andere lokale entiteiten toe te kennen: het ocmw, de politiezone, de eredienstbesturen en binnenkort ook de brandweerzones. Voor de dotaties aan de ocmw s en politiezones speelt ook de al geciteerde impact van de sterk stijgende pensioenkosten van de statutairen, waardoor de gemeentelijke dotaties automatisch moeten meegroeien. Ongeveer 85 % van de gewone uitgaven van de politiezones gaat naar (bijna uitsluitend statutair) personeel, dus de budgettaire impact van de hogere pensioenbijdragen is zo mogelijk nog groter dan bij de gemeenten zelf. De politiezones zien de werkgeversbijdrage voor pensioenen trouwens stijgen van 20 % in 2011 naar 34 % in 2016, een veel forsere toename dan bij de gemeenten. In 2012 betaalden 18 van de 117 Vlaamse politiezones ook al een responsabiliseringsbijdrage. De federale overheid heeft wel beslist de hogere pensioenbijdragen deels te compenseren via een stijging van de sociale dotatie aan de zones. De gemeentelijke dotatie aan het ocmw ondergaat niet alleen de impact van de pensioenen, er zijn ook een aantal andere maatschappelijke uitdagingen waaraan in eerste instanties de ocmw s het hoofd moeten bieden. De vergrijzing van de samenleving leidt tot grote bijkomende noden aan allerhande vormen van extraen intramurale bejaardenzorg, gaande van dienstencentra over diverse vormen van gezinszorg tot aanleunwoningen en woonzorgcentra. Die bijkomende diensten worden nooit volledig gesubsidieerd, en betekenen dus extra budgettaire inspanningen voor de ocmw s en dus de gemeenten. Het gaat dan zowel om bijkomende personeels- en exploitatiekosten, als de nood aan investeringen in (ver)nieuw(d)e infrastructuur Daarnaast is er de rol van de ocmw s als basis van de sociale zekerheid. Het is onduidelijk of de stijgende tendens in het aantal leefloontrekkers de komende jaren zal aanhouden, maar in elk geval betekent ook dit een bijkomende budgettaire uitdaging, want de helft van het leefloon dat ocmw s uitbetalen moeten ze ook zelf financieren. De rest wordt federaal bijgepast (24). Daarnaast kennen ocmw s ook andere vormen van steun toe, die volledig ten laste van het eigen budget vallen. Naarmate de armoede stijgt, nemen die uitgaven toe. Verder ondervinden de ocmw s de gevolgen van de strengere werkloosheidsreglementering, waardoor niet-werkwilligen sneller gesanctioneerd worden. Een deel van die mensen komt bij het ocmw terecht, en verschuift dus van het budget van de sociale zekerheid naar dat van het ocmw. Wat de dotaties aan derden betreft is een grote onbekende vandaag alles wat de brandweer betreft. Het is de bedoeling dat er uiterlijk tegen begin 2015 overal brandweerzones zullen bestaan, waarin de huidige gemeentelijke korpsen zullen opgaan. Daarnaast is er het federale politieke engagement om te evolueren naar een 50/50-verhouding wat betreft de financiering van de brandweer 24 Voor OCMW s met meer dan 500 leefloontrekkers bedraagt de terugbetaling 60% en indien het gaat om meer dan 1000 begunstigden wordt dat 65 % (RMI-wet art. 32). 91

20 Documentatieblad 73e jaargang, nr. 4, 4e kwartaal 2013 door de federale, respectievelijk de lokale overheid. In principe betekent dit dat alle bijkomende kosten (ten gevolge van nieuwe normering, bijkomende aanwervingen van personeel, betere loonvoorwaarden, enz.) door de federale overheid zouden moeten worden gedragen tot die 50/50-verhouding bereikt is. Vele lokale besturen vrezen dat dit niet het geval zal kunnen zijn, en dat zij uiteindelijk het gat zullen moeten dichtrijden. Vandaag dragen de gemeenten ca. 90 % van de brandweerkosten. Tot slot vermelden we nog de besturen van de eredienst, die eveneens bij de gemeente kunnen aankloppen wanneer ze een deficit boeken (25). Het dalende kerkbezoek en de sterke veroudering van het patrimonium zullen wellicht ook hier de gemeentelijke subsidies doen toenemen Intresten en aflossingen van leningen We gaven eerder al aan dat het aandeel van de gemeentelijke schulduitgaven (aflossingen en intresten) de voorbije jaren voortdurend gedaald is, ten gevolge van een combinatie van factoren: de dalende rente, de verkoop van financiële activa waarvan de opbrengst besteed werd aan investeringen en de schuldovername van Die daling creëerde meteen een pak ruimte om de voor de rest bijna over de hele lijn stijgende uitgaven wat te absorberen. Het is vrij zeker dat die dalende lijn niet zal kunnen worden aangehouden, en wel omwille van de volgende redenen: Het lijkt weinig waarschijnlijk dat de langetermijnrente nog verder zal dalen. Sinds het uitbreken van de financiële crisis ging de daling van de langetermijnrente grotendeels voorbij aan de lokale besturen, omdat de marges die de banken aanrekenden van slechts enkele basispunten stegen naar 200 en meer basispunten. Lokale besturen financieren hun investeringen vaak met leningen op 15 tot 20 jaar, omdat ze alleen op die manier in staat zijn deze vaak zware uitgaven budgettair voldoende te spreiden in de tijd. De financiële instellingen zijn echter minder bereid tot langetermijnfinanciering, wegens hun eigen fundingproblemen en ten gevolge van de strengere solvabiliteitscriteria. De kans bestaat dat de gemiddelde looptijd van de leningen kleiner wordt, en dus dat de jaarlijkse aflossingen toenemen. 25 Het gaat meer bepaald om de rooms-katholieke, de protestantse, de anglicaanse en de Israëlitische eredienst, die onder de bevoegdheid van de gemeenten vallen. De financiering van de islamitische en orthodoxe eredienst is een verantwoordelijkheid van de provincies. De subsidies die gemeenten toekennen zijn beperkt tot de tekorten die ontstaan ten gevolge van de uitoefening van de eredienst zelf. 92

21 De budgettaire situatie en vooruitzichten van de Vlaamse gemeenten bij de start van de legislatuur We wijzen er verder nog op dat de financiële crisis ook heeft geleid tot een zoektocht naar (voor lokale besturen) alternatieve financieringsvormen, met bv. de uitgifte van eigen papier (thesauriebewijzen, obligatie-uitgiften) of het aantrekken van andere financiers (verzekeraars, pensioeninstellingen). Het is vandaag te vroeg om te weten of het echt om nieuwe trends gaat Investeringen Gemeenten zijn als belangrijkste spelers binnen de lokale besturen grote investeerders. De komende decennia kijkt men vooral naar de gemeenten voor de aanleg en de vernieuwing van de rioleringen en investeringen in kleinschalige waterzuiveringsinstallaties in het buitengebied. Om tegen 2027 te voldoen aan de kwaliteitsnormen voor oppervlaktewater geformuleerd in de Europese Richtlijn, zouden de Vlaamse gemeenten jaarlijks nog 800 miljoen euro moeten investeren. Momenteel bedragen de recurrente Vlaamse subsidies 130 miljoen euro en kan de drinkwaterheffing, als alle gemeenten het bij decreet vastgelegde maximumtarief toepassen, ten hoogste 330 miljoen euro opbrengen. Dat betekent dat er alleen al voor de waterzuivering nog een enorme inspanning door de lokale besturen moet worden geleverd. Maar de samenleving kijkt ook voor andere maatschappelijke uitdagingen naar de gemeenten. Zo is er de (tijdelijke?) stijging van het geboortecijfer, wat een enorme druk legt op de capaciteit in de (gemeentelijke) kinderopvang, en het (gemeentelijke) basisonderwijs, een druk die trouwens vrij ongelijk verdeeld is over de 308 Vlaamse gemeenten. Maar er zijn ook andere noden, zoals de vraag naar de heraanleg van straten en pleinen in de richting van meer veiligheid en leefbaarheid, de behoeften op het vlak van vrijetijdsbeleving (sport, cultuur, jeugdverenigingen, bibliotheken, ), de eisen die de toenemende informatisering stelt aan de wijze waarop de gemeente diensten levert aan de bevolking, enz. In een ideale wereld van onbeperkte budgettaire mogelijkheden lijdt het geen twijfel dat de gemeentelijke investeringen de komende jaren nog fors zouden toenemen. We zullen verder bekijken hoe de investeringen er werkelijk voor staan. 93

22 Documentatieblad 73e jaargang, nr. 4, 4e kwartaal Belangrijkste uitdagingen aan ontvangstenzijde Belastingen De Vlaamse gemeenten halen zoals eerder aangegeven een kleine helft van hun gewone inkomsten uit belastingen. Binnen die ontvangsten komt ca. 40 % uit de aanvullende personenbelasting, 44 % uit de opcentiemen op de onroerende voorheffing en de rest uit eigen gemeentelijke belastingen. De aanvullende personenbelasting (apb) is een belasting die gemeenten heffen bovenop de personenbelasting die iemand betaalt. De gemeenteraad legt het percentage vast, de invordering gebeurt door de fod Financiën. Doordat de apb een (aanvullende) inkomstenbelasting is, is ze conjunctuurgevoelig. Zo ondervonden de gemeenten in 2010 duidelijk de gevolgen van de crisis die in toesloeg. Een eerste onbekende voor de toekomstige evolutie van deze inkomstenstroom is dus de economische groei. Voor individuele gemeenten komt daar nog de onzekerheid bij over eventuele verschuivingen binnen hun bevolking: mensen die om economische of andere redenen de gemeente verlaten en daardoor meteen ook een stuk belastingbasis meenemen. De belangrijkste onzekerheid vandaag (najaar 2013) is echter de impact van de regionalisering. Ten gevolge van de Zesde Staatshervorming gaat een belangrijke bevoegdheid over de personenbelasting over naar de gewesten. Wellicht vanaf 2015 zal de gemeentelijke apb niet meer berekend worden op een federale belastingbasis, maar op de som van de federaal en gewestelijk te betalen personenbelasting. Dat betekent dat gemeenten vanaf dan de gevolgen zullen ondervinden van wijzigingen in het fiscale beleid door twee verschillende overheden. Een bijkomend aspect van de apb is de wijze waarop de gemeenten die vandaag ontvangen. De Staat stort de apb naar de gemeente door op het einde van de derde maand na de inkohiering of vestiging van de belastingaanslag. Dat betekent dat een inkomstenstroom die voor de Vlaamse gemeenten goed is voor ca. 1,7 miljard op jaarbasis sterk afhankelijk is van het inkohieringsritme door een andere overheid. De voorbije jaren slaagde de federale overheid er wel in om vroeger te starten met het vestigen van de eerste aanslagen voor een bepaald aanslagjaar (26), maar de wispelturigheden voor de gemeentelijke thesaurie zijn daarmee niet voorbij. Zo waren er in 2013 de gevolgen van het feit dat de Staat startte met de aanslagen van belastingplichtigen met een vooraf ingevulde 26 De laatste jaren start men zelfs al in juli, terwijl een tiental jaar geleden de eerste aanslagen soms pas in januari of februari van het daaropvolgende jaar de deur uitging. 94

23 De budgettaire situatie en vooruitzichten van de Vlaamse gemeenten bij de start van de legislatuur aangifte. Het gaat doorgaans om mensen met een vervangingsinkomen, die dus geen of nauwelijks personenbelasting en dus ook amper apb betalen. Het ritme qua aantal aanslagen zat dan wel goed, het waren er die nauwelijks iets opbrachten. Voor het gemeentelijke thesauriebeheer zou het een hele vooruitgang betekenen als de Staat de apb aan de gemeenten zou doorstorten via maandelijkse voorschotten, met een afrekening achteraf. Ook de Hoge Raad van Financiën heeft al adviezen in die zin geformuleerd (27). De federale overheid zou hiervoor inspiratie kunnen vinden in de manier waarop de Vlaamse overheid de opcentiemen op de onroerende voorheffing aan de gemeenten betaalt. Die opcentiemen op de onroerende voorheffing (ov) zijn een tweede belangrijke gemeentelijke fiscale inkomstenbron. De evolutie van de ontvangsten de komende jaren zal afhangen van diverse factoren. Ten eerste is er het volume van kadastrale inkomens (KI s) op het grondgebied van een gemeente. Dat volume is dan weer afhankelijk van (nieuw)bouwactiviteiten, zowel van particulieren als van ondernemers. Wat er de komende jaren aan ki bijkomt, hangt dus samen met ruimtelijke ontwikkelingen (niet alle gemeenten kunnen of mogen bijkomende woongebieden of bedrijventerreinen ontwikkelen) en met de conjunctuur. Industriële bedrijven die definitief het land verlaten zijn een streep door de rekening van de gemeenten waar ze vertrekken. Ten tweede is er de waardering van de KI s, vooralsnog een federale bevoegdheid. Het ki van gronden en gebouwen wordt jaarlijks automatisch geïndexeerd, dus over de langere termijn bekeken mogen we hier rekenen op een groei van 2 % per jaar. Die moet de al sinds halverwege de jaren 70 van de vorige eeuw uitblijvende kadastrale perequatie enigszins compenseren, maar kan uiteenlopende evoluties in de waardering van onroerende goederen uiteraard niet echt corrigeren. Voor de gemeenten rijst de vraag of volgende regeringen van plan zijn dit aan te pakken, ofwel via een echte perequatie van de KI s, ofwel door op Vlaams niveau te starten met een eigen onroerendgoedfiscaliteit, met andere grondslagen. De Nederlandse onroerendzaakbelasting, waarbij de waardering zelfs een gemeentelijke bevoegdheid is, kan hiervoor ideeën aanleveren. Een derde onzeker factor is de wetgeving op het vlak van de onroerende voorheffing, waarvoor Vlaanderen bevoegd is. Hier is de belangrijkste onzekerheid de evolutie op het vlak van de ov-vrijstellingen voor materieel en outillage die de Vlaamse overheid de voorbije jaren heeft doorgevoerd. In principe is dat een voor de gemeenten financieel neutrale operatie, want het verloren bedrag aan belastinginkomsten wordt integraal gecompenseerd. Toch gaat het vanuit het oogpunt van de gemeenten om de vervanging van belastingen door subsidies, wat de afhankelijkheid van budgettaire beslissingen van centrale overheden (en dus de eigen budgettaire kwetsbaarheid) vergroot. 27 Hoge Raad van Financiën, Advies omtrent de doorstorting van de federaal geïnde belastingen aan de lokale overheden, januari 2011, 64 pagina s. 95