Tweede Kamer der Staten-Generaal

Transcriptie

1 Tweede Kamer der Staten-Generaal Vergaderjaar Verslag van de Algemene Rekenkamer over 1987 Nr. 32 ANTWOORDEN VAN DE ALGEMENE REKENKAMER Ontvangen 22 en 30 juni Deel 1 Algemeen 1 Het beraad over de vraag of nog een afzonderlijke controlebevoegdheid in de wet moet worden opgenomen voor het uitoefenen van controle ten aanzien van de concessies voor de postale en telecommunicatie-infrastructuur is nog niet afgerond. 2 De Rekenkamer zal haar standpunt ten aanzien van het onderwerp controlebevoegdheid bij gemeenten en provincies openbaar maken nadat de correspondentie met de Minister van Financiën en de staatssecretaris van Binnenlandse Zaken is afgesloten. 3 Ten behoeve van haar oordeel omtrent de omvang en de kwaliteit van de controle van de departementale accountantsdiensten neemt de Rekenkamer ook kennis van de desbetreffende rapporten van de Centrale Accountantsdienst (CAD). Voor zover deze rapporten daartoe aanleiding geven vindt daarover overleg plaats met de CAD. 1 Antwoorden 1 2 t/m 31: 22 juni; overige: 30 juni Medewerkers van de Algemene Rekenkamer hebben samen met openbare accountantskantoren het rechtmatigheidsonderzoek van het dienstjaar 1987 uitgevoerd. Zij hebben gewerkt onder uitdrukkelijke verantwoordelijkheid van de Rekenkamer. Om die reden wordt het onjuist geacht de namen van de kantoren in de openbaarheid te brengen. De criteria die bij de selectie van de kantoren meespeelden hadden onder meer betrekking op de mate van overheids- en reviewervaring. Voor de verschillende hoofdstukken van de rijksbegroting is tevens geïnventariseerd in welke mate openbare accountantskantoren op het moment van opdrachtverlening of in het recente verleden op een departementaal terrein waren ingeschakeld. Dit laatste uiteraard om mogelijke conflicterende belangen uit te sluiten. Gelet op de personele situatie bij de Rekenkamer zal ook voor de controle over het dienstjaar 1988 niet aan inschakeling van externe deskundigen kunnen worden ontkomen. Tweede Kamer, vergaderjaar , 20485, nr. 32 1

2 5 Neen. 6 Voor zover relevant zal de Rekenkamer in verslag 1988 opnieuw op de organisatie van de Rekenkamer terugkomen. 7 De personeelsformatie bedroeg op 31 december 1987: 322 en op 31 december 1986: 331,5. De bezetting bedroeg respectievelijk 284 en 283. De vacatures betreffen met name het tekort aan ervaren rechtmatigheidsonderzoekers. 8 De Rekenkamer heeft haar behoefte aan personeelsuitbreiding neergelegd in de bij de Minister van Binnenlandse Zaken ingediende begrotingsvoorstellen voor De arbeidsmarktknelpuntenregeling heeft het tot op heden nog niet mogelijk gemaakt in de personeelsbehoefte van de Rekenkamer aan ervaren rechtmatigheidsonderzoekers te voorzien. Voor de totstandkoming van de arbeidsmarktknelpuntenregeling gevoerde wervingsacties hebben niet tot indiensttredingen geleid. Na de totstandkoming van de arbeidsmarktknelpuntenregeling is in april 1988 vrij omvangrijk geadverteerd. In de advertenties werd voor accountants (maximaal en onder condities) schaal 14 van het BBRA 1984 en toepassing van het arbeidsmarktknelpuntenbeleid in het vooruitzicht gesteld. Op deze advertenties werden zes reacties ontvangen. Hiervan is er nog één in behandeling. De overige sollicitanten voldeden niet aan de eisen die de Rekenkamer voor de desbetreffende functies stelt of verlangden een te hoge bezoldiging. 10 Er zijn in 1987 een 15-tal externe deskundigen voor korte of lange tijd ingeschakeld. Zie ook de beantwoording van vraag Door overwegingen van gemeenschappelijk belang zoals wederzijdse uitwisseling van kennis en ervaring. Beantwoording vragen van de Commissie voor de Rijksuitgaven aan de Algemene Rekenkamer over deel 2 (financiële informatie bij wetgeving) over het verslag De Rekenkamer heeft naar de toepassing van artikel 15 Comptabiliteitswet 1976 niet eerder een onderzoek verricht. 13 De uitgavenbegroting was een hulpmiddel bij de selectie van wetsvoorstellen, waaraan uitgaven en/of ontvangsten zouden kunnen zijn verbonden. Het betrekken van de ontvangstenbegrotingen en de begrotingen van fondsen en bedrijven als hulpmiddel voor de selectie zou doublures hebben opgeleverd. Anderzijds was een gevolg van de gekozen wijze van selectie dat de belastingontvangsten buiten het raam van het onderzoek kwamen te vallen. Niet onvermeld mag blijven dat bij de keuze van de selectiemethode de beschikbare onderzoektijd een belangrijke rol heeft gespeeld. Tweede Kamer, vergaderjaar , 20485, nr. 32 2

3 14 Specifieke aandacht voor verplichtingen en voor de staatsbalans viel buiten het kader van het onderzoek. Het ging er bij de analyse van de memories van toelichting en de daaropvolgende stukken niet om hoe de interne begrotingstechnische verantwoording van de eventuele financiële gevolgen zou (moeten) plaatsvinden. Voor zover in de stukken bijvoorbeeld over in de toekomst aan te gane verplichtingen werd gerept, is dit aangemerkt als informatie over aan het wetsvoorstel verbonden uitgaven. 15 Ja,. Echter, het begrip «beleidsvoornemen» is zo veelvormig van aard, dat niet goed vast te stellen bleek uit welke massa een objectieve selectie van te onderzoeken beleidsvoornemens zou kunnen worden gemaakt. Een poging daartoe, en het bovendien daarna onderzoeken van de geselecteerde beleidsvoornemens, zou het onderzoek zo omvangrijk hebben gemaakt, dat een tijdige rapportage in het gedrang zou zijn gekomen. 16 Nee, in het kader van het onderzoek was een dergelijke representativiteit niet van belang. De verplichting van artikel 15, eerste lid, Comptabiliteitswet 1976 geldt in gelijke mate voor basiswetten en wijzigingswetten. De representativiteit is gezocht in een zo redelijk mogelijke verdeling van basiswetten over de verschillende ministeries en beleidsterreinen. 17 Ja (zie ook paragraaf 1.3 verslag 1987). Het onderzoek naar feitelijke geldelijke gevolgen, dat plaatsvond in de oriënterende fase, heeft duidelijk gemaakt dat op de ministeries in het algemeen geen financiële gegevens worden bijgehouden op het niveau van (wijzigings)wetten. Een reconstructie daarvan zou zo diepgravend zijn geweest, dat daarmee de mogelijkheid het onderzoek breed te houden (wat de opzet is van een centraal thema-onderzoek) te zeer zou zijn aangetast. 18 Dit is niet nagegaan. Zoals in het antwoord op vraag 16 reeds is opgemerkt, is de representativiteit gezocht in een zo redelijk mogelijke verdeling van de basiswetten over de verschillende ministeries. Het aantal wijzigingswetten dat vanuit een bepaald ministerie op een basiswet wordt ingediend, is als gegeven beschouwd en hangt nauw samen met de aard en omvang van het met de basiswet geregelde onderwerp. 19 In de aan de afdelingen Financieel-Economische Zaken voorgelegde vragenlijst is gebruik gemaakt van de terminologie zoals die in artikel 15 Comptabiliteitswet 1976 wordt gebruikt. Gezien de geconstateerde interpretatie van artikel 15 door de afdelingen Financieel-Economische Zaken is het niet onbegrijpelijk dat in een aantal gevallen werd geantwoord dat er geen financiële gevolgen aan een wetsvoorstel zouden zijn verbonden, terwijl er wel uitgaven en/of ontvangsten met het wetsvoorstel zouden zijn gemoeid. Strikt genomen zou men in die gevallen geen informatie verwachten. Blijkbaar heeft men het in 24 gevallen toch van belang gevonden enige informatie te verschaffen. Wat betreft de aard en kwaliteit van de informatie in de hier bedoelde gevallen komt het beeld in belangrijke mate overeen met de gevallen waarin de afdeling Financieel- Economische Zaken had opgegeven dat er wel sprake was van financiële gevolgen. 20 De in de vraag bedoelde discrepanties lijken vooral veroorzaakt door de interpretatiemogelijkheid die artikel 15 openlaat. De Rekenkamer heeft Tweede Kamer, vergaderjaar , 20485, nr. 32 3

4 geen enkele reden te twijfelen aan de zorgvuldigheid waarmee de afdelingen Financieel-Economische Zaken de gestelde vragen hebben beantwoord. 21 Ja, in de oriënterende fase van het onderzoek is de afweging gemaakt of een dergelijke diepgang noodzakelijk was. Gezien de nagestreefde breedte van het onderzoek is geoordeeld dat een algemeen beeld over de betrokkenheid van de afdelingen Financieel-Economische Zaken bij de opstelling van een wetsvoorstel voldoende mogelijkheden bood om de derde onderzoekvraag bevredigend te kunnen beantwoorden. 22 De taak van de afdelingen Financieel-Economische Zaken om voorstellen met financiële gevolgen te toetsen is afdoende geregeld in artikel 2 van het Besluit CAPEZ. Dit betreft het toetsen als zodanig en het zo nodig kenbaar maken van standpunten aan het betrokken hoofd van dienst of aan de bewindspersoon. De vragen op bladzijde 41 zijn in hoofdzaak gericht op het in kaart brengen van de interne verantwoordelijkheid voor het toepassen van artikel 15 en meer specifiek op de verantwoordelijkheid voor het opnemen van beschikbare informatie in de memorie van toelichting. De afdelingen Financieel-Economische Zaken vormden daarbij één van de actoren. 23 Dit is geen uitdrukkelijk onderwerp van onderzoek geweest. Uit de algemene gesprekken echter kan niet worden afgeleid dat de afdelingen Financieel-Economische Zaken onvoldoende bevoegdheden of mogelijkheden zouden hebben om wetsvoorstellen met financiële gevolgen te toetsen en te beoordelen. Zie verder het antwoord op vraag Nee. 25 De uit gesprekken met ministeries weergegeven gedachtengang als vermeld op blz. 42 en 43 lijkt de Rekenkamer discutabel met name gelet op de van de zijde van de Staten-Generaal geuite informatiebehoefte bij de totstandkoming van artikel 15. Overigens is artikel 15, lid 1, naar de mening van de Rekenkamer niet duidelijk geformuleerd. Enerzijds kan daaruit gelezen worden dat indien een wetsvoorstel hogere of lagere uitgaven voor de lopende begroting of latere jaren veroorzaakt de financiële gevolgen in een afzonderlijk onderdeel vermeld moeten worden en dat daarbij tevens moet worden aangegeven of die ook al zijn begrepen in de begroting of meerjarenraming. Anderzijds biedt de formulering ruimte voor de geconstateerde beperktere interpretatie, dat er alleen financiële informatie behoeft te worden verstrekt indien het gaat om hogere of lagere rijksuitgaven of -ontvangsten dan reeds voorzien in de begroting of meerjarenramingen. 26 Ja. 27 De Rekenkamer is van oordeel dat binnen de organisatie van de rijksdienst de garanties moeten liggen om aan de eisen die de Comptabiliteitswet stelt te kunnen voldoen. In dat kader en gezien haar repressieve taak komt het de Rekenkamer niet wenselijk voor als regel de regering te adviseren over financiële informatie bij nog in te dienen wetsvoorstellen of beleidsvoornemens. Tweede Kamer, vergaderjaar , , nr. 32 4

5 28 Op ambtelijk niveau heeft een gesprek plaatsgevonden over de toepassing van artikel 15 Comptabiliteitswet Het volgen van de aanbeveling onder punt 1 in 5.2 zou leiden tot het opzetten van een afzonderlijke financiële administratie voor elk aangenomen (wijzigings)wetsvoorstel. Gezien de wetgevingsproduktie (en de daarbij behorende produktie van uitvoeringsmaatregelen), alsmede met het oog op de noodzaak dwarsverbanden te leggen tussen de verschillende administraties, zou het volgen van deze aanbeveling een belangrijke verzwaring betekenen van de administratieve organisatie en de accountantscontrole. Deze aanbeveling heeft bij de Minister van Financiën en enkele andere ministers terecht de vraag opgeroepen of hiermee een redelijke verhouding tussen doel en middelen niet te veel wordt geschaad. Daarom heeft de Rekenkamer haar aanbevelingen op dit punt genuanceerd en minder verstrekkend gemaakt in die zin dat bij een wetsvoorstel dient te worden aangegeven of en zo ja op welke wijze financiële evaluatie van wetgeving ter hand zal worden genomen (zie blz. 46 en 51 van het verslag). De Rekenkamer heeft geen inzicht in de gevolgen ten aanzien van arbeidsjaren en verdere kosten die met de aanbeveling onder punt 1 in 5.2 gemoeid zouden zijn. Gelet op de door de Rekenkamer aangebrachte nuancering behoeft de laatste vraag geen beantwoording. 30 Hier is geen onderzoek naar gedaan. Een algemene indruk is dat er geen aanleiding is te veronderstellen dat een onderzoek naar de toepassing van het tweede lid van artikel 15 Comptabiliteitswet 1976 tot belangrijke andere conclusies zou leiden. Deze algemene indruk is mede gebaseerd op het feit dat het tweede lid van artikel 15 dezelfde interpretatiemogelijkheid biedt als het eerste lid. 31 De Rekenkamer heeft informatie over de in de Verenigde Staten, de Bondsrepubliek Duitsland en België geldende regels omtrent de financiële informatie bij wetgeving. De Verenigde Staten Het Congress heeft ten behoeve van de uitoefening van zijn budgetrecht de beschikking over het Congressional Budget Office. Dit orgaan heeft als taak het onderzoeken van de regeringsvoorstellen op het terrein van de belastingen en diverse andere beleidsterreinen. Daarbij gaat het met name om het ramen van de kosten en om het schatten van de mogelijke economische consequenties. Bondsrepubliek Duitsland Er is in de «Gemeinsamen Geschaftsordnung der Bundesministerien» bepaald, dat in de memorie van toelichting bij een voorstel van wet aangegeven dient te worden: - de gevolgen van het voorstel voor de ontvangsten en uitgaven (bruto) van het Rijk; - de programmakosten (Zweckausgaben); - de uitvoeringskosten, inclusief personele en materiële kosten (Verwaltungskosten); - de eventuele invoeringskosten. Over voorstellen van wet met aanzienlijke financiële consequenties dient het Bundesrechnungshof geïnformeerd te worden; dit kan reageren op de kostenramingen. België In België zijn voorstellen gedaan tot wijziging van onder andere de Wet op de inrichting van het Rekenhof, die ertoe strekken dat het Rekenhof de financiële gevolgen van voorstellen van wet gaat ramen voorafgaande aan de parlementaire behandeling. Tweede Kamer, vergaderjaar , , nr. 32 5

6 Deel 3. Bevindingen per begrotingshoofdstuk Enkele onderdelen van de directie Toepassing Communicatietechniek van de Rijksvoorlichtingsdienst 32 Het ministerie heeft het onderzoek van de mogelijkheden om een beroep te doen op het Europees Sociaal Fonds gestaakt omdat bij bestudering van de subsidievoorwaarden bleek dat niet aan alle criteria kon worden voldaan Functioneren van de Centrale Recherche Informatiedienst 33 Van de tegenslagen bij de invoering van de regionale herkenningsdienstsystemen maakten de Minister van Justitie en zijn ambtgenoot van Binnenlandse Zaken melding in: - hun antwoord op vraag 19 van de vaste Commissie voor de Politie in het kader van de behandeling van de begroting 1987 (Tweede Kamer, vergaderjaar , , hoofdstukken VI en VII, nr. 10, blz. 4); - het Beleidsplan Politie 1988 onder punt 6.4 (Tweede Kamer, vergaderjaar , 20090, nrs. 1-2, blz. 13 e.v.). Aan het door de ministers gestelde heeft de Rekenkamer op dit moment niets toe te voegen Afdeling Hypotheken van het Algemeen Burgerlijk Pensioenfonds 34 Na de totstandkoming van de wet van 17 december 1987, houdende wijziging van de Algemene burgerlijke pensioenwet en enige andere wetten in verband met een wijziging van de bestuurlijke structuur van het Algemeen Burgerlijk Pensioenfonds (Stb. 1987, 568), is de CBR vervangen door de beleggingscommissie. Deze commissie heeft andere taken en bevoegdheden dan de voormalige CBR, afgestemd op de nieuwe bestuurlijke structuur van het fonds. Het bestuur van het Algemeen Burgerlijk Pensioenfonds is thans belast met het beleggen van de gelden van het fonds. Daarbij behoeft het bestuur steeds de voorafgaande instemming van de beleggingscommissie. Indien tenminste negen stemgerechtigde leden uitdrukkelijk daarmee instemmen, kan het bestuur toch overgaan tot belegging in het geval de beleggingscommissie haar instemming daaraan onthoudt. Na het vervolgonderzoek bij de afdeling Hypotheken van het Algemeen Burgerlijk Pensioenfonds heeft de Rekenkamer geen nieuw onderzoek ter zake ingesteld. Of er thans nog knelpunten bestaan ten aanzien van leningen, welke de instemming behoeven van de beleggingscommissie, is de Rekenkamer derhalve niet bekend Door het Rijk gegarandeerde geldleningen 35 Bij haar onderzoek naar gegarandeerde geldleningen stelde de Rekenkamer vast dat de op dat moment geldende marktrente aanzienlijk lager was dan de marktrente op basis waarvan destijds een groot aantal van die leningen was afgesloten. Volgens haar berekeningen zou vervroegde aflossing en oversluiting dan wel conversie naar leningen met een lagere rente kunnen leiden tot aanzienlijke rentebesparing en dito risicovermindering. Uiteraard zullen de leningvoorwaarden dit moeten toelaten en zal de rentebesparing de extra kosten die met deze operatie gemoeid zijn dienen te overtreffen. Aangezien het de Rekenkamer was gebleken dat de overheid bij effectuering van bedoelde rentebesparingen c.q. risicovermindering een afwachtende houding aannam, pleitte zij in dit verband voor een meer dynamische opstelling. Tweede Kamer, vergaderjaar , , nr. 32 6

7 De Rekenkamer heeft twee componenten centraal gesteld, te weten rentebesparing en risicovermindering. De risicoverlaging wordt pas effectief op het moment dat het Rijk wordt aangesproken als gevolg van de garantieverklaring. De rentebesparing is echter steeds op korte termijn realiseerbaar en springt daardoor eerder in het oog. 36 De Rekenkamer heeft de garantiebijlage van de Miljoenennota niet in haar beschouwing betrokken. In het kader van het onderzoek heeft zij zich uitsluitend gebaseerd op de garantiebijlagen van de relevante departementale begrotingen. Naar de oorzaak van het verschil is geen onderzoek ingesteld. 37 Het bedrag van f75 miljard bestaat voor f25 miljard uit garanties die door Nederland zijn gesteld in het kader van de ontwikkelingssamenwerking of de monetaire stabiliteit, voor f46 miljard uit herverzekeringsgaranties ten behoeve van Nederlandse ex- en importeurs en voor f4 miljard uit een groot aantal kleine posten Automatisering van de bestuurlijke informatievoorziening bij het Ministerie van Defensie. 38 Deze vraag kan niet voortvloeien uit punt van het verslag. Overigens zal de Centrale Organisatie volgens de Rekenkamer haar coördinerende taak slechts goed kunnen verrichten als de in het SINBAD voorgestane kaders en centrale richtlijnen zijn gerealiseerd. 39 Beantwoording van deze vraag ligt volgens de Rekenkamer meer op de weg van de Minister van Defensie. Behoort bij brief van de Algemene Rekenkamer dd. 29 juni 1988, nr R. De secretaris, W. van der Zanden Tweede Kamer, vergaderjaar , 20485, nr. 32 7