Taakgerichte analyse van de uitvoeringsvormen in de regionale steden

Transcriptie

1 Taakgerichte analyse van de uitvoeringsvormen in de regionale steden > Tussentijds rapport rapport Jeroen Windey Prof. dr. Koen Verhoest D/2008/10107/002

2 Inhoudstafel 1. Onderzoeksopzet Jaar 1: de aansturing vanuit de regionale steden van verzelfstandigde organisaties (2007) Jaar 2: de keuze door de regionale steden uit diverse dienstverleningsvormen (2008) Focus en aanpak van het onderzoek Aanpak Jaar 3: de problematiek van de consolidatie en coördinatie van de dienstverlening op stedelijk niveau Focus en aanpak van het onderzoek Aanpak Resultaten stap 1 jaar ALGEMENE STUDIE VAN DE VERSCHILLENDE UITVOERINGSVORMEN Algemeen: Publieke of private dienstverlening? De rol van de overheid Markt- en overheidsfalen Theoretische stromingen Algemene analyse: Dienstverleningsvormen en hun kenmerken Eigen beheer Verzelfstandiging Budgethouderschap (BHS) Intern Verzelfstandigd Agentschap (IVA) Extern Verzelfstandigd Agentschap (EVA) Het autonoom gemeentebedrijf (AGB) Het extern verzelfstandigde agentschap in privaatrechtelijke vorm (EVAP) Intergemeentelijke Samenwerking (IGS) Interlokale Vereniging (IV) Projectvereniging (PV) Dienstverlenende Vereniging (DV) Opdrachthoudende Vereniging (OV) Publiek-Private Samenwerking (PPS) Uitbesteding Inschakeling van de derde sector UPDATE OVERZICHT UITVOERINGSNETWERKEN REGIONALE STEDEN 27 Windey & Verhoest i

3 3.1. Analysekader Focus op verzelfstandigingsvormen Focus op aard van de taken Bevindingen: Update uitvoeringsnetwerk steden Overzicht verzelfstandiging per stad Overzicht verzelfstandigingsvormen over alle steden Overzicht verzelfstandigingsvormen naargelang de aard van de taken Verdere aanpak taakgerichte analyse Analysekader Cases Verdere aanpak cases VERDERE AANPAK: UITDIEPING KEUZEPROBLEMATIEK VERSCHILLENDE UITVOERINGSVORMEN Bijlagen Bijlage 1: Overzicht uitvoeringsnetwerken per stad (Juni 2008) Bijlage 2: Update + taakgerichte analyse verzelfstandigingsvormen over alle steden Bijlage 3: Afkortingen Bijlage 4: Geïnterviewde contactpersonen Bijlage 5: Lijst van tabellen 53 ii K.U.Leuven Instituut voor de Overheid

4 Taakgerichte analyse van de uitvoeringsvormen in de regionale steden Abstract In dit rapport geven we een tussentijdse stand van zaken van het 3-jarig onderzoeksproject De regionale steden en het gemeentedecreet: praktische uitvoering beleids- en beheersopdrachten in het kader van effectieve dienstverlening. Zoals aangegeven in de tussentijdse nota die op de vergadering van de VVSG-Werkgroep Centrumsteden Financiën van 04/03/2008 te Antwerpen werd voorgesteld, werden de eerste zes maanden van het tweede onderzoeksjaar in grote mate gewijd aan de algemene analyse van de verschillende uitvoeringsvormen via de welke de Vlaamse regionale steden 1 die bij het onderzoek betrokken zijn hun dienstverlening organiseren. Achtereenvolgens worden volgende thema s besproken: - Onderzoeksopzet; - Update van het uitvoeringsnetwerk van de regionale steden; - Algemene studie van de verschillende uitvoeringsvormen. 1 Het gaat om Aalst, Brugge, Genk, Hasselt, Kortrijk, Leuven, Mechelen, Oostende, Roeselare, Sint-Niklaas en Turnhout. Gent en Antwerpen werden geconsulteerd maar zijn omwille van hun grootteorde niet in detail in de analyses opgenomen. Windey & Verhoest 3

5

6 1. Onderzoeksopzet De regionale steden streven naar een effectieve dienstverlening voor hun burgers. Het Vlaamse gemeentedecreet voorziet een resem nieuwe en vernieuwde beleids- en beheersinstrumenten die daarvoor kunnen dienen. Dit onderzoeksprogramma heeft tot doel om de regionale steden te ondersteunen bij het gebruik van die instrumenten, en met name diegene die de gemeente gebruikt in haar regie van de verschillende publieke en private actoren die bij de dienstverlening betrokken zijn. Tijdens de drie jaren van het programma staat telkens een ander thema centraal dat relevant is voor elke stad. Die drie onderzoeks-thema s zijn: 1) de aansturing van verzelfstandigde organisaties, 2) de keuze uit diverse dienstverleningsvormen en 3) de problematiek van de consolidatie en coördinatie van de dienstverlening op stedelijk niveau. Elk thema wordt eerst geanalyseerd vanuit het perspectief van de regionale steden. Daarna worden in verband met elk thema instrumenten ontwikkeld ter optimalisering ervan in de praktijk Jaar 1: de aansturing vanuit de regionale steden van verzelfstandigde organisaties (2007) Tijdens de vergaderingen van de VVSG-werkgroep Centrumsteden-Financiën werd er op regelmatige basis gerapporteerd over de voortgang van het onderzoek 2. De resultaten van het eerste onderzoeksjaar staan beschreven in: Windey Jeroen, Verhoest Koen & Bouckaert Geert (2007). Algemene inventarisatie en mapping van de uitvoeringsvormen in de regionale steden. De regionale steden en het gemeentedecreet: praktische uitvoering beleids- en beheersopdrachten in het kader van effectieve dienstverlening. Leuven, 56 p. Windey Jeroen & Verhoest Koen (2007). Handleiding beheersovereenkomsten voor lokale besturen. Leuven, 137 p. Windey Jeroen & Verhoest Koen (2008). Beheersovereenkomsten voor lokale besturen. Een praktische handleiding. Brussel, Politeia, 166 p Jaar 2: de keuze door de regionale steden uit diverse dienstverleningsvormen (2008) Focus en aanpak van het onderzoek Naast vormen van interne en externe verzelfstandiging en naast het eigen, interne beheer kunnen de regionale steden voor hun dienstverlening nog andere vormen inschakelen. Zo voorziet het gemeentedecreet in het oprichten van of deelnemen aan verenigingen, stichtingen en vennootschappen met sociaal oogmerk (art. 195), het gebruiken van diensten en personeel van het OCMW (art. 271), en publiek-private samenwerking (art. 195). Via een mix van die verzelfstandigde en andere vormen en van het eigen beheer kan de stedelijke dienstverlening dus georganiseerd worden. Dit roept de volgende vragen op: Welke dienstverleningsvormen kan het stadsbestuur naast haar eigen beheer inschakelen voor de uitvoering van publieke taken? Wat zijn de kenmerken van die vormen (hoe wordt hun organisatie gewijzigd door het gemeentedecreet)? En welke zijn de criteria op basis waarvan het stadsbestuur het best voor een bepaalde vorm kan kiezen incluis voor dienstverlening in eigen beheer? 2 Zie voortgangnota s van 20/03/2007, 20/06/2007, 18/09/2007 en 12/12/2007. Windey & Verhoest 5

7 Die vragen vormen de focus van het onderzoek in het tweede jaar van het onderzoeksprogramma. Dit onderzoek wordt op analoge wijze gefaseerd als het eerste jaar Aanpak De eerste fase ervan bestaat uit: Een algemene studie van deze verschillende dienstverleningsvormen. De bedoeling ervan is om zicht te krijgen op de eigenheid van de diverse dienstverleningsvormen, hun specifieke voor- en nadelen en de omstandigheden waarin best al dan niet voor elke vorm wordt gekozen. Hier wordt voortgebouwd op de algemene inventarisatie en mapping die in jaar 1 werd uitgevoerd. Een evaluatie van het huidige gebruik van de dienstverleningsvormen, alsook de evolutie over de laatste jaren en wordt een sterkte-zwakteanalyse opgemaakt voor de verschillende dienstverleningsvormen m.b.t. de keuze van de vorm, de organisatie van de vorm en de specifieke kenmerken van hun aansturing. De gehanteerde methodes hierbij zijn: Literatuurstudie m.b.t. de geldende wetgeving, de verschillende uitvoeringsvormen en hun kenmerken, etc.; Uitdieping documentenanalyse (begroting, rekening, jaarverslag, oprichtingsbesluiten, statuten, contractuele overeenkomsten, rapporterings- en evaluatiedocumenten, maar ook interne documenten i.v.m. deze problematiek); Aanvulling en verfijning overzichtsschema s uitvoeringsnetwerk door de regionale steden; Interviews i.k.v. de algemene analyse van de uitvoeringsvormen + ter verkenning van de cases. Op basis van die sterkte-zwakte analyse, zal de tweede fase gericht zijn op het ontwikkelen van een instrument dat elke stad ondersteunt bij keuze voor de voor haar optimale dienstverleningsvormen. Dit instrument wordt ontwikkeld in interactie met de regionale steden. Het omschrijft drie zaken: de kenmerken, structuur en organisatie van iedere dienstverleningsvorm, waarbij we rekening houden met de implicaties van het nieuwe gemeentedecreet en andere recente regelgeving voor die vormen. Waar nodig wordt beschreven hoe de bestaande vormen kunnen worden aangepast aan het nieuwe gemeentedecreet. de criteria waarop een regionale stad de keuze van dienstverleningsvorm in een concrete situatie kan baseren. specifieke aandachtspunten voor de regionale stad bij de aansturing van die specifieke dienstverleningsvorm (voortbouwend op de onderzoeksresultaten van jaar 1) Jaar 3: de problematiek van de consolidatie en coördinatie van de dienstverlening op stedelijk niveau Focus en aanpak van het onderzoek Eenmaal de keuze gemaakt is voor bepaalde dienstverleningsvormen, is het ook de taak van de stad om de dienstverlening van al die vormen te consolideren en te coördineren. In dit verband rijzen dan ook vragen als Met welke arrangementen kan het stadsbestuur de activiteiten van de verschillende dienstverleningsvormen optimaal consolideren en coördineren (en dit zowel tussen de beleidsvoorbereiding en uitvoering voor elke vorm afzonderlijk als onderling tussen de verschillende vormen)? Het gemeentedecreet voorziet 6 K.U.Leuven Instituut voor de Overheid

8 ook in dit verband arrangementen zoals het oprichten van een managementteam (art ), het afsluiten van een afsprakennota tussen het College van Burgemeester en Schepenen (CBS) en de secretaris mede namens het managementteam (art. 87), de consolidering van de gemeentelijke jaarrekeningen met die van de autonome gemeentebedrijven (art. 172), de jaarlijkse verslaggeving van het CBS aan de gemeenteraad over het gevoerde beleid en beheer en over de uitvoering van het budget (art. 173), de opname van de OCMW voorzitter in het CBS (art. 44). De focus van het onderzoek ligt ook hier op (1) het optimale gebruik van die arrangementen uit het gemeentedecreet door de regionale steden en (2) de noodzakelijke capaciteit die daarvoor aanwezig moet zijn in de kernadministratie en in de verzelfstandigde eenheden. Hierbij wordt aangegeven op welke manier de regionale centrumsteden hun regiefunctie vorm kunnen geven (b.v. proactief, strategisch sturend, of eerder beheersend) Aanpak Opnieuw zal in twee fasen worden te werk gegaan. In een eerste fase zal: worden ingezoomd op zowel de binnen- als buitenlandse problematiek van een geconsolideerde en gecoördineerde dienstverlening op stedelijk niveau. De aandacht zal daarbij uitgaan naar de typische problemen van (gebrekkige) consolidatie en coördinatie, de mogelijke oplossingen en de vereisten die elk van die oplossingen stellen op het vlak van de capaciteit van de kernadministratie. voor de regionale steden de divergentie van informatiebronnen op verschillende niveaus (kernadministratie, verzelfstandigd agentschap) per beleidsdomein geanalyseerd worden. Dit doen we voor de verschillende fasen in de beleids- en beheerscyclus: de planning/begrotingsfase, de uitvoering/monitoringsfase en de evaluatie/audit fase. Concreet analyseren we bijvoorbeeld welke methoden en documenten er bestaan voor planning in de verschillende verzelfstandigde organisaties (gemeentebedrijven, autonome gemeentebedrijven en stedelijke vzw s) en in de kernadministratie en hoe ze afgestemd zijn qua inhoud en procedure. Via bevraging van de regionale steden krijgen we zicht op de moeilijkheden m.b.t. consolidatie en coördinatie die ze ervaren. Deze moeilijkheden worden opgelijst per fase. via de bevraging ook de aanwezige capaciteit van de kernadministratie en verzelfstandigde organisaties in de regionale steden geanalyseerd worden. Tenslotte bevragen we de steden ook naar hun visie inzake de optimale wijze van regie. In de tweede fase zullen instrumenten worden ontwikkeld die elke regionale stad in staat zullen stellen om de lokale dienstverlening optimaal te consolideren en te coördineren. Hierbij zullen we ons toespitsen op een bepaalde fase in de beleids- en beheerscyclus (planning/begroting; uitvoering/monitoring; evaluatie/audit). De selectie van prioritair te bestuderen fase en documenten zal gemaakt worden door de stuurgroep in samenspraak met de onderzoekers. Voorbeelden van thema s zijn: de inschakeling via planningscascade (vanuit strategische nota tot aan beheersovereenkomsten met organisaties); financieelbudgettaire consolidatie; of consolidering van rapportering en prestatiegegevens voor verslag aan gemeenteraad. Voor de geselecteerde thema s wordt een handleiding met checklist en stappenplannen ontwikkeld. Dit wordt uitgewerkt in het kader van verschillende regiemodellen. Windey & Verhoest 7

9 1.4. Resultaten stap 1 jaar 2 In dit rapport beschrijven we de resultaten van stap 1 van jaar 2 van het onderzoeksprogramma: Taakgerichte analyse van de verschillende uitvoeringsvormen in de regionale steden. Volgende thema s komen hierbij aan bod: Onderzoeksopzet; Algemene studie van de verschillende uitvoeringsvormen; Update van het uitvoeringsnetwerk van de regionale steden; (Verdere aanpak: uitdieping keuzeproblematiek verschillende uitvoeringsvormen). 8 K.U.Leuven Instituut voor de Overheid

10 2. ALGEMENE STUDIE VAN DE VERSCHILLENDE UITVOERINGSVORMEN 2.1. Algemeen: Publieke of private dienstverlening? De rol van de overheid Om het keuzeprobleem van de juiste dienstverleningsvorm voor lokale publieke dienstverlening beter te kaderen, is het nuttig kort stil te staan bij enkele theoretische kaders die dieper ingaan op de rol van de staat. De rol van de staat wordt immers continu in vraag gesteld en veranderende opvattingen beïnvloeden rechtstreeks welke publieke diensten/producten worden verstrekt en de wijze waarop dit gebeurt. We gaan terug tot de jaren 70, toen de verzorgingsstaat onder druk kwam te staan door de budgettaire krapte waarmee overheden als gevolg van het vertragende economische klimaat geconfronteerd werden (macro-niveau). Men moest stevig snoeien in de overheidsuitgaven en het debat over de kerntaken van de overheid barstte in alle hevigheid los. Men moest op zoek naar een nieuw evenwicht tussen enerzijds de overheid die steeds meer verantwoordelijkheden naar zich toe had getrokken, en de private sector als dienstverlener, gestuurd door de markt als coördinerend mechanisme. Hoewel het takenpakket van overheden afnam, bleef het aandeel van de overheidsuitgaven in het BBP stijgen. Onder druk van de torenhoge overheidsschulden, werd in de jaren 80 en 90 niet enkel meer gedebatteerd over het inperken van de activiteiten van de overheid, maar kwam ook het institutionele karakter van de overheid onder vuur te liggen. Naast een kleinere overheid, moest deze ook meer marktgeoriënteerd worden. 3 Ook de visie op overheidsmanagement en de wijze waarop de verschillende overheidsdiensten optimaal georganiseerd dienden te worden, veranderde (micro-niveau). Onder impuls van trends zoals PPBS (Planning, programming and budgeting system), ZBB (zero based budgeting), MBO (management by objectives) of TQM (total quality management), groeide de aandacht voor private managementtechnieken. Het marktdenken en de soevereiniteit van de burger-klant wonnen aan populariteit. Voor de organisatie van de overheid had dit tot gevolg dat men in vraag begon te stellen of een welbepaalde dienst of organisatie beter behoorde tot de traditionele overheidssector dan wel op afstand moest worden geplaatst. Voortaan werd gestreefd naar moderne overheidsorganisaties met minder regels en minder voorspelbaarheid, wat uiteindelijk de overheid als geheel en haar dienstverlening ten goede zou komen. Telkens de discussie over de rol van de overheid losbarst, wordt gekeken welke taken optimaal door de publieke dan wel door de private sector worden verstrekt. Iedereen is het erover eens dat taken van algemeen belang voorbehouden zijn aan de overheid. Daarnaast zijn er een aantal zuivere publieke of collectieve goederen met een hoog strategisch belang die vanzelfsprekend door de overheid worden uitgevoerd omdat ze noodzakelijk zijn om een geordende samenleving in stand te houden. Het gaat om goederen of diensten die voor iedereen beschikbaar zijn en waarvan de toegankelijkheid 3 Osborne, D. & Gaebler, T., Reinventing government: How the entrepreneurial spirit is transforming the public sector, Reading, Addison-Wesley, Windey & Verhoest 9

11 niet in het gedrang komt door het gebruik ervan door een burger. Voorbeelden zijn de zorg voor basisinfrastructuur, interne veiligheid, landsverdediging, enz. Op basis van maatschappelijke noden en behoeften wordt de overheid vaak ook een rol toebedeeld gericht op het leveren van algemeen nuttige voorzieningen. Het is ook vanuit deze visie dat de huidige welvaartsstaten werden ontwikkeld 4. Tenslotte kan een overheid optreden om naast de publieke belangen ook bepaalde individuele en/of maatschappelijke belangen te behartigen. Het gaat om taken die voor de samenleving als geheel gewenst zijn, zoals bvb. het inrichten van openbaar vervoer, het bestrijden van milieuvervuiling, enz. Het overheidsoptreden is hierbij niet altijd noodzakelijk, tenzij de bevordering van deze belangen te eenzijdig toekomt aan bepaalde groepen burgers of indien de ongelijkheid in de samenleving te groot wordt Markt- en overheidsfalen Een van de belangrijkste argumenten om de productie van bepaalde goederen en diensten aan de overheid toe te kennen, is dat het marktmechanisme in bepaalde omstandigheden faalt. Soms zijn planning, collectieve besluitvorming en publieke voorzieningen effectiever voor het bereiken van bepaalde sociale doelstellingen dan wanneer het initiatief overgelaten wordt aan het proces van de individuele ruil 6. Men gaat ervan uit dat de markt onvoldoende juiste prikkels geeft aan producenten en/of consumenten, waardoor er inefficiënties zijn in de allocatie van goederen en diensten. De overheid kan wel rekening houden met factoren waarvoor er binnen het marktproces geen plaats is en zorgt voor optimalisering van de productie. Enkele situaties waarbij dit marktfalen zich manifesteert, zijn: Publieke goederen Doordat de individuele burger zijn noden voor publieke goederen onderschat of zich als free-rider gedraagt, bereikt slechts een beperkte vraag de markt, waardoor deze goederen te weinig of zelfs niet aangeboden worden. Door tussenkomst van de overheid kan wel in die hoeveelheid publieke goederen voorzien worden die de welvaart voor de burgers maximaliseert. Toenemende schaalopbrengsten Wanneer bvb. grote kapitaalinvesteringen nodig zijn, neemt de eenheidskost van de geproduceerde goederen af naarmate de schaal waarop geproduceerd wordt. Dit kan aanleiding geven tot het ontstaan van monopolies die de productie beperken en de prijs boven de kostprijs bepalen om zo de winst te optimaliseren. Het gebrek aan concurrentie leidt tot een gebrek aan innovatie en efficiëntie en vermindert de publieke welvaart. Om dit te verhinderen, wordt dergelijke dienstverlening vaak ondergebracht bij de overheid. Negatieve externaliteiten 4 Verhoest, K., Vervloet, D. & Bouckaert, G., Overheid, markt of non-profit? Onderbouwing van het maatschappelijk kerntakendebat, Reeks Modernisering van de overheidsinstellingen, Academia Press, Gent, 2003, 352 p. 5 Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid, Het borgen van publiek belang. Rapport aan de regering Nr. 56, Den Haag, Sdu, Walsh, K., Public services and market mechanisms: Competition, contracting and the new public management, Basingstoke, Macmillan, 1995, 284 p. 10 K.U.Leuven Instituut voor de Overheid

12 Wanneer er kosten zijn voor de samenleving die niet worden verrekend, zullen private ondernemingen geneigd zijn meer te produceren dan maatschappelijk wenselijk is. Door tussenkomst van de overheid kan men er voor zorgen dat alle productiekosten in rekening worden gebracht. Denk hierbij bvb. aan milieukosten. Merit goods Goederen waarbij het belangrijk is voor de samenleving dat iedereen ze gebruikt, maar die wel aan het privé-initiatief worden overgelaten, riskeren te weinig geproduceerd en gebruikt te worden. Onderwijs en gezondheidszorg zijn voorbeelden van dergelijke merit goods waarin de overheid best kan voorzien om te voorkomen dat de toegang tot deze goederen beperkt wordt. Informatie-asymmetrie Een over- of onderschatting door de individuele gebruiker van de nood aan bepaalde goederen of diensten, kan leiden tot over- of onderproductie door de private aanbieder. Ook de kwaliteit en de prijs van de goederen kunnen als gevolg van de asymmetrie van informatie moeilijk ingeschat worden door de gebruikers. De overheid kan deze ongelijkheid tussen producent en consument helpen te verkleinen. Naast de theorie van het marktfalen is er de theorie van het overheidsfalen, die wijst op de beperkingen van het overheidsingrijpen. Men verwijst naar het institutionele kader waarvinnen de overheid haar activiteiten uitvoert, waardoor deze niet effectief en efficiënt kan werken. Dienstverlening volgens rationele en bureaucratische principes wordt algemeen beschouwd als te afhankelijk van kennis, informatie en de mogelijkheid om geïnformeerde beslissingen te nemen. De trage werking van een bureaucratie verhindert de effectiviteit. In de jaren 80 en 90 leidde dit tot een verschuiving van een directe dienstverlenende rol naar een faciliterende rol van de overheid. Managementsystemen gebaseerd op het marktmechanisme vervingen meer en meer de traditionele bureaucratische overheidsstructuren. Volgens de theorie van het markt- en overheidsfalen wordt de overheid geacht haar verantwoordelijkheid inzake de productie van bepaalde goederen en diensten daar op te nemen waar de markt faalt. Hierbij dient de overheid optimaal gebruik te maken van een aantal typisch tot de private sector behorende principes en mechanismen. Merk op dat de keuze voor een of andere dienstverleningsvorm niet los gezien kan worden van de politieke of ideologische achtergrond van het moment Theoretische stromingen De verschillende opvattingen over de keuze tussen publieke en private sector voor een bepaalde dienstverlening, kan onderbouwd worden vanuit verschillende theoretische stromingen. We gaan er hier niet verder op in, maar geven alvast een overzicht van de belangrijkste theoretische stromingen 7 : Economische theorieën: 7 Zie Verhoest, K., Vervloet, D. & Bouckaert, G., Overheid, markt of non-profit? Onderbouwing van het maatschappelijk kerntakendebat, Reeks Modernisering van de overheidsinstellingen, Academia Press, Gent, 2003, p Windey & Verhoest 11

13 o Public choice; o Nieuwe institutionele economie; o Management control. Bestuurskundige theorieën: o Traditionele administratieve wetenschappen; o Netwerktheorieën; o Autopoiesis; o Beleidsanalysetheorieën. Theorieën inzake overheidsmanagement: o New Public Management; o Governance Algemene analyse: Dienstverleningsvormen en hun kenmerken In het eerste onderzoeksjaar werden een aantal uitvoeringsvormen geïnventariseerd die de centrumsteden gebruiken om hun dienstverlening te realiseren. Gelet op het gemeentedecreet en de ervaringen binnen de pilootstad (Leuven), focusten we in jaar 1 vooral op de verzelfstandigingsvormen. De bevindingen van deze eerste fase zijn terug te vinden in het tussentijds rapport Algemene inventarisatie en mapping van de uitvoeringsvormen in de regionale steden dat tijdens de werkgroepvergadering van 20 juni 2007 te Kortrijk werd voorgesteld. Tijdens jaar 2 beperken we ons niet tot de uitvoeringsvormen die in jaar 1 geïnventariseerd werden. Ook andere, minder bekende/gebruikte vormen komen aan bod. In deze nota focussen we op volgende uitvoeringsvormen: Eigen beheer; Verzelfstandiging; Intergemeentelijke samenwerking; Publiek private samenwerking; Uitbesteding; Inschakeling derde sector. Merk op dat uit eerdere interviews bleek dat in het verleden de keuze voor bepaalde dienstverleningsvormen in de centrumsteden vooral ad hoc werd gemaakt: Men werd geconfronteerd met een bepaalde nood en ging vervolgens rekening houdend met geldende regelgeving, opportuniteiten (bvb. fiscaal), goede ervaringen binnen andere steden, politieke beleidskeuzes etc. op zoek naar de meest geëigende dienstverleningsvorm. De huidige uitvoeringsnetwerken zijn dan ook vooral historisch gegroeid en zijn toe aan een kritische denkoefening over hoe de bestaande organisatievormen best aangepast kunnen worden. Om deze denkoefening te onderbouwen, bespreken we voor elk van bovenvermelde vormen hun specifieke kenmerken, hun voor- en nadelen en de wijze van aansturing vanuit de stad. Daarnaast komen de criteria aan bod die we in andere studies en literatuur terugvonden, eventueel aangevuld met informatie uit interviews en documenten binnen de centrumsteden. 12 K.U.Leuven Instituut voor de Overheid

14 Eigen beheer Een overheid kan ervoor opteren om haar publieke dienstverlening in eigen beheer uit te voeren. Het is de centrale overheidsadministratie, i.c. de gemeentelijke/stedelijke administratie, die bepaalde diensten aan haar burgers/klanten verleent. Typische voorbeelden zijn het uitreiken van identiteitskaarten door de dienst bevolking; het uitreiken van vergunningen door de stedenbouwkundige dienst, het onderhoud van parken door de groendienst, etc. In de vorige paragraaf werd bij de bespreking van de veranderende rol van de overheid reeds stilgestaan bij de belangrijkste argumenten voor en tegen dienstverlening in eigen beheer (Zie paragraaf 2.1). Eigen beheer is ondermeer aangewezen: wanneer men een bepaalde dienstverlening wil verzekeren, bvb. bij taken van algemeen belang of wanneer het marktinitiatief geen voldoende dienstverlening kan verzekeren; om ongelijkheden te voorkomen; om strategisch belangrijke taken zelf in handen te houden. De belangrijkste kritieken die gegeven worden zijn o.a. het gebrek aan efficiëntie en effectiviteit van grote bureaucratieën; het kunstmatig creëren en in stand houden van feitelijke monopolies; het gebrek aan innovatie. Een belangrijk kenmerk van dienstverlening in eigen beheer is dat de planning, productie, financiering en controle gebeuren door de centrale overheid. De diensten in eigen beheer worden traditioneel gekenmerkt door een strakke inputsturing vanuit de horizontale eenheden en een verticale sturing op processen. Verder worden deze diensten gekenmerkt door een incrementele inputbekostiging en gaat het vaak om feitelijke monopolies. Merk ook op dat de dienstverlenende administratie geen eigen rechtspersoonlijkheid heeft, wat gevolgen heeft voor de wederzijdse rechten en plichten die voortvloeien uit de dienstverlening. Ook binnen eigen beheer is het mogelijk om een zekere mate van beheersautonomie toe te kennen aan delen van de organisatie of aan mandaathouders, gekoppeld aan een vorm van resultaatssturing. De laatste jaren is er een algemene tendens naar meer autonomie en ex post controle. Dit werd gestimuleerd in het kader van de Copernicushervorming (federaal) en Beter Bestuurlijk Beleid (Vlaanderen), en is ook duidelijk terug te vinden in het gemeentedecreet van 15 juli Ook de verschuiving naar een bedrijfseconomische en kostenanalytische boekhouding past in dit kader Verzelfstandiging Naast het intern beheer zijn er uitvoeringsvormen mogelijk waarbij de overheid direct betrokken blijft, maar toch bepaalde diensten op afstand plaatst. Door bepaalde diensten te verzelfstandigen, kan een lokaal bestuur enkele van de kritieken op dienstverlening in eigen beheer weerleggen. Zo zijn er mogelijkheden om in verzelfstandigde entiteiten activiteiten flexibeler uit te voeren, doordat men in meer of mindere mate op afstand opereert van de centrale administratie. Men kan bvb. sneller inspelen op opportuniteiten en veranderende behoeften en het laat ook toe gemakkelijker te innoveren en in te spelen op de specifieke behoeften van de burgers/klanten. Voorstanders stellen dat verzelfstandigde entiteiten meer resultaatgericht kunnen werken en dat verzelfstandiging de zichtbaarheid en de legitimiteit van de dienstverlening ten goede komt. Een van de meest gehoorde kritieken op verzelfstandiging is het gebrek aan democratische controle en verantwoording naar de burgers toe. Door autonomie toe te kennen loopt men Windey & Verhoest 13

15 het gevaar dat VE s, tegen het belang van het lokale bestuur in, hun eigen belangen gaan nastreven (doelincongruentie). De mogelijke informatie-asymmetrie voedt het wantrouwen tussen het centrale bestuur en de VE. Bovendien beschikken lokale besturen niet altijd over voldoende sturingscapaciteit om deze nieuwe organisatievormen adequaat op te volgen. Het opzetten van effectieve sturingssystemen kost vaak veel geld terwijl ze niet altijd effectief blijken te zijn. Bij de keuze voor verzelfstandiging ten opzichte van ander uitvoeringsvormen, zijn er enkele algemene aandachtspunten die in acht genomen moeten worden: Is er een duidelijke nood aan (beheers-)autonomie? Kunnen de verwachte voordelen niet verkregen worden door veranderingen in de traditionele overheidsorganisatie? Is er voor de voorziening van de betreffende producten/diensten nood aan een duidelijke, aparte identiteit ten aanzien van de burgers/klanten? Is er voor de voorziening van de betreffende producten/diensten nood aan een eigen cultuur? Is er een reële mogelijkheid om de verzelfstandigde entiteit die over een zekere autonomie beschikt, ook aan te sturen? Deze aansturing kan op verschillende manieren gebeuren en meer of minder dwingend zijn (bvb. op grond van doelmatigheid, prestaties en kwaliteit). 8 Kunnen de doelstellingen en resultaten van de VE meetbaar gemaakt worden zodat opvolging en verantwoording mogelijk zijn? Is er een reëel invulbare informatierelatie tussen het lokaal bestuur en de VE, gebaseerd op openheid en transparantie? Wat de keuze tussen interne of externe verzelfstandiging betreft, zijn o.a. volgende punten belangrijk: In welke mate is er nood aan verregaande autonomie en onafhankelijkheid in de uitvoering van de taken? Is er nood aan structurele medezeggenschap of financiële participatie door derde partners? In welke mate biedt onafhankelijkheid/betrokkenheid van derden meerwaarde? Bij de keuze tussen publiekrechtelijke of privaatrechtelijke verzelfstandiging, moet men zich o.a. volgende vragen stellen: Welke partnerschapsrelatie wordt er met eventuele andere partners nagestreefd? Is er door de aard van de activiteiten nood aan een commerciële wijze van bedrijfsvoering (bvb. gelijke voorwaarden om te kunne concurreren met private actoren) 8 Merk op dat het gemeentedecreet de lokale besturen o.a. verplicht om een beheers- of samenwerkingsovereenkomst af te sluiten met haar VE s. 14 K.U.Leuven Instituut voor de Overheid

16 In het gemeentedecreet van 15 juli 2005 heeft de wetgever expliciet een aantal organisatievormen aangereikt, die lokale besturen in staat stelt een zekere graad van autonomie toe te kennen aan een verzelfstandigde entiteit (VE), doch met een aantal garanties op voldoende opvolging en controle. Het gaat om IVA s (Intern Verzelfstandigde Agentschappen, AGB s (Autonome Gemeentebedrijven) en EVAP s (Privaatrechtelijke Extern Verzelfstandigde Agentschappen). Ook budgethouderschap kunnen we tot (interne) verzelfstandiging in ruime zin rekenen. Merk op dat de wetgever in het Gemeentedecreet het beheer binnen de gemeentelijke diensten als uitgangspunt neemt voor de uitvoering van welbepaalde taken van gemeentelijk belang. Wanneer er beslist wordt bepaalde taken te verzelfstandigen, kan externe verzelfstandiging pas mits goede motivering. En indien externe verzelfstandiging kan worden verantwoord, is de regel verzelfstandiging in publiekrechtelijke vorm. Verzelfstandiging in privaatrechtelijke vorm kan pas indien de vereiste voordelen of doelstellingen niet op dezelfde wijze gerealiseerd kunnen worden via publiekrechtelijk vormgegeven externe verzelfstandiging. De Memorie van Toelichting bij het gemeentedecreet bepaalt hierover het volgende 9 : De externe verzelfstandigingmogelijkheden voor de gemeenten worden via het voorliggend ontwerp aanzienlijk verruimd. Toch is de vrijheid niet absoluut. Veel meer nog dan vroeger wordt de beslissing om tot (publiek- of privaatrechtelijke) verzelfstandiging over te gaan, gekoppeld aan een uitdrukkelijke verplichting tot motivering. Uitgangspunt hierbij is dat het beheer binnen de gemeentelijke diensten de regel is en men pas kan overgaan naar een vorm van externe verzelfstandiging als daar goede motieven voor zijn. De gemeenteraad die beslist tot externe verzelfstandiging zal de voor- en de nadelen van die beheersvorm tegen elkaar moeten afwegen en aannemelijk maken dat de voordelen opwegen tegen de nadelen. Een door het college van burgemeester en schepenen opgesteld verslag moet hier de aanzet toe geven. Als belangrijkste motieven voor externe verzelfstandiging kan worden gedacht aan het verlenen van autonomie en onafhankelijkheid bij de uitvoering van taken, de noodzaak aan flexibelere beheersregels, fiscale overwegingen, Als belangrijkste nadeel van de externe verzelfstandiging geldt de beperking van rechtstreekse politieke zeggenschap van de gemeenteraad en het college. De afweging van deze en andere voor- en nadelen van de verzelfstandiging zullen, geval per geval en op gedetailleerde wijze moeten geschieden. Een algemene motivering met stijlformules die niet ingaat op de specifieke situatie van het op te richten verzelfstandigde agentschap volstaat niet. Ook de voorkeur voor de private rechtsvorm boven de publiekrechtelijke zal in concreto gemotiveerd moeten worden. Indien de externe verzelfstandiging kan worden verantwoord, is de regel de verzelfstandiging in de publiekrechtelijke vorm van het autonome gemeentebedrijf. Tot verzelfstandiging in privaatrechtelijke vorm kan derhalve slechts worden besloten indien de vereiste voordelen of doelstellingen niet op dezelfde wijze gerealiseerd kunnen worden via publiekrechtelijke vormgegeven externe verzelfstandiging. ( ) Ook de voorkeur voor de private rechtsvorm boven de publiekrechtelijke zal in concreto gemotiveerd moeten worden. Stijlformules en algemene beschouwingen kunnen niet volstaan. De beslissingen tot oprichting van extern verzelfstandigde agentschappen zijn onderworpen aan een goedkeuringstoezicht. De toezichthoudende overheid zal derhalve kunnen beoordelen of de motieven die voor de oprichting worden aangereikt afdoende zijn en de 9 Zie Ontwerp van Memorie van Toelichting bij het Ontwerp Gemeentedecreet, p Windey & Verhoest 15

17 voor- en de nadelen van die oprichting op correcte wijze werden afgewogen. Ook de beslissingen inzake statutenwijziging zijn aan de goedkeuring van de Vlaamse Regering onderworpen. De verruiming van de mogelijkheden tot verzelfstandiging voor de gemeenten gaat samen met een verbod om gemeentelijke taken op andere wijze te beheren dan voorzien in het ontwerp van decreet. Gemeenten zullen niet langer deel kunnen nemen of zich laten vertegenwoordigen in personen die taken van gemeentelijk belang uitoefenen. Evenmin zal de gemeente aan die personen nog fondsen, infrastructuur of personeel ter beschikking mogen stellen. Dit is slechts mogelijk in de gevallen voorzien in het ontwerp van decreet of in enig andere decreets- of wetsbepaling Budgethouderschap (BHS) Volgens art. 158 van het gemeentedecreet is het budgethouderschap de toegekende bevoegdheid tot beheer van een budget dat taakstellend is in die zin dat het een norm inhoudt waarvan de budgethouder de realisatie nastreeft. Het gaat niet om een organisationele vorm van verzelfstandiging, hoewel er beheersautonomie wordt toegekend (vnl. inzake financieel management) via enveloppefinanciering voor bepaalde kostensoorten. Dit budget is taakstellend via de explicitering van de te verwezenlijken doelstellingen, de opvolging ervan en de evaluatie. Het budgethouderschap kan gekoppeld worden aan een mandaatfunctie. Tot hiertoe zijn de ervaringen met budgethouderschap binnen de gemeentebesturen zelf erg beperkt. Doordat de OCMW s wel reeds enige tijd werken met budgethouders, kunnen vanuit deze praktijken enkele voor- en nadelen opgelijst worden. Mogelijke voordelen kunnen zijn alvast: een snellere en efficiëntere taakuitvoering zijn; een verhoogde betrokkenheid en responsabilisering van het personeel m.b.t. de doelstellingen van de organisatie en een groeiend financieel besef; Volgende tegenargumenten worden opgeworpen: het wantrouwen van de politiek in de administratie, wat de samenwerking kan bemoeilijken; een beperkte toegevoegde waarde door de beperkte omvang van het betrokken lokaal bestuur (minder van toepassing van de centrumsteden); de nood aan een goede organisatie van het gehele bestuur, wat eventueel een reorganisatie kan vereisen Intern Verzelfstandigd Agentschap (IVA) Tot het gemeentedecreet van 15 juli 2005 kende men op gemeentelijk niveau de gewone gemeentebedrijven, de zogenaamde regies. Deze vorm werd met het gemeentedecreet opgeheven en vervangen door het intern verzelfstandigde agentschap (IVA) 11. Het betreft een eerste echte vorm van verzelfstandiging voor de uitvoering van publieke taken. Het gaat om diensten zonder rechtspersoonlijkheid, belast met welbepaalde beleidsuitvoerende taken van gemeentelijk belang. Men creëert een organisatievorm 10 Zie VVSG, Budgethouderschap en intern verzelfstandigde agentschappen, Studiedag Gemeentelijke Verzelfstandiging, 8 maart 2007, Mechelen. 11 We verwijzen ook naar de bespreking van de EVA s (cf. infra), omdat ook deze vormen mogelijk bepaalde taken van de voormalige gewone gemeentebedrijven kunnen overnemen. 16 K.U.Leuven Instituut voor de Overheid

18 zonder aparte rechtspersoon binnen de centrale lokale overheid die rechtstreeks onder het hiërarchisch gezag van de politieke overste valt. De toegekende beheersmatige autonomie kan betrekking hebben op 12 : het vaststellen en wijzigen van de organisatiestructuur van het agentschap; de organisatie van de operationele processen met het oog op de realisatie van de afgesproken doelstellingen; de uitvoering van het personeelsbeleid; het aanwenden van de ter beschikking gestelde middelen voor de werking van het agentschap, de uitvoering van de doelstellingen en taken van het agentschap en het sluiten van contracten ter verwezenlijking van de opdrachten van het agentschap; de interne controle binnen het intern verzelfstandigd agentschap; specifieke delegaties naargelang de eigen aard van het intern verzelfstandigd agentschap. Bij IVA s vermindert normaliter de inputsturing (geen detailsturing) en gebeurt de processturing door delegatie van bevoegdheden aan de leidinggevende ambtenaar die als budgethouder optreedt. Door het afsluiten van een beheersovereenkomst kan men meer op resultaten gaan sturen 13. De politieke verantwoordelijkheid van de bevoegde schepen blijft echter volledig, net als de mogelijkheden tot interventie. De politieke verantwoordelijken onthouden zich echter van detailsturing tijdens de contractuitvoering. Mogelijke voordelen van interne verzelfstandiging zijn 14 : ontlasting van het topmanagement; de mogelijkheden om gemakkelijker expertise en competenties aan te trekken; meer aandacht voor beheer en outputs; minder knellende beheersregels; minder focus op korte termijn politieke prioriteiten; het flexibeler beheer van kleinere organisatie-eenheden; mogelijkheid om moderne beheerstechnieken te introduceren en toe te passen op kleine schaal (bvb. kostprijscalculatie); meer nadruk op resultaten en minder op budgetten; scheiding van beleid en uitvoering, niet alleen als middel voor meer efficiëntie en effectiviteit maar ook om de beleidsuitvoering te emanciperen en te professionaliseren; 12 Zie art. 222 van het gemeentedecreet van 6 juli Zie Windey Jeroen, Verhoest Koen & Bouckaert Geert (2007). Handleiding beheersovereenkomsten voor lokale besturen, Leuven, 137 p. 14 Zie Verhoest, K., Vervloet, D. & Bouckaert, G., Overheid, markt of non-profit? Onderbouwing van het maatschappelijk kerntakendebat, Reeks Modernisering van de overheidsinstellingen, Academia Press, Gent, 2003, 351 p. Windey & Verhoest 17

19 meer externe druk die kwaliteitsverbetering kan stimuleren; agentschap als katalysator voor cultuuromslag of om dienst meer herkenbaar te maken Extern Verzelfstandigd Agentschap (EVA) Een tweede vorm van verzelfstandiging betreft de uitvoering van een publieke taak door een extern verzelfstandigd agentschap. Het gaat om diensten met rechtspersoonlijkheid, belast met welbepaalde beleidsuitvoerende taken van gemeentelijk belang. Dergelijke organisatievormen beschikken over eigen patrimonium, eigen bestuursorganen en vallen niet onder het hiërarchisch gezag van de bevoegde politici. Wel is er een strikt geregeld administratief toezicht. De politieke verantwoordelijken worden echter beperkt in hun mogelijkheid tot interventie. In sommige gevallen wordt er gestuurd op resultaten. We verwijzen naar het gebruik van een beheers- of samenwerkingsovereenkomst voor de uitwerking van de onderlinge relaties tussen het lokaal bestuur en haar EVA s 15. Tot het gemeentedecreet kende men op gemeentelijk niveau enkel het autonoom gemeentebedrijf als externe verzelfstandigingsvorm. Deze vorm blijft behouden wordt door het decreet zo volledig mogelijk geregeld. Met het gemeentedecreet werd ook de mogelijkheid gecreëerd om extern verzelfstandigde agentschappen in privaatrechtelijke vorm op te richten (Cf. infra). Mogelijke voordelen van externe verzelfstandiging zijn 16 : een grotere onafhankelijkheid van de politiek (nuttig in bepaalde gevallen, zoals bvb. voor regelgevende en subsidiërende functies); de onafhankelijke expertise-opbouw over een hele range van technische en gespecialiseerde onderwerpen; de mogelijkheden om experten/belanghebbenden te betrekken; de mogelijkheid om flexibeler in te spelen op opportuniteiten; mindere afhankelijkheid van strakke bureaucratische regels; een grotere zichtbaarheid van de dienstverlening. Tegenargumenten betreffen de verminderde politieke controle, de vrees voor budgettaire uitwassen, de mogelijkheden tot favoritisme Het autonoom gemeentebedrijf (AGB) Het AGB is een verzelfstandigde entiteit naar publiek recht die belast wordt met de uitvoering van taken van gemeentelijk belang. Hoewel deze vorm van externe verzelfstandiging reeds bestond voor het gemeentedecreet, heeft de wetgever getracht een duidelijker wetgevend kader te scheppen. Er waren immers nogal wat problemen met de initiële vorm. Zo zorgden onvolledigheden en de dubbele rechtsbasis voor rechtsonzekerheid, waardoor ook te pas en te onpas gekozen werd voor de oprichting van 15 Zie Windey Jeroen, Verhoest Koen & Bouckaert Geert (2007). Handleiding beheersovereenkomsten voor lokale besturen, Leuven, 137 p. 16 Idem. 18 K.U.Leuven Instituut voor de Overheid

20 AGB s (denk aan het fiscaal statuut en aan de wetgeving op de overheidsopdrachten). Ook bleek het een te zware beheerstructuur voor kleine activiteiten; waren er problemen inzake flexibiliteit, meerbepaald m.b.t. participaties en de oprichting van filialen; waren er problemen door het rigide personeelsbeheer; stelde men zich vragen bij de democratische controle en het sturingsvermogen vanwege de gemeenteraad. Met het gemeentedecreet heeft men een aantal van die kritieken proberen op te lossen. De belangrijkste nieuwigheden zijn: Het primaat van de gemeenteraad (oprichting, benoeming bestuurders, statuten, kwijting, rechtspositie personeel en ontbinding); Geen verwijzing naar de vennootschapswetgeving; Een verruiming van het toepassingsgebied; De verplichting tot motivering bij de oprichting en een duidelijke hiërarchie van verzelfstandigingsvormen; De verplichting tot evaluatie van de verzelfstandigingsvorm per legislatuur; Het verbod om taken van gemeentelijk belang onder te brengen in ondernemingen met participaties of filialen. Bovendien werd er expliciet gekozen voor het gebruik van (uitgebreide) beheersovereenkomsten ter compensatie van de ruime mate van beheersautonomie (vooral op financieel vlak). Wat het personeelsbeleid betreft, werd geopteerd voor hetzelfde personeelsstatuut als dat van de gemeente. Tijdens eerdere interviews binnen de centrumsteden werden vooral volgende motieven meermaals vermeld: flexibiliteit in beheer (bvb. kopen en verkopen van gronden, patrimonium, personeelsbeleid, ; financiële hefboom (o.a. niet-limitatieve kredietmogelijkheden); fiscale optimalisatie. De voornaamste risico s die werden aangehaald bevestigden het democratische deficit (te weinig transparantie en toezicht) en de financiële risico s die verbonden zijn aan de financiële mogelijkheden Het extern verzelfstandigde agentschap in privaatrechtelijke vorm (EVAP) Anders dan bij het autonoom gemeentebedrijf, heeft een EVAP een privaatrechtelijke rechtspersoonlijkheid (bvb. nv- of vzw-vorm). Een EVAP beschikt over eigen patrimonium, een eigen raad van bestuur, maar heeft veelal hybride kenmerken. Voor het gemeentedecreet werd vaak oneigenlijk gebruik gemaakt van de vzw-vorm. Men sprak van gemeentelijke vzw s. Ondanks het oneigenlijke karakter van de gemeentelijke vzw, bewijst het grote aantal ervan in de praktijk aan dat er nood is aan een dergelijk instrument. De wetgever heeft met het gemeentedecreet geprobeerd hierop in te spelen. Voordien kende deze vorm een onduidelijk juridische statuut en lag deze vooral onder vuur omwille het gebrek aan democratische controle. Om aan deze kritieken tegemoet te komen, opteerde men in het gemeentedecreet voor een zuiver privaatrechtelijke vorm, die bij de oprichting duidelijk gemotiveerd moet worden (hiërarchie van verzelfstandigingsvormen). Tegelijkertijd moet de gemeente beschikken over een meerderheid in de algemene vergadering en in de bestuursorganen. Bovendien wordt er een samenwerkingsovereenkomst afgesloten tussen de gemeente en het agentschap, Windey & Verhoest 19

21 waardoor eventueel ook resultaatssturing mogelijk is. Merk op dat de gemeentelijke vennootschappen die volgens het gemeentedecreet toegelaten zijn, verder geregeld worden in het Wetboek van vennootschappen. Voor vzw s en stichtingen wordt verwezen naar de specifieke vzw-wetgeving. Een aantal van de motieven die vroeger voor gemeentelijke vzw s gebruikt werden, gelden ook voor de oprichting van EVAP s (zeker in vzw-vorm): de grotere mate van autonomie en de onafhankelijkheid bij de uitvoering van de taken; de mogelijkheid om sneller/flexibeler (personeelsbeleid, financieel beheer, ) te werken onder werkingsvoorwaarden die identiek zijn aan die van concurrenten, zeker voor taken die in een concurrentiële context uitgevoerd worden; de mogelijkheid om welbepaalde gemeentelijke taken in het kader van de nonprofitsector te realiseren onder werkingsvoorwaarden die identiek zijn aan die van andere sectoren die gelijkaardige activiteiten ontwikkelen; de mogelijkheid om subsidies te verkrijgen; de mogelijkheden om samen te werken met experten en belanghebbenden (wijkbewoners, verenigingen, ). Een van de belangrijkste tegenargumenten is de beperkte zeggenschap van de politiek verantwoordelijken over het agentschap (democratisch deficit). We vermelden ook kort de vennootschappen met sociaal oogmerk en de stichtingen, omdat deze ook in het gemeentedecreet expliciet vermeld worden als organisatievormen via de welke gemeenten hun taakuitvoering kunnen vormgeven. 17 De vennootschappen met sociaal oogmerk (VSO) zijn geënt op het Wetboek Vennootschappen, maar wijken af doordat ze opgericht worden voor een bepaald sociaal doel. Ze hebben dus niet vermogensvoordelen voor de vennoten als voornaamste oogmerk. Deze zachtere privaatrechtelijke vennootschapsvorm biedt mogelijkerwijs door het sociale karakter opportuniteiten voor de ondersteuning van publieke taken. Stichtingen 18 worden opgericht voor een bepaald belangeloos doel. De vroegere Instellingen van Openbaar Nut (ION) klinken allicht bekend in de oren. Momenteel zijn er twee soorten stichtingen mogelijk. Enerzijds zijn er de stichtingen die erkend kunnen worden als zijnde van openbaar nut indien zij gericht zijn op de verwezenlijking van een werk van filantropische, levensbeschouwelijke, religieuze, wetenschappelijke, artistieke, pedagogische of culturele aard. Andere stichtingen dragen de naam private stichtingen. Ze bezitten rechtspersoonlijkheid en een eigen vermogen, maar tellen geen leden. Een van de redenen om via stichtingen te werken is het fiscaal voordelige statuut Intergemeentelijke Samenwerking (IGS) Voor de uitvoering van bepaalde taken van gemeentelijk belang kan het voordelen hebben om met verschillende gemeenten samen de krachten te bundelen. Door het opstarten van 17 Zie art. 195, art. 245, art. 271 e.a. van het gemeentedecreet van 6 juli Zie Titel 2: Stichtingen, Wet van 27 juni 1921 betreffende de verenigingen zonder winstoogmerk, de internationale verenigingen zonder winstoogmerk en de stichtingen. 20 K.U.Leuven Instituut voor de Overheid

22 dergelijke intergemeentelijke samenwerkingsverbanden wordt een hulpstructuur gecreëerd voor het gemeentelijke beleid. Hierbij moeten de regels het decreet van 6 juli 2001 houdende de intergemeentelijke samenwerking gerespecteerd worden. Volgende overwegingen zijn relevant bij de keuze voor een intergemeentelijk samenwerkingsverband: Zijn er meerdere overheidsactoren betrokken partij? Zijn er schaalvoordelen verbonden aan de samenwerking? Kunnen de contactpunten met de burger verminderd worden (one stop shop)? Is er sprake van integraliteit en samenhang met andere taken op andere beleidsdomeinen? Is het mogelijkheid om de taak, capaciteit en expertise te isoleren (voor een nieuwe organisatie)? Is de gelijkwaardigheid van de partners gewaarborgd? Zijn er duidelijke sturings- en governance structuren aanwezig? Een intergemeentelijke samenwerkingsverband wordt door minstens twee gemeenten opgericht om aangelegenheden van gemeentelijk belang te behartigen. Hierbij heeft men de keuze uit vier vormen: interlokale verenigingen, projectverenigingen, dienstverlenende verenigingen en opdrachthoudende verenigingen Interlokale Vereniging (IV) De lichtste vorm van intergemeentelijke samenwerking is de interlokale vereniging 19. Het gaat hierbij om een samenwerkingsverband tussen twee of meerdere gemeenten en eventueel andere publiek- en/of privaatrechtelijke partners, dat wordt opgericht door middel van een overeenkomst met statutaire draagkracht. In de overeenkomst kan één van deelnemende gemeenten aangesteld worden als beherende gemeente. Deze beherende gemeente kan conform de voorwaarden bepaald in de overeenkomst eigen personeel inzetten ten behoeve van het samenwerkingsverband. De oprichting moet niet goedgekeurd worden door de Vlaamse Regering. Het samenwerkingsverband heeft geen rechtspersoonlijkheid en er is ook geen beheersoverdracht. De interlokale kan nuttig zijn om een heel concreet in omvang beperkt project van gemeentelijk belang uit te voeren. Tot hiertoe werden interlokale verenigingen vooral opgericht voor gebiedsoverschrijdend overleg in de sectoren cultuur, sport en onderwijs Projectvereniging (PV) 21 De tweede soepele vorm van intergemeentelijke samenwerking is de projectvereniging. Deze vorm kan dienst doen voor kleinschalige projecten die een beperkt aantal gemeenten 19 Zie art. 6-9 Decreet van 6 juli 2001 houdende de intergemeentelijke samenwerking. 20 Agentschap voor Binnenlands Bestuur, Jaarbeeld Zie art en art Decreet van 6 juli 2001 houdende de intergemeentelijke samenwerking. Windey & Verhoest 21