Tweede Kamer der Staten-Generaal

Transcriptie

1 Tweede Kamer der Staten-Generaal 2 Vergaderjaar Akkoord tussen de Regeringen van de Benelux, de Bondsrepubliek Duitsland en Frankrijk betreffende geleidelijke afschaffing van grenscontroles, Schengen, 14 juni 1985 Nr. 33 VERSLAG VAN EEN MONDELING OVERLEG Vastgesteld 6 juni 1990 De vaste Commissies voor EG-zaken 1 en voor justitie 2 hebben op 16 mei 1990 mondeling overleg gevoerd met de staatssecretarissen van Buitenlandse Zaken en van Justitie over het Akkoord van Schengen. De commissies brengen van het gevoerde overleg als volgt verslag uit. Vragen en opmerkingen uit de commissies 1 Samenstellmg Leden: Van Dis (SGP), Stemerdink (PvdA) voorzitter, Gualthérie van Weezel (CDA), Castricum (PvdA), Van der Linden (CDA), ondervoorzitter, Van lersel (CDA), Van Houwelingen (CDA), Van Vlijmen (CDA), Leerling (RPF), Voorhoeve (VVD), Weisglas (VVD), Brouwer (Groen Links), Janmaat (Centrumdemocraten), Eisma (D66), Van Traa (D66), De Hoop Scheffer (CDA), Melkert (PvdA), Van der Vaart (PvdA), Lonink (PvdA), Ybema (D66), Witteveen-Hevinga (PvdA), Van Middelkoop (GPV), Van Rooy (CDA), Van Zijl (PvdA), Bijleveld-Schouten (CDA). Plv. leden: J. T. van den Berg (SGP), Van Noord (CDA), Huys (PvdA), Beinema (CDA), Aarts (CDA), V. A. M. van der Burg (CDA), Wiebenga (VVD), Vreugdenhil (CDA), Beckers-de Bruijn (Groen Links), Van Es (Groen Links), Korthals (VVD), Ter Veer (D66), Te Veldhuis (VVD), Deetman (CDA), Van Nieuwenhoven (PvdA), Quint Maagdenberg (PvdA), M. Zijlstra (PvdA), Tommel (D66), Herfkens (PvdA), Scheltema-de Nie (D66), De Leeuw (CDA), Kalsbeek-Jasperse (PvdA), Frinking (CDA). De heer Gualthérie van Weezel (C.D.A.) herinnerde eraan dat zijn fractie altijd ten zeerste aan het Schengen-proces heeft gehecht, in het bijzonder als middel om de nationale en internationale misdaad beter de baas te worden. Daarnaast heeft het Schengen-proces door het proces van Duitse eenwording een extra internationale politieke dimensie gekregen. Thans zou een Nederlands «neen» ertoe leiden dat Nederland internationaal en Europees gezien een zeer zware verantwoordelijkheid op zich zou nemen, om maar te zwijgen over de positie van Nederland binnen de Benelux. Nederland zal dan als spelbreker worden aange wezen, hetgeen zou leiden tot een politiek isolement. Bovendien geldt dat, als de vijf er thans niet uit komen, de Twaalf het straks wel helemaal kunnen vergeten. Er zou dan sprake zijn van een boemerang-effect, waarmee een terugval in eng nationalisme en het sluiten van de binnen grenzen gepaard zouden gaan. Tijdens het mondeling overleg in december had de heer Van Weezel bezwaar aangetekend tegen het Schengen Informatiesysteem (SIS) en 2 Samenstelling: Leden: Haas-Berger (PvdA,) Stoffelen (PvdA), Gualthérie van Weezel (CDA), V A. M. van der Burg (CDA), Schutte (GPV), Krajenbrink (CDA) Van Es (Groen Links), Korthals (VVD), Wiebenga (VVD), Laning Boersema (CDA), Vermeend (PvdA), Kohnstamm (D66), Wolffensperger (066), ondervoorzitter, Swildens-Rozendaal (PvdA), voorzitter, Van Traa (PvdA), Soutendijk-van Appeldoorn (CDA), Van de Camp (CDA), Biesheuvel (CDA), Korthals Altes (VVD), Koffeman (CDA), Kalsbeek-Jasperse (PvdA), M Zijlstra (PvdA), M. M. van der Burg (PvdA). Plv. leden: Stemerdink (PvdA), Apostolou (PvdA), Tegelaar-Boonacker (CDA), De Hoop Scheffer (CDA), J T van den Berg (SGP), Koetje (CDA), Brouwer (Groen Links), Dijkstal (VVD), Koning (VVD), Van der Heijden (CDA), Schoots (PvdA), Scheltema-de Nie (D66), Groenman (D66), Van der Vaart (PvdA), Middel (PvdA), Bijleveld-Schouten (CDA), Doelman-Pel (CDA), Hillen (CDA), Hermans (VVD), Vreug denhil (CDA), Leerling (RPF), Van Nieuwen hoven (PvdA), Jurgens (PvdA) F ISSN SDU uitgeverij 's-gravenhage 1990 Tweede Kamer, vergaderjaar , 19326, nr. 33

2 tegen de onduidelijkheid met betrekking tot de buitengrenzen. De regering is aan die bezwaren in haar brief van 9 mei 1990 aanzienlijk tegemoetgekomen, reden waarom de C.D.A.-fractie in dit stadium de regering heel duidelijk wil maken dat zij de uitvoering van het Akkoord van Schengen wenst. Dit betekent overigens niet dat zij zich in alle onderdelen van het bijgestelde akkoord kan vinden, maar gaandeweg zullen de nodige verbeteringen nog aangebracht moeten en kunnen worden. Bovendien zullen in een later stadium nog enkele witte vlekken moeten worden ingevuld. De heer Van Weezel zag een analogie met het Verdrag van Rome, dat ten tijde van de ratificering ook niet op alle vragen antwoord gaf: in de loop der tijd is het geleidelijk aan tot invulling gekomen. Afsluitend zei de heer Van Weezel dat zijn fractie zich in grote lijnen kan vinden in wat de staatssecretaris van Justitie in een recent interview in Trouw heeft gezegd over de onontkoombaarheid binnen het Schengen-gebied van een vorm van legitimatieplicht voor vreemde lingen. Volgens de heer De Hoop Scheffer (C.D.A.) is de kernvraag of het niet uitvoeren van het akkoord van Schengen Nederland c.q. de asiel zoeker, de vreemdeling of de vluchteling in een betere positie zou brengen dan thans het geval is. Zijn fractie beantwoordt die vraag ontkennend. Het nu stoppen met het Schengen-proces zou naar zijn mening het beleid op dit terrein juist veel gecompliceerder maken. Hoe ziet de regering dit? Kan men bijvoorbeeld de Belgische regering als verdragspartner niet beter aanspreken op haar recente vreemdelingen maatregelen dan wanneer geen Akkoord van Schengen bestaat? Overigens wil dit niet zeggen dat alle passages van de concept-overeen komst ter uitvoering van het Schengen-akkoord al die perfectie hebben waarnaar volgens Nederland blijvend moet worden gestreefd. Daarom stelde de heer De Hoop Scheffer nog de volgende vragen. Wat is precies de inhoud van de politieke formule die Bonn heeft ingebracht ten aanzien van de positie van de DDR-burgers en het daarmee samenhangende gemeenschappelijke visumbeleid ten aanzien van de landen van Midden en Oost-Europa? Hoe moet de parallelliteit, zoals de minister-president die onlangs schetste, tussen het proces van Duitse hereniging en verdere Schengen-proces worden gezien? Hoe luiden op dit moment de visumbepalingen van de Schengen-landen (m.u.v. de Bondsrepubliek) jegens Hongarije en Tsjecho-Slowakije? Welke zijn de «buitengewoon dringende nationale belangen» die het een land toestaan af te wijken van gemeenschappelijke visaregelingen? Zijn ten deze alle problemen met Frankrijk opgelost, zoals de koppeling van de meldingsplicht aan overschrijding van een buiten of binnen grens? Hoe ver zijn de EG-landen gevorderd met een «asielverdrag a douze», waaromtrent intergouvernementele afspraken zouden zijn gemaakt? In verband met het SIS is de gang van zaken bij de signalering van afgewezen asielzoekers van belang. Uit de overgelegde synthetische toelichting zou men kunnen afleiden dat naast het SIS een datasysteem zal worden ingericht, waaruit zou kunnen blijken dat een in enig Schengen-land afgewezen asielzoeker bij melding in een ander land geregistreerd is. Het is duidelijk dat de inhoudelijke harmonisering van het asielbeleid in Schengen-kader veel moeilijker is dan verwacht. Welke regeringen liggen hier nu dwars? Hoe is in het kader van de Europese Politieke Samen werking de politieke taxatie van de landen waaruit veel asielzoekers komen? Kunnen de bewindslieden nader ingaan op de taak en de bevoegdheden van het Uitvoerend Comité in relatie tot de nationale parlementaire controle? Wat is de opvatting van het Hoge Commissariaat Tweede Kamer, vergaderjaar , , nr. 33

3 voor de Vluchtelingen van de Verenigde Naties over de uitwerking van het Akkoord van Schengen? Afrondend, signaleerde de heer De Hoop Scheffer in Europa een toenemende tendens tot versterking van de binnengrenzen. Naar zijn mening kan dit probleem mèt Schengen beter worden omzeild dan zonder Schengen. De heer Dijkstal (V.V.D.) liet in kort bestek de gebeurtenissen sinds december 1989 de revue passeren en meende dat op grond daarvan twee conclusies mogelijk zijn: - óf de ingrijpende wijzigingen in de DDR zijn reeds verwerkt in de onderhandelingen tussen de Schengen-landen. Na de Duitse eenwording geldt het Schengen-akkoord ook voor het huidige gebied van de DDR. In het bewindsliedenoverleg van 17 mei a.s. zullen de laatste knelpunten weggenomen moeten worden, inhoudelijk dan wel procedureel. Met dit lichte voorbehoud heeft de regering dus feitelijk al tot ondertekening besloten; - óf de problemen rond het uitvoeringsverdrag zijn nog erg groot, terwijl de ontwikkelingen in de DDR en het proces van Duitse eenwording tot aanzienlijke problemen in het Schengen-gebied zullen leiden. De Nederlandse regering voelt er echter niets voor tijdens het Nederlandse voorzitterschap tot 1 juli a.s. verantwoordelijk te kunnen worden gesteld voor het verdere vertragen of zelfs mislukken van het uitvoeringsverdrag. De V.V.D.-fractie acht de laatste conclusie het meest aannemelijk, omdat de regering inderdaad in een lastig parket zit. Niet alleen moet er onderhandeld worden tussen twee coalitiepartners, maar ook met vier andere lidstaten over een zeer complex pakket, met allerlei relevante nevenaspecten. Het Duitse probleem is zo ingewikkeld dat een stand puntbepaling op dit moment nauwelijks verantwoord lijkt. Hoe moet de reactie van de Schengen-landen op de Duitse eenwording in lijn worden gebracht met de reactie van de Twaalf EG-landen? Ten slotte staat de regering voor de staatsrechtelijke vraag of zij het parlement er volledig bij moet betrekken of niet. De heer Dijkstal achtte het staatsrechtelijk zowel als politiek op dit moment onverantwoord dat de Kamer zich hierover uitspreekt. De V.V.D.-fractie is het dan ook eens met de conclusie van de heer De Hoop Scheffer tijdens het mondeling overleg d.d. 12 december 1989 dat ondertekening een verantwoordelijkheid van de regering is. Afrondend schetste de heer Dijkstal het kader waarin de V.V.D.-fractie het aan de Kamer over te leggen verdrag zal beoordelen: 1. het grote belang dat zij hecht aan een Europa zonder binnen grenzen en daarop vooruitlopend een Schengen-gebied zonder binnen grenzen, met een vrij verkeer van goederen, diensten, personen en kapitaal; het vervallen van de grenscontrole op goederen en personen dient op zijn minst in gelijke mate plaats te vinden. Het valt op dat daarover in de geannoteerde agenda niets meer wordt gezegd; 2. voorts hecht de fractie grote waarde aan een adequate mogelijkheid voor parlementaire controle en aan een duidelijke rechtsgang voor de burger; 3. voorwaarde voor het opheffen van de binnengrenzen is een effec tieve controle van de buitengrenzen, inclusief een goed functionerend SIS; 4. de Kamer moet nog nader geïnformeerd worden over essentiële wijzigingen voor het Nederlandse vreemdelingenbeleid alsmede over binnenlandse compenserende maatregelen. Ten slotte herinnerde de heer Dijkstal eraan dat de regering zèlf nog een aantal voorwaarden heeft geformuleerd waaraan voldaan zou moeten zijn. Tweede Kamer, vergaderjaar , , nr. 33

4 De heer Wolffensperger (D66) herinnerde enerzijds aan de positieve intentie waarmee de fractie van D66 de discussie over Schengen is ingegaan. Anderzijds heeft de fractie inhoudelijke zowel als procedurele bezwaren. Inhoudelijk is het aanvullend akkoord van Schengen in feite mislukt. In de loop van de onderhandelingen heeft men op controversiële punten steeds vaker zijn toevlucht gezocht tot een ingewikkelde reeks van procedure-afspraken. Ten aanzien van het asielbeleid is de door de Kamer gewenste materiële harmonisatie niet tot stand gekomen. Ook met betrekking tot het drugsbeleid is het akkoord in feite mislukt. De ontwikkelingen in de vijf landen vertonen weliswaar een convergerende tendens, maar dit neemt niet dat Nederland straks zit opgescheept met wonderlijke bepalingen over de overdracht van strafvervolging, die in de praktijk nauwelijks uitvoerbaar lijken. Ook het hoofdstuk over de visa-harmonisatie is geëindigd in een agreement to disagree. Daarmee is een gemeenschappelijke buitengrens in feite ondenkbaar. Dan is er nog de Luxemburgse kwestie, waaraan deze Kamer in het mondeling overleg van 12 december 1989 zo zwaar tilde: alweer een agreement to disagree willen. Gezien het belang dat de Nederlandse regering eraan hecht dat de ondertekening nog onder het Nederlandse voorzitterschap plaatsvindt, vroeg de heer Wolffensperger of de regering bang is dat de onderte kening onder het Franse voorzitterschap op de lange baan zal worden geschoven. De procedurele bezwaren zijn voor de fractie van D66 steeds zwaarder gaan wegen. Eén ding is duidelijk: zoals het bij het Schengen-akkoord is gegaan, moet het in elk geval bij de Europese integratie niet. Integratie zonder permanente democratische begeleiding en controle leidt tot grote weerstanden in de nationale parlementen en in het Europese Parlement, hetgeen een obstakel voor de zo gewenste integratie kan vormen. Ook de geheimzinnigheid bij de onderhandelingen vormt in toenemende mate een struikelblok. Door het gebrek aan democratische begeleiding en maatschappelijke discussie is de fractie van D66 sterk aan de wense lijkheid van het aanvullende akkoord gaan twijfelen. Wellicht is in 1985 fundamenteel de verkeerde weg gekozen, doordat niet is ingezien dat het verdrag op den duur zulke vèrreikende consequenties zou hebben. Hoe moet in dit verband worden aangekeken tegen het asielverdrag dat op het ogenblik in het Europa van de Twaalf op intergouvernementeel niveau wordt voorbereid? De heer Van Traa (P.v.d.A.) betoogde dat er nog veel moet gebeuren voordat de P.v.d.A.-fractie de regering kan adviseren het uitvoeringsak koord te tekenen, in het bijzonder omdat een aantal belangrijke vragen nog niet zijn beantwoord. Het voordeel van Schengen is het opheffen van de grenscontroles, waardoor voor vreemdelingen het z.g. circulatierecht ontstaat. Zal de regering er nu op staan dat ook Frankrijk die grenscontroles opheft en niet de mogelijkheid behoudt ze op elk moment weer in te stellen? Betekent dit circulatierecht nu ook dat iemand die in enig land een langdurige verblijfsvergunning heeft, zich niet meer behoeft te melden bij binnenkomst in een ander land? Wil de regering in de onderhandelingen inbrengen dat de regelgeving van het Uitvoerend Comitè openbaar moet zijn en dat voor die regelgeving een soortgelijke procedure zal gelden als in Nederland voor algemene maatregelen van bestuur? Waaruit bestaat precies de verbetering van de privacybescherming bij het SIS, die de regering zegt te hebben bereikt? Kan Nederland zijn eigen drugsbeleid behouden, gelet op de bepaling in het concept-verdrag dat sluikhandel in drugs moet worden tegen gegaan? Tweede Kamer, vergaderjaar , 19326, nr. 33

5 Waarom bestaat er geen hof van justitie (of een andere vorm van rechtsbescherming), die in de vijf landen, als opstap naar de Europese situatie, bij conflicten gemeenschappelijk recht kan spreken? Dit bezwaar is vooral van belang omdat de materiële harmonisatie van het asiel en het vreemdelingenrecht niet tot stand komt. Wat zal de regering doen om te bereiken dat er een gelijktijdige en gezamenlijke regeling komt van normen, procedures en rechtsbescherming op het gebied van het asiel recht? Kan de regering verklaren dat de op dit gebied beoogde regeling niet het recht van elke asielzoeker op zijn eigen asielmotief aantast? Mag hij of zij nog doorreizen naar Nederland, indien voor de eerste maal asiel wordt gevraagd in het Schengen-gebied? Ook wenste de heer Van Traa in dit verband te weten, hoe de verhouding van het uitvoeringsverdrag met het Vluchtelingenverdrag van Genève zal zijn. Ten slotte zei hij dat de P.v.d.A.-fractie zich evenals die van D66 grote zorgen blijft maken over het ontbreken van publieke discussie, doordat steeds maar verder wordt gegaan op het intergouvernementele pad. Mevrouw Van Es (Groen Links) wierp de vraag op of er sinds december 1989 zoveel veranderd is dat andere beoordelingen mogelijk zijn. Immers, blijkens de geannoteerde agenda wordt bitter weinig tegemoet gekomen aan de bezwaren die door de woordvoerders toen zijn gemaakt. Het lijkt erop dat alle politieke beslissingen in West-Europa afhankelijk zijn geworden van de ontwikkelingen in Oost-Europa, maar dit behoeft niet te betekenen dat men afziet van een eigen inhoudelijke beoordeling. Mevrouw Van Es constateerde dat de C.D.A.-fractie de vrijheid om straks niet te ratificeren, nu lijkt weg te geven, terwijl daarvoor op grond van de vele nog niet beantwoorde vragen geen enkele reden bestaat. Uit de overgelegde stukken kon zij niet opmaken dat ten aanzien van het SIS aan de door de P.v.d.A.-fractie in december geuite bezwaren is tegemoet gekomen. Kan de regering aangeven op welke wijze nu beter is voorzien in de privacybescherming dan in de oorspron kelijke verdragstekst? Een belangrijk bezwaar betreft het niet tot stand komen van de proce durele en inhoudelijke harmonisatie van het asielbeleid. Welke conse quenties zal dit hebben, gezien de recente beleidswijzigingen van de buurlanden? Mèt de heer Van Traa stelde zij vast dat veel onduidelijk heden bestaan met betrekking tot de z.g. vrije circulatie. Is parlementaire ratificatie van de uitvoeringsovereenkomst in alle Schengen-landen noodzakelijk en, zo ja, heeft dit nog consequenties voor het tijdstip waarop de overeenkomst in werking kan treden? Ook vroeg mevrouw Van Es naar de relatie met het intergouvernementele asielverdrag van de Twaalf. Hoe wordt de toezegging van de regering nagekomen, dat het Nederlandse parlement daarbij wèl betrokken wordt? Is het langzamerhand geen tijd om dit verdrag, uit een oogpunt van democratische controle en van rechtsbescherming, te blokkeren? Afrondend zei mevrouw Van Es dat de regering er, gehoord de bezwaren die in de Kamer leven, beter aan doet de uitvoeringsovereen komst in mei niet te ondertekenen. De heer J.T. van den Berg (S.G.P.) stelde vast dat er de laatste maanden blijkbaar veel werk is verzet, maar was niet geneigd daarmee het Nederlandse voorzitterschap te complimenteren, gezien de zeer kritische opstelling van de S.G.P.-fractie tegenover het gehele Schengen proces. Bovendien is er weinig veranderd. Mede omdat de onder scheiden verantwoordelijkheden van Kamer en regering bij het tot stand komen van verdragen niet diffuus mogen worden gemaakt, voelde zijn fractie er weinig voor op dit moment al uit te spreken hoe zij straks tegenover ratificatie zal staan. Tweede Kamer, vergaderjaar , , nr. 33

6 Met betrekking tot de grote probleempunten die in december 1989 zijn opgebracht, zijn geen werkelijke oplossingen bereikt. Er is nu wel duidelijkheid over de oostgrens van het verenigde Duitsland, maar welke consequenties zal de Duitse eenwording voor het Schengen-proces hebben? Voor Luxemburg gelden nog steeds uitzonderingsclausule ten aanzien van de directe belastingen. Er is geen harmonisatie van het asiel beleid, waardoor het grote risico blijft bestaan dat het land met het ruimste asielbeleid een grote aantrekkingskracht op asielzoekers zal hebben. Er is geen duidelijkheid over politiebijstand over de grenzen, noch over het SIS. Voor de S.G.P.-fractie blijft eveneens de relatie van het Schengen-proces met de verdere integratie in EG-verband ondui delijk, dit temeer daar in het geheel niet meer wordt gesproken over het vervallen van de grenscontroles voor goederen en diensten. Is het waar dat de staatssecretaris van Justitie een zekere legitimatieplicht voor vreemdelingen in het kader van Schengen onontkoombaar acht? Een aangelegen punt acht de S.G.P.-fractie het illegale vuurwapenbezit en gebruik. Al met al stelde de heer Van den Berg vast dat de S.G.P. niets voelt voor het opgeven van de eigen soevereiniteit die met het Schengen proces gepaard gaat. Ook ziet zij grote nadelen voor de beheersing van de criminaliteit in Nederland; een voortrekkersrol is voor haar geen wenkend perspectief. De heer Van Middelkoop (G.P.V.j sloot zich bij de heer Van den Berg aan met betrekking tot de onderscheiden verantwoordelijkheden van Kamer en regering bij het sluiten van internationale verdragen, zij het dat hij de regering wèl een advies wilde geven bij deze zo gewichtige aange legenheid. Politiek interessant vond hij dat het onderhandelingsresultaat van 14 december jl. als uitgangspunt geldt. Toen bestond in de Kamer geen meerderheid die bereid was de regering groen licht voor onderte kening te geven. Het nieuwe, de Duitse eenwording, speelde daarbij geen rol. Hij begreep dan ook niet hoe men nu een ander oordeel kon hebben dan in december. Het Nederlandse parlement dient dit voor de nationale rechtsorde zeer ingrijpende verdrag geheel op eigen merites te beoordelen. Niettemin zijn alle verdragspartners betrokken bij de wijze waarop de Duitse eenwording zich voltrekt, bijvoorbeeld ten aanzien van de oostgrens van het gebied. Deze grens dient dan ook volkenrechtelijk volstrekt vast te staan. Alleen al daarom kan Nederland op dit moment het uitvoeringsverdrag van Schengen nog niet tekenen. Welke materiële betekenis moet worden gehecht aan de Franse eis in de overeenkomst een meldingsplicht vast te leggen, die van toepassing is na overschrijding van zowel de binnen als de buitengrens? Naar het oordeel van de heer Van Middelkoop is de Europese integratie verder weg dan ooit wanneer de EG-partners afzonderlijke intergouvernementele verdragen zullen sluiten over het visumbeleid, het asielbeleid enz. Dit proces a douze biedt een minimum aan democra tiesche controle en rechtsbescherming. Gelet op de door de staatssecre taris van Justitie daartegen recentelijk geuite bezwaren, is één van de elementen uit de Europese integratie, namelijk het vrije verkeer van personen, onhaalbaar. Daarom meende de heer Van Middelkoop dat ook ten aanzien van Schengen het spreekwoord geldt: beter ten halve gekeerd dan ten hele gedwaald. De heer Leerling (R.P.F.) achtte de verwijten over het geheime karakter van het Schengen-proces en het gebrek aan democratische controle niet helemaal terecht; een en ander heeft immers te maken met de grondwettelijke verdeling van bevoegdheden tussen parlement en regering ter zake. Als gevolg van de Duitse eenwording, moet er rekening mee worden gehouden dat op zeer korte termijn de ondertekening van het uitvoeringsverdrag voorligt. Ook de R.P.F.-fractie is geen Tweede Kamer, vergaderjaar , 19326, nr. 33

7 voorstandster van het Schengen-proces, omdat hiermee opnieuw een aanslag wordt gedaan op de eigen soevereiniteit. Welke wezenlijke veranderingen hebben zich sinds december 1989 voorgedaan? Gaat het om meer dan schone intenties? Hoe groot is het begrip van de andere Schengen-partners voor de bezwaren die in het Nederlandse parlement leven? Van R.P.F.-zijde leven in het bijzonder vragen over het visum beleid, de justiële en politiële samenwerking en het drugsbeleid. Harmo nisatie van de nationale wetgevingen op dit terrein is nog steeds ver te zoeken. In welke mate is hier voortgang geboekt? De zogenaamde synthetische toelichting laat hierover nog te veel vragen onbeantwoord. Binnen welke termijn moet die harmonisatie nu concreet afgerond zijn? Teleurstellend vond de heer Leerling het dat op het terrein van het goederenvervoer en het verkeer geen enkele vooruitgang is geboekt. Ten slotte vroeg hij waarom de regering zo'n haast heeft om tot onder tekening van het akkoord over te gaan. Moet die ondertekening op 1 juli a.s. per se een feit zijn? Het antwoord van de regering De staatssecretaris van Buitenlandse Zaken bestreed dat bij het Schengenproces tot nog toe veel haast is gemaakt, gelet op de oorspronkelijke bedoelingen van het Akkoord van Schengen. Voor het vrije verkeer van personen, goederen, diensten en kapitaal was een lichte structuur voorzien, die op 1 januari 1993 vervangen zou moeten worden door een gemeenschapsstructuur (artikel 8a). Het ziet er nu niet naar uit dat het uitvoeringsverdrag eerder van kracht wordt dan aan het begin van het jaar aan het eind waarvan de voltooiing van de interne EG-markt een feit moet zijn. De regering heeft op weg naar het einddoel te maken gekregen met twee procedurele problemen, enerzijds betreffende de parlementaire invloed op de totstandkoming van verdragen, anderzijds het ontbreken van een communautaire procedure die het implementeren van het vrij personenverkeer in EG-verband regelt. De formele aanleiding om in december 1989 niet tot ondertekening van het uitvoeringsverdrag over te gaan, was het feit dat de problematiek van de Duitse hereniging de Bondsregering dwong uitstel te vragen. Uiteindelijk zijn pas 22 maart 1990 nadere voorstellen van de Bondsre gering ingekomen en die hebben het proces nogal versneld, met name doordat is afgesproken dat de inwerkingtreding van de Schengen akkoorden pas geëffectueerd zou worden wanneer het Duitse eenwor dingsproces is afgerond. Niet mag worden uitgesloten dat bij deze in het bijzonder bij Frankrijk en de Bondsrepubliek levende wens tot snelle afronding van het Schengen-proces mede een rol heeft gespeeld een zekere vrees voor de ontwikkelingen op asielgebied in bepaalde partner landen. Omdat de onderwerpelijke problematiek eigenlijk valt onder artikel 8a, heeft de regering gemeend met het Schengen-proces anders te moeten omgaan dan bij andere verdragsprocedures. De grondwettelijke scheiding van bevoegdheden leidt echter tot beperkingen; aan het hiermee gepaard gaande onbevredigende gevoel valt echter weinig te doen. Of dergelijke procedures na Schengen moeten worden herhaald bij al datgene wat zich in EG-kader momenteel met betrekking tot het vrije verkeer van personen afspeelt, betwijfelde de staatssecretaris ernstig, zowel uit een oogpunt van parlementaire controle als op inhoudelijke gronden. Er bestaat namelijk gerede twijfel of de op deze wijze tot stand te brengen intergouvernementele verdragen door elk van de 12 nationale parlementen zullen worden aanvaard. Als één van die parlementen één van de verdragsonderdelen niet ratificeert, stort als het ware het gehele gebouw in. Naast de terecht gemaakte procedurele bezwaren, levert de gang van zaken dus ook grote risico's op. Daarom was de staatssecre Tweede Kamer, vergaderjaar , 19326, nr. 33

8 taris er voorstander van met betrekking tot het vrije personenverkeer een samenhangende procedure te kiezen, die tegelijkertijd een gemeen schapsprocedure is. Hierover achtte hij een serieuze discussie op regeringsniveau nodig. Een concreet besluit is hierover nog niet genomen. Desgevraagd verklaarde hij zich ervoor te zullen inzetten dat de Nederlandse regering hiertoe een maximale inspanning doet tijdens de tweede intergouvernementele conferentie op EG-niveau, die op dit moment wordt voorbereid. De inkadering van de Bondsrepubliek in het Europese integratieproces, waarvan het Schengen-proces een onderdeel is, vond de staatssecretaris van zeer groot belang. Door de EG-Commissie is menigmaal benadrukt dat niet onderschat moeten worden de negatieve gevolgen die een «falen» van Schengen zou hebben voor het streven tot opheffing van de binnengrenzen in de Gemeenschap. De vraag is dan ook of Nederland het zich in dit stadium nog kan permitteren af te haken. Indien in het EG-integratieproces ernstige vertragingen optreden, zal dit schadelijk zijn voor de toekomstige positie van Europa in de wereld, mede gezien de ontwikkelingen in Oost-Europa. Het is essentieel dat Europa de kracht behoudt om bij die ontwikkelingen een rol van betekenis te kunnen spelen. Het Nederlandse visumbeleid met betrekking tot de Oosteuropese landen wordt bepaald door wat op Benelux-niveau kan worden afgesproken. In Beneluxverband is besloten tot versoepeling van het visumbeleid jegens Hongarije en Tsjecho-Slowakije. De regering is bereid verder te gaan, nadat geëvalueerd is hoe die versoepeling heeft gefunctioneerd, maar daartoe zal eerst overeenstemming moeten worden bereikt met de Benelux-partners. De Bondsrepubliek heeft, mede naar aanleiding van de hulp die Hongarije en Tsjecho-Slowakije in het najaar aan DDR-burgers hebben verleend, die landen toegezegd de visumplicht op te heffen. Het ziet ernaar uit dat hierover zowel in Schengen-kader als in EG-verband op termijn overeenstemming kan worden bereikt. Alleen in het geval van zwaarwegende nationale belangen zal na ondertekening van Schengen van de gemeenschappe lijke visumlijst afgeweken kunnen worden. Voor de afstemming tussen het in voorbereiding zijnde asielverdrag a douze en het Schengen-verdrag zullen tijdens het aanstaande ministe riële overleg oplossingen moeten worden gevonden. Vermoedelijk zal dit leiden tot de afspraak de tekst van het aanvullend verdrag van Schengen aan te passen, zodra het verdrag van de Twaalf ter zake in werking treedt. Terecht is gezegd dat met de inhoudelijke harmonisering van het asielbeleid weinig voortgang is gemaakt. In feite wordt nog steeds geïnventariseerd welk beleid in de partnerlanden ten deze wordt gevoerd. Natuurlijk biedt de inhoud van het Geneefse Vluchtelingenverdrag normerend kader. Zeer onlangs is met de vertegenwoordiger van de Hoge Commissaris voor de Vluchtelingen uitvoerig gesproken over de wenselijkheid van onderlinge informatie over de behandeling van verschillende groepen. Waar het de parlementaire controle betreft zal in het ministeriële overleg op 17 mei, mede op Duits initiatief, uitvoerig van gedachten worden gewisseld over de relatie tussen de parlementen en het uitvoerend comité. De gedachten gaan uit naar een soortgelijke procedure als in Nederland met betrekking tot EG-zaken wordt aange houden: voorbespreking van geannoteerde agenda's en bespreking achteraf van de verslagen. De door de heer Van Middelkoop genoemde problematiek van de Duitse oostgrens speelt naar het oordeel van de staatssecretaris bij de definitieve inwerkingtreding van het aanvullend akkoord geen rol meer, omdat er op grond van de verklaringen van de Duitse parlementen van mag worden uitgegaan dat overeenstemming over die grens bestaat. Tweede Kamer, vergaderjaar , 19326, nr. 33

9 Meer problemen zag hij rijzen naar aanleiding van de bevoegdheden die de Lander krachtens de Duitse constitutie hebben. Gepoogd zal moeten worden een wetgeving tot stand te brengen in de Lander welke op het DDR-grondgebied zullen ontstaan, die compatibel is met wat in Schengen-verband wordt nagestreefd. Met de verdragspartners is afgesproken dat, als er wat dit betreft problemen ontstaan met de eenwording van Duitsland, deze onderwerp van discussie in het uitvoerend comité zullen zijn. Nederland heeft geprobeerd in Schengen-kader problemen op het gebied van het goederenverkeer, vooruitlopend op het gemeenschaps proces, naar voren te halen. Dat is op een groot aantal punten niet gelukt. Met betrekking tot de houding van Luxemburg ten aanzien van belastingdelicten is door Luxemburg toegezegd, wat in Schengen-kader werd gevraagd, in Ecofin-kader te zullen doen. De partners hebben met die toezegging van Luxemburg genoegen genomen. Ten slotte sprak de staatssecretaris als zijn mening uit dat de Schen genpartners met betrekking tot de privacywetgeving sinds december een stuk verder zijn gekomen. De staatssecretaris van Justitie merkte in de eerste plaats op dat in het regeerakkoord al wordt gesproken over een beperkte legitimatie plicht op basis van bestaande documenten. Een commissie zal bezien in hoeverre dit bruikbaar kan worden gemaakt in het kader van de bestrijding van onregelmatig gebruik van voorzieningen in de samen leving. De staatssecretaris wachtte de aanbevelingen van deze commissie af. Door de heer De Hoop Scheffer is terecht de klemmende vraag gesteld of de asielzoeker in Europa zonder Schengen beter af zal zijn dan op dit moment. De staatssecretaris stelde dat de asielzoeker in geen geval slechter af zal zijn, eerder beter. De Schengen-procedure voorziet erin dat het fenomeen van de «refugee in orbit» verdwijnt. De asielzoeker weet immers dat hij binnen het Schengen-gebied een procedure kan krijgen. Er is een voorrangsregeling voor de bepaling van het land dat daarmee zou moeten beginnen. Die regeling is in die zin niet dwingend dat elk land, hoewel het verzoek elders zou moeten worden ingediend, op wens van de vreemdeling volgens de eigen procedure een verzoek in behandeling kan nemen. Daarbij zal binnen het Schengen-gebied de mogelijkheid van «circuleren» ontstaan. Als Nederland aan een asiel zoeker op papier laat blijken dat hij of zij in Nederland rechtens aanwezig is, kan betrokkene binnen de periode van de drie maanden (die in het algemene vreemdelingenbeleid bestaat) circuleren in het Schengen gebied. Voor vreemdelingen in het algemeen bestaat het grote voordeel dat zij in het kader van de circulatie geen visum meer nodig hebben. Als bijvoorbeeld een in Nederland wonende Turk met vakantie naar Turkije wil gaan, heeft hij voor de Bondsrepubliek geen visum meer nodig. Voor vreemdelingen die het Schengengebied binnenkomen, zal een meldings plicht gelden, zoals thans in de Benelux. De procedure daarvoor stelt elke lidstaat zelf vast. De plaats waar dit gebeurt (bijvoorbeeld waar men de eerste nacht doorbrengt) is nationaal voorgeschreven. Het kan zijn dat voorgeschreven wordt, dit heel dicht bij de binnengrens te doen, zodat terecht de vraag rijst of dan de binnengrenscontrole wel werkelijk is afgeschaft. Toen in de Benelux het vrije personenverkeer werd ingevoerd, heeft een tijdlang nog de situatie bestaan dat men vlak achter de grens wél gecontroleerd werd. Dit uitvloeisel van het binnenlandse vreemdelingentoezicht was op basis van de nationale wetgeving mogelijk, maar op een goed moment is dat weggesleten. De staatssecre taris achtte het bepaald niet uitgesloten dat hetzelfde verschijnsel zich in Schengen-kader zal voordoen. Tweede Kamer, vergaderjaar , , nr. 33 9

10 Over de privacy in verband met het Schengen Informatie Systeem bestaan misverstanden. Zo is het onjuist dat afgewezen asielzoekers in het SIS geregistreerd worden. Zij kunnen alleen worden opgenomen, wanneer zij «niet toe te laten» worden verklaard, hetgeen overigens voor alle uitgezette vreemdelingen geldt. Hun asielverzoek staat daar geheel los van. De centrale vestiging van het SIS zal Straatsburg zijn; in elk van de lidstaten komt een rnet de centrale vestiging verbonden computer die vanaf de buitengrenzen te bevragen is. In deze fase wordt ernaar gestreefd zowel het Verdrag van Straatsburg inzake de persoonlijke levenssfeer als de besluiten van het comité van ministers van de Raad van Europa ter zake eerst in de nationale wetgevingen te implementeren. Pas nadat die van kracht zijn, zal het SIS gaan werken. De staatssecre taris achtte dit een optimale privacybescherming. Het opstarten in technische zin van het systeem zal nog een periode van 20 maanden vergen. Overigens wordt nu reeds tussen de diverse landen in voorkomende gevallen over afgewezen asielzoekers informatie uitgewisseld. Dit wordt echter niet zo gesystematiseerd dat het in een automatisch registratie systeem terechtkomt. Er komt ook geen apart register van afgewezen asielzoekers. lets in die geest is ooit gesuggeerd door een van de onder handelende partijen, maar dit is afgewezen. Evenzeer is de gedachte afgewezen dat iedere vreemdeling die een buitengrens passeert, altijd ter markering van het moment van intrede een stempel in het paspoort krijgt. Nederland zal geenszins gedwongen zijn op zijn tamelijk liberale drugs beleid in te leveren. Als de overeenkomst wordt getekend, wordt in een bijgehorende verklaring vastgelegd dat Nederland de vrijheid heeft alle maatregelen te nemen die het nodig vindt in het kader van de zorg voor drugsverslaafden. Dit houdt in dat het huidige beleid kan worden voort gezet, een beleid dat overigens internationaal steeds meer waardering geniet en zelfs navolging vindt. Wèl is Nederland gehouden (maar dat deed het al met groot enthousiasme) de grote internationale drugshandel stevig aan te pakken. Ook het principe «ne bis in idem» zal in het Schengen-gebied gelden, hoewel is vastgelegd dat de landen hiervan künnen afwijken, indien het misdrijf zich heeft afgespeeld op hun eigen grondgebied. Gezien de problemen die in het verleden op dit punt met de Bondsrepubliek zijn gerezen, beschouwde de staatssecretaris dit als winst. Het uitvoerend comité zal nagenoeg op dezelfde manier functioneren als de constructie die in Benelux-verband geldt. De Nederlandse regering zal zich ervoor inzetten om vast te leggen dat de besluiten van het uitvoerend comité. voordat zij van kracht worden, worden gepubliceerd in de Schengen-landen, zodat desgewenst parlementaire tussenkomst kan plaatsvinden. Het opereren van buitenlandse politiemensen op nationaal grond gebied is altijd delicaat. Deze situatie doet zich in zekere zin al voor tussen Nederland en België. Het is de bedoeling dat met Duitsland analoge afspraken zullen worden gemaakt, hetgeen betekent dat alleen in uiterste noodzaak een in gang zijnde achtervolging op het grondgebied van de andere staat mag worden voortgezet, waarbij hooguit sprake mag zijn van staandehouding; de verdachte dient terstond overgeleverd te worden aan de lokaal bevoegde autoriteiten. Er kan geen sprake zijn van terugvoering van staandegehouden verdachten naar het land waar de achtervolging was ingezet. Nadere discussie De heer Van Traa vroeg de bewindslieden nog in te gaan op een van de hoofdbezwaren van de P.v.d.A.-fractie, namelijk het ontbreken van een hof van justitie. Ook drong hij erop aan dat gestreefd wordt naar een Tweede Kamer, vergaderjaar , 19326, nr

11 precieze tekst over het vervolgen van het proces in communautair verband, alsmede met betrekking tot de verplichting de materiële harmo nisatie van het asielrecht te regelen voor het tijdstip waarop tot ratificatie moet worden overgegaan. De heer De Hoop Scheffer zag niet in, hoe kan worden voorkomen dat, indien afgewezen asielzoekers niet in het SIS worden geregistreerd, mensen steeds in andere landen asiel vragen. De mededeling van de regering over het verband tussen het Geneefse vluchtelingenverdrag en de harmonisatie van het asielbeleid laat verschillende interpretaties toe. Van belang is een politieke taxatie in EPS-verband van de landen van herkomst van asielzoekers. De heer Wolffensperger onderschreef de invalshoek die de staatsse cretaris van Buitenlandse Zaken koos met betrekking tot de intergouver nementele weg en het risico dat ontstaat dat één van de parlementen éèn van de verdragen niet ratificeert. Welke consequentie trekt de regering daaruit? Ook vroeg de heer Wolffensperger zich af of de proble matiek met betrekking tot de DDR werkelijk zal zijn opgelost voordat het Schengen-akkoord in werking treedt. Hij wees in dit verband op de duizenden vluchtelingen uit Hongarije en Bulgarije die momenteel in Oost-Berlijn arriveren. Mevrouw Van Es vroeg naar wat er gebeurt, indien buitenlandse politie van haar door de staatssecretaris omschreven bevoegdheid om over de grens op te treden, onrechtmatig gebruik maakt. Voorts vroeg zij of de Nederlandse regering verdere ontwikkelingen zal blokkeren indien de Twaalf voortgaan op de intergouvernementele weg. Zal de regering hieraan ook consequenties met betrekking tot Schengen verbinden? De heer Dijkstal had vastgesteld dat nauwelijks antwoord is gegeven op de wezenlijke vragen die onder andere door de P.v.d.A. en de V.V.D.-fractie zijn gesteld. Hij gaf toe dat die antwoorden waarschijnlijk ook niet gegeven künnen worden. Terecht wordt door de regering gewezen op de nadelige gevolgen die het mislukken van het Schengen proces op de integratie van de Twaalf zal hebben. Als echter de kwaliteit van het aanvullende Schengen-akkoord beneden de maat blijft, gaat daar een even negatieve werking van uit op de Europese integratie. De staatssecretarïs van Buitenlandse Zaken wees er aan het adres van de heer Van Traa op dat de aanvullende overeenkomst er niet in voorziet dat nadere regelingen communautair zullen worden getroffen. Voorts wees hij op de Europese Akte (artikel 8a), waarin het vrije verkeer van personen communautair is geregeld. In de aanvullende verklaring zijn echter tevens uitzonderingen voorzien, inhoudende dat een aantal mede voor Schengen relevante aspecten intergouvernementeel zullen worden uitgevoerd. In het bijzonder met betrekking tot het vreemdelingenbeleid zijn vele intergouvernementele regelingen voorzien. De staatssecretaris meende inderdaad dat binnen de Twaalf een eenduidiger benadering nodig is, zowel met het oog op de noodzaak van parlementaire controle als gelet op de risico's die intergouvernementele procedures met zich brengen. Voor het Schengen-proces is nu een bepaalde route gekozen; met betrekking tot de door de Twaalf gekozen weg moet tijdens de tweede intergouvernementele conferentie in het najaar worden gepro beerd de communautaire richting uit te gaan. Desgevraagd, gaf de staatssecretaris toe het Schengen-proces niet te zien als een goede manier om het vrije personenverkeer te bereiken. Het is echter de conse quentie van een in het verleden ingeslagen weg. De mogelijke conse Tweede Kamer, vergaderjaar , , nr

12 quenties van het op dit moment niet verder volgen van die weg vond de staatssecretaris ernstiger dan mevrouw Van Es blijkbaar veronderstelt. Natuurlijk moeten voor en nadelen worden afgewogen. Wat de asielpro blematiek betreft, was hij gerustgesteld tijdens overleg met de vertegen woordiger van het Hoge Commissariaat voor de Vluchtelingen. Deze had geen fundamentele problemen met de teksten in het ontwerp-akkoord, terwijl hij onderschreef dat de paar problemen die zijn overgebleven, oplosbaar zijn. De staatssecretaris van Justitie had de instelling van een hof van justitie niet aangetroffen als een onderwerp in de sinds 1985 gevoerde discussie. Waarschijnlijk hebben de onderhandelende partijen altijd de optie voor ogen gehad dat zij iets voorbereidden wat uiteindelijk gemeenschapsrecht zou worden, waarbij een hof impliciet gegeven is. Asielzoekers zullen in het Schengen-gebied toegang hebben tot de nationale rechtssystemen van de onderscheiden landen. Een speciaal hof van justitie voor het Schengen-gebied zou naar de mening van de staats secretaris het sequeel moeten zijn van harmonisatie van het materiële asielrecht. Dan immers is er eerst sprake van gemeenschappelijk recht. De op 8 december 1989 te Straatsburg gemaakte afspraak dat een inventarisatie van het formele en het materiële asielrecht in de Schengen landen zal worden gemaakt, is een kleine stap op weg naar die harmonisatie. Nogmaals verklaarde de staatssecretaris dat de onderlinge informatie uitwisseling met betrekking tot afgewezen asielzoekers niet gesystemati seerd zal worden. Men dient hierbij te bedenken dat een eenmaal afgewezen asielzoeker, die door het desbetreffende Schengen-land buiten het Schengengebied is verwijderd, zich later in zijn leven opnieuw genoopt kan voelen asiel te vragen op basis van nieuwe omstandig heden. Als hij dan het Schengengebied binnenkomt, krijgt zijn asiel verzoek opnieuw de volledige behandeling. Dat niet alle bestaande regels naar letter en geest door allen naar behoren worden nageleefd en dat de overheid niet in staat is alle regels te handhaven, moge in confesso zijn, maar voor de discussie over de formele tussen de Schengen-landen overeengekomen regels vond de staatssecretaris dat minder relevant. Indien bij een achtervolging door buitenlandse politiefunctionarissen op onrechtmatig wijze wordt opgetreden, zal de Nederlandse regering om te beginnen bij het andere land protesteren, hetgeen ertoe zal kunnen leiden dat de rechtsprekende instantie naderhand het onrecht matig verkregen bewijs ongeldig verklaart. De staatssecretaris herinnerde eraan dat in de zaak-dost uiteindelijk de hoge raad in de Bondsrepubliek gevoelig is gebleken voor een Nederlandse proces ter zake. Ook als de Nederlandse regering niet zou protesteren omdat zij die onrechtma tigheid niet heeft opgemerkt, kan de advocaat van de verdachte haar wel degelijk in geding brengen. De voorzitter van de vaste commissie voor EG-zaken, Stemerdink De voorzitter van de vaste commissie voor Justitie, Swildens-Rozendaal De griffier van de vaste commissie voor Justitie, Coenen Tweede Kamer, vergaderjaar , , nr