Juridische stresstest Regionale Uitvoeringsdiensten. Programma Uitvoering met Ambitie

Transcriptie

1 mr. P.A.S. Andela mw. mr. R.C.J.M. Balvers mw. mr. M. Brzözek mw. mr. G.A. Cuperus mw. mr. A.C.B.W. Doup mr. M.P. Hofkes mw. mr. C.L. Kuipers mr. S.C. Lap mw. mr. E. Siebelt mw. mr. E.C. Smith mw. mr. A.H. van Soest mw. mr. H.A.E. van Soest mw. mr. I.M. Speel mr. P. Vriezen mw. mr. S.M. van t Westende - van der Veen mr. J. Zwennis Juridische stresstest Regionale Uitvoeringsdiensten Programma Uitvoering met Ambitie Uitgebracht aan : Programma Uitvoering met Ambitie (PUmA) Opgesteld door : mr. E.C. Smith en mr. A.H. van Soest Datum van uitgifte : 30 januari 2013 Referentie : 4045/mr. A.H. van Soest Röntgenlaan 23, 2719 DX Zoetermeer Tel. (079) Fax (079) info@vijverbergjuristen.nl KvK Algemene Voorwaarden gedeponeerd bij KvK Den Haag

2 INHOUDSOPGAVE 1. De aanleiding, opzet en reikwijdte van de juridische stresstest Achtergrond en aanleiding voor de juridische stresstest Opzet en reikwijdte juridische stresstest 4 2. Gemeenschappelijke regeling of samen-werkingsovereenkomst, een gelijkwaardig alternatief? 6 3. De toetsingscritera en de uitkomsten van de screening 13 A Taken 15 Uitkomsten screening toetsingscriteria taken 16 B Bevoegdheden en verantwoordelijkheden 19 Uitkomsten screening bevoegdheden en verantwoordelijkheden 20 C Financieringsstructuur 24 Uitkomsten screening financieringsstructuur 25 D Besluitvormingsproces 27 Uitkomsten screening besluitvormingsproces Samenvatting en conclusies 29 Afkortingenlijst Pagina 2

3 1. DE AANLEIDING, OPZET EN REIKWIJDTE VAN DE JURIDISCHE STRESSTEST 1.1 Achtergrond en aanleiding voor de juridische stresstest Gemeenten en provincies gaan samenwerken in regionale uitvoeringsdiensten (RUD s) om de kwaliteit van de vergunningverlening, het toezicht en de handhaving van milieugerelateerde uitvoeringstaken binnen het omgevingsrecht te verbeteren. In verband met de vorming van de RUD s hebben het IPO, de VNG, de Unie van Waterschappen en het Rijk (VROM, Justitie, BZK) in 2009 een packagedeal gesloten en samen het Programma Uitvoering met Ambitie (PUmA) ontwikkeld. Binnen het programma worden de acties uitgewerkt die zijn afgesproken in de packagedeal. Bij de oprichting van de RUD's is bewust gekozen voor een ontwikkeling van onderop. Afgesproken is dat de RUD's de juridische structuur krijgen van een gemeenschappelijke regeling (GR) met een openbaar lichaam. Als uitgangspunt is voor de GR met een openbaar lichaam gekozen omdat verwacht wordt dat daarmee de robuustheid van RUD's het beste wordt geborgd. Een robuuste RUD is een RUD waarbij: - de continuïteit en de vereiste kwaliteit van de uitvoering van de taken geborgd zijn; - de mogelijkheid tot deelname van andere overheden in samenwerkingsverband aanwezig is; - de afstemming met het OM en de politie gegarandeerd is. Een andere organisatievorm dan een GR met een openbaar lichaam is toegestaan wanneer die op zijn minst een gelijkwaardige invulling geeft aan de randvoorwaarden voor de robuuste landsdekkende uitvoeringsstructuur. De oprichting van de RUD's kwam dit jaar in volle gang in verband met de beoogde startdatum van 1 januari 2013 (inmiddels 1 april 2013). Uit de diverse concepten kwam naar voren dat in de praktijk inderdaad wordt afgeweken van het uitgangspunt om een RUD de rechtsvorm van een GR met een openbaar lichaam te geven. Diverse RUD's krijgen de vorm van een overeenkomst. Binnen deze overeenkomsten verschillen de gemaakte afspraken bovendien sterk. Naast deze verscheidenheid aan juridische structuren blijken ook verschillen te bestaan tussen de afspraken die in de GR-en en overeenkomsten zijn vastgelegd. De vraag die rees was of binnen de RUD's: - de posities, rollen en verantwoordelijkheden in de gekozen organisatiestructuur juridisch voldoende geborgd zijn; en - of de RUD's die de juridische structuur van een overeenkomst hebben voldoen aan de betreffende randvoorwaarden uit de Checklist criteria RUD van 16 februari 2011 zoals opgesteld door PUmA dan wel of bij deze RUD's sprake is van een gelijkwaardig alternatief voor de GR Pagina 3

4 Vijverberg Juristen heeft in opdracht van PUmA een juridische stresstest uitgevoerd die antwoord geeft op deze vragen. De uitkomsten zijn in dit rapport en de bijlagen neergelegd. 1.2 Opzet en reikwijdte juridische stresstest De juridische stresstest onderzoekt of de juridische structuur van de RUD's zodanig is vormgegeven dat die een robuuste uitvoeringsstructuur borgt. In eerste instantie was de opzet om aan de hand van mogelijke stresssituaties te onderzoeken wat er gebeurt wanneer zich zo'n situatie bij een RUD voor zou doen en om te testen of de juridische structuur van een RUD tegen de stresssituatie bestand zou zijn. Bij een stresssituatie valt te denken aan schade veroorzaakt door een inrichting die ten onrechte is vergund op basis van onjuiste advisering door de RUD. Uiteindelijk is echter niet de stresssituatie als uitgangspunt voor de test genomen, maar de kritieke succes factoren die van cruciaal belang zijn in de juridische structuur om een robuuste RUD tot stand te kunnen brengen. De stresstest gaat uit van de veronderstelling dat wanneer de kritieke succes factoren goed zijn geborgd in de juridische structuur - dus in de GR of de samenwerkingsovereenkomst -, de RUD in staat zal zijn te zorgen voor een robuuste uitvoering van haar taken en bestand zal zijn tegen stresssituaties zoals bestuurlijke onenigheid en financiële tegenvallers. De kritieke succes factoren moeten in de GR of samenwerkingsovereenkomst zelf geborgd zijn zodat over de randvoorwaarden voor samenwerking vooraf instemming bestaat en geborgd is dat de belangrijkste afspraken uniform voor alle deelnemers zijn vastgelegd. Dit sluit overigens niet uit dat ook zonder te voldoen aan de criteria of wanneer een deel van de afspraken in dienstverleningsovereenkomsten en mandaatbesluiten zijn neergelegd, in de praktijk toch sprake kan zijn van een constructieve samenwerking. We gaan uit van de volgende kritieke succes factoren: - de taken die bij de RUD worden ondergebracht zijn duidelijk omschreven; - de bevoegdheden die nodig zijn om de taken uit te voeren, zijn bij de RUD neergelegd; - de verantwoordelijkheden waarmee het uitvoeren van de taken en het gebruik maken van de bevoegdheden gepaard gaan, zijn in de juridische structuur duidelijk neergelegd bij de juiste organen; - de financieringsstructuur is eenduidig vastgelegd in de juridische structuur; - het besluitvormingsproces is eenduidig vastgelegd in de juridische structuur. Om te kunnen meten of de kritieke succes factoren goed zijn geborgd, zijn de succes factoren vertaald in concrete toetsingscriteria. De toetsingscriteria zijn mede geformuleerd aan de hand van de packagedeal en de Checklist criteria RUD van 16 februari 2011 zoals opgesteld door PUmA. De toetsingscriteria (bijlage 2) zijn er op gericht te meten of de taken, bevoegdheden en verantwoordelijkheden, financieringsstructuur en het besluitvormingsproces eenduidig zijn vastgelegd in de GR of samenwerkingsovereenkomst. De uitkomsten van de toets zijn neergelegd in een totaaloverzicht (bijlage Pagina 4

5 3) waarop per RUD is aangegeven of een toetsingscriterium goed of niet goed is geregeld. Bijlage 4 bevat een overzicht met de totaalscores. Reikwijdte De stresstest is uitsluitend gericht op de beoordeling of de kritieke succes factoren goed zijn geborgd in de juridische structuur van een RUD. De test omvat bijvoorbeeld niet een toets of de RUD in de praktijk zal voldoen aan de kwaliteitscriteria of dat de taken van de RUD's overeenkomstig de wettelijke voorschriften zullen worden uitgevoerd. Tot de juridische structuur rekenen wij een GR of samenwerkingsovereenkomst waarbij de RUD wordt opgericht. De test heeft niet de intentie een allesomvattende toets te zijn. De belangrijkste aspecten zijn betrokken. Uitsluitend de GR-en en overeenkomsten zijn betrokken in de test. Juridische documenten als dienstverleningsovereenkomsten en mandaatbesluiten vallen buiten de reikwijdte van de test. De stresstest omvat niet een toets of de juridische structuren voldoen aan de Wet gemeenschappelijke regelingen (Wgr). Her en der hebben we wel geconstateerd dat bepalingen in strijd met de Wgr zijn; in enkele gevallen hebben we daar melding van gemaakt in het rapport. Vanwege het tijdpad waarbinnen de test moest worden uitgevoerd zijn uitsluitend de (concept)teksten van de voorgelegde samenwerkingsovereenkomsten en GR-en beoordeeld en is geen overleg gevoerd met of mondeling informatie vergaard bij de (vertegenwoordigers van de) RUD's. In totaal zijn 28 GR-en en overeenkomsten aangeleverd van 28 RUD's. De RUD's Milieudienst IJmond, IJmond/Waterland en IJmond-Zuid/Kennemerland zijn als drie afzonderlijke RUD's meegeteld (in bijlage 1 genummerd als 23a, 23b en 23c). De regelingen van Zeeland en de regio Nijmegen zijn niet ontvangen en daarom niet in de test betrokken. Inhoud rapport Dit rapport bevat vier hoofdstukken. Naast het inleidende hoofdstuk 1, is in hoofdstuk 2 de vraag beantwoord of een RUD die is opgericht bij overeenkomst een gelijkwaardig alternatief is aan een RUD in de vorm van een GR. Hoofdstuk 3 bevat een uiteenzetting van de relevantie van de kritieke succesfactoren, de toetsingscriteria die daaraan gekoppeld zijn en de uitkomsten van de screening. Hoofdstuk 4 bevat een samenvatting van de belangrijkste conclusies Pagina 5

6 2. GEMEENSCHAPPELIJKE REGELING OF SAMEN- WERKINGSOVEREENKOMST, EEN GELIJKWAARDIG ALTERNATIEF? Als uitgangspunt is voor de GR met een openbaar lichaam gekozen omdat verwacht werd dat daarmee de robuustheid van RUD's het beste wordt geborgd. De Wgr schrijft een duidelijke overdracht van taken en bevoegdheden voor en kent een verplichte bestuursstructuur die vergelijkbaar is met de structuur van gemeenten en provincies. Daarnaast is de financiering van de RUD door de deelnemers geborgd. Bovendien is de directeur van een RUD uitsluitend bevoegd bestuurlijke strafbeschikkingen te geven, wanneer de RUD de vorm heeft van een GR met een openbaar lichaam (artikel 4.2, jo artikel 4.1, onder c, van het Besluit OM-afdoening). In de praktijk wordt toch ook gekozen voor een juridische structuur in de vorm van een samenwerkingsovereenkomst. De RUD's hebben de volgende verschijningsvormen: 1. GR met een openbaar lichaam; 2. Samenwerkingsovereenkomst. In dit hoofdstuk gaan we in op de vraag of een samenwerkingsovereenkomst een gelijkwaardig alternatief kan zijn voor een GR. Gelijkwaardig alternatief? Uit de screening komt naar voren dat op veel onderdelen de juridische structuur in de vorm van een overeenkomst geen belemmering is voor het tot stand brengen van een robuuste RUD. De achilleshiel van de overeenkomsten is echter het ontbreken van rechtspersoonlijkheid. Wanneer de rechtspersoonlijkheid ontbreekt, kan de RUD niet op eigen titel deelnemen aan het rechtsverkeer: - de RUD kan niet optreden als werkgever; - de RUD kan geen privaatrechtelijke rechtshandelingen verrichten zoals het sluiten van overeenkomsten; - de organen van de RUD hebben geen eigen bevoegdheden en dus niet bevoegd tot het afhandelen van verzoeken op grond van de Wet openbaarheid van bestuur, het afhandelen van klachten en het voeren van procedures etcetera; - de directeur van de RUD die geen GR is, is op grond van artikel 4.2, jo artikel 4.1 Besluit OMafdoening niet bevoegd tot het geven van een strafbeschikking. Het college van gedeputeerde staten van de betreffende provincie blijft in dat geval bevoegd Pagina 6

7 Hieronder is een en ander weergegeven in een tabel. Tabel GR of overeenkomsten, een gelijkwaardig alternatief? + = goed te regelen; - = niet goed te regelen Kritieke succes factoren Overeenkomst GR met openbaar lichaam Taken + / - + Bevoegdheden nodig om het takenpakket te kunnen + + uitvoeren Bevoegdheden die nodig zijn in het rechtsverkeer - + met derden Verantwoordelijkheden + + Opmerkingen Met uitzondering van de strafbeschikkingsbevoegdheid kunnen alle in de packagedeal afgesproken taken bij de RUD's met een overeenkomst worden ondergebracht. De deelnemende partijen kunnen hun bevoegdheden die nodig zijn om de taken uit te voeren (met uitzondering van de strafbeschikking) allemaal neerleggen bij de RUD, mits de verantwoordelijkheid voor de uitvoering van de taken bij de deelnemende partijen blijft liggen en er geen beslissingsbevoegdheden worden overgedragen. Een RUD die middels een overeenkomst tot stand komt heeft geen rechtspersoonlijkheid en kan niet zelfstandig deelnemen aan het rechtsverkeer. Dat betekent dat de RUD geen bindende afspraken met derden kan maken, geen zelfstandige bevoegdheden heeft en geen personeel kan benoemen, schorsen of ontslaan. De verantwoordelijkheden die horen bij de uitoefening van de taken kunnen in de overeenkomst bij de Pagina 7

8 Financieringsstructuur + + Besluitvormingsproces + + functionarissen van de RUD's worden neergelegd. Zo kan bij de directeur bijvoorbeeld worden neergelegd dat deze bevoegd is medewerkers van hun taken te ontheffen bij ongeschiktheid, dat de directeur de inzet van de medewerkers bepaalt, ook wanneer deze tevens voor de deelnemers werkzaamheden verrichten. In de overeenkomsten kunnen duidelijke financieringsafspraken worden gemaakt, die overeenkomen met de afspraken die in een GR worden gemaakt. Een overeenkomst staat aan een duidelijke besluitvormingsproces niet in de weg. Uit het vorenstaande blijkt dat de 'interne' afspraken die de relatie 'deelnemende partijen - RUD' betreffen, in belangrijke mate goed geregeld kunnen worden. Dit ligt anders wanneer het afspraken tussen de RUD en derden betreft vanwege het ontbreken van rechtspersoonlijkheid. Een voorbeeld: De RUD is belast met de voorbereiding van omgevingsvergunningen voor gemeenten. Voor de uitvoering van die taak beschikt de RUD over personeel en computers (onder meer). Om te kunnen voldoen aan de kwaliteitscriteria is een opleidingsplan gemaakt en een contract met een opleidingsinstituut gesloten. In de loop van enig jaar gaat de computerleverancier failliet en moet een nieuwe leverancier worden gezocht. Ook blijkt na klachten van bedrijven over een medewerker, dat deze ongeschikt is voor zijn functie. Hij wordt ontslagen. Wat is in deze situatie het onderscheid tussen een overeenkomst en GR? Onderwerp Overeenkomst GR met openbaar lichaam Personeel is niet in dienst van de Personeel RUD, maar in dienst van de Medewerkers zijn in dienst van deelnemers. Er zijn mogelijk wel de RUD. 10 werkgevers. Opleidingen De RUD is niet bevoegd een De RUD is bevoegd op eigen Pagina 8

9 Nieuw contract met computerleverancier in verband met faillissement Behandelen klachten Ontslag medewerker overeenkomst te sluiten met het opleidingsinstituut. De RUD is niet bevoegd een overeenkomst te sluiten met een nieuwe computerleverancier. De RUD is niet bevoegd op eigen titel de klachten af te handelen. De RUD is niet bevoegd de medewerker te ontslaan. titel een overeenkomst te sluiten met het opleidingsinstituut. De RUD is bevoegd op eigen titel een overeenkomst te sluiten met een nieuwe computerleverancier. De RUD is bevoegd de klachten op eigen titel af te handelen. De RUD is bevoegd de medewerker te ontslaan. Uitwerking van het voorbeeld Uit de tabel blijkt duidelijk dat diverse taken niet op eigen titel door de overeenkomsten-rud kan worden uitgevoerd. De vraag is of dit kan worden ondervangen door in de overeenkomst bepaalde afspraken te maken. Hieronder gaan we op deze vraag in. Werkgeversrol; personeel en ontslag medewerker In de overeenkomst kan worden vastgelegd dat de directeur bevoegd is medewerkers te selecteren voor de RUD, medewerkers te ontheffen van hun taken die zij voor de RUD uitvoeren en medewerkers te schorsen voor zover het de functie die zij voor de RUD vervullen betreft. De directeur krijgt daarmee voldoende bevoegdheden om zijn verantwoordelijkheid voor een juiste taakuitvoering overeenkomstig de kwaliteitseisen, waar te kunnen maken. In de praktijk zal besluitvorming omtrent medewerkers plaatsvinden in overleg met het bestuur van de RUD (het bestuurlijk overleg en platform van gemeentesecretarissen) en in overleg met de deelnemer die tevens werkgever is. Die werkgever moet immers uiteindelijk bepalen of de medewerker bij hem in dienst blijft of ontslagen wordt, dan wel of een andere maatregel moet worden getroffen. Een structuur met meerdere werkgevers komt de efficiency van de RUD niet ten goede. Uit de screening komt naar voren dat wat betreft het aanwijzen van medewerkers in diverse gevallen is geregeld dat deze bevoegdheid bij de directeur ligt. Wat betreft het ontheffen van een medewerker van zijn taken is in de regel niets geregeld. Wij gaan er daarom vanuit dat de deelnemer bij wie de medewerker in dienst is vervolgens beslist over een terugkeer in 'de eigen' organisatie of ontslag. De kosten van een eventueel ontslag komen in dit geval voor rekening van de werkgever. Hetzelfde geldt ten aanzien van de directeur. In de meeste gevallen is geregeld wie bevoegd is tot aanwijzing van de directeur, maar is niet geregeld wie bevoegd is tot het ontheffen van de directeur uit zijn taken en voor wiens rekening de mogelijk kosten van een ontslag komen. Thans komen deze kosten voor rekening van de werkgever en niet voor rekening van de gezamenlijke deelnemers Pagina 9

10 Privaatrechtelijke rechtshandelingen; sluiten overeenkomsten met opleidingeninstituut en computerleverancier De nadelen van het ontbreken van rechtspersoonlijkheid worden ook zichtbaar wanneer de noodzaak bestaat tot het verrichten van privaatrechtelijke rechtshandelingen zoals het sluiten van overeenkomsten met een opleidingeninstituut en een computerleverancier. De directeur van de RUD kan door de deelnemers wel gemachtigd worden namens de deelnemers overeenkomsten te sluiten, maar dit is omslachtig en zal ook voor de wederpartij niet aanvaardbaar zijn. Deze zal alleen een overeenkomst willen sluiten met wederpartijen die hoofdelijk aansprakelijk zijn voor het totaalbedrag. De mogelijkheid waar Limburg-Noord voor gekozen heeft - de organisatie waar de RUD (het coördinatiecentrum) gehuisvest is (de gastheerorganisatie), is bevoegd om met instemming van het bestuurlijk overleg overeenkomsten te sluiten - is een beter alternatief maar niet gelijkwaardig aan een GR. Eerst zal binnen de RUD immers de overeenkomst moeten worden voorbereid en zullen de bestuurlijke organen daarover beslissen, voordat de gastheerorganisatie kan besluiten tot het aangaan van de overeenkomst. Binnen een GR beslist het AB, het DB (wanneer het AB deze bevoegdheid aan het DB heeft gedelegeerd) of wellicht de directeur zelf krachtens volmacht. De langere besluitvormingsprocedure binnen de overeenkomsten-rud vermindert de slagkracht van de RUD en maakt snel schakelen onmogelijk. Bovendien is de werkwijze en organisatie van een overeenkomsten-rud minder transparant dan een RUD in de vorm van een GR. Dit bezwaar blijft ook bestaan wanneer de directeur of het bestuurlijk overleg van de RUD de volmacht krijgt om tot een bepaald bedrag overeenkomsten ten behoeve van de RUD te sluiten in naam van de gastheerorganisatie. In deze situatie rijst de vraag of een deelnemer een dergelijke volmacht kan verlenen aan een bestuurlijk overleg of directeur die niet in dienst is van die deelnemer. In theorie kan volmacht worden verleend aan een niet-ondergeschikte, maar degene onder wiens verantwoordelijkheid het bestuurlijk overleg of de directeur werkzaam is moet daar mee instemmen (artikel 10:4 jo artikel 10:12 Awb). Moeten dan de colleges waarin de leden van het bestuurlijk overleg zitting hebben, instemmen met de volmacht? Is de werkgever van de directeur die niet in dienst is van de gastheerorganisatie als werkgever verantwoordelijkheid voor de werkzaamheden die de directeur voor de RUD uitvoert? Overigens hebben de RUD's Twente en IJsselland vastgelegd dat de deelnemers overeenkomsten over de uitvoering van werkzaamheden sluiten met de directeur van de RUD. In geval van een geschil over de naleving van een overeenkomst is de directeur formeel gezien als natuurlijk persoon partij in het geschil en kan deze aansprakelijk worden gesteld voor het niet naleven van overeenkomsten. Dit zal niet de bedoeling zijn en past ook niet bij de aard van een overheidsorganisatie. Verder valt het op dat er in de overeenkomsten geen afspraken zijn vastgelegd over de aansprakelijkheid. Indien een RUD niet beschikt over rechtspersoonlijkheid kan de RUD niet verantwoordelijk gesteld worden voor mogelijke fouten of risico's die zich verwezenlijkt hebben Pagina 10

11 De vraag rijst of de deelnemers hoofdelijk aansprakelijk kunnen worden gesteld voor schade die door werkzaamheden van de RUD zijn veroorzaakt dan wel of uitsluitend de individuele medewerkers aansprakelijk kunnen worden gesteld Betalingen Wat betreft het betalen van rekeningen voor de RUD is de vraag wie die betalingen verricht en wie bevoegd is daarvoor opdracht te geven. Ook hier spelen vergelijkbare vragen als bij het sluiten van overeenkomsten. Het ligt voor de hand de directeur te machtigen betalingen te doen voor de RUD in naam van de gastheerorganisatie. Ook in dat geval is instemming nodig van degene onder wiens verantwoordelijkheid de directeur werkzaam is. Uit de overgelegde overeenkomsten leiden wij af dat de directeur of het bestuurlijk overleg van een overeenkomsten-rud niet kan beschikken over een budget en voor iedere (onverwachte) uitgave moet aankloppen bij de afzonderlijke deelnemers (de betreffende werkgevers). In het voorbeeld betekent dit dat eerst met alle werkgevers/deelnemende partijen overeenstemming moet worden gekregen over de bekostiging van opleidingen en de financiële gevolgen van het nieuw te sluiten contract met de nieuwe computerleverancier. Geen eigen bevoegdheden: afhandeling klachten Een ander nadeel van de overeenkomst is dat de besluitvormingsorganen binnen dergelijke RUD's niet worden aangemerkt als bestuursorgaan en daarom geen eigen bevoegdheden hebben. De afhandeling van klachten over medewerkers kunnen niet door de RUD zelf worden afgehandeld. Hetzelfde geldt voor Wob-verzoeken, verzoeken op grond van de Wet bescherming persoonsgegevens en dergelijke. Klachten en verzoeken moeten daarom worden afgehandeld door de afzonderlijke deelnemers waar het verzoek thuishoort. Maar wie is verantwoordelijk voor de afhandeling van een klacht over een medewerker van de gemeente X in het kader van de uitoefening van werkzaamheden voor de RUD ten behoeve van een vergunningaanvraag bij gemeente Y? Op zichzelf kunnen voor de afhandeling van dit soort verzoeken mandaten worden verleend, maar dat geeft nog geen antwoord op deze vraag. Overigens speelt op dit vlak ook onduidelijkheid wanneer de RUD de vorm van een GR heeft. Een klacht kan betrekking hebben op het gedrag van een medewerker (RUD als werkgever bevoegd) of de termijn waarbinnen een aanvraag is afgehandeld (valt onder de verantwoordelijkheid van de deelnemers voor zover de bevoegdheid tot het behandelen van aanvragen niet is gedelegeerd). Conclusie: overeenkomst geen gelijkwaardig alternatief Het bovenstaande leidt tot de conclusie dat het oprichten van een RUD door middel van een overeenkomst niet een gelijkwaardig alternatief is voor de RUD die in de juridische structuur van een GR met een openbaar lichaam is gegoten. Een overeenkomsten-rud kan niet op eigen titel aan het Pagina 11

12 rechtsverkeer deelnemen omdat zo'n RUD geen rechtspersoonlijkheid bezit. De gevolgen daarvan zijn dat: - de RUD niet kan optreden als werkgever; - de RUD geen privaatrechtelijke rechtshandelingen kan verrichten zoals het sluiten van overeenkomsten; - de bestuursorganen van de RUD niet op eigen naam kunnen deelnemen aan het rechtsverkeer en bijvoorbeeld niet bevoegd zijn tot het afhandelen van verzoeken op grond van de Wet openbaarheid van bestuur, het afhandelen van klachten en het voeren van procedures; - de directeur niet bevoegd is strafbeschikkingen te geven als bedoeld in artikel 257ba van het Wetboek van strafvordering. Dit nadeel is niet te ondervangen; oplossingen als het verstrekken van volmachten aan het bestuurlijk overleg of de directeur om privaatrechtelijke handelingen te mogen verrichten of betalingen te mogen doen, gaan ten koste van de efficiency en transparantie en zijn mogelijk niet altijd toegestaan Pagina 12

13 3. DE TOETSINGSCRITERA EN DE UITKOMSTEN VAN DE SCREENING De stresstest gaat uit van de veronderstelling dat wanneer de kritieke succes factoren goed zijn geborgd in de juridische structuur, de RUD - in juridisch opzicht - in staat zal zijn te zorgen voor een robuuste uitvoering van de taken en bestand zal zijn tegen stresssituaties zoals bestuurlijke onenigheid en financiële tegenvallers. Om te kunnen meten of de kritieke succes factoren daadwerkelijk goed zijn geborgd, zijn concrete toetsingscriteria geformuleerd. De toetsingscriteria zijn mede geformuleerd aan de hand van de packagedeal en de Checklist criteria RUD van 16 februari 2011 zoals opgesteld door PUmA, Hieronder gaan wij nader in op de kritieke succes factoren en de redenen waarom wij die van cruciaal belang vinden. Vervolgens zijn per succesfactor en per toetsingscriterium de uitkomsten van de screening op hoofdlijnen vermeld. Daarbij zijn ook aanbevelingen gedaan; die betreffen vaak bepalingen uit getoetste GR-en en overeenkomsten. De aanbevelingen zijn gedaan vanuit de gedachte dat dit de RUD's kan ondersteunen bij hun verdere ontwikkeling. Een overzicht van de toetsingscriteria is terug te vinden in de screeningslijst die als bijlage 2 bij dit rapport is gevoegd. De letters en cijfers corresponderen met de letters en cijfers die in de screeningslijst zijn vermeld (bijlage 2). Convenanten IJmond Zuid-Kennemerland en IJmond Waterland De convenanten die zijn gesloten om de RUD's IJmond-Zuid-Kennemerland en IJmond-Waterland op te richten, zijn geen RUD's zoals die in de packagedeal voor ogen stonden. De convenanten voorzien in een bestuurlijk platform dat de besluitvorming door de individuele colleges voorbereid, het takenpakket en werkwijze onderling afstemt, en overleg voert met en werkafspraken maakt met de directeur van de RUD IJmond. De RUD IJmond is partij bij het convenant. Er ontstaan geen RUD's met een eigen takenpakket voor de uitvoering waarvan de RUD IJmond/Zuid- Kennemerland of de RUD IJmond/Waterland verantwoordelijk is. De deelnemende gemeenten sluiten zelf overeenkomsten met de RUD IJmond op grond waarvan IJmond taken uitvoert voor deze gemeenten. Er wordt geen personeel ondergebracht in de RUD's. Wel wordt de directeur IJmond aangewezen als directeur van beide RUD's. Deze blijft echter in dienst bij de milieudienst IJmond en treedt niet in dienst bij de RUD's Zuid-Kennemerland en Waterland of de deelnemende gemeenten. De gemeenten liften in deze constructie als het ware mee op de bereidheid van anderen om een RUD op te richten. Wat betreft IJmond-Waterland wordt de relatie gelegd met de milieudienst Waterland, maar dit is een onderdeel van de milieudienst IJmond en feitelijk worden dus overeenkomsten gesloten met de milieudienst IJmond en is ook de directeur dezelfde persoon Pagina 13

14 Aangezien de constructies van deze RUD's zo afwijkend zijn van de uitgangspunten in de packagedeal konden de toetsingscriteria niet op deze convenanten worden toegepast. We hebben daarom in het totaaloverzicht van de screening (bijlage 3) bij deze RUD's 'niet van toepassing' vermeld. Hieronder zetten we wel de gevolgen en risico's op een rij van een RUD zonder eigen takenpakket, waarbij de deelnemers individueel overeenkomsten sluiten voor de uitvoering van het basistakenpakket met een reeds opgerichte RUD. De gevolgen en risico's brengen we in kaart aan de hand van de kritieke succes factoren. Schema gevolgen en risico's RUD zonder eigen takenpakket, waarbij de deelnemers individuele overeenkomsten sluiten met een reeds opgerichte RUD Gevolgen Risico's Taken In de overeenkomst met de reeds opgerichte RUD kan worden afgesproken dat de RUD het volledige basistakenpakket uitvoert voor de gemeente. Voor de mogelijkheid taken uit te laten voeren door een RUD, heeft het op individuele basis sluiten van een overeenkomst dus geen gevolgen. Voor het sluiten van de overeenkomst is instemming van (het bestuur van) de reeds opgerichte RUD vereist. Het staat op voorhand niet vast dat die instemming wordt verleend of verleend blijft worden. Het risico bestaat dat instemming uitblijft en de gemeente het takenpakket zelf uit moet gaan voeren. Mogelijk zonder dat daarvoor voldoende capaciteit en kwaliteit beschikbaar is. Bevoegdheden en verantwoordelijkheden Het vastleggen van bevoegdheden en verantwoordelijkheden, zoals weergegeven in de toetsingscriteria, is niet aan de orde. Wel zal de overeenkomst werkafspraken en kwaliteitseisen bevatten. Zo nodig moeten er machtigingen worden verleend. We gaan er vanuit dat van mandaat geen sprake zal zijn. De gemeente is geen deelnemer aan de reeds opgericht RUD en heeft dus geen zeggenschap over de werkwijze van die RUD, waaronder de verdeling van bevoegdheden en verantwoordelijkheden. Financieringsstructuur Van een bijzondere De gemeente betaalt een hoger Pagina 14

15 Besluitvormingsproces financieringsstructuur is geen sprake. Wel bevat de overeenkomst afspraken over de prijs die de gemeente voor de uitvoering van taken betaalt. Het proces van besluitvorming en de stemverhoudingen hoeven niet geregeld te worden. bedrag voor de uitvoering van het takenpakket dan wanneer het deelnemer zou zijn van de reeds opgerichte RUD. De RUD zal een risico-opslag in rekening brengen. Aangezien de gemeente geen deelnemer is, heeft deze ook geen invloed op de (wijze van) besluitvorming door de reeds opgerichte RUD en dus geen zeggenschap. Voor zover in het vervolg van dit rapport wordt verwezen naar overeenkomsten, wordt niet op de convenanten IJmond/Zuid-Kennemerland en IJmond/Waterland gedoeld. A Taken De taken die bij de RUD worden ondergebracht zijn duidelijk omschreven in de GR of samenwerkingsovereenkomst om de volgende redenen: - Doelstelling van de RUD's is daadwerkelijk een kwaliteitsverbetering te realiseren in de uitvoering van het omgevingsrecht. Daarvoor moeten de RUD's conform de afspraken in de packagedeal minimaal de volgende taken uitvoeren: het basistakenpakket (versie 2.3, d.d. 25 mei 2011); de uitvoering van de handhavingsarrangementen van de deelnemers en de bijbehorende samenwerking met andere partijen; het maken van afspraken met OM, politie en landelijke inspecties over de uitvoering van de handhavingsarrangementen. - Om de noodzakelijk geachte verbeteringen te realiseren is ook afgesproken dat de taakuitvoering door de RUD's aan de kwaliteitscriteria voldoet. Uit de juridische structuur moet blijken dat de RUD deze kwaliteitscriteria als norm hanteert bij het uitvoeren van haar werkzaamheden. - Een duidelijke taakomschrijving is noodzakelijk om onbevoegde taakuitoefening en onbevoegd genomen besluiten te voorkomen. - Daarnaast bevordert een duidelijke taakomschrijving waarbij voor alle deelnemers dezelfde taken worden uitgevoerd de efficiency en effectiviteit; het biedt (de medewerkers van) de RUD's 1 Inmiddels zijn de kwaliteitscriteria 2.1 vastgesteld. In dit rapport is echter nog uitgegaan van de kwaliteitscriteria Pagina 15

16 een duidelijk kader bij de uitvoering van het takenpakket. Verwarring over de vraag welke taak voor welke deelnemer wordt uitgevoerd, wordt voorkomen. - Voor de robuustheid van een RUD is van belang dat de directeur bevoegd is de strafbeschikking te geven. Op grond van artikel 4.2, jo artikel 4.1, onder c, van het Besluit OM-afdoening is de directeur van een RUD bevoegd een bestuurlijke strafbeschikking te geven. Onder een RUD verstaat het Besluit OM-afdoening een openbaar lichaam in de zin van artikel 8 van de Wgr belast met de uitvoering van het toezicht op en de handhaving van milieuregelgeving. In de juridische structuur van de GR-en moeten deze taken daarom zijn vastgelegd. De directeuren van de RUD's die in de vorm van een samenwerkingsovereenkomst zijn gegoten, zijn per definitie niet bevoegd een strafbeschikking te geven. Uitkomsten screening toetsingscriteria taken Structuur Bij de meeste RUD's is het takenpakket niet volledig in de GR of overeenkomst vastgelegd. De meeste RUD's gaan er namelijk van uit dat naast de GR of overeenkomst nog mandaat-/ machtiging- /volmachtbesluiten worden genomen. Ook is geregeld dat met de deelnemers dienstverleningsovereenkomsten worden gesloten waarin per deelnemer nadere (werk)afspraken worden gemaakt over de taken, kwaliteit en aansprakelijkheid. Zo ontstaat een structuur waarbij pas na bestudering van diverse documenten het totaalbeeld ontstaat van de taken, bevoegdheden en verantwoordelijkheden van de RUD. Het risico is niet denkbeeldig dat bevoegdheden niet alleen in de juridische structuur en mandaatbesluiten worden neergelegd, maar ook in dienstverleningsovereenkomsten die bijvoorbeeld zien op extra taken die bij de RUD worden ondergebracht en die na de totstandkoming van een mandaatbesluit zijn gesloten. Daarnaast kunnen de gemaakte afspraken ook nog eens per deelnemer verschillen. Het basistakenpakket legt immers alleen de voorbereidende werkzaamheden en het milieutoezicht bij de RUD's neer. Het mandateren of machtigen van een bestuursorgaan of de directeur van de RUD om namens de deelnemende bestuursorganen besluiten te nemen of feitelijke handelingen te verrichten, is niet verplicht. Deze structuur van verschillende juridische documenten die ook nog eens per deelnemer kunnen verschillen, kan leiden tot een onoverzichtelijk takenpakket dat de kans op geschillen en onbevoegd genomen besluiten vergroot. Onderbrengen extra taken Het onderbrengen van meer taken dan de uitvoering van het basistakenpakket, de uitvoering van handhavingsarrangementen en het voeren van overleg met OM, politie en landelijke inspectiediensten, heeft de voorkeur van PUmA maar is niet verplicht. Lang niet alle deelnemers hebben bij aanvang van de RUD's extra taken ondergebracht. Pas in de loop van de tijd zal blijken of de deelnemers het takenpakket willen uitbreiden. Alle regelingen maken het mogelijk extra taken op het gebied van het omgevingsrecht bij de RUD onder te brengen, zonder dat de regeling daarvoor gewijzigd moet worden. Dit is een Pagina 16

17 praktische werkwijze, die wel die afbreuk doet aan het uitgangspunt dat de taken van de RUD duidelijk in de juridische structuur moet zijn vastgelegd. Bevoegdheid strafbeschikking Aan directeuren van RUD's wordt de strafbeschikkingsbevoegdheid toegekend (artikel 4.2 Besluit OMafdoening). Onder een RUD wordt in dit verband verstaan een openbaar lichaam in de zin van artikel 8 van de Wgr belast met de uitvoering van het toezicht op en de handhaving van milieuregelgeving (de definitie van een RUD in artikel 4.1, onder c, van het Besluit OM-afdoening). De definitie impliceert dat uit de tekst van de gemeenschappelijke regeling moet blijken dat de RUD belast is met het toezicht op en de handhaving van milieuregelgeving en dat deze taken voor alle deelnemers worden uitgevoerd. Uit de toelichting op de artikel 4.1, onder c, van het Besluit OM-afdoening blijkt niet welke handhavingstaken precies bij de RUD moeten zijn ondergebracht om de directeur strafbeschikkingsbevoegd te doen zijn. Uit mondelinge informatie van het ministerie van Veiligheid en Justitie begrijpen wij dat het niet de bedoeling is geweest deelnemers aan de RUD's te verplichten in dit verband bevoegdheden te delegeren of mandateren. In dat geval is het voldoende wanneer de RUD is belast met de uitvoering van handhavingsarrangementen / voorbereiding van handhavingsbesluiten. Niet alle gemeenschappelijke regelingen leggen deze handhavingstaak echter bij de RUD neer. Diverse GR-en leggen uitsluitend de uitvoering van het basistakenpakket bij de RUD neer. Het basistakenpakket omvat de voorbereiding van vergunningverlening en het toezicht, maar niet de handhaving. Vaak bepalen de GR-en daarnaast dat tot de basistaken kunnen behoren coördinerende, adviserende en ondersteunende taken in verband met de basistaken. Ook hieruit volgt niet dat de RUD onvoorwaardelijk en voor alle deelnemers belast is met een handhavingstaak. Er is geen sprake van een RUD als bedoeld in artikel 4.1 Besluit OM-afdoening en dus beschikken deze directeuren niet over de strafbeschikkingsbevoegdheid. Hetzelfde geldt voor de GR-en die de handhavingstaak bij de RUD neerleggen 'voor zover daartoe het mandaat is verleend door de deelnemers'. Ook in deze GR-en is de handhavingstaak niet onvoorwaardelijk voor alle deelnemers bij de RUD neergelegd. Hieronder volgen de uitkomsten van de screening per toetsingscriterium. A1) In de juridische structuur (GR of overeenkomst, niet de dienstverleningsovereenkomst) leggen de deelnemers de volgende taken bij de RUD: a) de uitvoering van het basistakenpakket; b) uitvoeren van de handhavingsarrangementen van de deelnemers en de daarbij behorende samenwerking met betrokken partijen; c) het maken van afspraken met OM, politie en landelijke inspecties over uitvoering van de handhavingsarrangementen Pagina 17

18 De meeste GR-en en één overeenkomst regelen dat het basistakenpakket wordt ondergebracht bij de RUD. Sommige juridische structuren bevatten een uitgebreide opsomming van taken, anderen verwijzen naar het basistakenpakket; we zijn er vanuit gegaan dat deze omschrijvingen minimaal het basistakenpakket omvatten. Een enkel geval omschrijft de taken in heel algemene bewoordingen; uit die omschrijving kan het werkelijke takenpakket onvoldoende worden afgeleid. Diverse GR-en bepalen dat taken worden ondergebracht bij de GR voor zover de bijbehorende mandaten door de deelnemers worden verleend. In deze situaties is de GR dus alleen belast met de taak wanneer mandaat is verstrekt. Geen mandaat betekent dat de taak niet bij de GR berust. De mandaten worden in afzonderlijke besluiten vastgelegd. De reikwijdte van het takenpakket blijkt dus niet uit de regeling zelf. Deze taakomschrijvingen zijn daarom onvoldoende. Opvallend is dat in de GR-en slechts incidenteel is geregeld dat de handhavingsarrangementen worden uitgevoerd, inclusief de daarbij behorende samenwerking. Hetzelfde geldt voor het maken van afspraken met het OM, politie en landelijke inspecties. Bij de overeenkomsten is dit aspect juist wel geregeld. A2) De juridische structuur is zodanig ingericht dat deze niet hoeft te worden gewijzigd wanneer de inhoud van het basistakenpakket wijzigt (door wetswijziging bijvoorbeeld) Om een actueel basistakenpakket te borgen en onbevoegd genomen besluit te voorkomen, is het nodig te regelen dat de GR of overeenkomst ook van toepassing is wanneer dit basistakenpakket wijzigt. Uit de screening komt naar voren dat dit niet voor elke GR is geregeld. In de overeenkomsten is wel geregeld dat de overeenkomst niet gewijzigd hoeft te worden wanneer de inhoud van het basistakenpakket wijzigt A3) en A4) - Voor zover een RUD taken niet kan uitoefenen, regelt de juridische structuur dat een andere RUD bevoegd is - De juridische structuur legt vast dat de RUD moet voldoen aan de kwaliteitscriteria 2.0 Kwaliteitsverbetering van de uitvoering van de Wet administratieve bepalingen omgevingsrecht (hierna: Wabo) is een doelstelling van de RUD's. Het is van belang dat de RUD's hun taken uitoefenen overeenkomstig de afgesproken kwaliteitscriteria 2.0 en dat in de situatie waarin een RUD niet aan deze eis kan voldoen, de bevoegdheid bestaat de betreffende taken door een andere RUD uit te laten voeren die wel aan de kwaliteitscriteria voldoet. De meeste RUD's besteden in de GR en overeenkomst weinig aandacht aan de kwaliteit. Met uitzondering van de RUD's in Gelderland, heeft geen enkele RUD expliciet vastgelegd dat de RUD verplicht is haar taken uit te oefenen volgens de kwaliteitscriteria 2.0. Aanbevolen bepalingen 1. Regel expliciet dat alle deelnemers tenminste de uitvoering van het basistakenpakket, de uitvoering van handhavingsarrangementen en het overleg met OM, politie en landelijke Pagina 18

19 inspectiediensten onderbrengen bij de RUD. Voeg een omschrijving van het basistakenpakket (versie 2.3 d.d. 25 mei 2011) als bijlage bij de GR of overeenkomst.. 2. Leg in de GR of overeenkomst vast dat de taken worden uitgevoerd overeenkomstig de kwaliteitscriteria 2.0 (of eventuele latere versies) en dat wanneer niet aan deze criteria wordt voldaan de RUD de taken zal laten uitvoeren door een andere RUD die wel aan de criteria voldoet. De Gelderse RUD's regelen dat wanneer bovenregionale taken en complexe taken die niet robuust kunnen worden uitgevoerd door het openbaar lichaam, deze taken moeten worden uitgevoerd door andere uitvoeringsdiensten in Gelderland die deze taken aan zich hebben getrokken. Door het opnemen van het begrip 'robuust' in de begripsbepalingen en daarbij te verwijzen naar de kwaliteitscriteria 2.0 leggen de regelingen vast dat de uitvoering van die taken per se aan de kwaliteitscriteria moeten voldoen. 3. Regel dat taken niet binnen 5 jaar teruggenomen kunnen worden en regel desgewenst dat ingebracht personeel moet worden teruggenomen door de deelnemers in geval van disfunctioneren en/of het vervallen of wijzigen van taken. Zie bijvoorbeeld artikel 6 GR FUMO (Friesland). Een dergelijke bepaling borgt continuïteit. 4. Artikel 24 RUD Drenthe regelt dat het DB periodiek bestuurlijk overleg voert over de inhoud en het niveau van uitvoering van wettelijke taken. Daarmee houdt het DB vinger aan de pols wat betreft de uitvoering van taken overeenkomstig de kwaliteitseisen en beschikt het over informatie op basis waarvan bijsturing plaats kan vinden. 5. Artikel 23 RUD Twente/IJsselland regelt dat in het kader van de kwaliteitsborging de partners minimaal een keer per 4 jaar instrumenten toepassen die een betrouwbaar beeld geven van de wijze waarop de partners voldoen aan de gestelde eisen op het gebeid van vergunningverlening, toezicht en handhaving. B Bevoegdheden en verantwoordelijkheden Het uitvoeren van taken is niet mogelijk zonder bevoegdheden en verantwoordelijkheden. De bevoegdheden die nodig zijn om de taken uit te voeren, moeten bij de (bestuursorganen/directeur van de) RUD zijn neergelegd. Ook de verantwoordelijkheden die gepaard gaan met het uitvoeren van de taken en het gebruik maken van de bevoegdheden, moeten in de juridische structuur duidelijk zijn neergelegd bij de juiste organen. Meer specifiek zijn er de volgende redenen om deze succes factoren in de test te betrekken. - Een heldere organisatiestructuur waarin bevoegdheden en verantwoordelijkheden duidelijk en bij de juiste organen belegd zijn, borgt dat verantwoordelijkheden ook waar kunnen worden gemaakt. - De positie die de directeuren van de RUD's innemen, vraagt bijzondere aandacht. De directeuren zijn als professionals verantwoordelijk voor de uitvoering van de werkzaamheden overeenkomstig de afgesproken termijnen, kwaliteitscriteria en andere afspraken. Daar hoort bij dat de directeur zeggenschap heeft over het personeel en het in zijn macht heeft om zorg te dragen voor een taakuitoefening overeenkomstig de kwaliteitscriteria 2.0. Daarnaast is de directeur (van een GR) Pagina 19

20 bevoegd strafbeschikkingen te geven. Naast de bestuurlijke bevoegdheden en verantwoordelijkheden, moeten daarom de bevoegdheden en verantwoordelijkheden van de directeur goed geregeld zijn in de juridische structuur. - Net als bij de omschrijving van de taken bestaat ten aanzien van bevoegdheden het risico van onbevoegde uitvoering of onbevoegd genomen besluiten wanneer de omschrijving van de bevoegdheden voor meer dan één uitleg vatbaar is. - Voor zover besluit- en andere bevoegdheden worden overgedragen aan de bestuursorganen van de RUD's in de vorm van een GR (de bevoegdheid en verantwoordelijkheid komen volledig bij de bestuursorganen van de RUD's te liggen), vloeit de eis van een duidelijke overdracht en nauwkeurige omschrijving van bevoegdheden voort uit de Wgr (artikel 54 Wgr voor zover het GRen tussen gemeenten en provincies betreft). Aangezien uitgangspunt van de packagedeal is dat de RUD's de deelnemers aan de RUD ondersteunen en deze bestuursorganen het bevoegd gezag blijven en de eindverantwoordelijkheid dragen voor de taken van de RUD, is bij de meeste RUD's overigens geen sprake van overdracht van bevoegdheden. - Het beleggen van bevoegdheden en verantwoordelijkheden bij de organen van een RUD veronderstelt ook een duidelijke bestuursstructuur. Voor GR-en is die structuur in de Wgr voorgeschreven, voor de RUD's die de vorm van een overeenkomst hebben niet. Ook voor die RUD's is van belang dat de aansturing vanuit de betrokken bestuursorganen helder is vastgelegd. Om te kunnen borgen dat de RUD de taken overeenkomstig de (kwaliteits)eisen uit kan voeren, moeten de organen van de RUD in staat zijn invloed uit te oefenen op dan wel verzekerd zijn van voldoende financiële middelen, bekwaam personeel, voldoende personele capaciteit, de inzet van personeel, het stellen van prioriteiten, etcetera. De benodigde bevoegdheden en verantwoordelijkheden moeten daarom belegd zijn bij de organen van de RUD. Uitkomsten screening bevoegdheden en verantwoordelijkheden Algemeen Het is opvallend dat in geen enkele regeling is opgenomen wie bevoegd is de taken van de RUD uit te voeren, het algemeen bestuur, dagelijks bestuur of de directeur. Waarschijnlijk is de gedachte dat dit geregeld wordt met het verstrekken van mandaten. Maar stel dat een deelnemer niet een mandaat bij de RUD neer wil leggen, dan zou uit de regeling moeten blijken wie dan wél bevoegd is tot uitvoering van het basistakenpakket, de uitvoering van handhavingsarrangementen en het voeren overleg met OM, politie en landelijke inspectiediensten. In veel regelingen geldt dan de vangnetbepaling dat het algemeen bestuur bevoegd is, omdat de taak niet ergens anders is belegd. Maar het ligt niet voor de hand de taakverdeling op deze wijze te regelen. Het ligt meer voor de hand om een taak als het voeren van overleg met het OM en politie direct bij de directeur neer te leggen Pagina 20

21 Hieronder zijn per toetsingscriterium de uitkomsten van de screening vermeld. B1) De RUD heeft het AB, DB, voorzitter en directeur/secretaris-directeur /secretaris en directeur dan wel vergelijkbare organen wanneer de RUD in de vorm van een overeenkomst is gegoten Voor GR-en geldt dat de Wgr de organisatiestructuur voorschrijft: algemeen bestuur (AB), dagelijks bestuur (DB) en voorzitter. In de gescreende GR-en zien we deze structuur ook consequent terugkomen. We hebben beoordeeld of de overeenkomsten ook een adequate organisatiestructuur hebben, waardoor robuustheid is geborgd. In de bestuursovereenkomst RUD Twente en RUD IJsselland wordt gesproken over onderdelen. Per onderdeel zijn de verantwoordelijkheden vastgelegd. De onderdelen zijn het bestuur, de coördinerend secretaris, de directeur, het ICS en de kennispunten. In de bestuursovereenkomst RUD Limburg-Noord wordt eveneens gesproken over onderdelen. Per onderdeel zijn de verantwoordelijkheden vastgelegd. De onderdelen zijn het bestuurlijk overleg, het platform gemeentesecretarissen, het coördinatiecentrum en de directeur. In het convenant RUD IJmond/Zuid-Kennemerland en RUD IJmond/Waterland is geregeld dat de planning en control van het basistakenpakket ligt bij de verschillende colleges en de voorbereiding van deze taken wordt verricht door het Bestuurlijk Platform. De uitvoering van het basistakenpakket ligt bij de Milieudienst IJmond. In een enkel geval is de aanwijzing van de directeur erg summier geregeld (Bestuursovereenkomst RUD Limburg-Noord, GR Omgevingsdienst Noordzeekanaalgebied). In het geval van de RUD Noordzeekanaalgebied is uitsluitend vermeld dat de secretaris tevens directeur is. We vermoeden dat dit voldoende zal zijn om de directeur bevoegd te achten bestuurlijke strafbeschikkingen te geven als bedoeld in artikel 4.2 Besluit OM-afdoening (voor zover aan de overige eisen wordt voldaan). B2 tot en met B7 - De juridische structuur regelt wie bevoegd is de begroting en jaarrekening vast te stellen - De juridische structuur regelt wie bevoegd is privaatrechtelijke rechtshandelingen te verrichten; - De juridische structuur regelt: a) dat een rechtspositiereglement wordt vastgesteld dan wel welk rechtspositiereglement voor de medewerkers van toepassing is; b) wie bevoegd is regelingen / verordeningen vast te stellen. - De juridische structuur regelt wie bevoegd is medewerkers van de RUD te benoemen, te schorsen en te ontslaan; - De juridische structuur regelt wie bevoegd is de directeur van de RUD te benoemen, te schorsen en te ontslaan; - De juridische structuur regelt dat het dagelijks bestuur van de RUD bevoegd is tot de gebruikelijke werkzaamheden die tot het dagelijks bestuur behoren, zoals: a) voorbereiding en uitvoering besluiten AB; Pagina 21

22 b) conservatoire maatregelen e.d.; c) procederen in KG in eerste aanleg en tot voeging van strafzaken; d) spoedhalve beroep, bezwaar, schorsing. De bevoegdheden en verantwoordelijkheden van de bestuursorganen of vergelijkbare organen als vermeld onder B2 tot en met B7 zijn over het algemeen goed belegd. In een enkel geval kwamen we tegen dat het dagelijks bestuur bevoegd is tot het aangaan van overeenkomsten of het verrichten van privaatrechtelijke rechtshandelingen. Dit is niet juist. Het monistisch stelsel van GR-en brengt mee dat deze bevoegdheid bij het AB ligt. Het AB kan haar bevoegdheden - enkele uitzonderingen daargelaten - wel delegeren (art. 57 Wgr jo artikel 152, eerste lid, Provinciewet oud). Wat betreft de overeenkomsten nog het volgende. De structuur in de overeenkomsten varieert. Ten aanzien van het benoemen van personeel en het ontheffen van personeel van taken is wel geregeld dat de directeur bevoegd is om medewerkers aan te wijzen, maar is niets geregeld omtrent het ontheffen van taken in geval van disfunctioneren of een wijziging of vervallen van taken. Daarnaast valt het op dat is geregeld wie de bevoegdheid heeft om een directeur aan te wijzen, maar er niets is geregeld omtrent het ontheffen van de directeur uit zijn taken en wie de kosten van een eventueel ontslaag draagt. Thans is dit de deelnemer bij wie de directeur in dienst is. Niet in alle bestuursovereenkomsten is geregeld dat de directeur leiding geeft aan de organisatie. In geval van de RUD Limburg-Noord is bijvoorbeeld geregeld dat de directeur uitsluitend de dagelijkse aansturing van de organisatie verzorgd, maar de directeur is niet bevoegd om de medewerkers aan te wijzen en omtrent het ontheffen van taken is niets geregeld. B8 t/m B12 - In de juridische structuur is vastgelegd dat de directeur leiding geeft aan de organisatie; - In de juridische structuur is vastgelegd dat de directeur zorg draagt voor een juiste taakuitvoering door de organisatie; - De directeur is verantwoordelijk voor de bewaking en borging van de kwaliteit van de organisatie taakuitoefening door de medewerkers; - In de juridische structuur is vastgelegd dat de directeur bevoegd is afspraken te maken met OM en politie over het houden van toezicht en handhavend optreden voor zover het de taken betreft die bij de RUD zijn neergelegd; - In de juridische structuur is vastgelegd dat de deelnemers de mandaten, volmachten en machtigingen die nodig zijn voor de uitvoering van de taken worden verleend aan de directeur Pagina 22