MKBA Bodemsanering. Achtergrondrapportage; kosten en baten van 17 cases

Transcriptie

1 MKBA Bodemsanering Achtergrondrapportage; kosten en baten van 17 cases

2

3 Amsterdam, februari 2007 In opdracht van Milieu- en NatuurPlanbureau MKBA Bodemsanering Achtergrondrapportage; kosten en baten van 17 cases Freddie Rosenberg Rogier Lieshout Bert Hof

4 De wetenschap dat het goed is SEO Economisch Onderzoek doet onafhankelijk toegepast onderzoek in opdracht van overheid en bedrijfsleven. Ons onderzoek helpt onze opdrachtgevers bij het nemen van beslissingen. SEO Economisch Onderzoek is gelieerd aan de Universiteit van Amsterdam. Dat geeft ons zicht op de nieuwste wetenschappelijke methoden. We hebben geen winstoogmerk en investeren continu in het intellectueel kapitaal van de medewerkers via promotietrajecten, het uitbrengen van wetenschappelijke publicaties, kennisnetwerken en congresbezoek. SEO-rapport nr. 977 Copyright 2007 SEO Amsterdam. Alle rechten voorbehouden. Het is geoorloofd gegevens uit dit rapport te gebruiken in artikelen en dergelijke, mits daarbij de bron duidelijk en nauwkeurig wordt vermeld.

5 Inhoudsopgave Voorwoord...i Samenvatting en conclusies...iii 1 Inleiding Algemeen kader Case Polderweggebied Case Volgermeerpolder Case Benzineservicestation Case Spoorlijninfrastructuur Case VOCl-verontreiniging in stedelijk gebied Case HBO-tanks Case De Kempen Case Ophogingen Case Stortplaats Case Spoorzone centrum stedelijk Case EMK-terrein Case Defensieterreinen Case Grondwater klei-/veengebied Rotterdam Case Stedelijk grondwater Apeldoorn Case Kleinschalige bedrijfsactiviteiten Case Krimpenerwaard: dempingen in landelijk gebied Case Grondwaterwinning t.b.v. consumptie

6

7 KBA BODEMSANERING i Voorwoord Het voorliggende rapport is het resultaat van in oktober 2006 afgerond en in opdracht van het Milieu- en NatuurPlanbureau uitgevoerd onderzoek. Het is destijds uitgebracht als SEO-rapport nummer 953 en was toen niet openbaar. In de huidige versie is door en onder verantwoordelijkheid van het Milieu- en NatuurPlanbureau een beperkt aantal cases geanonimiseerd. We hebben tevens de gelegenheid te baat genomen in het hoofdstuk Samenvatting en conclusies de algemene conclusies in beperkte mate aan te vullen. Bert Hof Rogier Lieshout Freddie Rosenberg

8

9 KBA BODEMSANERING iii Samenvatting en conclusies Achtergrond Er is in Nederland een groot aantal locaties waarvan de bodem als vervuild te boek staat. De aard van de vervuiling verschilt sterk, maar voor elk van die locaties geldt dat één of meerdere interventiewaarden zijn overschreden. Overschrijding van een interventiewaarde duidt op een mogelijk direct gevaar voor de gezondheid of voor de ecologie. Ook kan die interventiewaarde duiden op het gevaar dat verspreiding van de vervuiling kan plaatsvinden en via de watervoorziening of anderszins alsnog gezondheid en ecologie bedreigt. Op basis van de overschrijding van interventiewaarden zijn er in Nederland circa locaties als vervuild aangewezen en is een uitgebreid programma van sanering opgesteld. Voor uitvoering van dit programma is alleen van overheidswege al ruim 15 miljard Euro gereserveerd. Daarnaast geldt dat er van particulieren een inspanning wordt gevraagd om vervuilde gronden te saneren. Vanuit de Tweede Kamer zijn vragen gerezen over nut en noodzaak van het bodemsaneringsprogramma. Ter beantwoording hiervan heeft het Milieu- en Natuurplanbureau (MNP) aangeboden een Maatschappelijke Kosten-BatenAnalyse (MKBA) uit te voeren naar het bodemsaneringsprogramma. Daarin zouden alle maatschappelijke kosten en baten moeten worden vastgesteld die uitvoering van het saneringsprogramma teweeg brengt. Een MKBA laat de kosten en baten zien van een specifieke ingreep, bijvoorbeeld een investering in de weg, een ingreep in de natuur of het opleggen van een prijsmaatregel. Uitvoering van een MKBA voor een geheel programma is complexer vanwege de verscheidenheid aan situaties en oplossingsrichtingen. Uitvoering van afzonderlijke MKBA s is binnen het beperkte tijdsbestek schier onmogelijk. Daarom is besloten 17 enigszins representatieve cases te onderzoeken op hun kosten en baten en te pogen vanuit die cases lessen te trekken voor het gehele programma. Aan SEO Economisch Onderzoek is gevraagd om de MKBA s van de cases uit te voeren en het MNP te ondersteunen bij het doorvertalen van resultaten van individuele cases naar resultaten voor het gehele programma. Onderliggend rapport beschrijft de MKBA s van deze cases. Doel en opzet van de studie De studie is opgezet om de kosten en baten van cases van bodemsanering weer te geven. Het MNP heeft uiteindelijk 17 cases geselecteerd die enigszins representatief zijn voor de cases uit het bodemsaneringsprogramma. Daarbij is ervoor gekozen om cases uit vier verschillende typen gebied te nemen, namelijk:

10 iv - stedelijk, - landelijk, - bedrijventerreinen en - omvangrijke waterverontreinigingen. De cases bevatten verschillende typische vormen van vervuiling, zoals vervuiling door gasfabrieken, tankstations, HBO-tanks, treinen, vuilstorting etc. Om de effecten van sanering te bepalen moeten twee situaties tegenover elkaar gezet worden: een nulalternatief en een projectalternatief. Binnen het beperkte tijdsbestek van dit onderzoek is besloten om in principe te werken met één projectalternatief: sanering volgens bestaande plannen. Er is dus in de regel niet specifiek onderzocht wat de kosten en baten zouden zijn indien op een goedkopere wijze of minder uitgebreid zou zijn gesaneerd. Wel hebben we daar in een aantal gevallen een kwalitatieve opmerking over kunnen maken of hebben we meerder varianten bekeken. Qua nulalternatief hebben we besloten om uit te gaan van geen uitgebreide sanering. In die gevallen worden beperkte maatregelen genomen om blootstelling te voorkomen. Voor elk van de cases zijn vervolgens de maatschappelijke kosten en baten in kaart gebracht. De kosten bestaan uit de kosten van sanering en eventuele nazorg. Daarnaast zijn er vermeden kosten in de vorm van beheersing die in het nulalternatief zou plaatsvinden. De baten van sanering vallen in twee delen uit elkaar. Allereerst zijn er humane en ecologische baten als gevolg van de sanering. Het bepalen van deze effecten werd in een separaat traject uitgevoerd. Voor de MKBA is het van belang alle effecten en dus ook deze effecten mee te nemen. Tijdens de studie bleek echter dat wel kon worden aangegeven of bij een locatie de interventiewaarden werden overschreden, maar niet wat de omvang van de humane of ecologische effecten zijn. Dat overschrijding van de interventiewaarde nog weinig zegt over de omvang van effecten komt door de in de interventiewaarde ingebouwde veiligheidsmarge en doordat een effect pas optreedt bij daadwerkelijke blootstelling. Kortom, een vertaalslag van overschrijding van interventiewaarde op een locatie naar gezondheidseffect bleek tijdens de studie niet haalbaar. De effecten op gezondheid en ecologie (daar waar relevant) zijn daarom meestal op Pro Memorie (PM) gezet. Het gebruik van de interventiewaarde en de regelgeving daaromheen veroorzaakt echter wel andere effecten die in de MKBA worden meegenomen. Zo veroorzaakt de regelgeving in het nulalternatief kosten voor particulier en overheid in de vorm van administratieve lasten, verplichtingen tot onderzoek en beperkingen op het gebruik van grond. Deze effecten worden vermeden indien tot sanering wordt overgegaan. Bovendien beïnvloedt de kans op gezondheidsschade ook de waarde van huizen op of om de vervuiling. Ook dat effect wordt meegenomen, ook al moet daarbij een marge worden gehanteerd vanwege de onzekerheid over het realiteitsgehalte van deze schade. Als gevolg van sanering kan grond voor andere doeleinden worden gebruikt. Men kan daarbij denken aan recreatie, bewoning of bedrijfsactiviteiten. In stedelijke gebieden kan de vrijval van grond door sanering een belangrijke additionele baat opleveren. De gevolgen van functieverandering kunnen op hun beurt een positieve uitstraling geven naar de omgeving. Het weghalen van een vervuild stuk gebied kan positief werken op de kwaliteit en leefbaarheid van de omliggende buurt.

11 SAMENVATTING EN CONCLUSIES v Resultaten Achtereenvolgens worden hier de belangrijkste conclusies uit de 17 cases beschreven. Voor een uitgebreide beschrijving van de cases en de onderzoeksmethoden verwijzen we naar de desbetreffende hoofdstukken. Polderweggebied De case Polderweg betreft het saneren van een gebied midden in Amsterdam waar de grond sterk is vervuild door met name een gasfabriek. In de huidige situatie bevinden zich onder meer sportfaciliteiten en garages. Het gebied wordt volledig gesaneerd en ontwikkeld voor woningbouw, winkels, (stadsdeel)kantoren en andere voorzieningen. Uit de MKBA blijken de gemonetariseerde kosten aanzienlijk hoger te zijn dan de baten 1. De Pro Memorie posten geluid en stankoverlast (tijdens de sanering) versterken deze negatieve uitkomst. De saneringskosten zijn aanzienlijk, maar vormen slechts 15% van de totale omvang van het project. Het verlies komt voor rekening van het Rijk en de gemeente Amsterdam. Daarentegen hebben toekomstige gebruikers van het gebied profijt van het project vanwege het nut dat zij ontlenen aan de woningen en voorzieningen (functieverandering). Volgermeerpolder De case Volgermeerpolder betreft een gebied dat jarenlang gebruikt is als stortplaats en sterk is vervuild onder andere door chemisch afval. Het gebied ligt midden in een landelijk gebied ten noorden van Amsterdam en is met een hek afgesloten. Het plan is om de vervuiling af te dekken en het gebied een beperkte recreatieve functie te geven. Er zal dan doorheen gefietst kunnen worden en daarmee ontstaat een natuurlijk aaneengesloten gebied voor recreatie en natuur. Uit de MKBA blijkt dat er nauwelijks gezondheidseffecten verwacht worden vanwege het gebrek aan blootstelling met en zonder saneren. Wel worden er ecologische effecten verwacht. Dit komt omdat er in de nulsituatie blootstelling van natuur aan vervuiling plaatsvindt. Hoe groot dit effect is, is echter niet bekend, laat staan wat de waarde hiervan is. De waarde van de additionele recreatiemogelijkheden en de extra waarde van sanering voor omliggende woningen is beperkt. De MKBA laat zien dat tegenover een ecologische verbetering een sterk negatief monetair saldo van kosten en baten staat. Het belangrijkste deel hiervan bestaat uit saneringskosten. De gebruikers van het te ontwikkelen recreatiegebied, alsmede de omwonenden hebben een nettobaat. De kosten komen volledig voor rekening van het Rijk en de gemeente. Benzineservice-station De case heeft betrekking op grondwaterverontreinigingen in stedelijk gebied, veroorzaakt door uitstromingen van liter benzine uit een van de ondergrondse tanks. Eerdere pogingen om de grond te saneren zijn mislukt. De verontreiniging bevindt zich relatief diep onder maaiveld, tussen de 1 à 3 meter. Het oppervlak van de verontreiniging bedraagt 800 à 1000 m 2. Rond de 1 In de MKBA s worden de effecten zovel mogelijk in geld uitgedrukt om vergelijkbaarheid te bereiken. Omdat effecten op gezondheid en ecologie niet meetbaar bleken (laat staan monetariseerbaar) geven de KBA s als resultaat een set van positieve en negatieve effecten die in geld zijn uitgedrukt en PM posten betreffende ecologie en gezondheidsschade. Een negatief monetair saldo versus een PM gezondheid wil dan zeggen dat de maatschappij welvaart opgeeft tegenover een niet vastgestelde hoeveelheid verminderde gezondheidsschade.

12 vi verontreinigingkernen is de top van het watervoerend pakket verontreinigd geraakt. Bovendien is er sprake van verspreiding van de verontreiniging. Met het weghalen van het benzinestation vindt sanering plaats. Deze sanering maakt het mogelijk om woningen inclusief een ondergrondse parkeergarage te bouwen. De gemonetariseerde baten van de sanering en herontwikkeling wegen (net) op tegen de kosten. Dit positieve effect komt voornamelijk door het consumentensurplus van de woningen. Daarbovenop komt een positief extern effect in de vorm van vermeden schade aan gezondheid en ecologie (+PM). Tezamen geeft dit een licht positieve KBA. Het Rijk wordt geconfronteerd met een netto-kost, terwijl de nieuwe bewoners van het gebied en de omwonenden er netto op vooruit gaan. Spoorlijninfrastructuur De case spoorlijninfrastructuur betreft de sanering van kleine stukken land langs het spoor (naar schatting 300 ha) die in de loop van de jaren verontreinigd zijn door het gebruik van smeermiddelen, slijtage aan rail, wielen en bovenleiding, bestrijdingsmiddelen en uitstroming van toiletspoelingen. De strook kan in het algemeen ook na sanering niet voor andere doeleinden worden gebruikt. Er bestaat geen humaan risico wegens gebrek aan blootstelling noch is er sprake van schade aan het ecosysteem of kans op verspreiding. In de projectsituatie worden deze specifieke stukken gesaneerd. Sanering van de spoorzone zal nauwelijks baten teweeg brengen. Dit komt omdat noch in de nulsituatie, noch in de projectsituatie activiteiten in dat gebied plaatshebben en er dus geen blootstelling plaatsvindt. De kosten van sanering van de spoorzone kunnen echter aanzienlijk oplopen. De baten wegen daarom over het algemeen niet op tegen de kosten. Alleen in zeer specifieke gevallen, waarbij direct naast het spoor activiteiten plaatsvinden, kan sanering mogelijk een netto-baat hebben. In alle andere gevallen is dat niet het geval. De kosten komen bij de NS en het Rijk terecht. VOCl-verontreiniging in stedelijk gebied Er zijn een tweetal verontreinigingen met vluchtig organisch verbonden chloor (VOCl) in stedelijk gebied bekeken. Locatie A betreft een gebied midden in de stad, Locatie B betreft een ontwikkelingslocatie aan de rand van de stad 2. Locatie A Het VOCl heeft het grondwater verontreinigd. De verontreiniging heeft zich in een periode van 40 à 50 jaar ongeveer een kilometer verplaatst. De verontreiniging zorgt er bovendien voor dat het grondwater ongeveer een halve meter per jaar naar beneden wordt gedrukt. In het projectalternatief wordt allereerst gemonitord en indien noodzakelijk gesaneerd. De KBA is opgesplitst in een analyse van de effecten van monitoring en van sanering. De KBA monitoring geeft een negatief saldo. Uitvoering van monitoring betekent dat er geen sprake is van sanering en dus ook niet van saneringsbaten (zoals vermindering van gezondheidseffecten). In 2 MNP heeft in deze rapportage een aantal cases geanonimiseerd.

13 SAMENVATTING EN CONCLUSIES vii feite blijft dezelfde mate van blootstelling bestaan. Tegenover de ontbrekende baten staan beperkte kosten van monitoring. Het enige positieve effect wat gesorteerd wordt, is de geruststelling van de bevolking dat er (nog) niets aan de hand is. Het tweede deel van de KBA bestaat uit de effecten van sanering. Dit zou alleen plaatsvinden indien er een gerede kans is op gezondheidsschade. Sanering zal afhankelijk van de werkelijke omvang van de gezondheidsschade maatschappelijke een positief (grote schade) of een negatief (kleine schade) effect geven. Gezondheidsschade zou kunnen ontstaan door doordringen van vervuiling in kunststof waterleidingen. De kans hiertoe wordt echter zeer klein geacht en zo ook de kans op sanering (circa 1%). De uitkomst van deze KBA sanering is ongewis omdat niet duidelijk is hoe groot de gezondheidseffecten zullen zijn. Indien een gezondheidseffect optreedt zullen ondermeer de waarden van woningen waarin blootstelling plaatsvindt dalen. Door sanering wordt die daling voorkomen. Gezien de onzekerheid over de omvang van de gezondheidseffecten zijn ook de waarde-effecten van de woningen onzeker. Wel zal de consument waarschijnlijk een netto-baat ondervinden. De kosten komen voor rekening van de gemeente. Locatie B Bij het ontwikkelingsgebied locatie B is sprake van VOCl en andere vormen van vervuiling. Zowel de bodem als het grondwater is verontreinigd. In de projectsituatie vindt sanering en herinrichting van het gebied plaats. Aannemende dat de huidige saneringsmaatregelen afdoende zijn en er geen aanvullende maatregelen (en dus kosten) nodig zijn, laat de KBA een beperkte positief resultaat zien, die in zijn geheel aan de bewoners/gebruikers van het gebied en de omwonenden toekomt. Daarboven komt een onbekende baat voor de ecologie. Aanvullende maatregelen verhogen uiteraard de kosten. HBO-tanks De case HBO-tanks betreft een groot scala aan vervuilingen rond woningen en bedrijven veroorzaakt door lekkages van oude brandstoftanks. Deze lekkages leiden tot vervuiling van de grond en in sommige gevallen tot vervuiling van het grondwater. De analyse van kosten en baten van HBO tanks is beschreven aan de hand van een tweetal situaties: 1. een situatie met een kleine vervuiling als gevolg van uitstroming; 2. een situatie met een grote vervuiling als gevolg van uitstroming. Bij een kleine uitstroming wegen de monetaire baten van sanering op tegen de kosten. Daarbovenop komt het effect van vermeden risico voor vervuiling van het grondwater en daarmee het niet langer bruikbaar zijn daarvan. Het positieve effect komt voornamelijk door het vermijden van beheerskosten als gevolg van de sanering. De beheerskosten worden overigens niet veroorzaakt door de blootstelling aan vervuiling maar door de kosten van de regelgeving. Dit effect is op zichzelf al groter dan de saneringskosten. Gezien de veronderstelde geringe mate van vervuiling zullen ook de PM posten van gezondheidseffecten en ecologische effecten waarschijnlijk beperkt zijn. De partij die opdraait voor de beheerskosten (hier de gemeente) heeft een netto-baat. Wanneer als gevolg van de sanering de woningen op het perceel maar weinig in waarde toenemen, zullen de eigenaren netto-kosten ondervinden.

14 viii De KBA van sanering van een grote uitstroming kent een grote mate van onzekerheid maar er bestaat een reële kans op een positieve uitkomst. Bij een grote mate van vervuiling kunnen ook blootstellingeffecten voor de mens en de ecologie groot zijn. In dat geval bestaat er ook een reële kans op vermindering van de waarde van woningen. Bovendien is er een kans dat het effect zich naar omliggende panden uitbreidt. Er bestaat onzekerheid over de grootte van de gezondheidseffecten en daarmee van het effect op de waarde van de woningen. Ook hier geldt dat de partij die de beheerskosten voor zijn rekening neemt een netto-baat ondervindt van de sanering. De Kempen De case De Kempen heeft betrekking op een groot gebied in Noord-Brabant en Zuid-Limburg waar grootschalige grond- en grondwaterverontreiniging heeft plaatsgevonden van metaalhoudende stoffen. In de projectsituatie wordt een deel van deze gebieden gesaneerd en deels gemonitord. De KBA laat een sterk negatief monetair effect zien waartegenover een positief effect voor ecologie staat, waarvan de omvang niet bekend is. Het saneren van zinkassen heeft naar verwachting een groot ecologisch effect en een zeer klein gezondheidseffect. Daarnaast levert sanering voornamelijk hoge kosten en een waardestijging van huizen op. Die waardestijging komt voort uit de beperkingen van het grondgebruik en van de mogelijke verplichting tot sanering in de toekomst, maar niet vanwege de beperkte gezondheidseffecten. De saneringskosten komen voornamelijk voor rekening van het Rijk en de gemeenten, waterschappen en provincie. Eigenaren van een zinkassenerf kunnen door de sanering een netto-baat ondervinden, wanneer de waarde van hun onroerend goed hierdoor in voldoende mate toeneemt. Ophogingen De case ophogingen betreft het gebruik van puinhoudend en deels verontreinigd materiaal voor ophoging van het maaiveld of demping van sloten voorafgaand aan (nieuwe) bebouwing van het gebied. De verontreiniging is niet mobiel en bestaat voornamelijk uit PAK en zware metalen. In het projectalternatief vindt sanering plaats wanneer er sprake is van dynamiek (uitbreidingen, ontwikkelingen, transacties). Uit het overzicht van kosten en baten van sanering van de ophooglaag komt een diffuus beeld naar voren dat met name te maken heeft met de onzekerheid omtrent de omvang van de gezondheidseffecten. De kans op blootstelling is alleen aanwezig bij een open grondfunctie (moestuinen, zandbakken). Hoe minder de mens blootstaat aan de vervuiling, des te kleiner het effect op de waarde van panden is. Sanering voorkomt waardevermindering van panden en kosten van beheer. In het geval van herontwikkeling komen daar nog efficiencyvoordelen bij. De gemeente behaalt een netto-baat vanwege vermeden beheerskosten. Particulieren en bedrijven zullen in de meeste gevallen ook een netto-baat ondervinden. Deze neemt toe naarmate hun onroerend goed als gevolg van de sanering sterker in waarde toeneemt en de sanering gepaard

15 SAMENVATTING EN CONCLUSIES ix gaat met herontwikkeling van het betreffende perceel. Het Rijk ondervindt een netto-kostenpost 3. Stortplaats De case stortplaatsen bestaat uit een grote verscheidenheid aan vuilstortplaatsen. Om een KBA uit te kunnen voeren zijn twee varianten hieruit gekozen: één voor een vuilstortplaats in een gebied die van functie verandert (dynamisch) en één in een gebied waar geen functieverandering plaatsvindt (niet dynamisch). - De KBA van het dynamisch gebied laat een negatief monetair saldo zien tegenover een positief effect op de gezondheid en de ecologie. Het positieve effect wordt ingegeven door het bestaan van een kans op blootstelling voor zowel mens als ecologie. De mate van blootstelling en de effecten hiervan zijn echter onbekend. Daarmee is onbekend of deze effecten opwegen tegen het negatieve saldo van gemonetariseerde effecten. De gemonetariseerde baten van sanering hangen in belangrijke mate af van de mate waarin woningen in de directe omgeving van de stortplaats in waarde toenemen. Ook hiervoor geldt dat des te groter de gezondheidseffecten des te groter de effecten op de waarde van woningen. Echter ook bij een grote toename van de waarde van woningen (+3%) als gevolg van het opruimen van de stortplaats (effect op zicht en leefbaarheid) wegen de totale gemonetariseerde baten waarschijnlijk niet op tegen de gemonetariseerde kosten. - In niet-dynamische gebieden is er geen sprake van waardevermeerdering van woningen. Ook hier geldt dat de externe effecten niet zijn ingeschat, maar dat deze de saneringskosten waarschijnlijk niet overtreffen. Het grote negatieve saldo van gemonetariseerde kosten en baten staat tegenover positieve effecten voor met name de ecologie. De saneringskosten komen voor rekening van het Rijk. Spoorzone centrum stedelijk 4 De zone valt uiteen in een drietal gebieden, te weten: - voormalig GEB-terrein; - NS-terrein; - overig gebied langs het spoor Omdat dit afzonderlijke gebieden met eigen alternatieven zijn, is de KBA in drie afzonderlijke KBA s uiteengevallen. Het GEB terrein Dit betreft een gebied dat reeds een keer gesaneerd is. Er bevinden zich nog enkele restverontreinigingen in de deklaag die bovendien visueel zichtbaar zijn. Daarnaast zijn er ernstigere verontreinigingen die conform het oorspronkelijke saneringsplan op grotere diepte achtergebleven zijn. Hierdoor zijn er kernen van grondwaterverontreiniging. Op het terrein staan 3 Bij deze case is aangesloten bij de zinkassensaneringen in de Kempen. Daarbij is aangenomen overeenkomstig De Kempen dat de kosten voor 60% worden gedragen door het Rijk en dat gemeente en particulieren elk 20% voor hun rekening nemen. Mogelijk geldt dit niet voor de gemiddelde ophooglaag. De totale kosten en baten blijven dan weliswaar onveranderd, maar de verdeling naar actoren kan dan anders uitpakken. 4 MNP heeft in deze rapportage een aantal cases geanonimiseerd.

16 x ondertussen woningen, groen en een school. De geplande nieuwe sanering zal gefaseerd worden uitgevoerd en betreft zowel de sanering van oppervlak als monitoring en zuivering van het grondwater. De KBA geeft een negatieve uitkomst. Dit komt omdat er naar verwachting geen gezondheidsof andere schades zijn door de bestaande vervuiling. Daartegenover staat wel een flinke saneringsinspanning. De enige baat wordt gevormd door het vermijden van langdurige monitoring die zonder sanering zou optreden. Het NS terrein Het terrein is jaren als onderhoudswerkplaats en emplacement gebruikt. Er zijn verschillende vormen van verontreiniging geconstateerd zowel in het oppervlak als in het grondwater. Het plan is op beperkte schaal te saneren en de verontreinigingen te beheersen. Het gebied zal voor woningen en bedrijven gebruikt worden. Uit de KBA blijkt dat de baten van sanering in dit geval de kosten overschrijden. De baten komen vooral voort uit het nut dat nieuwe bewoners hieraan ontlenen. Daar staat tegenover een kleinere kostenpost qua sanering. Overig terrein Dit bestaat uit het gebied rond de spoorzone waar winkels en woningen, kantoren en een enkele stadstuin zijn. In dit gebied zijn verschillende vormen van ernstige vervuiling geconstateerd. Het is echter niet duidelijk in hoeverre deze vervuilingen gezondheidsschade oplevert. Ook de consequentie van het vervuilde grondwater is niet duidelijk. De KBA laat een negatief saldo van gemonetariseerde effecten zien, waartegenover een onbekende mate van verbetering van gezondheidseffecten staat. Het negatieve saldo komt voort uit de ingeschatte kosten van sanering waartegenover een beperkte extra waarde als gevolg van herontwikkeling van het gebied staat. EMK-terrein Het EMK-terrein is onderdeel van het eiland de Stormpolder te Krimpen aan de IJssel en ligt dicht tegen Rotterdam aan. Er zijn verschillende vormen van vervuiling, die zowel in de deklaag als in het grondwater zitten. Doel is het eiland volledig te ontwikkelen voor werk, wonen en recreatie. Voor de diepere lagen van het EMK-terrein is er de keus tussen isoleren met een leeflaag of volledig ontgraven. Deze twee projectalternatieven zijn ieder in een aparte KBA uitgewerkt. De KBA volledig saneren is sterk negatief. Dit komt met name door de hoge kosten van deze methode. De KBA isoleren leidt tot een positieve KBA door de lagere kosten en de vergelijkbare resultaten: het EMK-terrein kan ook dan verder worden ontwikkeld. Wel is het zo dat de uitstraling naar de rest van het eiland bij isolatie minder is; dit weegt evenwel niet op tegen de lagere kosten van deze saneringsmethode.

17 SAMENVATTING EN CONCLUSIES xi Defensieterreinen De case bestaat uit twee onderdelen: - kazerneterreinen/oefenterreinen en - schietbanen/kogelvangers Voor beide cases zijn er twee projectalternatieven, namelijk saneren of omheinen van het gebied. Kazerneterreinen/ooefenterreinen De kazerne-/oefenterreinen zijn in beperkte mate vervuild. De sanering is tevens gericht op minder ernstige vormen van vervuiling en op bodemvreemde materialen. Het gebied zal bestemd worden als natuur- en recreatiegebied. Er is geen sprake van aantasting van de grondwaterkwaliteit. Voor beide projectalternatieven geldt dat de kosten relatief groot zijn terwijl de effecten op de gezondheid naar verwachting (zeer) beperkt zijn. Sanering zou een veel grotere kostenpost met zich meebrengen dan omheining. Sanering betekent echter wel dat schade aan de ecologie wordt verminderd. Schietbanen/kogelvangers Deze gebieden bevatten een grote mate van bodemverontreiniging met lood en koper. De kans is aanwezig dat via het ondiepe grondwater enige schade aan de ecologie of eventueel de gezondheid zou kunnen ontstaan. Hoe groot die kans is, is niet bekend. De KBA saneren laat een beperkt bedrag aan kosten staan tegenover een onbekend (maar waarschijnlijk beperkt) effect op ecologie en gezondheid. Omheining van het gebied blijkt duurder te zijn dan saneren terwijl omheining niet de schade voor de ecologie weghaalt. Grondwater klei-/veengebied Rotterdam Deze case wijkt af van andere in die zin dat het gaat om verschillende benaderingen om de huidige problematiek met betrekking tot bodemverontreiniging in het havengebied Rotterdam aan te pakken. Huidige inspanning van overheid en bedrijfsleven, zo is de gedachte, staan in geen verhouding tot de omvang van de verontreiniging en prikkels ontbreken om dat wel te bereiken. Oplossingen worden aangedragen in de vorm van een zogenaamde gevalsgerichte benadering (wat eigenlijk het huidige beleid zou moeten zijn), gebiedsgerichte benadering en een gemengde strategie. Aangezien eventuele gezondheidseffecten van uittreding en op de ecologie pas na honderden jaren zouden optreden, zijn wat dat betreft de baten van sanering op nul gezet. In de gevals- en gebiedsbenadering staan gezondheidseffecten via de bovengrond PM; onduidelijk is of dit voor een positief saldo van de KBA s zou kunnen zorgen. Er is hierbij vanuit gegaan dat het nulalternatief niets doen is en de projectalternatieven gevalsbenadering, gebiedsbenadering en gemengde benadering. In de praktijk zou al sprake moeten zijn van de gevalsbenadering, maar blijkbaar gaat er iets mis op het gebied van regelgeving en de naleving daarvan en controle daarop. Een analyse daarvan ligt evenwel buiten het kader van deze KBA. Het feit dat eventuele effecten via uittreding en op de ecologie pas na 100 jaar of langer optreden zou ervoor kunnen pleiten pas later in de toekomst een beslissing te nemen over sanering. In dat

18 xii geval is de veronderstelling wèl dat de saneringskosten niet toenemen indien pas later een beslissing tot sanering wordt genomen; en dat van het afzien van een saneringsvariant geen verkeerde prikkels uitgaan in de vorm van meer vervuiling in de toekomst. Ook dat lijkt voornamelijk een kwestie van regelgeving en de naleving daarvan/controle daarop te zijn. Stedelijk grondwater Apeldoorn De case heeft betrekking op een grootschalige grondwaterverontreiniging in Apeldoorn. De verontreiniging bestaat voornamelijk uit VOCl en in mindere mate uit zware metalen. Er zijn desondanks geen aanwijzingen voor een actueel gezondheidsrisico. Mogelijk zouden op locaties met natte voeten en bij volgelopen kelders wel gezondheidsrisico s op kunnen treden. De verontreinigingen op de bronlocaties vormen geen obstakel voor functiewijzingen of benuttingmaatregelen. In het nulalternatief wordt het grondwater gezuiverd aan de rand van de stad. Ten aanzien van het projectalternatief wordt een tweetal benaderingen onderscheiden, te weten een gevalsgerichte en een gebiedsgerichte benadering. De gevalsgerichte benadering bestaat uit onderzoek om voor een aantal van ongeveer 20 (omvangrijke en geclusterde) gevallen de verontreiniging af te perken, de risico s daarvan te evalueren, saneringsvarianten uit te werken, te beoordelen en te selecteren, en vervolgens via beschikking en bestek tot uitvoering te komen. Dit houdt in oppompen en zuiveren. Het gezuiverde water kan worden geloosd op het riool, of worden benut als grijs water of voor beekherstel en peilbeheer. Een gebiedsgerichte benadering betekent dat verspreiding in absolute zin geen doorslaggevend criterium is. Aanleiding voor onderzoek en maatregelen zijn actuele risico s voor mens en ecosysteem, en belemmeringen in de ontwikkeling van Apeldoorn als plaats voor duurzaam wonen, werken en recreëren. In de gebiedsgerichte benadering wordt minder gepompt en gesaneerd en blijft verontreinigd water langer in de ondergrond. Benutting (koeling, infiltreren voor drinkwaterproductie) wordt door zo n benadering vergemakkelijkt. In de gevalsgerichte benadering wordt relatief meer VOCl verwijderd, waardoor de waarschijnlijk beperkte gezondheidsrisico s bij die benadering meer afnemen dan bij een gebiedsgerichte benadering. Beide benaderingen hebben naar verwachting geen effect op de ecologie. In zowel het nulalternatief als in beide projectalternatieven wordt het water aan de rand van de stad gemonitord en gezuiverd. In de projectalternatieven is daarom geen sprake van een verminderd verspreidingsrisico. Wel kan in beide alternatieven sprake zijn van een grotere benutting van het grondwater en van schaalvoordelen met ander grondwatergebruik. De baten zijn moeilijk te kwantificeren. De kosten van de gebiedsgerichte benadering zijn een factor 10 hoger dan die van de gevalsgerichte benadering. In de gevalsgerichte benadering worden deze warschijnlijk geheel door het Rijk gedragen, terwijl deze in de gevalsgerichte benadering worden verdeeld tussen gemeente, nutsbedrijf, probleemhebbers en hogere overheden. Kleinschalige bedrijfsactiviteiten Het gaat in deze case om vele locaties (60.000) van bedrijfsvestigingen die tot het MKB behoren. De verontreinigingen verschillen in type, soort, oorzaak en omvang. Hierdoor variëren tevens kosten en opbrengsten. Het beschouwen van alle locaties is binnen deze MKBA ondoenlijk. Het

19 SAMENVATTING EN CONCLUSIES xiii kiezen en uitwerken van twee concrete cases die van elkaar verschillen is binnen deze studie niet verder aangepakt. Krimpenerwaard: dempingen in landelijk gebied In de afgelopen decennia hebben in de Krimpenerwaard meer dan stortingen in het oppervlaktewater plaatsgevonden. In de dempingen is een breed scala aan verontreinigingen vastgesteld. Het betreft voornamelijk zware metalen, PAK en PCB. Voorzien wordt dat een kwart van het gebied wordt omgezet van landbouw naar natuurgebied. In de projectsituatie wordt gesaneerd wanneer sprake is van risico. Sanering zal bestaan uit het afdekken van de gedempte sloten met schone grond. Monitoring en periodieke ophoging zal nodig blijven. Hierdoor wordt verspreiding van verontreiniging voorkomen en kan het huidige grondgebruik (meest agrarisch) worden gecontinueerd. Uit modelberekeningen blijkt dat in een worst case scenario mogelijk landbouwkundige risico s op kunnen treden, wanneer sanering uitblijft. Dit is overigens alleen het geval wanneer de verontreiniging bestaat uit shredder en industrieel afval. Deze dempingen zullen dan ook zoveel mogelijk voorrang krijgen bij het treffen van maatregelen. Het is niet duidelijk in hoeverre de door Verificatieonderzoek vastgestelde ecologische risico s door sanering worden weggenomen. De gezondheidseffecten zijn naar verwachting klein of verwaarloosbaar. Dit laatste geldt ook voor de verspreidingseffecten. Onduidelijk is of en in welke mate de voorgenomen omzetting van landbouw naar natuur door verontreinigde dempingen wordt beperkt. Of en in welke mate de dempingen andersoortige (dan genoemde omzetting) grondtransacties in de weg staan, is evenmin duidelijk. Naast onduidelijkheid omtrent de baten, bestaat ook onduidelijkheid over de saneringskosten. De laatste kostenraming dateert alweer uit Ook bestaat er onduidelijkheid over de wijze waarop de sanering wordt gefinancierd. Grondwaterwinning t.b.v. consumptie 5 In deze case is in wezen geen sprake van een MKBA, omdat in alle gevallen schoon drinkwater gewaarborgd dient te worden. In deze case blijkt voor de huidige drinkwatervoorziening, die met de gevolgen van bodemverontreiniging wordt geconfronteerd, geen realistisch alternatief te bestaan. Om schoon drinkwater te waarborgen kan sanering bij winning plaatsvinden, of sanering door interceptieputten. Kostenschattingen zijn niet volledig genoeg om aan te geven welk van deze varianten te preferen is. Een belangrijk vraagstuk lijkt hier te zijn wie voor de kosten van sanering opdraait, of misschien beter gezegd: zou moeten opdraaien. 5 MNP heeft in deze rapportage een aantal cases geanonimiseerd.

20 xiv Algemene conclusies Het geheel aan MKBA s van de cases overziend, trekken wij de volgende algemene conclusies. Allereerst was het in sommige gevallen niet mogelijk een MKBA op te stellen omdat saneringsvarianten niet concreet genoeg waren of konden worden uitgewerkt. Dit betreft in meer of minder mate de cases Grondwater klei-/veengebied Rotterdam, Stedelijk grondwater Apeldoorn, Kleinschalige bedrijfsactiviteiten, Krimpenerwaard en Grondwaterwinning. Daarnaast is er een lacune in de kennis over de omvang van effecten van vervuiling op de gezondheid, de ecologie en via verspreiding. Het ontbreken van die kennis betekent dat op een locatie met bodemverontreiniging de volledige baten van sanering niet goed te bepalen zijn. Een derde conclusie betreft de kosten van regelgeving. In menig geval zorgt regelgeving voor maatschappelijke kosten in de vorm van administratie of verplicht onderzoek, zonder dat de omvang van het risico is aangetoond. De regelgeving veroorzaakt daarmee maatschappelijke kosten of voorkomt dat gebieden optimaal benut worden omdat deze bijkomende kosten (te) hoog zijn. Een vierde conclusie is dat over het algemeen gemeentes en Rijk de kosten dragen, terwijl in sommige gevallen particulieren profijt hebben van de sanering. Wat de baten van waardevermeerdering van woningen door sanering betreft kan worden opgemerkt dat deze sterk te maken hebben met de omvang van de gezondheidseffecten. Omdat de kosten van deze effecten niet expliciet bepaald zijn, vanwege het gebrek aan kennis hierover, is de waardevermeerdering nu afhankelijk van de bepaling van interventiewaarden en van de perceptie van de gezondheidseffecten. Tenslotte kan in hele grote lijnen worden gesteld dat naast de eerder genoemde mogelijke effecten van regelgeving de volgende factoren bepalen of de maatschappelijke baten van sanering de kosten zullen overtreffen: De omvang van de saneringskosten en de te vermijden beheerskosten indien wordt gesaneerd; Effecten op gezondheid en ecologie indien niet wordt gesaneerd. Dit is het product van het soort en de mate van verontreiniging, de kans op blootstelling en de gevolgen van deze blootstelling. De kans op blootstelling wordt ondermeer beïnvloed door de locatie van de verontreiniging (bijvoorbeeld in stedelijk gebied of daarbuiten), de ligging van de verontreiniging (diepte, aanwezigheid van deklaag), de kennis over de exacte plekken van verontreiniging, de maatregelen ter voorkoming van blootstelling indien niet tot sanering wordt overgegaan en in het geval van verontreinigd grondwater de plek van uittreding; Het mogelijk maken van functieverandering op of nabij de saneringslocatie. Sanering binnen stedelijk gebied kan bijvoorbeeld baten van woningontwikkeling genereren. Hierbij is het wel of niet bestaan van alternatieve locaties voor de betreffende functie van belang.

21 KBA BODEMSANERING 1 1 Inleiding Er is in Nederland een groot aantal locaties waarvan de bodem als vervuild te boek staat. De aard van de vervuiling verschilt sterk, maar voor elk van die locaties geldt dat één of meerdere interventiewaarden zijn overschreden. Overschrijding van een interventiewaarde duidt op een mogelijk direct gevaar voor de gezondheid of voor de ecologie. Ook kan die interventiewaarde duiden op het gevaar dat verspreiding van de vervuiling kan plaatsvinden en via de watervoorziening of anderszins alsnog gezondheid en ecologie bedreigt. Op basis van de overschrijding van interventiewaarden zijn er in Nederland circa locaties als vervuild aangewezen en is een uitgebreid programma van sanering opgesteld. Voor uitvoering van dit programma is alleen reeds van overheidswege al ruim 15 miljard Euro gereserveerd. Daarnaast geldt dat er van particulieren een inspanning wordt gevraagd om vervuilde gronden te saneren. Vanuit de Tweede Kamer zijn vragen gerezen over nut en noodzaak van het bodemsaneringsprogramma. Ter beantwoording hiervan heeft het Milieu- en NatuurPlanbureau (MNP) aangeboden een Maatschappelijke Kosten-Baten Analyse (MKBA) uit te voeren naar het bodemsaneringsprogramma. Daarin zouden alle maatschappelijke kosten en baten moeten worden vastgesteld die uitvoering van het saneringsprogramma teweeg brengt. Een MKBA laat de kosten en baten zien van een specifieke ingreep, bijvoorbeeld een investering in de weg, een ingreep in de natuur of het opleggen van een prijsmaatregel. Uitvoering van een MKBA voor een geheel programma is complexer vanwege de verscheidenheid aan situaties en oplossingsrichtingen. Uitvoering van afzonderlijke MKBA s is binnen het beperkte tijdsbestek schier onmogelijk. Daarom is besloten 18 enigszins representatieve cases te onderzoeken op hun kosten en baten en te pogen vanuit die cases lessen te trekken voor het gehele programma. Aan SEO Economisch Onderzoek is gevraagd om de MKBA s van deze cases uit te voeren en het MNP te ondersteunen bij het doorvertalen van resultaten van individuele cases naar resultaten voor het gehele programma. Uiteindelijk is gekozen voor MKBA s van 17 afzonderlijke cases; onderliggend rapport beschrijft de MKBA s hiervan.

22

23 KBA BODEMSANERING 3 2 Algemeen kader 2.1 Doel van de opdracht Het project behelst de uitvoering van een MKBA van 17 specifieke cases. Doel van de analyse is antwoord te geven op de vraag of de saneringskosten opwegen tegen de maatschappelijke baten die de sanering teweeg brengen. Een tweede vraag was bij wie de kosten en baten van de sanering terechtkomen. De analyse is vervolgens gebruikt door het MNP om conclusies te trekken voor kosten en baten van het gehele saneringsprogramma. 2.2 Indeling in hoofdgroepen Om tot meer algemene uitspraken te komen zouden de 17 cases representatief moeten zijn voor een deel van het programma. Gezien het grote aantal cases binnen het programma (60.000) en haar grote verscheidenheid lijkt een dergelijke eis slechts in beperkte mate haalbaar. Vertaling van de resultaten zal als zodanig beperkt blijven tot vrij algemene conclusies per hoofdgroep over de mate van efficiency en de belangrijkste factoren die daarbij een rol spelen. Bij de keuze van cases heeft het MNP in eerste instantie gekozen voor een indeling in gebieden. De volgende vier typen gebieden worden onderscheiden 6 : - stedelijk (VROM: ISV, Wbb), - landelijk (VROM: ILG, Wbb), - bedrijventerreinen (VROM bijdrage bedrijvenregeling en convenanten) en - omvangrijke waterverontreinigingen. Voor elk van deze gebiedstypen zullen de effecten/effecttypen verschillen. Naast een indeling in gebieden is ook gezocht naar een indeling in typen verontreiniging, zoals veroorzaakt door een gasfabriek, HBO-tanks en dergelijke. Verschil in typen vervuiling zal uiteraard ook zorgen voor variatie in effecten/effecttypen. Tenslotte zal de omvang van de vervuiling en type grond (meer of minder doorlaatbaar) invloed uitoefenen op het soort en de mate van de effecten. Volgens het Plan van Aanpak van het MNP brengt 20% van de locaties meer dan 90% van de kosten met zich mee. Het is niet duidelijk of het MNP hier rekening mee heeft gehouden bij haar selectie. 2.3 Opzet van de KBA s De MKBA s zijn gebaseerd op via MNP aangeleverde casebeschrijvingen en nadere onder verantwoordelijkheid van MNP geleverde gegevens. Ten behoeve van de vergelijkbaarheid zijn de 6 De indeling naar gebieden behelst ook een indeling naar financieringsbronnen zoals aangegeven tussen haakjes.

24 4 HOOFDSTUK 2 17 cases vervolgens zoveel mogelijk op eenzelfde wijze aangepakt. Omdat uitvoering van de KBA s binnen een zeer beperkt tijdsbestek moest plaatsvinden, is er vooraf een aantal keuzes gemaakt. De belangrijkste keuzes zullen hieronder worden besproken. Nulalternatief Om soort en omvang van de baten te bepalen moeten we zowel het projectalternatief (op welke wijze wordt er gesaneerd, is er sprake van functieverandering) als het nulalternatief kennen. Sanering zal in de eerste instantie effect hebben op het gevaar voor mens en ecologie. Sanering van grond biedt daarnaast de mogelijkheid om de grond een andere functie te geven, bijvoorbeeld voor woningbouw of recreatie. Indien in het nulalternatief de huidige situatie blijft bestaan zal de sanering (in het projectalternatief) in combinatie met functieverandering leiden tot extra baten (en kosten) van de die verandering. Indien in het nulalternatief functieverandering op een vergelijkbare locatie vlakbij plaatsvindt, is de baat van functieverandering op de oorspronkelijk vervuilde grond beperkt tot de uitgespaarde kosten voor het bouwrijp maken van de alternatieve locatie. Alternatieve locaties (landbouwgronden) zijn over het algemeen voldoende aanwezig in een meer landelijke omgeving. In dat geval definiëren we het nulalternatief als de situatie zonder sanering maar met functieverandering op een andere vergelijkbare locatie 7. Voor binnenstedelijk gebied geldt echter dat het vaak moeilijk is een gebied te vinden dat voor vergelijkbare bewoning of kantoorgebruik kan dienen. Zaken als bereikbaarheid, nabijheid van faciliteiten en andere bedrijvigheid geven een zekere uniciteit aan een binnenstedelijk gebied. Een alternatieve locatie (in het nulalternatief) betekent in dat geval extra kosten voor bereikbaarheid, efficiencyverlies etcetera. Deze kosten kunnen hoog zijn en komen tot uitdrukking in het prijsverschil tussen landelijk en stedelijk gebied. Daarom hebben we in de regel aangenomen dat in binnenstedelijk gebied het nulalternatief bestaat uit geen sanering en geen functieverandering elders. Overigens is het verschil tussen landelijk en stedelijk gebied niet altijd even scherp. Ook binnen ROA zijn er meer landelijke gebieden te vinden. Vooralsnog maken we echter het onderscheid in binnenstedelijk en buitenstedelijk gebied. Projectalternatief In een MKBA is vaak sprake van meerdere projectalternatieven. De MKBA laat dan het verschil tussen projectalternatieven zien. Voor de 17 cases van bodemsanering gaan we in principe steeds uit van slechts één projectalternatief, namelijk de in het programma geplande sanering. We zouden ook graag een tweede projectalternatief willen introduceren (bijvoorbeeld een beperkte 7 Dit geldt uiteraard alleen indien in het projectalternatief eveneens sprake is van functieverandering. De netto baten (baten (+) minus kosten (-)) van het projectalternatief bestaan dan uit de kosten van het saneren zelf (-), de zuivere baten van sanering (+), de kosten van aanpassing van de gesaneerde grond voor functieverandering (-), de kosten van het geschikt maken van grond op een alternatieve locatie voor deze functie (+), de (monetaire) waardering van het gebruik van de functie op de gesaneerde locatie (+) en de (monetaire) waardering van het gebruik van de functie op een alternatieve locatie (-).

25 ALGEMEEN KADER 5 sanering). Dat zou in de meeste gevallen echter veel extra informatie vereisen die vooralsnog niet beschikbaar is. Effecten In onze beschouwing van effecten zullen we dezelfde indeling naar kosten en directe, indirecte en externe effecten handhaven zoals in de OEI-systematiek gebruikelijk is. Omdat sanering in de eerste plaats een effect zou moeten hebben op het (verminderde) risico voor externen (mens en ecologie) beschrijven we dit externe effect als eerste. Een tweede effect van sanering kan functieverandering (recreatie, bewoning etcetera) zijn. Dit is een direct effect van de gecombineerde inspanning van sanering en functieverandering. Beide effecten beïnvloeden de gebruikers van de grond. Functieverandering kan er bovendien toe leiden dat ook anderen (op indirecte wijze) baat hebben bij de sanering. Denk hierbij bijvoorbeeld aan de eigenaren van de onroerend goed in de directe omgeving van de saneringslocatie. Dit onroerend goed kan na de sanering in waarde toenemen, doordat dan niet meer tegen een vervuild braakliggend stuk land wordt aangekeken. Kosten bestaan uit kosten voor sanering en de kosten voor functieverandering. Omdat de autoriteiten ook in het nulalternatief effecten willen tegengaan zal dit tot extra beheerskosten in het nulalternatief leiden. Deze extra beheerskosten in het nulalternatief vormen (deels) vermeden kosten in het projectalternatief. - Externe effecten / humane en ecologische effecten: Sanering zal naar verwachting effect hebben op de gezondheid van de mens en de ecologie. Het bepalen van externe effecten is door MNP aangereikt en vervolgens door SEO in de MKBA verwerkt. Het feit dat in de nulsituatie interventiewaarden worden overschreden en in de projectsituatie niet, zou bepalend moeten zijn voor deze effecten. Interventiewaarden kennen echter een ruime veiligheidsmarges. De interventiewaarden liggen ruim boven de maat waarop het bestaan van een potentieel gevaar wetenschappelijk is vastgesteld. De reden voor die veiligheidsmarge is dat de wetenschap niet ver genoeg is om de omvang en consequenties van het potentiële gevaar met zekerheid te bepalen. De omvang van het gevaar in de praktijk wordt vervolgens bepaald door de mate van blootstelling. Hoe meer en hoe langer mens en ecologie aan de vervuiling worden blootgesteld, hoe meer het potentiële gevaar een acuut gevaar wordt. Het verschil tussen overschrijding van de interventiewaarde(n) en een reëel gevaar bestaat dus uit de veiligheidsmarge en de mate van blootstelling. In de praktijk betekent dit dat men goed kan vaststellen welke locaties de interventiewaarden overschrijden, maar veel lastiger is het om de consequenties van het wel of niet overschrijden van de interventiewaarden te bepalen. Daarom kan in de MKBA s niet bepaald worden of er een humaan of ecologisch effect is, laat staan hoe groot dat effect is en welke waarde men daaraan moet toekennen. Wat overblijft in deze MKBA is aan te geven in hoeverre de norm overschreden wordt. Voorts kan aangegeven worden hoeveel het kost om te voorkomen dat de norm overschreden wordt. Ook de beheerskosten van het handhaven van de norm kunnen

26 6 HOOFDSTUK 2 worden bepaald. Zo kan bij benadering aangegeven worden hoe groot de administratieve kosten zijn om bepaalde vervuilde locaties te monitoren. - Directe effecten / effecten van functieverandering van de grond: De directe effecten vloeien voort uit het veranderde gebruik van de grond. Aanwijzing van gebieden voor sanering kan zorgen voor vertraging van bouw- of recreatieprojecten. Door sanering kunnen deze projecten alsnog doorgaan en kan de grond voor nieuwe functies worden gebruikt. Sanering kan het tevens mogelijk maken dat bepaalde gronden intensiever worden gebruikt. Sanering zou kunnen voorkomen dat activiteiten naar buiten de stad worden verplaatst (zie ook hierboven). Al deze effecten komen uiteindelijk in de hogere waarde van de grond tot uitdrukking 8. - Indirecte effecten / effect op de omgeving: De sanering maakt het niet alleen mogelijk dat de grond beter wordt benut, maar heeft bovendien invloed op de omgeving (verbetering van de leefbaarheid). Binnen steden kan dit betekenen dat woningen die in de buurt van een verontreinigd gebied lagen, hoger worden gewaardeerd doordat sanering heeft plaatsgevonden en bijvoorbeeld woningen op de gesaneerde locatie zijn aangelegd. Lengte van de periode en disconteringsvoet Binnen de MKBA is het volgens de OEI-leidraad gebruikelijk een oneindige periode van kosten en baten te nemen (d.w.z. 100 jaar) waarbij een disconteringsvoet van 4% wordt gehanteerd. Indien sprake is van grote onzekerheden (die niet willekeurig zijn) wordt een extra opslag van 3% genomen. We veronderstellen dat de sanering aanvangt in een fictief beginjaar (zeg: 2007) en drukken monetaire eenheden zoveel mogelijk in euro s van 2005 uit. Kosten en baten worden teruggerekend naar het jaar Terwijl de normering het gebruik van de grond beperkt, zorgt sanering voor een beter gebruik van de grond en daarmee voor een hoger nut.

27 KBA BODEMSANERING 7 3 Case Polderweggebied 3.1 Casebeschrijving De case Polderweg heeft betrekking op een (binnen)stedelijk gebied waarbij de oorzaak van de vervuiling met name ligt bij de voormalige Oostergasfabriek. De fabriek werd in 1887 in gebruik genomen. Gasfabricage vond plaats tot 1923, gasdistributie en opslag tot In de periode werden op de locatie ook gloeikousjes geproduceerd. Door de sloop van de fabriek zijn de aanwezige verontreinigingkernen versmeerd of vermengd geraakt met puin en grondachtige materialen. Na de ontmanteling van de gasfabriek werd de locatie gebruikt voor overwegend publieke functies. Vervolgens zijn op het terrein gevestigd geweest: gemeentelijke diensten (vervoerbedrijf, gemeentewerf), publieke voorzieningen (bad- en zweminrichting, fysiopraktijk, scholen, dagverblijf, sporthal en sportterrein) en diverse bedrijvigheid (garagebedrijven, opslagloodsen, kringloopwinkel). Op het sportveld na is het hele gebied verhard geweest, met gebruiksruimtes op gesloten vloeren. De relevant verontreinigde terreindelen werden (op de begane grond) niet bewoond, er bevonden zich daar geen woningen met kruipruimten of tuinen. De gasfabricage heeft geleid tot een vervuiling met benzeen, xyleen, naftaleen en olieachtige koolwaterstoffen. Latere activiteiten hebben geleid tot lekkage van brandstoffen, met verontreinigingkernen met minerale olie en aromaten als gevolg. De bulk van de verontreiniging bevindt zich op grotere diepte. In de ophooglaag is echter ook een grote hoeveelheid verontreiniging aanwezig. Naast de verontreiniging door gasfabricage en brandstofopslagen is de gehele ophooglaag verontreinigd met immobiele componenten (met name zware metalen en zwaardere PAK-verbindingen). Hiermee wijkt de ophooglaag echter niet af van een doorsnee ophooglaag. In het puin zit verder een beperkte mate van asbesthoudend materiaal. De fabricage van gloeikousjes heeft geleid tot een grondverontreiniging met thorium; de gehalten geven geen aanleiding tot zorg in verband met gezondheidsrisico of saneringsuitvoering. Echter om discussie te voorkomen is het thorium voorafgaand aan de sanering onderzocht en verwijderd. De kosten hiervan waren marginaal. Het grondwater onder het gehele gebied en in randzones daarbuiten is verontreinigd geraakt. Het verontreinigde gebied beslaat circa 15 ha. Verspreiding vindt plaats in noordelijke en zuidelijke richting. Het volume ernstig verontreinigde bodem neemt jaarlijks aanzienlijk toe. Zonder sanering zullen zowel de gehalten als het verontreinigde areaal in omvang toenemen. Tijdens de uitvoering van de sanering bleek de verspreiding van verontreinigd grondwater mee te vallen. Aan de zuidzijde wordt het gebied begrensd door de Ringvaart. In het slib van deze vaart is naftaleen aangetroffen. Hoewel in enkele monsters het gehalte boven de interventiewaarde lag, is de Ringvaart niet als relevant onderdeel aangemerkt. De potentie van ligging en gebruikswaarde werd niet optimaal benut, wat reden vormde om nieuwe plannen voor het gebied te ontwikkelen. De beoogde ontwikkeling is jarenlang

28 8 HOOFDSTUK 3 belemmerd door de bodemverontreiniging. De voor de ontwikkeling noodzakelijke omvangrijke sanering, de kosten daarvan en de juridische en financiële risico s die daarmee gepaard gingen, maakten het onaantrekkelijk om in het gebied te investeren. De gehalten verontreinigde stoffen in de bodem en het grondwater overschrijden de normen (net) niet. Er vindt geen inhalatie van besmette binnenhuislucht plaats, doordat op de begane grond geen woonfuncties/kruipruimtes bevinden. Apart aandachtspunt vormt het sportveld en de directe omgeving. Bij normaal gebruik doen zich hier ook geen gezondheidsrisico s voor. Zekerheidshalve is toch sanering van dit terreindeel voorzien. In de nieuwe situatie komen vergelijkbare functies voor als in het verleden: niet grondgebonden wonen, 9 werken en geen tuinen op relevant verontreinigde terreindelen. In dit opzicht dwingt herinrichting niet op voorhand tot sanering uit oogpunt van gezondheidsrisico. Verplaatsing of intensivering van functies kan mogelijk wel aanleiding geven tot sanering. Bijvoorbeeld wanneer hierdoor vervuiling bloot komt te liggen. Functiewijziging van het Polderweggebied is zonder sanering ook niet zonder meer mogelijk. Volgens de Wbb-criteria is er geen sprake van een ecologisch risico. Na de saneringsoperatie het gebied van 14 ha geheel nieuw worden ingericht en intensief gebruikt worden voor bewoning, bedrijvigheid en sport. Iets minder dan de helft van het grondoppervlak wordt voor woningbouw gebruikt, zoals blijkt uit onderstaande tabel. Tabel 3.1 Te ontwikkelen grondoppervlak per bebouwingstype Functie Oppervlakte grond in m 2 Wonen (600 woningen) Winkels Stadsdeelkantoor Sport en leisure Kantoren en bedrijven Culturele bedrijvigheid Voorzieningen Horeca Totaal Daarnaast (of beter gezegd daaronder) wordt m 3 parkeerruimte aangelegd. 3.2 Opzet van de MKBA Nul- en projectalternatief In het nulalternatief vindt er geen sanering plaats en blijft het huidige gebruik bestaan. Het gevaar dreigt dat op den duur de vervuiling van de grond via grondwater in het lager gelegen 9 Dit betreft woningen die zich niet op de begane grond bevinden.

29 CASE POLDERWEGGEBIED 9 Watergraafsmeer terechtkomt. In het projectalternatief wordt het gebied gesaneerd. Licht verontreinigde grond wordt in het plangebied hergebruikt. Grondsanering en hergebruik worden zodanig afgestemd op de ruimtelijke en functionele inrichting dat risico s (en perceptie daarvan) worden uitgesloten. Met de ontgravingen en bijbehorende bemalingen wordt ook veel van het verontreinigde ondiepe grondwater verwijderd. Waar nodig wordt met behulp van drains ernstig verontreinigd ondiep grondwater van buiten de locatie teruggehaald. Tevens wordt het grondwater op grotere diepte gesaneerd. Na maximaal 30 jaar moet een stabiele eindsituatie zijn bereikt waarbij de verontreiniging zich niet verder verspreid. De methode die hiervoor gebruikt wordt kan mogelijk de houten funderingen in de omgeving aantasten. Doel van de sanering is het bereiken van een stabiele eindsituatie binnen 30 jaar. Deze doelstelling houdt in: - gezondheidsrisico s voor toekomstige bewoners en gebruikers voorkomen; - voorkomen verdere verspreiding van de verontreinigingen; - zoveel mogelijk beperken van actieve nazorg. Wanneer deze doelen na 30 jaar niet zijn behaald volgen aanvullende maatregelen. De sanering is in 2004 gestart en zou volgens onderstaande planning in 2006 afgerond moeten worden. Tabel 3.2 Fasering van de sanering en de ontwikkeling van het gebied September 2004 Start sanering cluster 1 Mei 2005 Start bouw stadsdeelkantoor / brede school September 2005 Afronding sanering cluster 1 September 2005 Start sanering cluster 2 Oktober 2005 Start bouw ondergrondse parkeergarage September 2006 Afronding sanering cluster 2 Oktober 2006 Start voorbereiding bouw winkelcentrum, start bouw sporthal Oktober 2007 Start bouw huis van de dans Eind 2007 Oplevering sporthal Begin 2008 Start verkoop en verhuur woningen Medio 2008 Oplevering stadsdeelkantoor Eind 2008 Oplevering Muziekmakerscentrum Begin 2010 Oplevering eerste woningen, winkelcentrum en Huis voor de Dans Eind 2010 Oplevering gehele Polderweggebied Bron: Stadsdeel Oost Watergraafsmeer Inmiddels zijn echter vertragingen ontstaan door gebleken afwijkende verontreinigingsituaties, problemen met de toezichthoudende overheid en hinder (stank- en geluidsoverlast) voor omwonenden. Deze vertragingen vallen voornamelijk in de delen sanering cluster 2 en bouw parkeergarage. Om de planning op orde te maken zal de investeerder kosten moeten maken voor: extra overleg met toezichthouder, extra communicatie met de omgeving en soms extra hard doorgraven om de opgelopen achterstand in te halen. Vooralsnog wordt er daarom vanuit gegaan dat de planning zoals weergegeven in tabel Tabel 3.2 niet hoeft te worden bijgesteld. Herontwikkeling is zonder sanering niet mogelijk, maar ook het omgekeerde is het geval; sanering is zonder herontwikkeling niet mogelijk. Dit heeft te maken met het feit dat de wederzijdse voordelen zeer groot zijn. Er moet bijvoorbeeld veel grond worden afgegraven, waardoor relatief eenvoudig parkeerkelders kunnen worden aangelegd.

30 10 HOOFDSTUK Effecten Externe effecten - Verspreidingsrisico via grondwater. Het verspreidingsrisico van de verontreinigingen wordt weggenomen, waarmee wordt voorkomen dat omwonenden in de toekomst worden blootgesteld aan verontreiniging. Het grondwater wordt niet economisch benut; verwacht wordt dat hieraan in de toekomst geen grote waarde kan worden toegekend. De gehalten aan verontreinigde stoffen in bodem en freatisch grondwater overschrijden de MTR (net) niet. Bij normaal gebruik treden er in de nulsituatie dan ook geen actuele gezondheidsrisico s op. Directe effecten - Grondopbrengst. Grond ten behoeve van bebouwing is een uiterst schaars product in binnenstedelijk gebied. De creatie van grond waarop (intensiever) gebouwd mag worden levert een schaarstewinst op die voor een deel aan de eigenaar toevalt. Op de woningmarkt heerst eveneens schaarste. De productie van extra woningen zal ook op deze markt tot schaarste winsten leiden die deels bij de exploitant en deels bij de nieuwe woningbezitter(s) terechtkomt. hiervoor maken we gebruik van de aanpak zoals tijdens het IBO verstedelijking ontwikkeld. We onderscheiden effecten op beide markten (grond- en woningmarkt). Voor de woningmarkt zoeken we naar het verschil in grondopbrengst en grondproductiekosten (exclusief saneringskosten). Dit verschil levert een baat die (deels) kan worden toegeschreven aan de sanering van het gebied. De grondexploitatieberekening van het Amsterdamse grondbedrijf geeft duidelijkheid over de grondopbrengst en de grondproductiekosten. Hieruit blijkt dat de grondopbrengst circa 100 miljoen euro bedraagt. - Woningwaarde (exclusief grondwaarde, inclusief schaarstewinst / consumentensurplus eerste eigenaar van woningen). Voor de woningmarkt geldt dat eerste eigenaren van nieuwbouwprojecten vaak een schaarste winst ontvangen. Die winst wordt verklaard door de regulering van prijzen en van vragers waardoor er vaak een selectie proces van vragers buiten de markt om ontstaat. Hierdoor ontstaat een versterkt consumentensurplus. Een tweede verklaring is een zekere mate van overlast die de eerste eigenaar zich moet laten welgevallen in termen van een buurt die nog niet ontwikkeld is, ongemakken van de lopende bouwactiviteiten etc. Deze effecten komen vaak tot uitdrukking bij de verkoop aan een 2 e eigenaar, die overigens ook weer een zeker consumenten surplus heeft, maar nu op een vrije markt. Uit eerder onderzoek van Ecorys bleek dat de woningprijs circa 5% hoger ligt dan de VON-prijs in hetzelfde jaar. Vooralsnog houden we deze 5% aan als indicatie voor het Consumenten surplus / schaarstewinst van de eigenaar. De gemiddelde VON-prijs van de 600 nieuw te bouwen woningen wordt ingeschat op euro. De gemiddelde waarde van de woningen bij verkoop dus al 5% hoger op euro. De grondwaarde wordt hier nog vanaf getrokken om geen dubbeltelling te krijgen.

31 CASE POLDERWEGGEBIED 11 - Nabijheid voorzieningen/bedrijven (consumentensurplus als gevolg van een kortere reistijd). Het Polderweggebied krijgt naast een woonfunctie ook een aantal andere functies (zie tabel Tabel 3.1), De consument ondervindt een baat van het feit dat winkels, bedrijven, horecagelegenheden et cetera zich in de buurt bevinden. Hij hoeft immers minder ver te reizen om deze plekken te bereiken. De hoogte van de baat kan worden bepaald aan de hand van de reiskostenmethode. Dit houdt in dat de baat gelijk wordt gesteld aan de vermeden reiskosten. Aangenomen wordt dat alleen voor de mensen die in het Polderweggebied een nieuwe woning kopen, de nieuwe winkels dichterbij liggen dan het dichtstbijzijnde alternatief. Tevens wordt aangenomen dat elke week één persoon per huishouden het winkelgebied in de Polderweg bezoekt. De tijdswinst bedraagt naar schatting 3 minuten. Een uur niet-werkgerelateerde reistijd bedraagt circa 5 euro per uur. 10 Mensen die in het nieuw te ontwikkelen gebied gaan wonen en mensen uit de omgeving ondervinden ook een baat in de vorm van een verkorte woon/werk-reistijd. Ingeschat wordt dat het hierbij om circa 500 personen gaat die elke werkdag 15 minuten minder lang onderweg zijn. De woon/werk-reistijd bedraagt ongeveer 7,5 euro per uur Waarde parkeergarage. De parkeergarage is bedoeld voor zowel bewoners als voor bezoek en winkelend publiek. Zover de parkeergarage verbonden is met de ontwikkeling van het vastgoed op deze locatie kan een eventueel rendement meegenomen worden als een welvaartswinst. Zover de parkeergarage bedoeld is voor andere activiteiten buiten het gebied zou een rendement niet aan het gebied laat staan aan de sanering mogen worden toegerekend. Cijfers voor rendement van de parkeergarage ontbreken. De marktprijs voor een parkeerplaats in een ondergrondse garage in het betreffende gebied bedraagt circa euro (prijspeil 2006). Er wordt uitgegaan van 981 overdekte parkeerplaatsen, welke in dubbellaagse en halfverdiepte parkeergarages gerealiseerd zullen worden Efficiencyvoordeel gelijktijdige ontwikkeling en sanering. De ontgraving voor parkeergarage valt deels samen met de ontgraving van de vervuilde grond. Deze en mogelijk andere efficiency voordelen die ontstaan door gelijktijdig bouw en sanering uit te voeren vormen een welvaartswinst veroorzaakt door de sanering. In totaal wordt m 3 grond ontgraven. De parkeergarage krijgt een volume van m 3. Het totale voordeel bedraagt hierdoor in theorie 24% van de graafkosten (gekapitaliseerd circa 7 miljoen euro). Echter, in de praktijk zal waarschijnlijk sprake zijn van enige inefficiency bij het afstemmen van de saneringsoperatie op de aanleg van de parkeergarage. Daarom wordt aangenomen dat circa 50% van het efficiencyvoordeel in de praktijk daadwerkelijk behaald zal worden. 10 HCG (1998). Value of Dutch Travel Time Savings in 1997 Final report. 11 HCG (1998). Value of Dutch Travel Time Savings in 1997 Final report. 12 BGSV Bureau voor Stedebouw (2006). Polderweggebied Concept inrichtingsplan voor de openbare ruimte.

32 12 HOOFDSTUK 3 - Vermeden kosten van beheer. Zonder sanering bedragen de kosten van beheer (registratie en administratief beheer en monitoring) à euro per jaar voor de komende tien jaar. Indirecte effecten - Uitstralingseffect op directe omgeving/ waardetoeneming woningen in omgeving: De ontwikkeling van het Polderweggebied zal naar verwachting een positieve invloed hebben op de naaste omgeving. Het Polderweggebied zelf is omsloten door ringvaart en spoor. Binnen het gebied staat nog een beperkte hoeveelheid oudere woningen (circa 150) die positief beïnvloed worden door ontwikkeling van het gebied. Uitkijkend op het gebied zijn woningen tegenover de ringvaart en langs de Lineausstraat (eveneens circa 150) wiens uitzicht en mogelijkheden wordt verbeterd. Uit eerdere onderzoeken volgt een percentage van circa 0-7% in waarde toeneming van deze woningen. De gemiddelde waarde van de 300 woningen in het beïnvloedingsgebied bedraagt naar schatting euro. Kosten - Grondproductiekosten (exclusief sanering). Uit de grondexploitatieberekening van het Amsterdamse grondbedrijf blijkt dat de grondproductiekosten circa 105 miljoen euro bedragen. - Verkoopprijs woningen (exclusief grondproductie). Bij verkoop aan de eerste eigenaar hebben de woningen een waarde van gemiddeld euro. Hierop worden de grondproductiekosten in mindering gebracht om dubbeltelling te voorkomen. - Bouwkosten parkeergarage. De bouwkosten van een parkeerplaats in een ondergrondse garage (met maximaal twee verdiepingen) bedragen circa euro (prijspeil 2006). - Kosten van sanering. De saneringskosten werden aanvankelijk geraamd op 40 miljoen euro, maar zijn inmiddels door een aantal tegenvallers (meer ontgraving, stilleggingen door emissies, regelgeving, verzekeringen en een moeizame aansluiting met de herontwikkeling) gestegen tot 55 miljoen (prijspeil 2003). Hierin opgenomen zijn de kosten van nazorg. Nazorg bestaat uit het veiligstellen en voortzetten van registratie en administratief beheer, de monitoring en het uitvoeren van zo nodig aanvullende saneringsmaatregelen. De nazorg vindt plaats tot een periode van 30 jaar na saneren. De gemeente Amsterdam en het Rijk dragen ieder 50% van de saneringskosten. Indien de saneringsdoelstellingen na 30 jaar niet zijn behaald, volgen aanvullende saneringsmaatregelen Verlies opbrengst bestaand onroerend goed. Zonder sanering zou de bestaande bebouwing voornamelijk bedrijfsruimte en sportaccommodaties zijn gehandhaafd. Door deze bebouwing te slopen, kunnen hier geen activiteiten meer plaatsvinden. Ingeschat wordt dat circa m 2 bedrijfsruimte is gesloopt. De waarde hiervan bedraagt circa 100 euro per m 2 per jaar. 13 Tijdens de sanering worden eventueel vrijgekomen schadelijke stoffen op zowel de locatie als in de omgeving gemeten en getoetst aan signaalwaarden die zijn opgesteld door de GG&GD. De schadelijke stoffen hebben de omliggende bebouwing waarschijnlijk niet bereikt. Mogelijk is er op enig moment wel sprake geweest van risico voor werknemers op de saneringslocatie. Dit betekent dat er extra beschermingsmiddelen nodig ware en het werk mogelijk af en toe is stilgelegd. Dit heeft geleid tot hogere kosten, welke al in de saneringskosten zijn opgenomen.

33 CASE POLDERWEGGEBIED 13 - Stank- en geluidsoverlast omwonenden. De sanering heeft geleid tot stank- en geluidsoverlast in aangrenzende gebieden. Hoeveel overlast er precies is geweest is niet bekend. - Effecten vervoer grond. De door ontgraving te verwijderen verontreinigingkernen beslaan meer dan m 3 grond. De vervuilde grond zal afgevoerd moeten worden met vrachtwagens. Deze vrachtwagens stoten schadelijke stoffen uit. De kosten hiervan zullen als extern effect meegenomen moeten worden. Teneinde de saneringskosten in perspectief te plaatsen zullen in onderstaande tabel de opbrengsten van het gehele project ingeschat (bij gebrek aan betere cijfers van het projectbureau Bodem). Hierbij is er vanuit gegaan dat de opbrengst per m 2 woonoppervlak gelijk is aan de opbrengst van een m 2 voor andersoortige functies. Tabel 3.3 Inschatting totale opbrengst van het project Functie Oppervlakte (m 2 ) Opbrengst (mln euro s) Wonen Parkeergarage 31 Winkels Stadsdeelkantoor Sport en leisure Kantoren en bedrijven Culturele bedrijvigheid Voorzieningen Horeca Totaal Resultaat van de MKBA De KBA geeft een beeld van alle kosten en baten tezamen. In onderstaande tabel worden kosten en baten verdeeld over een aantal belangrijke actoren namelijk: het Rijk, de gemeente, particulieren (bewoners en burgers algemeen) en bedrijven.

34 14 HOOFDSTUK 3 Tabel 3.4 Kosten en baten uitgesplitst naar actoren, miljoenen euro s Effect Totaal Rijk Gemeente Particulieren Bedrijven Baten Externe effecten Verspreidingsrisico nihil nihil Directe effecten Grondopbrengst Woningwaarde (excl. grondwaarde) 70 7,1 63 Nabijheid winkels 0,2 0,2 Nabijheid bedrijven en kantoren 4,6 4,6 Waarde parkeergarage Efficiency voordeel 0,8 0,4 0,4 Vermeden kosten van beheer 0,3 0,3 Indirecte effecten Uitstraling naar omliggende woningen 0 à 2 0 à 2 Subtotaal 207 à à Kosten Grondproductie (excl. sanering) Kosten woningen (excl. grondproductie) Kosten parkeergarage Sanering Lagere opbrengst onroerend goed -7-7 Stank- en geluidsoverlast -PM -PM Effecten vervoer grond -0,1-0,1 Subtotaal PM -PM Saldo -43 à à PM -PM 3.4 Conclusies en gevoeligheidsanalyse Uit Tabel 3.4 blijkt dat de totale kosten aanzienlijk hoger zijn dan de totale baten. De Pro Memorie posten geluid en stank overlast (tijdens de sanering) versterken de negatieve uitkomst. Het totale verlies (circa 40 miljoen) respectievelijk de saneringskosten (ruim 50 miljoen) zijn beiden aanzienlijk maar vormen minder dan 15% van de omvang van het totale project (zie Tabel 3.3) 14. Het verlies komt voor rekening van het Rijk en de gemeente Amsterdam. De toekomstige gebruikers van het gebied hebben profijt van het project vanwege het consumenten surplus van de woning en parkeergarage. Daar tegenover staat een beperkt negatief effect (PM post) voor omwonenden vanwege de tijdelijke overlast. 14 De baten bevatten een aantal saldo posten m.b.t. winkels en andere voorzieningen. Het totaal aan kosten en baten is daardoor groter. Het gehele project levert de exploitant bijna 350 miljoen Euro op.

35 CASE POLDERWEGGEBIED 15 Uit cijfers van het grondbedrijf blijkt dat de grondkosten 5 miljoen hoger uitpakken dan de opbrengsten. In het IBO Verstedelijking is onderzoek gedaan naar de gemiddelde grondkosten en -opbrengsten met betrekking tot woningbouwlocaties in verschillende regio s, waaronder de Amsterdamse regio. Wanneer deze zouden zijn gebruikt en zou worden aangenomen dat voor andere functies dan woningbouw de kosten en opbrengsten per m 2 gelijk zijn als voor woningbouw dan komen de opbrengsten uit op 87 miljoen euro en de kosten op 77 miljoen euro. Aangezien deze waarden zijn gebaseerd op gemiddelde prijzen voor de regio, is het niet verwonderlijk dat de kosten en opbrengsten in Tabel 3.4 welke betrekking hebben op de stad Amsterdam hoger liggen. Het is wel opmerkelijk dat uitgaande van het IBO Verstedelijking de opbrengsten niet lager, maar circa 10 miljoen euro hoger uitvallen dan de kosten. Dit bedrag is echter te klein om het negatieve financiële saldo te beïnvloeden. Het voordeel van de parkeergarages zou volgens makelaars mogelijk nul of licht negatief kunnen zijn. Dit laat echter de conclusies overeind dat het totale project negatief is en rijk en gemeente het verlies bekostigen. De conclusies zijn ongevoelig voor de gekozen disconteringsvoet. Dit heeft te maken met de afwezigheid van effecten die pas ver in de toekomst hun beslag krijgen of waarvoor geldt dat deze gedurende langere tijd plaatsvinden.

36

37 KBA BODEMSANERING 17 4 Case Volgermeerpolder 4.1 Casebeschrijving De Volgermeerpolder ligt in het uiterste Noorden van Amsterdam-Noord tegen de grens van de gemeente Waterland, ten zuiden van Broek in Waterland. De polder heeft een omvang van circa 100 hectare. Het naastgelegen Burkmeer is 50 hectare groot. De polder werd tussen 1927 en 1981 gebruikt als stortplaats. In de jaren 60 en 70 werd op illegale wijze chemisch afval gestort. Het is niet precies bekend hoeveel chemisch afval zich in de polder bevindt, maar het aantal vaten afval bedraagt minimaal In 1981 is een gedeeltelijke sanering uitgevoerd, waarbij vaten die uit de boden staken zijn verwijderd. Er zijn 240 vaten bekeken, 112 bevatten polychloorbenzeen (dichloorbenzeen hexachloorbenzeen), 27 vaten HCH-isomeren. Naar schatting is er ook 0,5 1 kg dioxine aanwezig. Andere gevonden componenten zijn: tetradifon, tetrachloordibenzofuranen, trichloorfenoxyazijnzuur, trichloorfenol in gehalten oplopend tot tientallen gram per kg. De grond bevat afhankelijk van de component, herkomst en stortwijze sterk heterogene (in en om de vaten) tot meer homogene (onder andere chloorbenzeen, hexachloorcyclohexaan, dioxinen, PAK, vluchtige aromatische koolwaterstoffen, lood, zink, nikkel, koper, cadmium) verontreinigingen. De verontreinigingen komen in het gehele gebied voor, circa 100 hectare bij 2 à 4 meter. In het grondwater zijn vooral hoge concentraties benzeen (maximaal microgram per liter) en monochloorbenzeen (maximaal 200ug/l) aangetroffen. De concentraties bestrijdingsmiddelen en zware metalen zijn over het algemeen laag. Met toenemende diepte nemen de concentraties bovendien snel af. Het grondwater buiten de locatie is nog niet in belangrijke mate beïnvloed door verontreiniging afkomstig uit de polder. Natuurlijke afbraak en vastlegging beperken de verspreiding in belangrijke mate. Het kan echter niet worden uitgesloten dat op een termijn van honderden jaren uittreding naar omliggende polders plaatsvindt. In het oppervlaktewater zijn bestrijdingsmiddelen en afgeleide producten gevonden. Dit is mogelijk het gevolg van het gebruik van bestrijdingsmiddelen in de omgeving. Sedimentmonsters bevatten verhoogde gehalten metalen en dioxine. Organische verontreinigingen worden aangetroffen met maxima rond de tussenwaarde en interventiewaarde. Na beëindiging van de stortactiviteiten is het terrein afgesloten voor publiek en heeft zich ontwikkeld als natuurterrein, woonboten en vee werden verplaatst. De vederijgracht werd gebaggerd omdat de waterbodem sterk was verontreinigd. Ook is er een dam aangelegd om een scheiding aan te brengen tussen de sloten in de polder en in de omgeving. Het Burkmeer had een agrarische functie.

38 18 HOOFDSTUK Opzet van de MKBA In het nulalternatief vindt er geen sanering plaats en blijft de polder afgesloten voor het publiek. Er is sprake van een verspreidingsrisico van vooral benzeen en in tweede instantie monochloorbenzeen. Verspreiding leidt tot geleidelijke aantasting van de bodem en het grondwater. De verspreiding gaat heel traag, mede doordat afbraakprocessen het transport en de transportsnelheid tegengaan. In het projectalternatief wordt het gebied ingepakt 15 en een monitoringsysteem opgezet. Het gebied wordt ontwikkeld tot natuurgebied met recreatieve ontsluiting. Het gebied krijgt naar verwachting geen verdere functies. Na verloop van tijd zal de bovenafdichting vervangen moeten worden ( jaar). In de omgeving (Broek in Waterland) is een beperkte uitbreiding van de woningvoorraad voorzien. De polder ligt in de Ecologische Hoofdstructuur. Gecombineerd met natuurontwikkeling wordt het gebied ontsloten voor extensieve recreatie door aanleg van fiets- en wandelpaden. De polder en het naastgelegen Burkmeer zullen na sanering onderdeel vormen van het natuur- en recreatiegebied. De sanering is in november 2005 gestart en duurt volgens planning 5 jaar. In onderstaande tabel is de fasering weergegeven van de sanering en de ontwikkeling van het recreatiegebied. Tabel 4.1 Fasering Voorbereiding 2005 Fase 1: bovenafdichting, controlezone Fase 2: Interceptie Fase 3: Nazorg: beheer bovenafdichting en controlezone Eeuwigdurend Fase 4: Nazorg: vervangen bovenafdichting Elke 50 à 100 jaar Ontwikkeling recreatiegebied (inschatting) Externe effecten Er zijn weinig onderzoeksgegevens bekend ten aanzien van risico s voor mens en dier. Een beperkt aantal onderzoeken heeft weliswaar gegevens opgeleverd, maar deze zijn niet representatief voor het gehele gebied. Waarschijnlijk hebben het regionale bestuur en het bevoegd gezag zich van begin af aan gerealiseerd dat sanering onder vigerende normen en wettelijke kaders onvermijdelijk was, waardoor kwantitatief onderbouwd onderzoek niet is uitgevoerd. - Vermeden effecten van de blootstelling aan vervuiling. Acute of chronische gezondheidseffecten zijn niet bekend. Relevante blootstelling bij betreding, spelende kinderen et cetera is echter niet waarschijnlijk. Dit betekent ook dat het optreden van een actueel gezondheidsrisico onwaarschijnlijk is. 15 Het verplaatsen van het materiaal is ondoelmatig, kostbaar en milieuhygiënisch bezwaarlijker dan ter plaatse isoleren.

39 CASE VOLGERMEERPOLDER 19 Volgermeerpolder Grond - PAK-totaal? - Minerale olie? Grondwater - BTEX >10 x - Naftaleen >10x - Vermeden schade aan het ecosysteem. Via TRIADE-onderzoek is aannemelijk gemaakt, dat in grondmonsters sterke ecologische effecten aantoonbaar zijn. De effecten worden toegeschreven aan de aanwezigheid van organische stoffen en zware metalen. Het is bekend dat zware metalen bij stortplaatsen in het algemeen een belangrijk aandeel hebben in de ecologische effecten. Beleidsmatig worden ecologische risico s in het bodemecosysteem alleen tot een diepte van 1,5 meter relevant geacht. De risico s in de Volgermeer zijn waarschijnlijk aanwezig in het hele stortlichaam van vele meters dikte. Bodemorganismen zijn blootgesteld aan de verschillende componenten. Predaterende en grazende dieren hebben verontreiniging meegekregen met de grond, plantaardig of dierlijk voedsel. In welke mate is niet bekend. Mits de afdek- en leeflaag op lange termijn aan de eisen voldoen, kunnen volgens het RIVM ecologische effecten in de bovenste bodemlaag worden uitgesloten. Wanneer de zich op termijn toch onverwachte ecologische effecten voordoen, dan zullen hiertegen extra maatregelen moeten worden genomen. Daarnaast is er ook het risico van verspreiding. Deze worden weliswaar geminimaliseerd door monitoring en de eventuele verwijdering van verontreinigd grond- en oppervlaktewater, maar mocht er onverhoopt toch verspreiding plaatsvinden, dan brengt dit ecologische effecten in de omliggende polders met zich mee. Directe effecten - Welvaartswinst door intensievere benutting van de grond voor andere doeleinden: recreatie. Deze winst wordt gekwantificeerd door het geschatte aantal recreanten per jaar te vermenigvuldigen met de waarde die zij per persoon aan de recreatie in het gebied toekennen. Als bovengrens voor deze waarde hanteren wij 2 euro. Ter vergelijking, de ontwikkeling van nieuw recreatiegebied heeft een waarde van 10 à 20 euro per persoon. Het betreft hier echter gebieden waar men langere tijd verblijft; terwijl recreatie in de Volgermeerpolder waarschijnlijk van korte duur zal zijn. Er worden immers alleen doorgaande fiets- en wandelroutes gerealiseerd. Aangenomen is dat dagelijks 200 mensen gebruik maken van deze nieuwe routes. - Vergroten gebruiksintensiteit en belevingswaarde hele natuurgebied. De omliggende natuur wordt voor de recreant meer waard door de sanering. Dit effect kan gekwantificeerd worden door het totale aantal recreanten in het gebied te vermenigvuldigen met de mate waarin zij de omliggende natuur extra gaan waarderen. Aangenomen kan worden dat deze extra waardering ook maximaal 2 euro per persoon per jaar bedraagt. Het aantal recreanten in de directe omgeving wordt ingeschat op drie keer het aantal recreanten in de Volgermeerpolder, namelijk Versterking omliggende ecologische hoofdstructuur. De Volgermeerpolder is onderdeel van de ecologische verbindingszone tussen IJsselmeer- en Noordzeekust. Na sanering ontstaat een aaneengesloten natuurgebied. Deze aaneengeslotenheid maakt het gehele

40 20 HOOFDSTUK 4 gebied waardevoller voor mens en dier. Het is bijvoorbeeld denkbaar, dat foerageergebieden van weidevogels een betere kwaliteit en grotere omvang krijgen en dat de gesaneerde polder extra schuil- en woonplaatsen biedt voor soorten die anders een marginaal bestaan leiden. De extra waarde voor de mens komt tot uitdrukking in recreatieve baten. De extra waarde die dieren aan de aaneengeslotenheid van het gebied ontlenen is moeilijk in te schatten. - Bijdrage aan het waterkwantiteitbeheer in Waterland (een gebied dat regelmatig last heeft van wateroverlast), door het Burkmeer als retentieplas/waterbuffer te laten fungeren. De baten hiervan zijn dat er minder alternatieve maatregelen worden genomen met betrekking tot watermanagement. De kosten van bemaling bedragen circa 0,002 euro per m Voor een meer met een omvang van 50 ha en een beperkte diepte betekent dit dat het vol- en leegpompen slechts enkele honderden euro s per keer kost. In de praktijk zal het meer echter alleen als buffer dienen, wat betekent dat het meer niet volledig vol- of leeggepompt wordt, maar als overloop dient. De kosten hiervan zijn dan ook slechts een fractie van de honderden euro s die het kost om het hele meer vol of leeg te pompen. Indirecte effecten - Uitstralingseffect op woongebieden in de omgeving. Het gaat hier echter om een zeer beperkt aantal woningen. Het effect wordt berekend door het aantal woningen dat in waarde stijgt te vermenigvuldigen met de waardestijging als gevolg van de sanering. Wederom wordt aangenomen dat huizen tot op 150 meter beïnvloed worden. Het gaat dan om circa 30 woningen en 4 (boeren)bedrijven. De gemiddelde prijzen van de woningen en bedrijven worden ingeschat op respectievelijk en 1,5 miljoen euro. Kosten - Verlies aan agrarische waarde van het Burkmeer. De grondprijs van agrarische grond in het gebied vertegenwoordigt de (verdisconteerde) waarde van alle toekomstige opbrengsten van de grond. 16 Boomsma, J. en M. Hensen, Milieueffectrapportage Addendum; Voorontwerp en milieueffectrapportage landinrichting voor de Horstermeerpolder. Royal Haskoning, Amsterdam, 2003.

41 CASE VOLGERMEERPOLDER 21 Figuur 4.1 Ontwikkeling grondprijs naar landbouwgebied Bron: Ruimtelijk Planbureau (2005). De markt doorgrond. Een institutionele analyse van grondmarkten in Nederland. NAi Uitgevers, Rotterdam, p. 75. In Figuur 4.1 is de ontwikkeling van de grondprijs weergegeven voor verschillende delen van Nederland. Hieruit blijkt dat het gebied waar het in deze casus over gaat (IJsselmeerpolders) een hoge grondprijs kent van circa euro per hectare. - Ontwikkeling van het recreatiegebied; - Sanering. De saneringskosten bestaan uit de kosten van: a. Voorbereiding; b. Fase 1: bovenafdichting, controlezone; c. Fase 2: Interceptie; d. Fase 3: Nazorg: beheer bovenafdichting en controlezone; e. Fase 4: Nazorg: vervangen bovenafdichting na 50 à 100 jaar. De beheerskosten in de nulsituatie verschillen nauwelijks van de kosten in de projectsituatie.