Handhavingsstrategie locatiegebonden prostitutiebedrijven en seksinrichtingen

Transcriptie

1 Handhavingsstrategie locatiegebonden prostitutiebedrijven en seksinrichtingen Gemeente Amsterdam 2014 Handhavingsstappenplan op grond van APV 2008 (hoofdstuk 3, paragraaf 4) Programma Prostitutie/Directie Openbare Orde en Veiligheid (versie def. november 2014)

2 Inhoudsopgave Inleiding Hoofdstuk 1 Toelichting handhavingsstrategie Hoofdstuk 2 Toelichting op de systematiek Hoofdstuk 3 Overtredingen, maatregelen en overzichtstabellen 3.1 Categorie I (lichte overtredingen) 3.2 Toelichting Categorie I 3.3 Categorie II (ernstige overtredingen) 3.4 Toelichting Categorie II 3.5 Categorie III (zware overtredingen) 3.6 Toelichting Categorie III 2

3 Inleiding Deze handhavingsstrategie geldt voor locatiegebonden prostitutiebedrijven en wordt daar waar mogelijk analoog toegepast op seksinrichtingen. Deze strategie heeft betrekking op de handhaving van de exploitatievergunning op grond van de APV 2008 (prostitutiebedrijven). In de handhavingsstrategie publiek toegankelijke inrichtingen Amsterdam 2012 (november 2013) voor prostitutiebedrijven en seksinrichtingen) komen daarmee deze onderdelen te vervallen. Voor escortbedrijven geldt een aparte handhavingsstrategie. De handhavingsstrategie voor locatiegebonden prostitutiebedrijven is ten opzichte van de vorige strategie op een aantal punten aangepast. Zo is de bestuurlijke waarschuwing als ook een coulanceregeling toegevoegd. Net als bij horecabedrijven is uit de praktijk namelijk gebleken dat de huidige werkwijze (zonder waarschuwing en coulance regeling) in bepaalde gevallen een te strenge sanctie kan opleveren op bepaalde overtredingen. De vorige strategie ging er vanuit dat bij een eerste overtreding van welke aard dan ook, direct een bestuurlijke maatregel werd opgelegd, ook aan exploitanten waar in de afgelopen drie jaar geen overtredingen zijn geconstateerd. Ook is de tekst van de toelichting op een aantal plaatsen aangepast en verduidelijkt. De aanpassingen betreffen: - het opnemen van een bestuurlijke waarschuwing als mogelijke voorloper van een bestuurlijke maatregel bij overtredingen van categorie I en II, tenzij er sprake is van een excessieve situatie. In dat geval wordt er een bestuurlijke maatregel (stap) opgelegd. Ook bij categorie III wordt direct een bestuurlijke maatregel (stap) opgelegd. - het invoeren van een coulanceregeling. Bij een exploitant in wiens bedrijf minimaal drie jaar geen overtreding is geconstateerd die heeft geleid tot een bestuurlijke maatregel en/of waarschuwing, zal bij een eerste overtreding alleen een aantekening in het dossier worden gemaakt, maar geen bestuurlijke maatregel worden opgelegd. Dit zal alleen het geval zijn indien de ernst en aard van de overtreding zich daartegen niet verzet en aan de voorwaarden voor de coulanceregeling wordt voldaan. - het is veelal onvermijdelijk dat bij handhaving naast de overtreder(s), ook anderen, zoals prostituees, getroffen worden door de gevolgen van de maatregelen. Voor zover de ernst van de overtreding hiervoor ruimte laat, wordt dit meegenomen in de afwegingen. Zo is in categorie II bij de mogelijkheid van een last onder dwangsom opgenomen. De hoogte van de dwangsom wordt onder andere afgestemd op de ernst van de situatie en het voordeel dat met de overtreding kan worden behaald. Ook kan het gedeeltelijk toepassen van bestuursdwang, bijvoorbeeld op enkel die panden waar de overtredingen zich hebben voorgedaan, tot de mogelijkheden behoren. 3

4 Hoofdstuk 1 Toelichting handhavingsstrategie In 2000 werd prostitutie, met de opheffing van het bordeelverbod, een legale branche. In Amsterdam is met de legalisatie een vergunningstelsel in het leven geroepen voor locatiegebonden prostitutiebedrijven. In 2008 volgde een vergunningstelsel voor escortbureaus. De afgelopen jaren bleek uit diverse onderzoeken dat er ondanks deze vergunningstelsels sprake is van ernstige misstanden in de prostitutie, zoals dwang en uitbuiting. De gemeente Amsterdam wil deze misstanden aanpakken en de branche normaliseren. In de Nota van Uitgangspunten Prostitutiebeleid die in december 2012 is vastgesteld in de gemeenteraad staat de aanpak beschreven om deze doelen te bereiken. De APV-regels voor exploitanten van prostitutiebedrijven vormen een belangrijk onderdeel van deze aanpak. Op 4 juli 2013 heeft de gemeenteraad ingestemd met nieuwe regels voor prostitutiebedrijven. Deze zijn vastgelegd in paragraaf 4 van hoofdstuk 3 van de APV. De regels maken deel uit van een breed pakket aan instrumenten, waaronder toezicht, handhaving en zorg voor prostituees. Prostituee blijft een bijzonder beroep, maar de prostitutiebranche verlangt normalisering die moet leiden tot een veilig en vrije omgeving.. Dat betekent dat exploitanten, pandeigenaren, prostituees en klanten rechten, plichten en verantwoordelijkheden hebben en hierop ook worden aangesproken. Voor exploitanten is er veel veranderd met de komst van de nieuwe APV. Van hen wordt verwacht dat zij de randvoorwaarden scheppen voor een veilige, gezonde en vrijwillige uitoefening van het vak van prostituee. De gemeente en haar ketenpartners zullen exploitanten, die hier niet in slagen, streng en consequent aanpakken. Ook pandeigenaren hebben een verantwoordelijkheid. Bij herhaaldelijke ernstige misstanden in een prostitutiepand kan de gemeente, op basis van de Woningwet en de Gemeentewet, het beheer van prostitutiepanden uit handen geven aan een derde partij, zoals een woningcorporatie. Prostituees worden eveneens aangesproken op hun plichten, zoals de inschrijving bij de Kamer van Koophandel, maar voor hen geldt ook dat zij in staat moeten worden gesteld worden om zonder dwang of drang, hun vak te beoefenen. Hun sociale positie moet versterkt worden, inclusief de daarbij behorende financiële aspecten. Klanten hebben recht op veiligheid als zij een bordeel bezoeken, maar hebben ook een verantwoordelijkheid om misstanden te melden. Voor omwonenden wil de gemeente overlast zoveel mogelijk beperken. Daar staat tegenover dat zij een rol hebben in het melden van misstanden. 4

5 Bij het toezicht en de handhaving op de APV-bepalingen en vergunningvoorschriften gelden de volgende uitgangspunten: 1. eigen verantwoordelijkheid van de exploitant staat centraal 2. aantoonbaar beter handhaven van regels 3. uniform en eenduidig toezicht en handhaving Hieronder is nader uitgewerkt welke taken en verantwoordelijkheden de drie uitgangspunten van het handhavingsbeleid met zich meebrengen voor bestuur en exploitanten. Eigen verantwoordelijkheid van de exploitant staat centraal De eigen verantwoordelijkheid van de exploitant staat centraal. Het exploiteren van een prostitutiebedrijf brengt belangrijke verantwoordelijkheden met zich mee: de exploitant is verantwoordelijk voor een goede gang van zaken in het bedrijf en dient te waarborgen dat er geen misstanden, zoals dwang en uitbuiting, plaatsvinden. Ook draagt de exploitant een verantwoordelijkheid voor de bescherming van de positie van sekswerkers als ook de veiligheid van sekswerkers en hun klanten. Tot slot is het de verantwoordelijkheid van de exploitant dat er geen overlast of openbare orde verstoringen veroorzaakt worden. De vergunningvoorschriften, de APV-bepalingen en het bedrijfsplan bieden de exploitant een leidraad: deze maken expliciet hoe de exploitant zijn verantwoordelijkheid in ieder geval dient in te zetten. Handhaving vindt plaats aan de hand van het stappenplan zoals beschreven in deze handhavingsstrategie. Alle exploitanten krijgen deze handhavingsstrategie toegestuurd. Hierdoor zijn exploitanten goed op de hoogte van de consequenties van de overtredingen. Startende exploitanten worden bij de vergunningaanvraag door het stadsdeel direct op de hoogte gesteld van de handhavingstrategie. Aantoonbaar beter handhaven van regels Het streven is om te komen tot een slagvaardig handhavingsregime waarbij effectiviteit en zichtbaarheid voorop staan. Er is een indeling gemaakt naar type overtreding: uit de algemene handhavingspraktijk is gebleken dat bij sommige overtredingen een financiële sanctie het meest effectief is om herhaling van de overtreding te voorkomen. In andere gevallen biedt een beperkende sanctie (intrekking van de vergunning, eventueel tijdelijk of gedeeltelijk) het meeste soelaas. Bij een beperkende maatregel is de zichtbaarheid voor omwonenden, bezoekers en voor andere exploitanten, bovendien groter, hetgeen de effectiviteit van de maatregel ook kan bevorderen. Bij een gedeeltelijke intrekking vindt handhaving plaats op dat deel van het bedrijf waar de overtreding betrekking op heeft. Overtredingen die betrekking op de bedrijfsvoering als geheel lenen zich in beginsel niet voor een gedeeltelijke intrekking. Uniform en eenduidig toezicht en handhaving In de overtredingen komt dit tot uitdrukking door eenduidigheid in de systematiek, geldend voor de hele stad. Zo gelden voor vergelijkbare typen overtredingen vergelijkbare maatregelen; er geldt een eenduidige verjaringstermijn. 5

6 Hoofdstuk 2 Toelichting op de systematiek Drie categorieën overtredingen handhavingsstrategie Er is een driedeling aangebracht in de overtredingen waarbij de zwaarte van de bestuurlijke maatregel is afgestemd op de aard en de ernst van het type overtreding. Omwille van de rechtsgelijkheid en proportionaliteit is ervoor gekozen om vergelijkbare typen overtredingen volgens een vergelijkbaar handhavingsstramien te handhaven. In bijzondere of afwijkende omstandigheden kunnen er echter afwijkende maatregelen worden getroffen (zie afwijken van de handhavingsstrategie ). Per categorie is aangegeven welke typen overtredingen binnen die categorie worden gehandhaafd. Het betreft hier overigens geen limitatieve vermelding van overtredingen. De drie categorieën kunnen als volgt worden toegelicht: Categorie I betreft de lichte overtredingen. Bij een eerste overtreding van deze categorie wordt in beginsel een bestuurlijke waarschuwing gegeven, tenzij er sprake is van een excessieve situatie. Voorts wordt geen bestuurlijke waarschuwing gegeven indien het exploitatieverleden van de exploitant daartoe aanleiding geeft. Bij een volgende overtreding van deze categorie volgt stap 1 van de desbetreffende categorie en wordt een last onder dwangsom opgelegd. De overtredingen in Categorie II worden ernstiger geacht. Ook hier wordt bij een eerste overtreding van deze categorie een bestuurlijke waarschuwing gegeven, tenzij de feitelijke omstandigheden dit niet toelaten, bijvoorbeeld als er sprake is van een excessieve situatie. Ook hier kan het exploitatieverleden aanleiding zijn om geen bestuurlijke waarschuwing te geven. Bij een volgende overtreding wordt de volgende stap van deze categorie toegepast en wordt de vergunning voor bepaalde tijd ingetrokken. Ook kunnen de feiten en omstandigheden aanleiding geven voor het opleggen van een last onder dwangsom. De (tijdelijke) intrekking raakt de exploitant direct in de exploitatie. Daarnaast is de zichtbaarheid van een (tijdelijke) intrekking voor omwonenden en bezoekers van prostitutiebedrijven groter, hetgeen de effectiviteit van de maatregel kan bevorderen. De vervolgstap betreft de intrekking van de vergunning voor onbepaalde tijd. Categorie III overtredingen hebben betrekking op de meest ernstige overtredingen, waaronder mensenhandel, illegaliteit en minderjarigheid. Bij deze categorie is het direct beëindigen van de exploitatie, zoals intrekking van de vergunning voor onbepaalde tijd, het meest passend. Coulanceregeling Om rekening te houden met het exploitatieverleden van de exploitant is een coulanceregeling opgesteld. De coulanceregeling houdt in dat bij een exploitant die minimaal drie jaar achtereen geen overtreding is geconstateerd en geen maatregel of in het laatste jaar een bestuurlijke waarschuwing heeft gehad, als eerste reactie op een overtreding in categorie I en II nog geen bestuurlijke waarschuwing gegeven. Van de geconstateerde overtreding wordt wel een aantekening gemaakt in het dossier. De exploitant wordt van de aantekening op de hoogte gebracht. De constatering waarbij de coulanceregeling is toegepast kan er wel toe leiden dat de zaak gedurende enige tijd in verscherpte toezichtsregime worden meegenomen. Een nieuwe toepassing van de coulanceregeling kan pas aan de orde komen als na de aantekening weer drie jaar is 6

7 verstreken zonder maatregel of waarschuwing. Hier wijkt de coulanceregeling af van de bestuurlijke waarschuwing waar een verjaringstermijn van één jaar geldt. De coulanceregeling is niet van toepassing bij: Exploitanten bij wie de afgelopen 3 jaar een overtreding is geconstateerd; (categorie doet niet ter zake) Exploitanten die korter dan drie jaar exploiteren; Categorie III overtredingen; Excessieve situaties (zie hieronder); In bovenstaande gevallen wordt direct een bestuurlijke waarschuwing gegeven dan wel een bestuurlijke maatregel opgelegd. Excessieve situaties In het geval van excessieve situaties worden in beginsel geen bestuurlijke waarschuwingen gegeven. Bij de beoordeling of hier sprake van is wordt gekeken naar de feiten en omstandigheden en de mate waarin de volgende factoren een rol spelen: - verwijtbaar handelen van de exploitant; - of risico s op mensenhandel worden vergroot; - cumulatie van meerdere overtredingen bij een controle; - of de positie van de prostituee wordt geschaad. Handhaving van niet in de handhavingsstrategie vermelde overtredingen Indien een overtreding wordt geconstateerd die niet specifiek is vermeld in de overtredingen van de handhavingsstrategie, zal volgens Categorie I worden gehandhaafd, tenzij deze categorie niet passend is gelet op de aard of ernst van de concrete overtreding. Bij dergelijke overtredingen zal per geval beoordeeld en gemotiveerd worden waarom tot welke categorie maatregelen uit de handhavingsstrategie besloten wordt. Dit kan zich bij voorbeeld voordoen bij gebreken in de bedrijfsvoering. Afwijken van de handhavingsstrategie Indien de individuele situatie daarom vraagt, kan gemotiveerd worden afgeweken van de geldende maatregel uit de handhavingsstrategie. Er kan zowel een lichtere als zwaardere maatregel worden opgelegd. Meegewogen worden: - de ernst van de overtreding en/of - of sprake is van een nieuwe bepaling dan wel voorschrift; 7

8 - het exploitatieverleden van de exploitant; - de verwijtbaarheid; - de wijze waarop de exploitant op de overtreding heeft gereageerd. Cumulatie Om te komen tot een hogere effectiviteit in de handhaving zal er ingeval van cumulatie van overtredingen eveneens maatwerk worden toegepast. De exploitant dient er in ieder geval rekening mee te houden dat bij cumulatie van overtredingen behorend tot eenzelfde categorie een handhavingsstap binnen de eigen categorie wordt overgeslagen (met name in geval van cumulatie categorie II overtredingen). Ook kan een bij een hogere categorie horende maatregel worden toegepast (met name in het geval van cumulatie categorie I overtredingen). In een aantal situaties kan zowel bestuursrechtelijke als strafrechtelijk worden opgetreden. Verjaringstermijn 1 jaar Er is in de handhavingsstrategie een eenduidige verjaringstermijn gehanteerd van 1 jaar. Dit houdt in dat indien een jaar (dus geen kalenderjaar) is verstreken na de laatste geconstateerde overtreding, zonder dat sprake is van een opvolgende overtreding, de exploitant met een schone lei begint. Voor dit ruimhartige verjaringsbeleid is gekozen wegens het in november 2013 van kracht geworden, strengere handhavingsbeleid dat in de maatregelen van de handhavingsstrategie is neergelegd. Gezien de invoering van de coulanceregeling en de bestuurlijke waarschuwingen met voorliggende versie wordt de strategie echter versoepeld, waardoor het langer duurt voordat er een voelbare en zichtbare stap wordt opgelegd. Vandaar dat na een overtreding in principe verscherpt, informatiegestuurd toezicht zal plaatsvinden, wat een intensivering van het toezicht voor de desbetreffende exploitant kan betekenen. Bevoegdheid De bevoegdheid is geregeld in artikel 3.2 APV. De burgemeester is bevoegd, met de voorzitter van de bestuurscommissie van stadsdeel Centrum in mandaat. De maatregelen van de handhavingstrategie worden toegepast per exploitant en niet per zaak Als een exploitant zijn onderneming tussentijds overdraagt aan een ander (nadat de handhavingstrategie is toegepast) begint de nieuwe exploitant, mits deze nog geen overtredingen heeft begaan bij een ander prostitutiebedrijf, bij een overtreding met een schone lei. Deze regel is niet van toepassing als de ondernemingsvorm wijzigt, maar dezelfde exploitant nog steeds betrokken is bij de zaak. 8

9 Awb-procedure Op een beschikking van een bestuursorgaan is de Awb van toepassing (artikel 4:8). Dit houdt in dat de burgemeester of de voorzitter van de bestuurscommissie van stadsdeel Centrum in mandaat voordat hij een beschikking geeft het voornemen hiertoe aan de exploitant kenbaar maakt en deze in staat stelt zijn zienswijze naar voren te brengen. Bij het opleggen van een maatregel, (maar niet bij een waarschuwing) is het maken van bezwaar bij de burgemeester mogelijk. Toepassen bestuursdwang: sluiten Voor zover in de handhavingstrategie als eerste stap een last onder bestuursdwang is opgenomen is sprake van een besluit waarin een termijn wordt gegeven waarbinnen de exploitant de exploitatie moet beëindigen. Wordt aan de last niet voldaan dan wordt het prostitutiebedrijf van gemeentewege gesloten. Dit laatste betreft een feitelijke handeling en is geen besluit in de zin van de Awb. Sluiting op grond van art. 13b Opiumwet / art APV 2008/ artikel 3.37 APV. De maatregelen uit de handhavingstrategie laten onverlet dat de burgemeester in gevallen als bedoeld in art APV 2008 en/of art. 13b Opiumwet en/of artikel 3.37 APV de publiek toegankelijke inrichting onmiddellijk kan sluiten. Handhaven op andere gronden, zoals bestemmingsplan Naast de APV-bepalingen, vergunnningvoorschriften en bedrijfsplannen kan ook (met name van toepassing bij illegale prostitutiebedrijven) gehandhaafd worden op andere juridische grondslagen zoals bijvoorbeeld de Wet Ruimtelijke Ordening (bestemmingsplannen), de Wet Algemene Bepalingen Omgevingsrecht (Wabo) en/of de Huisvestingswet. Overgangsregeling Er geldt geen overgangsregeling. Uitgangspunt is dat overtredingen die reeds zijn begaan en waarvoor een stap is opgelegd op grond van de strategie die op dat moment van kracht was niet komen te vervallen. Bij een volgende overtreding wordt de volgende stap opgelegd conform voorliggende strategie, tenzij deze sanctie nadeliger uitpakt voor de exploitant dan deze op grond van de voorgaande strategie zou hebben gekregen. 9

10 Hoofdstuk 3 Overtredingen, maatregelen en overzichtstabellen In paragraaf 3.1, 3,3 en 3.5 zijn de bestuurlijke maatregelen die worden opgelegd binnen de drie categorieën in een overzichtstabel weergegeven. In de linkerkolom is het type overtreding vermeld. De bestuurlijke maatregelen die achtereenvolgens worden opgelegd als er een overtreding is geconstateerd zijn in de overige kolommen weergegeven als (stap) 1, 2 enzovoort. Als de maatregel een tijdelijke beperking inhoudt van de vergunning of een tijdelijke intrekking, is in de betreffende kolom de duur van de beperking of intrekking vermeld. Onderstaand overzicht is niet-limitatief. Indien een overtreding wordt geconstateerd die niet specifiek is vermeld in de overtredingen van de handhavingsstrategie, zal volgens Categorie I worden gehandhaafd, tenzij deze categorie niet passend is gelet op de aard of ernst van de concrete overtreding. 10

11 3.1 Categorie I (lichte overtredingen) Deze categorie betreft over het algemeen lichte overtredingen, waarvan de verwachting is dat een financiële prikkel voldoende zal zijn om herhaling van de overtreding te voorkomen en die ook niet zo ernstig zijn dat een tijdelijke intrekking van de vergunning gerechtvaardigd is. In eerste instantie wordt bij een eerste overtreding van deze categorie een bestuurlijke waarschuwing gegeven, tenzij er sprake is van een excessieve situatie. De eerste stap bestaat vervolgens uit een last onder dwangsom. De hoogte van de dwangsom wordt berekend aan de hand van het economische voordeel dat de exploitant naar verwachting heeft genoten door de overtreding te begaan/ te laten voortduren en wordt mede bepaald door de gewenste prikkel die ervan uit moet gaan zodat overtreding in de toekomst niet zal worden herhaald. De last onder dwangsom wordt gevolgd door een invorderingsbeschikking. De last onder dwangsom is daarna uitgewerkt. Bij de derde en vierde stap wordt de vergunning ingetrokken en wordt in hetzelfde besluit een last onder bestuursdwang opgelegd. De exploitatie dient gestaakt te worden. Gebeurt dit niet vrijwillig dan wordt vervolgens van gemeentewege het bedrijf gesloten. 1 Deze feitelijke sluiting is geen besluit in de zin van de Awb maar betreft een feitelijke handeling waartegen de bezwaar- en beroepsmogelijkheid niet open staat. 1 Voor zover in de stappenplannen als eerste stap een last onder bestuursdwang is opgenomen is sprake van een besluit waarin een termijn wordt gegeven waarbinnen de inrichting gesloten moet zijn. Wordt aan de last niet voldaan dan wordt de inrichting van gemeentewege gesloten. Dit laatste betreft een feitelijke handeling en is geen besluit in de zin van de Awb. 11

12 Voorbeelden van overtredingen en de bijbehorende stappen zijn: Eerste actie Stap 0: Bestuurlijke waarschuwing tenzij er sprake is van een excessieve situatie Adverteren zonder bedrijfsnaam en vergunningsnummer Het is verboden om de werkruimten/het bedrijf als woning te gebruiken Overtreding bedrijfsplan (niet elders in deze strategie genoemd) (artikel 3.30 lid 4) Overtreding voorschriften exploitatievergunning (niet elders in deze strategie genoemd, restcategorie) Stap 1: Last onder dwangso m Stap 2: Last onder dwangsom innen Stap 3: Intrekking vergunning onbepaalde tijd en last onder bestuursdwang Stap 4: Feitelijke sluiting 2 Voor zover in de stappenplannen als eerste stap een last onder bestuursdwang is opgenomen is sprake van een besluit waarin een termijn wordt gegeven waarbinnen de inrichting gesloten moet zijn. Wordt aan de last niet voldaan, dan wordt de inrichting van gemeentewege gesloten. Dit laatste betreft een feitelijke handeling en is geen besluit in de zin van de Awb. 12

13 3.2 Toelichting categorie I Adverteren zonder bedrijfsnaam en nummer van de vergunning Op basis van artikel 3.38 APV zijn locatiegebonden prostitutiebedrijven verplicht indien zij adverteren, bedrijfsnaam en vergunningnummer te vermelden.. Gebeurt dat niet, dan volgt handhaving volgens categorie I. Overtreding bedrijfsplan, voor zover de overtreding in deze handhavingsstrategie niet specifiek is genoemd Exploitanten zijn op basis van artikel 3.28 APV verplicht om een bedrijfsplan te overleggen, waarin zij hun bedrijfsbeleid beschrijven ten aanzien van de hygiëne, de gezondheid, het zelfbeschikkingsrecht, de zelfredzaamheid, de veiligheid en de arbeidsomstandigheden van de in het bedrijf werkzame prostituees, alsmede de veiligheid en de gezondheid van klanten. In het bedrijfsplan moeten zij ook beschrijven hoe ze invulling geven aan hygiënerichtlijnen. Het bedrijfsplan is onderdeel van de vergunning. Als exploitanten het bedrijfsplan niet naleven (artikel 3.30 lid 4) volgt handhaving volgens de stappen uit categorie I, met uitzondering van overtredingen die elders in deze handhavingsstrategie specifiek worden genoemd. Zo valt een overtreding van de voorschriften of beleidsregels inzake de norm van voldoende toezicht en de intake onder categorie II. Het is verboden om de werkruimten/het bedrijf als woning te gebruiken in de vergunning van locatiegebonden prostitutiebedrijven staat opgenomen dat de werkruimten of het bedrijf niet gebruikt mogen worden als woning. Bij overtreding volgt handhaving volgens categorie I. Overtreding voorschriften exploitatievergunning Indien sprake is van een overtreding van voorschriften van een exploitatievergunning die niet elders in de Categorieën I, II en III worden omschreven geldt deze handhavingstrategie. 13

14 3.3 Categorie II (ernstige overtredingen) Deze categorie overtredingen heeft betrekking op die overtredingen die gelet op de ernst van de overtredingen niet volgens de eerste categorie kunnen worden behandeld. Dit betreft het type overtredingen dat gezien de aard het risico met zich mee kan brengen dat de kans op mensenhandel, dwang of uitbuiting wordt vergroot. Ook exploiteren in strijd met de vergunning (zowel prostitutie als seksinrichtingen) wordt behandeld volgens categorie II. Net als in categorie I is hier een restcategorie opgenomen, waarbij de restcategorie bij categorie I de overtredingen van formele aard betreft (zoals het niet kunnen tonen van de vergunning) en categorie II de overtredingen van inhoudelijke aard. Tenzij er sprake is van een excessieve situatie,wordt in principe bij een eerste overtreding van deze categorie een bestuurlijke waarschuwing gegeven. Volgende overtredingen in deze categorie kunnen bij stap 1 de exploitant direct in de exploitatie treffen (tijdelijke of gedeeltelijke intrekking of beperking van de exploitatie). Naast tijdelijke beperking van de exploitatie is ook een gedeeltelijke beperking (bijvoorbeeld in het geval van een raamprostitutiebedrijf bestaande uit meerdere panden) mogelijk, of hiervoor gekozen wordt is afhankelijk of de overtreding de bedrijfsvoering als geheel raakt. Ook kan er een last onder dwangsom worden opgelegd als eerste stap, of hiervoor gekozen wordt is afhankelijk van de feiten en omstandigheden en het wel of niet gelegenheid geven tot herstel van de strijdige situatie. De laatste stap zal de last onder bestuursdwang inhouden. Wordt de exploitatie niet voor de aangegeven datum vrijwillig gestaakt dan zal de bestuursdwang (de inrichting wordt feitelijk gesloten) van gemeentewege worden toegepast. 14

15 Eerste actie Stap 0: Bestuurlijke waarschuwing tenzij er sprake is van een excessieve situatie Prostituee kan zich niet identificeren (artikel 3.30 lid 1 onder d) Intakegesprek niet voldoende uitgevoerd (arikel 3.30 lid 1 onder b) Overlast prostitutiebedrijf (artikel 3.30 lid 2) Strafbare feiten tegen klanten en/of prostituees (artikel 3.30 lid 3) Onvoldoende toezicht (artikel 3.30 lid 5) Stap 1: Tijdelijke of gedeeltelijke beperking/ intrekking bepaalde tijd (Awb) dan wel last onder dwangsom Stap 2: Tijdelijke beperking/ intrekking bepaalde tijd (Awb) of innen last onder dwangsom Stap 3: Intrekking vergunning onbepaalde tijd en last onder bestuursdwang 0 1 (1 week) 2 (1 maand) (1 week) 2 (1 maand) 0 1 (1 week) 2 (1 maand) (1 week) 2 (1 maand) (1 week) 2 (1 maand) 3 4 Stap 4: Feitelijke sluiting Geen sprake van goede gang van zaken (artikel 3.30 lid 6) De hygiënerichtlijnen zijn niet nageleefd (artikel 3.30 lid 7) De bedrijfsadministratie voldoet niet aan de daartoe gestelde eisen, en/of is niet bewaard met inachtneming van de 0 1 (1 week) 2 (1 maand) (1 week) 2 (1 maand) (1 week) 2 (1 maand)

16 wettelijke termijnen; en/of bedrijfsadministratie van de laatste drie maanden is niet beschikbaar in het bedrijf (artikel 3.31) Overtreding verhuurvoorwaarden / prostituees mogen niet zelf redelijkerwijs hun werktijden bepalen (artikel lid 1 onder g) Overtreding sluitingstijden raamprostitutiebedrijf / De exploitant of leidinggevende heeft het vergunningvoorschrift met betrekking tot geopend houden van de gordijnen en het gedoofd houden van de lichten niet nageleefd (artikel 3.34) De exploitant of de leidinggevende belemmert of bemoeilijkt het toezicht op de naleving van de regels zoals vastgelegd in hoofdstuk 3 van de APV (artikel 3.36 lid 1 onder j) De exploitant of leidinggevende heeft in een advertentie onveilige seks aangeboden of heeft in een advertentie gegarandeerd dat de in het bedrijf werkzame prostituees vrij zijn van seksueel overdraagbare aandoeningen (artikel 3.38 lid 2) n.v.t. 1 (1 week) 2 (1 maand) (terugbrengen van de sluitingstijd met één uur gedurende één week) 2 (intrekken van de exploitatievergunning voor de duur van één week) (1 week) 2 (1 maand) 3 4 n.v.t. 1 (1 week) 2 (1 maand) 3 4 Exploitatie in strijd met de vergunning 0 1 (1 week) 2 (1 maand)

17 3.4 Toelichting categorie II Prostituee kan zich niet identificeren In de vergunning voor een prostitutiebedrijf is het voorschrift opgenomen dat de exploitant er zorg voor draagt dat er geen illegale prostituees werkzaam zijn. Daartoe is het van belang dat de prostituee inzicht verschaft over zijn/haar identiteit en verblijfstitel aan de hand van rechtsgeldige documenten. De exploitant is ervoor aansprakelijk dat de prostituees aan deze verplichting voldoen. Bovendien moet de prostituee in de gelegenheid zijn vrij te kunnen beschikken over reis- ID-documenten om te kunnen verblijven waar hij of zij wil zonder enige afhankelijkheid omdat een ander dan de prostituee zelf de beschikking daarover heeft. Indien prostituees zich niet kunnen identificeren volgt een categorie II maatregel. Dit betreft een risico-aansprakelijkheid. Blijkt dat de prostituee niet gerechtigd is in Nederland te werken in de prostitutiebranche en/of is er sprake van illegaliteit dan volgt een categorie III maatregel. Intakegesprek niet voldoende uitgevoerd Artikel 3.30 APV schrijft exploitanten voor een intakegesprek te voeren met prostituees die in zijn bedrijf werken. Het intakegesprek heeft als doel om te voorkomen dat niet-zelfredzame personen werken of instromen in de prostitutiebranche. Het gesprek is daarnaast gericht op het constateren van signalen van dwang, drang en uitbuiting. Zelfredzame personen zijn in staat om zelf keuzes te maken over de uitoefening van het werk en zijn in staat om binnen het werk goed voor zichzelf te zorgen. Van de intakegesprekken moeten verslagen worden gemaakt die onderdeel uitmaken van de bedrijfsadministratie. Als een exploitant de verplichting om een intakegesprek te voeren niet voldoende invult, door bijvoorbeeld zijn bedrijfsplan op dat onderdeel niet na te leven dan wel het vergunningvoorschrift ten aanzien van de intake te overtreden, dan volgt in principe handhaving in categorie II. Overlast prostitutiebedrijf Deze overtreding is van toepassing als sprake is van overlast voor de omgeving door het prostitutiebedrijf of de bezoekers van het bedrijf. Hierbij moet gedacht worden aan toeterende auto s, opstootjes veroorzaakt door toeristen maar ook kunnen prostituees de overlast veroorzaken als zij op straat actief klanten werven. In dit verband moet worden opgemerkt dat het hier geen openbare ordeverstoring betreft maar situaties waarin van zodanige overlast sprake is dat het woon- en leefklimaat ter plaatse wordt aangetast. Bij overlast handhaaft de gemeente, net als bij horecabedrijven, door het bedrijf gedurende een week te sluiten. De tweede overtreding leidt tot een sluiting van een maand terwijl een derde overtreding tot intrekking van de vergunning voor onbepaalde tijd kan leiden. Daarnaast kan het in een individueel geval nodig zijn om de openingstijden van het prostitutiebedrijf gedurende een bepaalde periode te beperken. De bevoegdheid daartoe ontleent de burgemeester aan artikel 3.35 APV. Toepassing van deze bevoegdheid vraagt om maatwerk. 17

18 Strafbare feiten tegen klanten en/of prostituees Artikel 3.30 APV verplicht exploitanten van locatiegebonden prostitutiebedrijven om ervoor te zorgen dat prostituees en klanten geen slachtoffer worden van strafbare feiten. Dat betekent dat de exploitant zich moet inspannen om te voorkomen dat dat gebeurt. Als de exploitant deze inspanningsverplichting niet goed invult, handhaaft de gemeente volgens categorie II. Onvoldoende toezicht Op basis van artikel 3.30 APV zijn exploitant en leidinggevende verplicht om voldoende toezicht te houden gedurende de openingstijden van het prostitutiebedrijf. Voor besloten prostitutiebedrijven betekent dit dat er een exploitant of leidinggevende in het bedrijf aanwezig moet zijn tijdens de openingsuren. Voor de raamprostitutie is voldoende toezicht uitgewerkt in de beleidsregels voldoende toezicht (Notitie voldoende toezicht). Overtredingen van deze voorschriften zijn bijvoorbeeld: - het niet in de nabijheid aanwezig zijn van een exploitant of leidinggevende; - het ontbreken van een functionerend alarm met doormelding; - het niet vastleggen van toezichtactiviteiten in journaals. Exploitanten moeten in hun bedrijfsplan aangeven hoe zij invulling geven aan de verplichting om voldoende toezicht te houden. Als blijkt dat ze onvoldoende toezicht houden, dan volgt handhaving volgens categorie II. Geen sprake van goede gang van zaken De exploitant van een prostitutiebedrijf is verantwoordelijk voor een goede gang van zaken binnen het bedrijf (artikel 3.30). Dit dient tot uiting te komen door het actief verrichten van handelingen die nodig zijn voor een goede gang van zaken. Als een exploitant deze verplichting niet nakomt, handhaaft de gemeente volgens de stappen uit categorie II. De hygiënerichtlijnen zijn niet nageleefd Voor locatiegebonden prostitutiebedrijven geldt de verplichting op basis van artikel 3.30 lid 7 APV om ervoor te zorgen dat de Hygiënerichtlijnen voor seksbedrijven van het Landelijk Centrum Hygiëne en Veiligheid worden nageleefd. In het bedrijfsplan moeten exploitanten uitwerken hoe ze aan deze verplichting voldoen. Bij lichte overtredingen op het gebied van hygiëne die geconstateerd zijn door de GGD, zal voorafgaand aan de handhavingsstrategie eerst een hersteltermijn geboden worden (vanuit de GGD). Indien vervolgens bij de herinspectie blijkt dat de overtreding(en) niet zijn verholpen of als er verzwarende omstandigheden zijn zoals een cumulatie van overtredingen, zal hierover gerapporteerd worden aan het stadsdeel. Handhaving van het niet naleven van de richtlijnen valt onder categorie II, de maatregel en/of de hoogte van de dwangsom is afhankelijk van de ernst van de overtreding. 18

19 De bedrijfsadministratie voldoet niet aan de eisen en/of is niet bewaard met inachtneming van de wettelijke termijnen en/of de administratie van de laatste drie maanden is niet beschikbaar in het bedrijf In artikel 3.31 APV staat de verplichting voor exploitanten om een bedrijfsadministratie bij te houden. De administratie moet actueel zijn en onder andere gegevens bevatten van de in het prostitutiebedrijf werkzame prostituees, de verhuuradministratie en de afschriften van getekende intakeformulieren. Voor besloten prostitutiebedrijven en raambordelen is een lijst gemaakt met documenten die de bedrijfsadministratie moet bevatten. Deze lijst is per brief aan alle exploitanten gestuurd en is te vinden op Ook moet de bedrijfsadministratie worden bewaard met inachtneming van de wettelijke termijnen. De wettelijke termijnen zijn vastgelegd in de Algemene wet inzake rijksbelastingen (Awr). Er geldt op basis van deze wet een bewaartermijn van zeven jaar. De administratie van de laatste drie maanden moet in het bedrijf beschikbaar zijn voor toezichthouders. Als aan deze eisen niet wordt voldaan, handhaaft de gemeente volgens categorie II. Overtreding verhuurvoorwaarden / prostituees mogen niet zelf redelijkerwijs hun werktijden bepalen Artikel 3.30 lid 1 onder g schrijft voor dat prostituees zelf redelijkerwijs hun werktijden kunnen bepalen. Het bedrijfsplan beschrijft hoe dit in het bedrijf geregeld is, op welke wijze de prostituees vrij zijn hun eigen werktijden te bepalen. Daarnaast zijn er bij raamprostitutiebedrijven vergunningvoorschriften inzake verhuurvoorwaarden opgenomen. Wordt het bedrijfsplan op dat onderdeel niet nageleefd of worden de vergunningvoorschriften op dit punt overtreden, dan vindt handhaving plaats volgens categorie II. Is er sprake van dwang dan is er sprake van een overtreding in categorie III. Overtreding sluitingstijden raamprostitutiebedrijf Voor raamprostitutiebedrijven gelden openingstijden tussen 8.00 en 6.00 uur (artikel 3.34 APV). Als de sluitingstijden worden overtreden, krijgt de exploitant een beperking van de openingstijden opgelegd van 1 uur gedurende een week (stap 1). Bij een tweede overtreding volgt een sluiting voor de duur van een week (stap 2). Daarna volgen de reguliere stappen uit categorie II, te weten intrekken vergunning (stap 3) en feitelijke sluiting (stap 4). Dit is gelijk aan de horeca. Daarnaast biedt artikel 3.35 APV een zelfstandige bevoegdheid voor de burgemeester om de openingstijden van een prostitutiebedrijf gedurende langere tijd te beperken indien dit nodig is ter bescherming van de openbare orde, de veiligheid, de gezondheid of ter beperking of voorkoming van overlast. Toepassing van deze bevoegdheid vraagt om maatwerk. Aan de vergunning voor een raamprostitutiebedrijf is als standaardvoorschrift verbonden dat gedurende de sluitingstijden van het raamprostitutiebedrijf de gordijnen geopend moeten zijn en de lichten gedoofd. Bij overtreding van deze regel volgt handhaving volgens categorie II. 19

20 De exploitant of leidinggevende belemmert of bemoeilijkt het toezicht op de naleving van de regels zoals vastgelegd in hoofdstuk 3 van de APV Artikel 3.36 van de APV schrijft exploitanten voor om mee te werken aan het toezicht op de naleving van de regels voor prostitutiebedrijven. Doen ze dat niet, dan volgt het handhavingsregime volgens categorie II. De exploitant of leidinggevende heeft in een advertentie onveilige seks aangeboden of heeft in een advertentie gegarandeerd dat de in het bedrijf werkzame prostituees vrij zijn van seksueel overdraagbare aandoeningen Artikel 3.38 APV verbiedt exploitanten om in advertenties onveilige seks aan te bieden of te garanderen dat de in het bedrijf werkzame prostituees vrij zijn van seksueel overdraagbare aandoeningen. Bij overtreding van deze regel volgt handhaving volgens categorie II. Exploitatie in strijd met de vergunning Deze overtreding is van toepassing in al die gevallen waarin in strijd met de vergunning wordt geëxploiteerd en de overtreding niet al met name genoemd wordt in Categorie I of III. 20

21 3.5 Categorie III (zware overtredingen) In deze categorie vallen de zware overtredingen, waarbij de aard en ernst van de overtreding vereisen dat de exploitatie beëindigd wordt. Dit is het geval indien er sprake is van mensenhandel, minderjarigheid en illegaliteit. Daarnaast valt ook het niet rechtstreeks aan de prostituees verhuren, in categorie 3. Dit geldt ook als de exploitant en/of leidinggevende niet meer aan de daartoe gestelde eisen voldoet. Exploiteren zonder vergunning op grond van de APV wordt gehandhaafd volgens Categorie III. Deze overtreding leent zich in eerste instantie gezien de ernst van de overtredingen niet voor een bestuurlijke waarschuwing of de sanctie van een last onder dwangsom. Indien het een woning betreft, kunnen de mogelijkheden om tot sluiting over te gaan beperkt zijn i.v.m. mogelijke schending/beperking van artikel 10, lid 1 Grondwet. In dat geval kan het opleggen van een last onder dwangsom meer aangewezen zijn. Bij exploiteren zonder vergunning kan eveneens handhaving plaatsvinden op basis van het bestemmingsplan. Eerste actie Exploitatie van een prostitutiebedrijf zonder exploitatievergunning (dan wel na weigering, intrekking of buiten behandeling stellen van de aanvraag) (artikel 3.27 lid 1) Exploitatie van een prostitutiebedrijf zonder exploitatievergunning in een woning of bij bedrijven waar prostitutie niet de hoofdactiviteit betreft (artikel 3.27 lid 1) Aanwijzingen dat slachtoffer(s) van mensenhandel werkzaam zijn in het bedrijf en er is sprake van verwijtbaarheid Intrekking (deel van de) vergunning voor onbepaalde tijd en/of last onder bestuursdwang en/of last onder dwangsom in het geval van illegale prostitutie in woningen en/of massagesalons n.v.t. 1 Last onder dwangsom of toepassing bestuursdwang 1 2 Feitelijke sluiting/ innen dwangsom 2 (innen dwangsom of feitelijke sluiting) 21

22 (artikel 3.30 lid 1 onder a) Geen rechtstreekse verhuur aan de prostituee/werkzaam met tussenkomst van derden Prostituees jonger dan 21 jaar werkzaam in het bedrijf (artikel 3.30 lid 1 onder e) Aanwezigheid illegale prostituee/prostituee niet gerechtigd in Nederland in de prostitutiebranche te werken (artikel 3.30 lid 1 onder d) Exploitant en/of leidinggevende voldoet niet langer aan de gestelde eisen (artikel 3.29) Toelichting categorie III Exploitatie (prostitutiebedrijf, seksinrichting) zonder exploitatievergunning Exploitatie zonder vergunning wordt als zeer ernstige overtreding aangemerkt. Na constatering zal per geval worden bekeken of uitzicht op een vergunning bestaat en of het zinvol is dat een aanvraag wordt ingediend. Er zal met de exploitant worden gesproken en onderzoek worden gedaan naar de mogelijkheden om een vergunning te verlenen. Voor de termijn waarbinnen een en ander zijn beslag moet krijgen wordt aangesloten bij artikel 3.7 APV waarin wordt bepaald dat een nieuwe exploitant binnen 4 weken na overname van het bedrijf een aanvraag voor een exploitatievergunning moet indienen. Indien na 4 weken de aanvraag niet voldoet aan de vereisten die daaraan worden gesteld kan een last onder bestuursdwang worden opgelegd. Indien zwaarwegende omstandigheden daartoe nopen kan de last onder bestuursdwang ook onmiddellijk worden opgelegd. Het besluit tot weigering of intrekking of het buiten behandeling stellen van een aanvraag voor een exploitatievergunning zal in de praktijk tevens de last onder bestuursdwang bevatten. De exploitant dient de exploitatie te staken binnen een aangegeven termijn. Indien de exploitant de exploitatie niet staakt wordt van gemeentewege bestuursdwang toegepast: deze sluiting betreft feitelijk handelen. 22

23 In het geval van illegale prostitutie in woningen dan wel in bedrijven waarvan prostitutie niet de hoofdactiviteit betreft, zoals massagesalons, kan ervoor gekozen worden niet over te gaan tot feitelijke sluiting, maar een last onder dwangsom op te leggen met het doel de exploitatie van prostitutie te doen beëindigen. Indien er in strijd met het bestemmingsplan wordt geëxploiteerd kan hier eveneens op gehandhaafd worden. In eerste instantie wordt dan een last onder dwangsom opgelegd, bijvoorbeeld in het geval dat het een woning betreft, waarna bij een volgende overtreding tot het innen van de dwangsom als ook tot feitelijke sluiting wordt overgegaan. Aanwijzingen dat slachtoffer(s) van mensenhandel werkzaam zijn in het bedrijf en er is sprake van verwijtbaarheid Artikel 3.30 lid 1a verplicht exploitanten en leidinggevenden om ervoor te zorgen dat er in het prostitutiebedrijf geen prostituees werkzaam die slachtoffer zijn van mensenhandel of andere vormen van uitbuiting. Als blijkt dat niet voldaan wordt aan dit artikel en dat er sprake is van verwijtbaarheid als gevolg van het niet nakomen van verplichtingen, dan treedt direct stap 1 in werking: intrekking van de vergunning voor onbepaalde tijd onder aanzegging bestuursdwang. Indien de exploitant de exploitatie niet staakt wordt bestuursdwang toegepast: sluiting van de inrichting. Dit kan bijvoorbeeld het geval zijn als signalen van mensenhandel niet onverwijld gemeld zijn aan de politie. Van verwijtbaarheid kan ook sprake zijn bij het houden van onvoldoende toezicht of het onzorgvuldig dan wel onvoldoende uitvoeren van de intake. Geen rechtstreekse verhuur aan de prostituee/werkzaam met tussenkomst van derden Exploitanten en leidinggevenden dienen direct zaken te doen met de prostituee, dus zonder tussenkomst van en in bijzijn van een derde. Gebeurt dit niet, dan wordt de vergunning van het bedrijf voor onbepaalde tijd ingetrokken. Aanwezigheid prostituees jonger dan 21 jaar Als bij controle blijkt dat er zich in het prostitutiebedrijf een prostituee bevindt die jonger is dan 21 jaar die niet onder de overgangsregeling van de leeftijdsverhoging valt treedt direct stap 1 in werking: intrekking van de vergunning voor onbepaalde tijd onder aanzegging bestuursdwang. Indien de exploitant de exploitatie niet staakt wordt bestuursdwang toegepast: sluiting van de inrichting. Aanwezigheid illegale prostituee/prostituee niet gerechtigd in Nederland in de prostitutiebranche te werken Als bij controle blijkt dat er zich in het prostitutiebedrijf een prostituee bevindt niet rechtmatig in Nederland verblijft dan wel niet gerechtigd is in Nederland in de prostitutiebranche te werken treedt direct stap 1 in werking: intrekking van de vergunning voor onbepaalde tijd onder aanzegging bestuursdwang. Indien de exploitant de exploitatie niet staakt wordt bestuursdwang toegepast: sluiting van de inrichting (zie ook 2.2) Exploitant en/of leidinggevende voldoet niet langer aan de gestelde eisen Artikel 3.29 APV schrijft voor aan welke eisen de exploitant en leidinggevende moeten voldoen. Zij moeten o.a. 21 jaar of ouder zijn en niet van slecht levensgedrag zijn. Als ze aan de eisen gesteld in artikel 3.29 niet (meer) voldoen, volgen de stappen uit categorie II. 23