Modernisering Zuiveringsheffing

Transcriptie

1 Modernisering Zuiveringsheffing Verkenning van de mogelijkheden voor een duurzame en doelmatige zuiveringsheffing Rapportage Ministerie van Infrastructuur en Milieu april 2014

2

3 Modernisering Zuiveringsheffing Verkenning van de mogelijkheden voor een duurzame en doelmatige zuiveringsheffing Rapportage dossier : BC registratienummer : LW-AF versie : 4 classificatie : Ministerie van Infrastructuur en Milieu april 2014 HaskoningDHV Nederland B.V. Niets uit dit bestek/drukwerk mag worden verveelvoudigd en/of openbaar gemaakt d.m.v. drukwerk, fotokopie, microfilm of op welke andere wijze ook, zonder voorafgaande schriftelijke toestemming van HaskoningDHV Nederland B.V., noch mag het zonder een dergelijke toestemming worden gebruikt voor enig ander werk dan waarvoor het is vervaardigd. Het kwaliteitssysteem van HaskoningDHV Nederland B.V. is gecertificeerd volgens ISO 9001.

4

5 HaskoningDHV Nederland B.V. INHOUD BLAD 1 INLEIDING Aanleiding Doelstelling onderzoek Leeswijzer 4 2 DE HUIDIGE ZUIVERINGSHEFFING De regeling op hoofdlijnen Voor- en nadelen van de huidige heffingsmethodiek Een kostendekkende heffing Redenen om aan of af te haken Huidig kader anti-afhaakregeling 11 3 VOORSTEL VOOR MODERNISERING OP HOOFDLIJNEN Hoe kan het doelmatiger? Hoe kan het duurzamer? Het juridisch kader Aansluiting bij huidig heffingssysteem 15 4 ALTERNATIEF 1: DE KOSTENVEROORZAKER BETAALT De regeling op hoofdlijnen Praktische consequenties De consequenties voor aan- en afhaken Juridische toetsing 18 5 ALTERNATIEF 2: BONUS/MALUS-REGELING De regeling op hoofdlijnen Praktische consequenties De consequenties voor aan- en afhaken Juridische toetsing 21 6 ALTERNATIEF 3: MAATWERK De regeling op hoofdlijnen Praktische consequenties De consequenties voor aan- en afhaken Juridische toetsing 24 7 FINANCIËLE CONSEQUENTIES Kosten per vervuilingseenheid De kosten voor bedrijven Heffing versus kosten 28 8 AFWEGING ALTERNATIEVEN 30 9 CONCLUSIE EN AANBEVELINGEN Conclusies Aanbevelingen LITERATUUR COLOFON 35 Ministerie van Infrastructuur en Milieu/Modernisering Zuiveringsheffing 8 april 2014, versie 4 LW-AF

6 BIJLAGEN 1 Rekenmodule kosten industriële zuiveringen 2 Samenstelling huishoudelijk afvalwater 3 Toelichting maatstaf alternatief 1 4 Afleiding maatstaf alternatief 2 8 april 2014, versie 4 Ministerie van Infrastructuur en Milieu/Modernisering Zuiveringsheffing LW-AF

7 HaskoningDHV Nederland B.V. 1 INLEIDING 1.1 Aanleiding De vervuiler betaalt De heffing die dient te worden afgedragen aan een waterschap voor het op de riolering of een zuiveringtechnisch werk lozen van afvalwater ( de zuiveringsheffing ) is een bestemmingsheffing gebaseerd op het principe de vervuiler betaalt. De hoogte van het verschuldigde bedrag wordt bepaald door het aantal vervuilingseenheden dat forfaitair of op basis van metingen aan een lozing kan worden toegerekend. Het tarief per vervuilingseenheid wordt volgens de wet vastgesteld door per waterschap de totale kosten voor het transport en de zuivering van het stedelijk afvalwater te delen door het totaal aantal gecalculeerde vervuilingseenheden. Het tarief is dus een gelijk bedrag per vervuilingseenheid zonder mogelijkheden van differentiatie of degressie (korting). Het tarief is voor huishoudens en bedrijven hetzelfde. Grote lozers haken af... Deze heffingsgrondslag kan tot gevolg hebben dat de heffing, die een (grote) lozer moet betalen niet overeenkomt met de kosten die gemoeid zouden zijn met het zuiveren van alleen die afvalwaterstroom. Dat komt omdat de regenwatercomponent in stedelijk afvalwater een belangrijke factor is in de totale kosten van de rioolwaterzuiveringsinrichting van het waterschap. Bij de lozing van geconcentreerder water kost de zuivering vaak minder dan dat de industriële lozer wordt toegerekend. Dergelijke lozers kunnen dan voordeliger uit zijn als ze hun afvalwater voorzuiveren of helemaal zelf zuiveren. Haken zulke bedrijven af, dan blijft het waterschap meestal met een overcapaciteit zitten en met de gelijk blijvende kapitaalslasten voor de zuivering. De zuiveringskosten dalen nauwelijks, maar het aantal te verwerken vervuilingseenheden neemt af, waardoor de heffing voor de achterblijvende lozers zal stijgen. Om deze ongewenste effecten tegen te gaan, is het in 2002 mogelijk gemaakt om dergelijke bedrijven een antiafhaaksubsidie aan te bieden. De EU stelt echter dat de anti-afhaaksubsidie een vorm van staatssteun is en keurt deze subsidie slechts tijdelijk goed. Voor de langere termijn is het denkbaar dat de antiafhaaksubsidie als zodanig zal moeten verdwijnen. De toestemming voor de anti-afhaaksubsidie is in oktober 2013 verlengd tot terwijl de waarde van afvalwater steeds beter benut kan worden Technische ontwikkelingen hebben tot gevolg dat afvalwater meer en meer waarde krijgt. Het blijkt mogelijk om steeds meer stoffen terug te winnen. Bovendien bevat het afvalwater energie die winbaar is in de vorm van directe warmte en organische stof die kan worden omgezet in (groen) gas. De afvalwaterketen kan daarmee, meer nog dan nu het geval is, leverancier van grondstoffen, energie én schoon water worden. Deze ontwikkelingen maken het afhaken van (grote) lozers voor de waterschappen nog meer ongewenst, want zij zijn vaak nodig voor de positieve business case voor de terugwinning van grondstoffen, de energieproductie en de levering van schoon water op de rioolwaterzuiveringsinrichting van het waterschap. De business case voor hergebruik op locatie valt voor een bedrijf ook steeds vaker positief uit. 1 Besluit Europese Commissie van 16 oktober 2013, punt 23. Ministerie van Infrastructuur en Milieu/Modernisering Zuiveringsheffing 8 april 2014, versie 4 LW-AF

8 Modernisering gewenst Samengevat zijn er twee redenen voor een onderzoek naar de mogelijkheden voor modernisering van de zuiveringsheffing: de onzekerheid over de anti-afhaaksubsidie op langere termijn, en de ontwikkelingen binnen de waterketen. Een herziening (modernisering) van de zuiveringsheffing moet onder meer de voor het waterschap ongewenste effecten van afhaken voorkomen en inspelen op de ontwikkelingen die gebruik maken van de waarde van afvalwater. 1.2 Doelstelling onderzoek De centrale vraag van het onderzoek Modernisering zuiveringsheffing luidt: Op welke wijze kan een nieuwe systematiek van zuiveringsheffing bijdragen aan een doelmatige en duurzame verwerking van afvalwater? Waarbij de begrippen doelmatig en duurzaam nader uitgewerkt worden en zowel korte- als langetermijnoplossingen beschouwd worden. In dit onderzoek is geredeneerd vanuit het perspectief van de waterschappen. De operationalisering van doelmatigheid en duurzaamheid kunnen voor waterschappen en bedrijven verschillen. Een oplossing die voor waterschappen duurzaam is, kan bijvoorbeeld op ketenniveau minder duurzaam zijn. Net als waterschappen geven ook bedrijven invulling aan hun doelstellingen ten aanzien van doelmatigheid en duurzaamheid. 1.3 Leeswijzer Dit rapport beschrijft de resultaten van de verkenning van mogelijkheden voor modernisering van de zuiveringsheffing. Hoofdstuk 2 beschrijft allereerst de huidige heffingssystematiek, inclusief consequenties voor grote lozers en de anti-afhaakregeling. Het volgende hoofdstuk 3 gaat in op het voorstel voor modernisering op hoofdlijnen. Hoe kan het doelmatiger, duurzamer, eerlijker? De hoofdstukken 4, 5 en 6 geven vervolgens de uitwerking van drie mogelijke alternatieve regelingen. En het laatste hoofdstuk 7 bevat de afweging van alternatieven en het eindadvies. 8 april 2014, versie 4 Ministerie van Infrastructuur en Milieu/Modernisering Zuiveringsheffing LW-AF

9 HaskoningDHV Nederland B.V. 2 DE HUIDIGE ZUIVERINGSHEFFING 2.1 De regeling op hoofdlijnen Zuiveringsheffing voor financiering van zuiveringsbeheer Sinds de inwerkingtreding van de Wet modernisering waterschapsbestel (2009) is de financiering van het zuiveringsbeheer en het watersysteembeheer uit elkaar getrokken. De doelstelling daarvan is om de kosten van het zuiveringsbeheer en het watersysteem zoveel mogelijk van elkaar te scheiden en dit zichtbaar te maken in de heffingsstructuur. Achterliggende gedachte daarvan is dat het watersysteembeheer in enige mate kenmerken heeft van een collectief goed, terwijl de waterketen meer een vorm van publieke dienstverlening betreft. Om deze scheiding door te voeren, is de verontreinigingsheffing opgesplitst in een zuiveringsheffing voor indirecte lozingen (via de gemeentelijke riolering en de rioolwaterzuiveringsinrichting) en een verontreinigingsheffing nieuwe stijl voor directe lozingen in oppervlaktewater. De zuiveringsheffing wordt zowel aan gebruikers van bedrijfsruimten als aan gebruikers van woningen opgelegd. Met de zuiveringsheffing bekostigen waterschappen de kosten van de zorg voor de zuivering van stedelijk afvalwater. Stedelijk afvalwater is huishoudelijk afvalwater, bedrijfsafvalwater en afvloeiend hemelwater dat op de gemeentelijke riolering wordt gebracht. De zuivering van stedelijk afvalwater voorkomt de vervuiling van het oppervlaktewater en draagt zo bij aan de kwaliteit van het oppervlaktewater. Tot de zuiveringskosten behoren met name de kosten van aanleg, beheer en onderhoud van de transportstelsels en de rioolwaterzuiveringsinrichtingen (rwzi s) van het waterschap en de kosten voor de verwerking van het bij de behandeling van het afvalwater gevormde slib. Vervuilingseenheid als maatstaf De maatstaf van de heffing is de hoeveelheid en hoedanigheid van de stoffen die in een kalenderjaar worden afgevoerd. Oftewel: de hoeveelheid en mate van vervuiling van het afvalwater bepaalt de hoogte van de aanslag. De mate van vervuiling (vervuilingswaarde) wordt uitgedrukt in een aantal vervuilingseenheden (de heffingsmaatstaf). Er geldt een vast tarief per vervuilingseenheid (ve). Het tarief per vervuilingseenheid wordt volgens de wet vastgesteld door per waterschap de totale kosten voor het transport en de zuivering van het afvalwater, inclusief verleende subsidies 2, te delen door het totaal aantal gecalculeerde te verwerken vervuilingseenheden. In formulevorm kan de huidige heffingsmaatstaf 3 als volgt worden weergegeven: Huidige maatstaf M=Q CZV+4,57 N 150 In deze formule is Q D het debiet uitgedrukt in m 3 per dag. CZV (chemisch zuurstofverbruik, maat voor de hoeveelheid oxideerbaar organisch materiaal) en N KJ (Kjeldahl-stikstof, de som van organische stikstof, ammoniakstikstof (NH 3) en ammoniumstikstof (NH 4 + )) zijn uitgedrukt in mg/l. 2 Artikel 122d lid 5 Waterschapswet 3 Wet Verontreiniging Oppervlaktewateren, Uitvoeringsvoorschriften. Koninklijke Vermande, Lelystad, Ministerie van Infrastructuur en Milieu/Modernisering Zuiveringsheffing 8 april 2014, versie 4 LW-AF

10 Vervuilingseenheid is gemiddeld zuurstofverbruik Als heffingsmaatstaf geldt de vervuilingswaarde van de stoffen die in een kalenderjaar worden afgevoerd. De vervuilingswaarde wordt uitgedrukt in vervuilingseenheden (ve). Niet alle stoffen die op een zuiveringstechnisch werk worden geloosd zijn belastbaar. Er zijn twee categorieën belastbare stoffen: zuurstofbindende stoffen (het zuurstofverbruik van het geloosde afvalwater); chroom, koper, lood, nikkel, zilver, zink, arseen, kwik, cadmium, chloride, sulfaat, fosfor. In feite is een vervuilingseenheid het gemiddeld zuurstofverbruik van verontreinigende stoffen in huishoudelijk afvalwater dat in Nederland per inwoner per jaar wordt geloosd. Het is dus de hoeveelheid zuurstof die nodig is om de door één persoon in een kalenderjaar geproduceerde vuilvracht af te breken (weer schoon te maken). Er is onderzoek gedaan naar de vervuilingswaarde van het afvalwater dat één persoon gemiddeld per jaar produceert 4. Uit dit onderzoek blijkt de gemiddelde zuurstofbehoefte voor het afbreken van het door één persoon geproduceerde afvalwater 54,8 kilogram per jaar is. Een verbruik van 54,8 kilogram zuurstof per heffingsjaar vertegenwoordigt daarom één vervuilingseenheid (artikel 122f, tweede lid, onder a, van de Waterschapswet). Het gebruik van alle lozers wordt dus uitgedrukt in deze vervuilingseenheid, die staat voor de vervuiling van één persoon per jaar. De vervuilingseenheid voor afvalwater (ve) is gesteld op een verbruik van 150 g zuurstof per dag. Bij de stoffen van de tweede categorie gaat het om de hoeveelheden van de geloosde stoffen. Bij de grijze metalen chroom, koper, lood, nikkel, zilver en zink is een afgevoerde kilogram per jaar één vervuilingseenheid. Vanwege de grotere schadelijkheid is bij de zwarte lijst stoffen arseen, cadmium en kwik een afgevoerde hoeveelheid van 100 gram per jaar al één vervuilingseenheid (0,1 kg). Voor de stoffen chloride en sulfaat en fosfor gelden grotere hoeveelheden. Eén vervuilingseenheid komt overeen met 650 kilogram chloride per jaar, 650 kilogram sulfaat per jaar en 20 kilogram fosfor per jaar (artikel 122f. tweede lid, onder f, Waterschapswet). In huishoudelijk afvalwater zitten ook de bovengenoemde stoffen, maar in geringe hoeveelheden. Deze blijven bij woonruimten onbelast. Om te voorkomen dat een ongelijkheid ontstaat tussen woonruimten en bedrijfsruimten is er een aftrek opgenomen gelijk aan de gemiddelde vervuilingswaarde van huishoudelijk afvalwater met betrekking tot deze overige stoffen. Grote lozers meten en monitoren de vervuilingswaarde Een meetbedrijf is een bedrijf waarvan de vervuilingswaarde van het afgevoerde afvalwater meer dan vervuilingseenheden bedraagt. Dat zijn in Nederland circa 2400 bedrijven 5. Een meetbedrijf moet de vervuilingswaarde door middel van meting, bemonstering en analyse bepalen (artikel 122g Waterschapswet). De frequentie van meten en monitoren verschilt per bedrijf. Uitgangspunt is steeds, dat een representatief beeld moet worden verkregen van de vervuiling die in de loop van het belastingjaar optreedt. Meting van het debiet heeft tot doel om de hoeveelheid afvalwater vast te stellen. Bemonstering betreft het nemen van monsters uit de afvalwaterstroom om de mate van vervuiling van het afvalwater vast te stellen. Deze monsters worden vervolgens in laboratoria geanalyseerd. De analysemethoden zijn vastgelegd in zogenaamde NEN-normbladen. 4 STOWA Huishoudelijk afvalwater berekening van de zuurstofvraag. STOWA, Amersfoort, rapport bron: Tweede Kamer, vergaderjaar , , nr. 3, blz april 2014, versie 4 Ministerie van Infrastructuur en Milieu/Modernisering Zuiveringsheffing LW-AF

11 HaskoningDHV Nederland B.V. Tabelbedrijven bepalen de vervuilingswaarde volgens tabel Een tabelbedrijf 6 is een bedrijf waarvan de vervuilingswaarde van het afgevoerde afvalwater minder dan vervuilingseenheden bedraagt. Het betreft circa bedrijven in Nederland 7. Een tabelbedrijf mag de vervuilingswaarde op een vereenvoudigde wijze bepalen met behulp van de tabel afvalwatercoëfficiënten 8. Voorwaarde is wel dat de heffingsplichtige aannemelijk dient te maken dat de vervuilingswaarde kan worden bepaald aan de hand van de hoeveelheid ingenomen water. Hiervoor dient er een recht evenredig verband te bestaan tussen de vervuilingswaarde en de hoeveelheid ingenomen water. In de modelbeleidsregels van de Unie van Waterschappen (17 december 2003) is dit uitgewerkt. Deze relatie wordt geacht aanwezig te zijn, indien in een periode van drie jaren de gemiddelde vervuilingswaarde per m 3 niet teveel schommelingen vertoont: het jaarlijks gemiddelde mag niet meer dan 25% afwijken van het driejaarlijkse gemiddelde. 2.2 Voor- en nadelen van de huidige heffingsmethodiek De zuiveringsheffing heeft een regulerend karakter De zuiveringsheffing is een bestemmingsbelasting (dekking van de zuiveringskosten) en is gebaseerd op het beginsel dat de vervuiler betaalt. De heffing heeft daarnaast ook een zeker regulerend karakter 9. Het stimuleert het voorkómen van het ontstaan en afvoeren van vuil water. Dit kan als een positief effect van de heffing worden gezien. De (hoogte van) zuiveringsheffing kan echter ook resulteren in een negatief effect, dat door de waterschappen wordt aangeduid als de afhaakproblematiek. Heffing kan leiden tot afhaken grote lozers Bij bedrijven die veel afvalwater afvoeren, kan de zuiveringsheffing zeer hoog zijn. Dit kan ertoe leiden dat dergelijke bedrijven ertoe overgaan om zelf maatregelen te nemen om de hoeveelheid afvalwater of de vervuiling van dat afvalwater te verminderen met als doel om minder zuiveringsheffing te betalen. Bijvoorbeeld door voorzuivering in eigen beheer. Dat kan een duurzame oplossing zijn. Voor het waterschap is het echter vaak een nadeel als bedrijven afhaken van de rwzi s van het waterschap. Afhaken heeft consequenties voor waterschap en gebonden lozers Afhaken kan leiden tot het niet meer afvoeren van afvalwater naar de rwzi of het afvoeren van voorgezuiverd afvalwater met lage vervuilingswaarden naar de rwzi. De bestaande rwzi s kunnen echter ontworpen zijn op het juist wel behandelen van het ongezuiverde afvalwater van deze grote lozers. Een substantiële afname van het afvoeren van de vuillast naar rwzi s (door voorzuivering of rechtstreekse lozing op oppervlaktewater) zal leiden tot vermindering van de variabele zuiveringskosten bij de rwzi, maar een aanzienlijk sterkere vermindering van het aantal in de zuiveringsheffing te betrekken vervuilingseenheden. Gevolg hiervan is dat het tarief van de zuiveringsheffing stijgt. Het tarief wordt immers berekend door de begrote kosten te delen door het begrote aantal vervuilingseenheden. De begrote kosten van het waterschap dalen niet evenredig met de vermindering van het aantal te verwerken vervuilingseenheden 6 een bedrijfsruimte: een naar zijn aard of inrichting als afzonderlijk geheel te beschouwen ruimte of terrein, niet zijnde een woonruimte, een zuiveringstechnisch werk, of een openbaar vuilwaterriool (artikel 7.1, eerste lid, Waterwet) 7 bron: Tweede Kamer, vergaderjaar , , nr. 3, blz artikel 7.5, vijfde lid, Waterwet jo. artikel 122k Waterschapswet 9 ook het vergunninginstrument biedt sturingsmogelijkheden, omdat via de omgevingsvergunning eisen kunnen worden verbonden aan de samenstelling van het afvalwater, teneinde de doelmatige werking van een zuiveringstechnisch werk niet te belemmeren. Ministerie van Infrastructuur en Milieu/Modernisering Zuiveringsheffing 8 april 2014, versie 4 LW-AF

12 omdat de kosten van rwzi s voor een groot deel vaste kosten zijn. De verminderde organische belasting van het afvalwater kan zelfs tot hogere kosten leiden omdat de verwijdering van stikstof problematischer kan worden. Voor bedrijven kan het vanuit het oogpunt van kosten en duurzaamheid interessant zijn om een eigen (voor)zuivering te realiseren. Aan de andere kant kan het afhaken van deze bedrijven van de zuivering van het waterschap leiden tot een aantal maatschappelijk ongewenste effecten: stijging van het tarief leidt tot een hogere zuiveringsheffing voor de gebonden lozers (vooral particulieren); de capaciteit van rwzi s blijft deels onbenut (kapitaalvernietiging); de maatschappelijke kosten van de zorg voor zuivering van stedelijk afvalwater stijgen. 2.3 Een kostendekkende heffing De gemiddelde netto kosten voor de zuivering van stedelijk afvalwater door de Nederlandse waterschappen bedragen circa 54 per v.e. per jaar. Het gaat dan om de werkelijk gemaakte totale netto kosten van de bouw en exploitatie van zuiveringstechnische werken (inclusief subsidies) gedeeld door het aantal vervuilingseenheden. Het tarief per vervuilingseenheid wordt volgens de wet vastgesteld per waterschap. Het laagste tarief voor de zuiveringsheffing in Nederland is 45,17 per v.e. per jaar, het hoogste is 92,08 (tarieven 2014). De kosten van transport en zuivering van stedelijk afvalwater en de verwerking van het daarbij ontstane slib worden grotendeels bepaald door de volgende parameters: hydraulische capaciteit (met name het aandeel hemelwater); organische stof; totaal-p; Kjeldahl-stikstof; zwevende stof. De hoeveelheid en samenstelling van het afvalwater bepalen het ontwerp van de zuivering (capaciteit en zuiveringsschema) en de exploitatie (onderhoud, gebruik van energie, chemicaliën, personeel en eventuele heffingslasten). De ontwerpparameters beïnvloeden de investeringskosten, die als kapitaalslasten terugkomen in de jaarlijkse kosten voor de afvalwaterzuivering. Uiteraard zijn ook factoren als locatie en schaalgrootte bepalend voor de kosten van de zuivering. 8 april 2014, versie 4 Ministerie van Infrastructuur en Milieu/Modernisering Zuiveringsheffing LW-AF

13 HaskoningDHV Nederland B.V. De komende jaren kunnen nieuwe stoffen (zoals medicijnresten en hormoonverstorende stoffen of nanodeeltjes) en/of extra eisen aan de waterkwaliteit (prioritaire stoffen volgens Kaderrichtlijn Water) leiden tot extra kosten voor de afvalwaterzuivering. Tabel 1.1 Tarieven zuiveringsheffing 2014 (bron CBS.nl) Waterschappen Zuiveringsheffing in per v.e. per jaar Waterschap Aa en Maas 45,96 Hoogheemraadschap Amstel, Gooi en Vecht 54,00 Waterschap Brabantse Delta 52,20 Waterschap De Dommel 48,12 Hoogheemraadschap De Stichtse Rijnlanden 59,45 Hoogheemraadschap van Delfland 92,08 Wetterskip Fryslân 54,82 Waterschap Groot Salland 51,95 Hoogheemraadschap Hollands Noorderkwartier 57,21 Waterschap Hollandse Delta 49,26 Waterschap Hunze en Aa's 74,44 Waterschap Noorderzijlvest 63,58 Waterschap Peel en Maasvallei 49,35 Waterschap Reest en Wieden 61,74 Waterschap Rijn en IJssel 45,17 Waterschap Rivierenland 54,02 Waterschap Roer en Overmaas 48,52 Waterschap Scheldestromen 54,18 Hoogheemraadschap van Schieland en Krimpenerwaard 56,56 Waterschap Vallei en Veluwe 50,13 Hoogheemraadschap van Rijnland 51,38 Waterschap Vechtstromen 49,25 Waterschap Zuiderzeeland 58,00 Ministerie van Infrastructuur en Milieu/Modernisering Zuiveringsheffing 8 april 2014, versie 4 LW-AF

14 2.4 Redenen om aan of af te haken Financiële overwegingen bepalen of bedrijf aan- of afhaakt Zoals eerder beschreven, kan de hoogte van de zuiveringsheffing voor een bedrijf reden zijn om af te haken. Een bedrijf zal afwegen of de kosten voor een eigen (voor)zuivering opwegen tegen de kosten van de waterschapsheffing. Het bedrijf kan een eigen zuivering realiseren, waardoor geen afvalwater meer wordt getransporteerd naar de zuiveringsinstallatie van het waterschap. Het bedrijf hoeft dan geen zuiveringsheffing meer te betalen. Een andere optie is om door middel van een eigen voorzuivering de vuillast (CZV, N kj) van het afvalwater te reduceren, om daarmee op een lager aantal te betalen ve s uit te komen. Uitgangspunt in deze studie is dat het investeren in een eigen zuivering voor een bedrijf interessant is wanneer de kosten voor de eigen zuivering (inclusief de kosten van de verwerking of afzet van het ontstane slib) lager zijn dan de heffing die het bedrijf betaalt aan het waterschap. Waar dat omslagpunt ligt is enerzijds afhankelijk van de hoeveelheid en samenstelling van het bedrijfsafvalwater én de mogelijkheden voor de afzet van slib en het hergebruik van effluent, anderzijds van het tarief van de zuiveringsheffing. Deze bepalen immers de kosten voor het bedrijf voor de eigen (voor)zuivering en/of voor de heffing. Maar ook andere overwegingen spelen een rol Een bedrijf kan ook vanuit het oogpunt van maatschappelijk verantwoord ondernemen of duurzaamheid voor een eigen waterzuivering kiezen. Bijvoorbeeld vanuit het idee van kringloopsluiting op bedrijfsniveau. Te denken valt aan mogelijkheden voor hergebruik van effluent, mogelijkheden voor terugwinning van energie en mineralen en alternatieven voor de afzet van zuiveringsslib. Aan de andere kant vinden veel bedrijven het prettig om ontzorgd te zijn en willen niet zelf branchevreemde zuiveringsactiviteiten ontplooien en bijbehorende risico s dragen. Bovendien investeren bedrijven de beschikbare middelen liever in hun primaire proces dan in zuiveringsactiviteiten. Vergelijking kosten zuivering bedrijf of waterschap De heffing die een bedrijf betaalt is niet direct gerelateerd aan de kosten voor zuivering van het betreffende bedrijfsafvalwater door het waterschap. Het tarief voor de zuiveringsheffing is immers bepaald voor het hele waterschapsgebied. Voor de meeste situaties geldt dat de extra kosten die het waterschap moet maken voor de zuivering van het bedrijfsafvalwater van een aanhaker op een bestaande zuivering minder groot zijn dan de kosten die het bedrijf zelf zou moeten maken om dat water zelf te zuiveren (met andere woorden de kosten per m 3 afvalwater voor een eigen zuivering zijn hoger dan de werkelijke kosten voor de zuivering van die m 3 afvalwater in de waterschapsinstallatie). Dat geldt zeker voor kleinere lozers. Er zijn echter ook situaties denkbaar dat een directe zuivering van het bedrijfsafvalwater in een eigen installatie minder kost dan verwerking op de bestaande rwzi van het waterschap, bijvoorbeeld bij een grote, goed verwerkbare afvalwaterstroom. Waar het omslagpunt ligt is per bedrijf, per situatie, per waterschap verschillend. 8 april 2014, versie 4 Ministerie van Infrastructuur en Milieu/Modernisering Zuiveringsheffing LW-AF

15 HaskoningDHV Nederland B.V. 2.5 Huidig kader anti-afhaakregeling De anti-afhaakregeling Sinds 1 januari 2001 biedt de wet 10 de mogelijkheid de opbrengsten van de zuiveringsheffing te besteden aan het verstrekken van subsidies aan heffingplichtigen tot behoud van het gebruik van zuiveringtechnische werken om daarmee een stijging van het tarief van de heffing zoveel mogelijk te voorkomen. De aan een bedrijf te verlenen subsidie mag op grond van de regeling per vervuilingseenheid niet meer bedragen dan 50% van het geldende tarief van de zuiveringsheffing. De subsidie mag bovendien per vervuilingseenheid niet meer bedragen dan het verschil tussen het tarief van de zuiveringsheffing en de door het bedrijf aangetoonde kosten van het zelf (laten) voorzuiveren. Indien de subsidie voor twee of meer jaren wordt verleend, moet in elk jaar aan deze twee voorwaarden worden voldaan. Voor toekenning van de subsidie moet aan de volgende criteria worden voldaan: A. Lozingsvolume Het betrokken bedrijf moet een bepaald aantal vervuilingseenheden afvoeren dat minimaal 5% van de zuiveringscapaciteit van de installatie dient te zijn, dan wel minimaal vervuilingseenheden indien de capaciteit van de installatie meer dan vervuilingseenheden bedraagt. Er mag geen alternatieve benutting kunnen worden verkregen van de capaciteit van de zuiveringsinstallatie, waarvoor subsidie wordt verleend. B. Voorzuivering door het bedrijf Alle begunstigden moeten aantonen dat de kosten van het zelf voorzuiveren van het water per vervuilingseenheid lager zijn dan het tarief van de zuiveringsheffing van het waterschap in kwestie. Het bedrijf moet aantonen dat het in staat is de voorzuivering van zijn afvalwater waarvoor subsidie wordt verleend, zelf uit te voeren binnen de geldende wettelijke eisen. Begunstigden moeten aantonen dat zij financieel in staat zijn zelf hun afvalwater te zuiveren. In de praktijk blijkt vooral voor bedrijven in met name de voedselsector de regeling interessant te zijn. Uit onderzoek 11 is gebleken dat het aantal bedrijven dat een zodanig grote hoeveelheid afvalwater genereert dat de afvalwaterstroom de werking van de zuivering beïnvloed relatief klein is. Bij de 6 waterschappen die deelnamen aan het onderzoek ging het om 53 grote lozers. Er is overigens in dit verband geen onderzoek gedaan naar het beeld voor heel Nederland. In 2002 werden de kosten van de regeling ingeschat op 23 miljoen voor In de afgelopen jaren is de omvang afgenomen van 8,3 miljoen in 2006 tot 1,9 miljoen in 2010, vooral als gevolg van de verwachte beëindiging. De regeling was wel effectief. Het voorkomen verlies aan heffingsopbrengsten was ongeveer drie keer zo hoog als het bedrag gemoeid met de verstrekking van subsidie Artikel 27, eerste lid, van de Wet verontreiniging oppervlaktewateren, bij wet van 29 december 2007 vervangen door artikel 122d, vijfde lid, aanhef en onder b, van de Waterschapswet. 11 Onderzoek afhaakproblematiek na 2012, werkgroep doelmatigheidssubsidies, 27 maart Studie oplossing afhaakproblematiek en dunwaterproblematiek bij waterschappen, Royal Haskoning in opdracht van RWS RIZA, 28 oktober 2005, nr. 9R3104.A0). Ministerie van Infrastructuur en Milieu/Modernisering Zuiveringsheffing 8 april 2014, versie 4 LW-AF

16 Verlenging toestemming Europese Commissie De Europese Commissie merkt de anti-afhaaksubsidie aan als staatssteun, maar heeft in 2002 voor 10 jaar toestemming verleend om deze regeling toe te passen. Daarbij gelden de hiervoor geschetste voorwaarden. Bij Besluit van 16 oktober 2013 heeft de Europese Commissie deze toestemming met 10 jaar verlengd. Waterschappen kunnen daarmee tot 2023 gebruik blijven maken van de antiafhaaksubsidies Besluit Europese Commissie van 16 oktober 2013, punt april 2014, versie 4 Ministerie van Infrastructuur en Milieu/Modernisering Zuiveringsheffing LW-AF

17 HaskoningDHV Nederland B.V. 3 VOORSTEL VOOR MODERNISERING OP HOOFDLIJNEN 3.1 Hoe kan het doelmatiger? Bij doelmatigheid gaat het om de maatschappelijk laagste kosten voor de zuivering van het stedelijk afvalwater in Nederland. In dit onderzoek is geredeneerd vanuit het perspectief van het waterschap. Van de vervuiler betaalt naar de kostenveroorzaker betaalt Het principe van een heffing op basis van kostenveroorzaking past in het streven naar meer doelmatigheid. Het zal leiden tot een andere verdeling van de kosten tussen lozers, waarbij de werkelijke kosten van zuivering leidend worden. Als de hoeveelheid of samenstelling van een lozing leidt tot hoge(re) zuiveringskosten op de rwzi, dan betaalt de lozer meer dan wanneer de lozing een goed verwerkbare afvalwaterstroom betreft. Een heffing gebaseerd op het kostenveroorzakerprincipe kan door het reguleren van afvalwaterstromen bijdragen aan een doelmatige werking van de zuiveringsinstallatie van het waterschap. Kostenbepalende parameters opnemen De kosten van transport, behandeling en slibverwerking van het afvalwater worden maar matig voorspeld door de momenteel gehanteerde maatstaf, die bestaat uit een maat voor de hoeveelheid organische stof en de hoeveelheid Kjeldahl-stikstof. Het opnemen van meer kostenbepalende parameters kan dit verbeteren. Te denken valt bijvoorbeeld aan het maximale debiet, dat de hydraulische capaciteit van transportstelsel en RWZI bepaalt. In de praktijk is het aandeel hemelwater in het aangevoerde stedelijk afvalwater een belangrijke kostenveroorzaker. Het reduceren van het aandeel hemelwater, bijvoorbeeld door afkoppelen, zou de doelmatigheid van de zuivering van stedelijk afvalwater vergroten. De afweging of afkoppelen doelmatig is, maken gemeente en waterschap samen op basis van maatschappelijke kosten. Een aparte heffing opgelegd aan gemeenten voor de afvoer van hemelwater is in dit onderzoek buiten beschouwing gelaten. Voorkom dat bedrijven afhaken Een regeling die eraan bijdraagt dat bedrijven aangehaakt blijven, vergroot de doelmatigheid van het zuiveringsbeheer, in het bijzonder wanneer de samenstelling van het afvalwater van het betreffende bedrijf een gunstige invloed heeft op de werking van de zuiveringsinstallatie van het waterschap. Bijvoorbeeld afvalwaterstromen met een hoge verhouding CZV/P of CZV/N kunnen de doelmatige werking van de zuiveringsinstallatie bevorderen en daarmee leiden tot een verlaging van de zuiveringskosten. Een hoger zuiveringsrendement en volledige benutting van de beschikbare capaciteit dragen bij aan het streven naar doelmatigheid van het zuiveringsbeheer door het waterschap: het verwerken van het afvalwater van huishoudens en bedrijven tegen de laagste maatschappelijke kosten. 3.2 Hoe kan het duurzamer? Duurzaamheid is een lastiger te operationaliseren begrip en kan bovendien vanuit het perspectief van een bedrijf leiden tot andere keuzes dan voor een waterschap. Ook hiervoor geldt dat in deze studie in eerste instantie is geredeneerd vanuit het perspectief van het waterschap. Voorkom of beperk de vorming van afvalwater De meest duurzame oplossing is de vorming van afvalwater te voorkomen of te beperken. Een heffing die de scheiding van schone en vuile stromen stimuleert, kan verder bijdragen aan het vergroten van de Ministerie van Infrastructuur en Milieu/Modernisering Zuiveringsheffing 8 april 2014, versie 4 LW-AF

18 duurzaamheid van verwerking van afvalwater. Met name wanneer nieuwbouw, uitbreiding of renovatie van de zuivering van het waterschap aan de orde is, kan een afname van de hoeveelheid afvalwater (en in het bijzonder van het aandeel hemelwater daarin) tot duurzamer zuiveringen leiden. Ook met het oog op nieuwe stoffen, zoals medicijnresten, kan aanpak bij de bron een duurzame oplossing bieden. Waardeer een gunstige samenstelling Wanneer de afvalwaterstroom van een bedrijf een gunstige invloed heeft op de afvalwaterzuivering van het waterschap is dat niet alleen doelmatiger, maar ook duurzamer voor het waterschap. Een goed werkende zuiveringsinstallatie gebruikt immers minder ruimte, energie en chemicaliën. Een regeling die een gunstige samenstelling van het afvalwater waardeert, kan dus bijdragen aan vergroting van de duurzaamheid van de afvalwaterzuivering door het waterschap. Waardeer grondstoffen in afvalwater Hetzelfde geldt voor de waardering van grondstoffen in afvalwater. Op het gebied van duurzaamheid staat in het zuiveringsbeheer de gedachteverschuiving van zuiveren van naar terugwinnen van centraal. Afvalwater bevat waardevolle grondstoffen die we terug kunnen winnen en hergebruiken. Het kan gaan om de terugwinning van water, energie en grondstoffen. De wereldwijde afname van fossiele brandstoffen en fosfaaterts maken dat hoogenergetisch en fosfaatrijk afvalwater waardevol is als deze stoffen teruggewonnen kunnen worden. Deze terugwinning kan decentraal (door de industrie) of centraal (op de rioolwaterzuiveringsinstallatie) plaatsvinden. Beschouw de hele keten Zoals reeds gesteld, is de meest duurzame oplossing het voorkomen van de vorming van afvalwater. Aanpak bij de bron is vaak duurzamer dan een end-of-pipe oplossing. Vanuit het oogpunt van duurzaamheid is het belangrijk om de hele keten te beschouwen en te bepalen waar en hoe de zuivering van afvalwater met de minste milieubelasting kan worden uitgevoerd en/of waar en hoe terugwinning van grondstoffen het meest effectief is. Dat kan van situatie tot situatie verschillen. Zo zijn zowel de situatie en bedrijfsfilosofie van de lozer als de situatie in het transportsysteem en op de zuivering relevant. Het kan ongewenst zijn dat grote lozers afhaken van bestaande zuiveringen. Kapitaalvernietiging wanneer de zuivering van het waterschap niet volledig wordt benut, is immers niet duurzaam. 3.3 Het juridisch kader Bij modernisering van de zuiveringsheffing moet getoetst worden wat de mate van fiscaal-juridische robuustheid is. In een fiscale procedure over een aanslag zuiveringsheffing beoordeelt de belastingrechter namelijk ook de verbindendheid van de regeling (in dit geval de belastingverordening van het waterschap) waarop die aanslag is gebaseerd. Van onverbindendheid kan sprake zijn als die regeling in strijd is met: 1. een hogere regeling (in dit geval de Waterschapswet); 2. de algemene rechtsbeginselen (rechtszekerheidsbeginsel, gelijkheidsbeginsel en evenredigheidsbeginsel). Ad 1. De vraag of sprake kan zijn van strijd van de verordening met de Waterschapswet hangt in hoge mate af van de mate van uitwerking in de Waterschapswet. Is er sprake van vergaande uitwerking in de Waterschapswet en geringe beleidsvrijheid en mogelijkheden voor maatwerk voor waterschappen in de verordening, dan zijn de potentiële fiscaal-juridische risico s kleiner dan indien sprake is van een geringe uitwerking in de Waterschapswet en grote beleidsvrijheid en mogelijkheden voor maatwerk voor waterschappen in de verordening. 8 april 2014, versie 4 Ministerie van Infrastructuur en Milieu/Modernisering Zuiveringsheffing LW-AF

19 HaskoningDHV Nederland B.V. Ad 2. Het rechtszekerheidsbeginsel houdt in dat uit de regeling duidelijk moet blijken wie de belastingplichtige is, op welke grondslag en naar welke maatstaf een heffing wordt geheven en wat het verschuldigde bedrag is. Op dit punt zijn in het verleden de volume- en correctieregelingen ( ) onverbindend verklaard. Naarmate er meer maatwerk wordt nagestreefd, wordt het lastiger deze in een regeling sluitend te maken voor alle situaties en nemen de fiscaal-juridische risico s toe. Het gelijkheidsbeginsel houdt in dat gevallen die in een gelijke situatie verkeren, gelijk worden behandeld. Er is daarbij wel een ruime vrijheid voor de (lokale) wetgever. Gelijke gevallen kunnen ongelijk behandeld worden indien daarvoor een objectieve en redelijke rechtvaardiging bestaat. Naarmate er meer maatwerk wordt nagestreefd, nemen de fiscaal-juridische risico s op het punt van het gelijkheidsbeginsel toe. Het evenredigheidbeginsel vormt de keerzijde van het gelijkheidsbeginsel in de zin dat ongelijke gevallen ongelijk moeten worden behandeld naar de mate van hun ongelijkheid. Ook hier is ruime vrijheid voor de (lokale) wetgever. Samenvattend betekent dit dat een in de Waterschapswet uitgewerkte generieke regeling potentieel fiscaal-juridisch robuuster is dan een in de Waterschapswet globaal uitgewerkte regeling waarbij er veel ruimte is voor beleidsvrijheid en maatwerk voor waterschappen. 3.4 Aansluiting bij huidig heffingssysteem In de volgende twee hoofdstukken worden voorstellen gedaan voor een andere maatstaf voor de heffing op afvalwater. Daarbij hebben we aangesloten bij het huidige heffingssysteem. Het huidige heffingssysteem is gefundeerd op een maatstaf die is ontleend aan wat één persoon aan afvalwater produceert. Bij het uitwerken van de nieuwe maatstaven hebben we aangesloten op de bestaande systematiek. Dat betekent dat we blijven uitgaan van de hoeveelheid afvalwater die één persoon produceert, maar nu gebaseerd op meer parameters. Daarvoor is het dus nodig om de samenstelling van het afvalwater te kennen. We hebben ons hiervoor gebaseerd op bestaande gegevens over de samenstelling van het afvalwater op 23 rioolwaterzuiveringsinrichtingen (zie bijlage 1). Op deze manier is het mogelijk om een heffingsmaatstaf te definiëren die zowel voor industrieel als huishoudelijk afvalwater gehanteerd kan worden. Uitganspunten over samenstelling afvalwater Het huidige stelsel van zuiveringsheffingen is gebaseerd op wat 1 persoon vanuit een woonruimte aan huishoudelijk afvalwater produceert. Deze hoeveelheid is als 1 vervuilingseenheid (ve) gedefinieerd en wordt als rekeneenheid gehanteerd. Het gaat dus enkel om het afvalwater dat uit woonruimten afkomstig is (CIW, 2001). Een gemiddelde (particuliere) persoon loost een hoeveelheid afvalwater waarin een hoeveelheid organische stoffen en gereduceerde stikstofverbindingen zitten die leiden tot een zuurstofverbruik van 150 g/etmaal (54,8 kg/jr). Toepassing van de huidige formule geeft dat een gemiddeld persoon ook logischerwijs 1 ve produceert. De samenstelling van gemiddeld bedrijfsafvalwater is niet verwerkt in de formule. Uitgangspunt in dit onderzoek is dat de gemiddelde samenstelling van stedelijk afvalwater overeenkomt met die van huishoudelijk afvalwater, inclusief het naar de zuivering afgevoerde hemelwater. Ofwel een hoeveelheid afvalwater van ve bij een zuivering van een waterschap heeft altijd ongeveer dezelfde samenstelling als een hoeveelheid afvalwater van i.e. (inwoner equivalenten). Deze aanname is onderbouwd op basis van internationale literatuurgegevens (zie bijlage 2). Ministerie van Infrastructuur en Milieu/Modernisering Zuiveringsheffing 8 april 2014, versie 4 LW-AF

20 De maatstaven in hoofdstuk 4 en 5 zijn zo opgesteld dat een zuivering die wordt belast met gemiddeld Nederlands afvalwater in alle gevallen bij benadering- hetzelfde aantal geloosde vervuilingseenheden laat zien. 8 april 2014, versie 4 Ministerie van Infrastructuur en Milieu/Modernisering Zuiveringsheffing LW-AF

21 HaskoningDHV Nederland B.V. 4 ALTERNATIEF 1: DE KOSTENVEROORZAKER BETAALT 4.1 De regeling op hoofdlijnen Als alternatief voor de huidige regeling (die rekening houdt met CZV en N Kj als maat voor het zuurstofverbruik van het geloosde afvalwater) is een alternatieve regeling mogelijk waarbij de heffing ook rekening houdt met het maximale debiet (Q MAX, in m 3 /h), het gemiddelde dagdebiet (Q d, in m3/d), totaalstikstof (N T, in mg/l) en totaalfosfor (P T, in mg/l). Deze parameters worden gezien als de belangrijkste kostenveroorzakers die nog niet in de huidige regeling zijn opgenomen. In formulevorm ziet dit er als volgt uit: M=Q 8,61+Q 0,1 CZV+N +4 P 44 Aan de hand van deze heffingsmaatstaf wordt een kostenveroorzakingseenheid (kve) gedefinieerd. Daarbij komt één kve overeen met het maximumdebiet en vervuilende stoffen van ongeveer één inwoner. In deze verkenning is daarvoor uitgegaan van: 47 liter (afvoer van regenwater en afvalwater) per uur; 106 gram CZV per etmaal; 9,7 gram totaal-stikstof per etmaal; 1,7 gram totaal-fosfor per etmaal. Ook het huidige inwoner-equivalent komt ongeveer overeen met de lozing van één inwoner, echter uitsluitend uitgedrukt in zuurstofbindende stoffen. Deze eenheid komt overeen met lozing van 106 g CZV en 9,7 g Kjeldahl-stikstof per dag. Zware metalen zijn vooralsnog niet opgenomen in de formule 14. Voor zware metalen bestaat ook het vergunningen instrument. Verder komt in deze heffingsmaatstaf de kostenveroorzakende parameter zwevende stof niet voor. Zwevende stof vertegenwoordigt CZV en kan daar in worden omgerekend. Ook nitraat is niet apart opgenomen in de formule. In de kosten maakt het weinig verschil of het nitraat of ammonium is dat in de rwzi behandeld moet worden. Zie ook de toelichting in bijlage 3. De komende jaren kunnen de kosten van de afvalwaterzuivering door het waterschap toenemen als gevolg van de nieuwe stoffen in het afvalwater en/of nieuwe lozingseisen. Bij voorkeur kan deze maatstaf dan aangepast worden, rekening houdend met de nieuwe kostenveroorzakers. 4.2 Praktische consequenties De nieuwe regeling is complexer, omdat er meer gemeten moet worden. Van de drie extra parameters, maximale debiet, totaalstikstof en totaalfosfor is met name het maximale debiet minder eenvoudig en eenduidig te meten. De meetinspanning en rapportageplicht nemen daarom toe voor alle bedrijven. 14 De aanwezigheid van zware metalen kan wel kosten veroorzaken, omdat ze zich hechten aan zuiveringsslib, hetgeen leidt tot hogere verwerkingskosten Ministerie van Infrastructuur en Milieu/Modernisering Zuiveringsheffing 8 april 2014, versie 4 LW-AF

22 Voor de tabelbedrijven, dient een vertaling te worden gemaakt van de emissiefactoren. In de meeste gevallen hoeft dit niet ingewikkeld te zijn voor deze formule. 4.3 De consequenties voor aan- en afhaken De vraag is of bedrijven door deze nieuwe regeling eerder zullen kiezen voor de zuivering door het waterschap. Dit is getoetst met een rekenmodule (zie bijlage 1), waarmee theoretisch is getoetst wat bedrijven financieel gezien het beste kunnen doen. Natuurlijk zijn er ook andere overwegingen om juist wel of niet zelf te zuiveren, maar deze zijn buiten beschouwing gelaten. Onze inschatting is dat het voor bedrijven aantrekkelijker wordt om gebruik te maken van de zuivering van het waterschap dan met de huidige regeling. Met de huidige regeling wordt de lozing van geconcentreerd ( dik ) afvalwater relatief zwaar belast, terwijl de werkelijke kosten om dit water te zuiveren lager zijn. Voor een lozer van dik water is het dan eerder financieel aantrekkelijk om zelf te gaan zuiveren. Met de in dit hoofdstuk voorgestelde maatstaf is de heffing meer in overeenstemming met de werkelijke kosten. Alleen voor zeer grote lozers blijft het financieel interessant om zelf voor te zuiveren. Deze kunnen vaak een financieel gunstig en duurzaam zuiveringsconcept (de anaerobe voorzuivering) toepassen, dat voor stedelijk afvalwater niet kan worden toegepast. De consequentie van het opnemen van het maximale debiet als parameter in de alternatieve regeling kan zijn dat bedrijven door middel van buffering de lozing van hun afvalwater afvlakken. Voor de rioolwaterzuivering van het waterschap kan dat vanuit het oogpunt van doelmatigheid en duurzaamheid een gewenst effect zijn. De buffer maakt het immers mogelijk om lozingen op de riolering uit te stellen tot een moment dat dat gunstiger is, bijvoorbeeld tot enige tijd na een regenbui. Dat geeft meer mogelijkheden om samen te sturen in de keten. 4.4 Juridische toetsing Uitgangspunt van alternatief 1 is dat het een generieke regeling betreft die wordt opgenomen in de Waterschapswet. De regeling geldt daarmee voor alle waterschappen op een uniforme wijze. Afwijking daarvan is niet mogelijk. Alleen het tarief per waterschap verschilt als gevolg van verschillen in totale zuiveringskosten en verschillen in het totaal aantal kostenveroorzakingseenheden. Dit komt overeen met de huidige regeling. Een dergelijke in de Waterschapswet uitgewerkte generieke regeling is fiscaal-juridisch robuust. Voorwaarde is wel dat de uitwerking in de Waterschapswet zodanig wordt vormgegeven dat voor een belastingplichtige duidelijk blijkt op welke grondslag en naar welke maatstaf de zuiveringsheffing wordt geheven. De huidige heffingsmaatstaf is uitsluitend gebaseerd op vuilvrachten terwijl in alternatief 1 daarnaast ook het (maximale) debiet een rol speelt. De heffingsmaatstaf wijzigt dus van een vervuilingseenheid in een kostenveroorzakingseenheid. Artikel 122f, tweede lid, Waterschapswet zal daarop moeten worden aangepast in die zin dat daarin de kostenveroorzakingseenheid wordt uitgewerkt. Eén kostenveroorzakingseenheid is daarbij de (maximale) geloosde hoeveelheid water en vuilvracht afkomstig van één inwoner. 8 april 2014, versie 4 Ministerie van Infrastructuur en Milieu/Modernisering Zuiveringsheffing LW-AF

23 HaskoningDHV Nederland B.V. Op basis hiervan kan de huidige forfaitaire regeling voor woonruimten ongewijzigd in stand blijven. De grondslag dat het gaat om wat één inwoner aan debiet en vuilvracht afvoert blijft immers ongewijzigd. De consequenties voor kleine bedrijfsruimten en bedrijven die vallen onder de tabel afvalwatercoëfficiënten zullen wel nader moeten worden bezien. Voor meetbedrijven zal het aantal kostenveroorzakingseenheden op basis van een berekeningsformule kunnen worden bepaald. De maatstaf kan uitgebreid worden met nieuwe kostenveroorzakende parameters. Omdat de generieke regeling is vastgelegd in de wet is daar echter wel een wetswijziging voor nodig. Ministerie van Infrastructuur en Milieu/Modernisering Zuiveringsheffing 8 april 2014, versie 4 LW-AF

24 5 ALTERNATIEF 2: BONUS/MALUS-REGELING 5.1 De regeling op hoofdlijnen Een tweede alternatief is om een gunstige samenstelling van het afvalwater te belonen. Daarbij gaat het enerzijds om de waardering van een goede verwerkbaarheid van het afvalwater (een efficiënte werking van de zuivering leidt tot minder ruimte-, energie, en chemicaliëngebruik), anderzijds om de waardering van grondstoffen in het afvalwater (ervan uitgaande dat afvalstoffen omgezet kunnen worden in nieuwe grondstoffen en dat restenergie weer nuttig benut kan worden). Deze regeling is moeilijk te vatten in een formule, vooral de waarde van grondstoffen. De technische ontwikkelingen op het gebied van hergebruik gaan nu nog snel. De situatie verschilt bovendien sterk per waterzuivering en zal de komende decennia ook verder veranderen. Op dit moment betekent bijvoorbeeld de belasting met fosfaat zowel een extra inspanning (om het water te zuiveren), maar ook de mogelijkheid om het fosfaat terug te winnen. De positieve en negatieve aspecten wegen gemiddeld redelijk tegen elkaar op. Op de langere termijn wordt fosfaat als schaarse grondstof waarschijnlijk steeds aantrekkelijker om terug te winnen. Deze alternatieve regeling kan daar met enige aanpassing op inspelen. De voorgestelde alternatieve regeling is gebaseerd op een bestaande formule die nu in Vlaanderen wordt gehanteerd (zie bijlage 3). De Nederlandse variant van deze formule houdt rekening met de zuurstofbindende stoffen (CZV) en de aanwezige nutriënten (N T en P T) in het geloosde water. Daarnaast bevat de formule een bonus/malus-regeling, die rekening houdt met de verwerkbaarheid van het afvalwater. Onder goed of zeer goed ( complementair ) verwerkbaar afvalwater wordt verstaan afvalwater waarbij de gemiddelde samenstelling voldoet aan alle volgende voorwaarden: o a) CZV/BZV kleiner dan of gelijk aan 4, respectievelijk 2 voor zeer goed behandelbaar; o b) BZV/N groter of gelijk aan 4, respectievelijk 8; o c) BZV/P groter of gelijk aan 25, respectievelijk 40; o d) BZV concentratie hoger dan of gelijk aan 100, respectievelijk 500 mg/l. N = N1 + N3 + Ev - Kv N1 = Q x CZV / 324 N3 = Q x 365 x (N T + P T) / ) Ev = Kv = Toeslag voor extra vuillast bij slecht verwerkbaar afvalwater: OF (CZV/BZV > 4, BZV/N < 4, BZV/P < 25, BZV < 100) Ev = Q /0.18 x (0.45*(MAX(100,CZV/4, N T *4,BZV)-BZV)/ *MAX 15 (0,P T-BZV/25)*6.6/500) Korting bij zeer goed verwerkbaar afvalwater: EN (CZV/BZV < 2, BZV/N > 8, BZV/P > 40, BZV > 500) Kv= Q/0.18*0.45*CZV/ Dit betekent dat deze factor alleen verrekend wordt indien de verhouding tussen P T-BZV/25 groter dan 0 is. Bij kleiner dan 0 vervalt dit. 8 april 2014, versie 4 Ministerie van Infrastructuur en Milieu/Modernisering Zuiveringsheffing LW-AF

25 HaskoningDHV Nederland B.V. 5.2 Praktische consequenties De nieuwe regeling is complexer, omdat er meer gemeten moet worden. Het meten van BZV in afvalwater is geen praktijk bij de Nederlandse bedrijven. Het toevoegen van deze parameter maakt de regeling dus complexer. Er is waarschijnlijk wel een alternatief te vinden waarbij het gedachtengoed van de formule gehandhaafd blijft, maar waarbij geen BZV hoeft te worden gemeten. In principe zou de BZV-meting slechts incidenteel te hoeven geschieden, alleen de geschiktheid van het afvalwater te bewijzen. Reguliere vaststelling van de vuillast gaat dan op basis van CZV. De inzichten en wensen ten aanzien van duurzaamheid zijn aan verandering onderhevig. Dat betekent dat deze maatstaf bij voorkeur na een paar jaar aangepast kan worden, rekening houdend met de nieuwe wensen ten aanzien van duurzaamheid. Omdat de generieke regeling is vastgelegd in de wet is daar eveneens een wetswijziging voor nodig. Een te hoge frequentie van aanpassing lijkt niet wenselijk. Voor de tabelbedrijven, zijn de aanpassingen van de emissiefactoren beperkt. 5.3 De consequenties voor aan- en afhaken Ook voor deze alternatieve regeling is met een rekenmodule (zie bijlage 1) getoetst of bedrijven vanuit financieel oogpunt eerder zullen kiezen voor zuivering door het waterschap in plaats van een eigen zuivering. Naar verwachting zullen bij de alternatieve regeling meer bedrijven kiezen voor zuivering door het waterschap. Dit komt omdat ze met de alternatieve regeling een korting krijgen vanwege de lozing van goed verwerkbaar afvalwater. Alleen voor hele grote lozers kan het vanuit financiële overwegingen interessanter zijn om te kiezen voor een eigen zuivering. Andere overwegingen om zelf juist wel of niet te zuiveren, zoals duurzaamheid, zijn in de rekenmodule buiten beschouwing gelaten. 5.4 Juridische toetsing Uitgangspunt van alternatief 2 is dat het een generieke regeling betreft die wordt opgenomen in de Waterschapswet. De regeling geldt daarmee voor alle waterschappen op een uniforme wijze. Afwijking daarvan is niet mogelijk. Alleen het tarief per waterschap verschilt als gevolg van verschillen in totale zuiveringskosten en verschillen in het totaal aantal kostenveroorzakingseenheden. Dit komt overeen met de huidige regeling. Een dergelijke in de Waterschapswet uitgewerkte generieke regeling is fiscaal-juridisch robuust. Voorwaarde is wel dat de uitwerking in de Waterschapswet zodanig wordt vormgegeven dat voor een belastingplichtige duidelijk blijkt op welke grondslag en naar welke maatstaf de zuiveringsheffing wordt geheven. Gerealiseerd moet worden dat de huidige heffingsmaatstaf vervuilingseenheid uitsluitend gebaseerd is op vuilvrachten terwijl in alternatief 2 daarnaast ook een bonus/malusregeling is opgenomen die rekening houdt met de verwerkbaarheid van het afvalwater. De heffingsmaatstaf wijzigt dus van een vervuilingseenheid in een kostenveroorzakingseenheid. Artikel 122f, tweede lid, Waterschapswet zal daarop moeten worden aangepast in die zin dat daarin de kostenveroorzakingseenheid wordt uitgewerkt. Om componenten positief te kunnen waarderen, dan is het mogelijk de formule voor Kv aan te passen. Omdat de generieke regeling is vastgelegd in de wet is daar echter wel een wetswijziging voor nodig. Ministerie van Infrastructuur en Milieu/Modernisering Zuiveringsheffing 8 april 2014, versie 4 LW-AF