Over de spanning tussen de Europese interne markt en publieke diensten. Ieke van den Burg

Transcriptie

1 DE MARKT MEESTER Ieke van den Burg DE MARKT MEESTER Over de spanning tussen de Europese interne markt en publieke diensten Ieke van den Burg

2

3

4 DE MARKT MEESTER Over de spanning tussen de Europese interne markt en publieke diensten Ieke van den Burg Nederlandse delegatie in de PES-fractie van het Europees Parlement/PvdA-Eurodelegatie december 2007

5

6 INHOUDSOPGAVE Voorwoord Europese interne markt versus verzorgingsstaat 7 Inleiding Onevenwichtigheid op Europese markt 9 Hoofdstuk 1 Het Europese speelveld voor diensten 1.1 Welke regels en in hoeverre? DAB of DAEB? p.?? 1.3 Europese discussie over DAEB s p.?? 1.4 Sociale diensten van algemeen belang p.?? 1.5 Gezondheidsdiensten p.?? 1.6 Protocol bij Europees Verdrag p.?? Hoofdstuk 2 Mededinging, staatssteun en aanbesteding 2.1 Mededinging p.?? 2.2 Staatssteun p.?? 2.3. Aanbesteding p.?? Hoofdstuk 3 Tien voorbeelden van rechtsonzekerheid 3.1 Drinkwatervoorziening: DAB of DAEB? p.?? 3.2 Sociale woningbouw: welke taakopvatting? p.?? 3.3 Regionale en lokale omroepen: staatssteun? p.?? 3.4 Afvalinzameling: eerlijke concurrentie? p.?? 3.5 Openbaar vervoer: aanbesteden of niet? p.?? 3.6 Inburgeringscursussen: marktwerking ten koste van kwaliteit p.?? 3.7 WMO: risico s van aanbesteden p.?? 3.8 Breedbandvoorzieningen: wel/geen staatssteun? p.?? 3.9 Pensioenfondsen: solidariteit moet geen uitzondering worden p.?? 3.10 Sport: staatssteun geoorloofd of niet? p.?? Hoofdstuk 4 En dus? Een paar suggesties 4.1 Conclusies p.?? Colofon p.??

7 6

8 7 VOORWOORD EUROPESE INTERNE MARKT VERSUS VERZORGINGSSTAAT De net gekozen Franse president, Nicolas Sarkozy, deed op zijn eerste EU-top meteen veel stof opwaaien. Hij liet de vrije en onvervalste mededinging als doelstelling uit de Grondwet schrappen. Daarmee zou de afkeer van de Franse bevolking, die net als de Nederlanders tegen de Grondwet had gestemd, tegen het neo-liberale Europa moeten worden gesust. Sommigen schreeuwden moord en brand. Om de plooien glad te strijken werd in een protocol uitgelegd dat de interne markt en de mededinging hun vooraanstaande rol zouden blijven houden. De Europese Commissie zou bovendien alle rechtsmiddelen behouden om die rol te bewaken. Was het dan een beetje in- en uitpraten? Symboolpolitiek? Ach, zelfs Mededingings-commissaris Neelie Kroes haalde er haar schouders over op.

9 8 Gedeelde waarden Veel minder aandacht dan Sarkozys daad kreeg het protocol over Diensten van Algemeen Belang dat onder de bezielende leiding van PvdA-staatssecretaris Frans Timmermans tijdens die Top werd opgesteld. De verzamelterm diensten van algemeen belang omvat alle publiek of privaat uitgevoerde diensten die overheden in de EU van algemeen belang achten voor hun burgers. Die diensten lopen uiteen van energievoorziening tot onderwijs en van volkshuisvesting tot zorg en sociale zekerheid. In het protocol wordt de essentiële rol van nationale, regionale en lokale autoriteiten onderstreept en wordt hun ruime bevoegdheid benadrukt om deze diensten zo dicht mogelijk bij de behoeften van de burgers te organiseren of uit te besteden.voor het eerst werd als gedeelde waarden bij deze diensten een aantal basisprincipes geformuleerd. Ze staan nu expliciet in het Verdrag dat eind juni werd aangenomen ter vervanging van de Grondwet: diversiteit en een hoog niveau van kwaliteit, veiligheid en betaalbaarheid, gelijke behandeling en bevordering van universele toegankelijkheid en gebruikersrechten. Tegenwicht tegen marktwerking Tegelijkertijd blijft het indertijd in de Grondwet zwaar bevochten nieuwe artikel toen III-122, nu art 14 overeind. Dit artikel 14 geeft opdracht aan de Unie en de lidstaten om ervoor te zorgen dat diensten van algemeen economisch belang goed kunnen functioneren. Samen met artikel 36 van het EU-handvest Grondrechten, waarin de toegang tot zulke diensten als individueel grondrecht wordt gedefinieerd, biedt artikel 14 tegenwicht aan de Europese regels, die nu vooral op marktwerking zijn gericht. Dat is een stevige opsteker voor de campagne die we in de Europese sociaaldemocratische fractie voeren om meer rechtszekerheid te creëren in de steeds vaker botsende belangen van decentrale overheden en publieke en private dienstverleners die zich op de regels van de markt beroepen. Worstelen met regels Terecht hechten burgers aan de publieke dienstverlening die ze van hun verzorgingsstaten gewend zijn. Zeker in Nederland zijn de publieke dienstverlening en de marktwerking die daarin wordt geïntroduceerd, een hot item. En dat heeft alles met Europa, en met de Europese interne marktregels te maken.

10 9 Voorwoord In dit boekje willen we laten zien hoe in verschillende sectoren wordt geworsteld met aanbestedingsregels, staatssteunverordeningen en gerechtelijke procedures over al of niet vrije en eerlijke mededinging. De rode draad in al die voorbeelden is de rechtsonzekerheid die maar al te vaak tot brokken leidt. Dat is in de eerste plaats lastig en vervelend voor alle betrokken partijen; de gemeenten en hun burgers, publieke of private bedrijven, woningcorporaties, zorgverzekeraars en andere organisaties die opereren in het grote grijze gebied tussen overheid en markt. Het is ook funest voor het imago van de Europese samenwerking en met name van de Europese interne markt die vroeger zo werd geprezen om de enorme voordelen die hij voor Nederland had. Spanning Door de introductie van marktwerking, liberalisering en privatisering zijn de grenzen tussen de publieke sector en de markt steeds verder gaan vervagen. In Nederland en in de meeste andere Europese lidstaten is een liberalere wind gaan waaien. Jacques Delors, die begin jaren negentig de interne markt introduceerde, had nog voor ogen dat de Europese integratie ook een stevige sociale dimensie zou moeten krijgen.tegenwoordig zien regeringen de Europese Unie echter steeds minder als een samenwerkingsproject en steeds meer als een markt, waarbinnen zij ook als overheden concurreren. Dat verklaart de spanning tussen de Europese interne markt en verzorgingsstaten. Het kenmerkende van de verzorgingsstaat is immers de samenhang en het evenwicht tussen sociale en economische politiek. Europese vraagstukken als productiviteit, economische groei, werkgelegenheid en monetair beleid, hebben alles te maken met nationale sociale vraagstukken als vergrijzing, armoede, loonontwikkelingen en arbeidsmarkt- en sociale-zekerheidsbeleid. Het is dan ook van vitaal belang om de twee drijvende krachten achter de economische en sociale vooruitgang in Europa de interne markt én de nationale verzorgingsstaten weer met elkaar te verzoenen. Nieuw Sociaal Europa Samen met Jacques Delors en kopstukken uit alle aangesloten sociaaldemocratische partijen heeft Europees PES-partijvoorzitter Poul Nyrup Rasmussen die uitdaging weer opgepakt en ambities geformuleerd voor een Nieuw Sociaal Europa.

11 10 Binnenkort komt de Commissie Barroso met een evaluatie van de interne markt. De PES-fractie van het Europees Parlement bereidt ook daarop een antwoord voor met als uitgangspunt dat sociaal en economisch beleid complementair zijn en niet zonder elkaar kunnen. Bij het repareren van de Dienstenrichtlijn hebben we laten zien wat dat concreet inhoudt. Niet alleen de belangen van bedrijven en dienstverleners die over de grens willen kunnen opereren op grond van de regels van hun land van oorsprong, maar ook die van werknemers, gebruikers en overheden kregen in de gerepareerde versie hun plek. Maar daarmee is de kous nog niet af. Op alle politieke niveaus is het nodig om de verhouding markt overheid helderder te krijgen. Dat geldt in het bijzonder voor die diensten van algemeen belang die zich bevinden in het grensgebied tussen de autonome decentrale bevoegdheden, die op de Top in juni nog eens werden onderstreept, en de Europese interne marktregels. Kaderrichtlijn PES-speerpunt bij de evaluatie van de interne markt, is en blijft ons voorstel voor een initiatief kaderrichtlijn met betrekking tot de Diensten van Algemeen Economisch Belang. Deze kaderrichtlijn hebben we met zeer terzake kundige juristen opgesteld.we willen niet alleen slappe interpretatieve mededelingen, waarin de Europese Commissie zich alle rechten voorbehoudt om zelf de dienst uit te maken.we willen echte wetgevingsvoorstellen, waar we net als bij de Dienstenrichtlijn maatschappelijke steun en politieke meerderheden op kunnen realiseren. Dat is de uitdaging waarvoor we staan! Inmiddels hebben al meer dan een half miljoen mensen hun handtekening gezet onder een petitie van het EVV, het Europees Verbond van Vakverenigingen, om aan te dringen op zulke wetgeving. Job Cohen, en vele van zijn collegaburgemeesters uit Europese hoofdsteden zoals Parijs, Wenen, Londen, Brussel, Rome en Lissabon, ondersteunen dit initiatief. De FNV voert actie tegen de negatieve gevolgen van te veel en te eenzijdige marktwerking. Ook in andere Europese landen speelt deze discussie. Gevoed door discussies met vele maatschappelijke actoren (onder andere op een bijeenkomst in december 2006 met de titel: Is het algemeen belang de markt nog meester? ) hebben wij dit boekje gemaakt, dat ik u bij deze aanbied. Het is hoog tijd om de Europese marktregels aan te passen aan de eisen van de

12 11 Voorwoord verzorgingsstaat. En niet alleen andersom het niveau van de publieke diensten te laten uithollen door de dominantie van de markt.we moeten zorgen dat het algemeen belang de markt meester blijft. Ieke van den Burg, december 2007 Voorzitter Nederlandse delegatie in de PES-fractie van het Europees Parlement/PvdA-Eurodelegatie

13 12

14 13 INLEIDING ONEVENWICHTIGHEID OP EUROPESE MARKT De interne markt is een van de meest in het oog springende resultaten van vijftig jaar Europese samenwerking. Nederland hoort tot de zes landen die vanaf de start onderdeel uitmaken van deze samenwerking.wij hebben de interne markt mede vormgegeven. De Europese, maar zeker ook de Nederlandse economie, heeft buitengewoon geprofiteerd van deze gezamenlijk markt. De vier vrijheden van personen, goederen, kapitaal en diensten hebben geleid tot economische groei, groei van de werkgelegenheid, uitbreiding van keuzemogelijkheden voor consumenten en uiteindelijk meer welvaart. Geen doel op zich Dat was ook de bedoeling. De interne markt is nooit een doel op zichzelf geweest. Voormalig voorzitter van de Europese Commissie, Jacques Delors, gaf in 1992 een drieledige doelstelling aan de interne markt mee en vond dat deze moest zijn: Stimulating through competition, strengthening through cooperation and uniting through solidarity. Ondanks deze heldere opdracht delven de samenwerking en solidariteit te vaak

15 14 het onderspit tegenover de bevordering van de concurrentie. De mededingingsregels zijn immers veel steviger verankerd in Europese wetgeving en bevestigd in uitspraken van het Europese Hof van Justitie en de Europese Commissie, dan de samenwerking en solidariteit. Op het gebied van publieke diensten en de tradities van onze verzorgingsstaat levert deze lacune spanning op. Over die spanning gaat deze brochure. Publieke diensten Publieke diensten zijn een essentieel onderdeel van onze Europese verzorgingsstaten. Overheden garanderen met deze publieke diensten universele toegankelijkheid, goede kwaliteit, betaalbaarheid en solidariteit. Nederland loopt voorop in Europa met het introduceren van marktwerking en daarmee concurrentie tussen ondernemingen in de sfeer van de uitvoering van publieke diensten. In principe kan het algemeen belang in prima handen zijn bij particuliere ondernemers, maar het is niet per definitie zo. De drang naar competitie en economische groei kunnen ook in het nadeel van de burger werken. Ze kunnen leiden tot devaluatie van de principes van algemeen belang die op solidariteit zijn gebaseerd. Daarom is het van groot belang dat lokale, regionale en nationale overheden sturend kunnen optreden en het algemeen belang kunnen garanderen. Politieke afwegingen om de markt in te schakelen bij de uitvoering en/of inrichting van publieke diensten, moeten dichtbij de burgers worden gemaakt. Gebruikers zijn niet simpelweg consumenten, maar ook cliënten of patiënten; hun vraag naar een bepaalde dienstverlening is vaak niet vrijwillig. Het gaat niet zoals bij commerciële diensten alleen om individuele keuzes, om de wetten van de markt van vraag en aanbod. Bij een deugdelijke uitvoering van publieke diensten spelen niet alleen factoren als doelmatigheid, kostenreductie of innovatie een rol. Juist ook aspecten als betaalbaarheid, toegankelijkheid, rechtvaardigheid en solidariteit komen erbij om de hoek kijken. Kanttekeningen bij marktwerking Dat publieke diensten specifieke eisen stellen aan aspecten als rechtvaardigheid en solidariteit, wil niet zeggen dat alleen de overheid ze dus kan uitvoeren. Private partijen kunnen hierin zeker een belangrijke rol spelen. Bij een keuze voor uitvoering op de markt zijn drie elementen van belang:

16 15 Inleiding Y Y Y Hoe kan de verantwoordelijke overheid de regie behouden? Zij moet bijvoorbeeld in staat zijn om rechten en verplichtingen aan burgers en private uitvoerders op te leggen. Een voorbeeld is de acceptatieplicht voor zorgverzekeraars. De overheid is en blijft verantwoordelijk voor de borging van het publiek belang, in dit geval de universele toegankelijkheid en (financiële) solidariteit. Geeft marktwerking echt meer keuzevrijheid voor de consument? Zijn er randvoorwaarden voor optimale concurrentie? Ontstaan er door overnames, fusies en kartelvorming niet private oligopolies in plaats van een staatsmonopolie? Tussen zorgverzekeraars en tussen energieconcerns is bijvoorbeeld nauwelijks sprake van echte concurrentie. Het is de vraag of burgers dan wel profijt hebben van marktwerking, in de vorm van lagere prijzen of een gevarieerder aanbod. Overheden moeten evalueren of doelstellingen van algemeen belang ook echt worden uitgevoerd. Worden bij de overgang van een publiek naar een marktgericht systeem, werknemersrechten niet de dupe? Als vaste dienstverbanden, lonen en arbeidsvoorwaarden onder druk komen te staan in sectoren waar goed personeel juist hard nodig is, dan komt ook de kwaliteit van de dienstverlening in gevaar. Regels interne markt Een keuze voor liberalisering of privatisering heeft hoe dan ook tot gevolg dat de regels van de Europese interne markt (mededinging, staatssteun en aanbesteden) van toepassing zijn. Daarmee moet terdege rekening worden gehouden. Als de overheid verantwoordelijk blijft voor de levering van een publieke dienst, maar de uitvoering op afstand zet in verzelfstandigde diensten of via concessies of aanbestedingen aan marktpartijen overlaat, zijn deze marktregels van toepassing. Deze regels zijn, naar de mening van de PES-fractie, niet voldoende toegesneden op de waarborging van het algemeen belang.worden de regels strikt toegepast, dan kan de regierol van de overheid daardoor in het gedrang komen. Vaak wordt getracht het publieke belang zo goed mogelijk te beschermen door afspraken vast te leggen in contracten met private partijen, maar vaak is onduidelijk of zulke afspraken wel overeenstemmen met het gemeenschapsrecht en of ze standhouden in een eventuele juridische procedure waarin wordt gevraagd ze te toetsen aan de Europese marktvrijheden en mededingingsregels. De typisch Nederlandse maatschappelijke organisaties uit het rijke middenveld

17 16 van woningcorporaties tot en met uitvoeringsorganisaties van sociale zekerheid, scholing en arbeidsbemiddeling zijn redelijk onbekend terrein voor het Europees recht. Dat kan soms tot vreemde uitspraken leiden van de Europese rechter of van de Europese Commissie. In balans brengen Er bestaat in het hedendaagse Europa een onevenwichtigheid tussen vrije markt en concurrentie aan de ene kant en adequate sociale bescherming en betaalbare publieke dienstverlening voor iedereen aan de andere kant. Die onevenwichtigheid zou moeten worden opgeheven. Sociale bescherming en op solidariteit gebaseerde publieke diensten zijn namelijk een essentiële voorwaarde voor economische én sociale integratie binnen de Europese Unie, en dus ook voor een goede werking van de interne markt. Zo heeft het de vader van dit megaproject, de eerder aangehaalde Delors, indertijd voor ogen gestaan. En zo moet het weer worden doordat sociaal-democraten op alle niveaus in het lokaal, regionaal en nationaal bestuur en in de Europese politiek zich tot doel stellen de sociale dimensie van de interne markt te verstevigen.

18 17 De markt meester

19 18

20 19 HOOFDSTUK 1 HET EUROPESE SPEELVELD VOOR DIENSTEN De Europese interne markt voor diensten is volop in ontwikkeling. Een van de laatste mijlpalen op de weg naar vrij verkeer van diensten en vrije vestiging van dienstverleners, is het van kracht worden van de Dienstenrichtlijn (2006). De richtlijn is het kindje van voormalig Eurocommissaris Frits Bolkestein, maar is door toedoen van de sociaaldemocratische PES-fractie stevig aangepast. Belangrijke verandering betreft de toevoeging van een uitzonderingsbepaling voor publieke diensten. Deze mogen niet zomaar, volgens de hoofdregel van de Dienstenrichtlijn, over de grens in alle lidstaten opereren. Ze vallen niet automatisch onder het vrije verkeer van diensten. Sociale woningbouw, drinkwatervoorziening, stad- en streekvervoer, inzameling van huisvuil, omroepen; het zijn allemaal diensten met een bijzonder karakter, principieel anders dan de diensten van een kapper of reisbureau. Dat neemt echter niet weg dat de regels van de Europese interne markt wél gewoon gelden als er economische activiteiten worden verricht. Het is niet mogelijk die regels buitenspel te zetten en het is in veel gevallen ook niet wenselijk. Waar het om gaat, zo vindt de PES-fractie, is dat regels op het gebied van mededinging, staatssteun of aanbesteding niet exclusief de dienst gaan uitmaken in

21 20 het publieke domein.want uitgangspunt is dat lidstaten zelf verantwoordelijk zijn en moeten blijven voor de inrichting en organisatie van hun publieke diensten. Daarom moeten de waarden en principes die vanuit het algemeen belang een rol spelen, steviger worden verankerd in het Europese recht. 1.1 Welke regels en in hoeverre? In Europa is Nederland kampioen als het gaat om de introductie van marktwerking bij publieke diensten.wij liberaliseren en/of privatiseren publieke diensten vaker en sneller dan onze Europese collega s. Die zijn verbaasd over ons marktgerichte zorgstelsel, de privatisering van onze re-integratiemarkt en de verplichte aanbestedingen in het stad- en streekvervoer. Vaak is bij de politieke besluitvorming om over te gaan tot marktwerking in Den Haag of op gemeentelijk niveau weinig nagedacht over de consequenties wat betreft die Europese marktregels. En als het al wel gedaan wordt, is het vaak slecht te overzien.welke regels gelden er dan en in hoeverre? Dat is vaak onduidelijk en daarmee ontstaat rechtsonzekerheid. Natuurlijk kan jurisprudentie van de Europese Commissie en het Europese Hof van Justitie helderheid scheppen, maar nadeel daarvan is dat dat lang kan duren en dat de uitspraken heel specifiek zijn. Bovendien heeft de Europese wet- en regelgeving waarmee de Europese rechter moet werken, een vrij eenzijdig, marktgericht karakter. Om rekening te houden met sociale overwegingen van algemeen belang moeten rechters vaak erg creatief zijn. De uitkomst van dergelijke procedures is daarom iedere keer een tombola. Het is telkens afwachten hoe zwaar de hoogste Europese rechters de principes van het algemeen belang willen laten wegen ten opzichte van de stevig onderbouwde vrijheden van de interne markt en de mededingingsregels. 1.2 DAB of DAEB? Rechtsonzekerheid ontstaat ook door de typering van een dienst: is het een nieteconomische DAB of DAEB, that s the question. Het EG-verdrag laat lidstaten en decentrale overheden bewust de ruimte om zelf te bepalen wat een niet-economische dienst van algemeen belang (DAB) of een dienst van algemeen economisch belang (DAEB) is.

22 21 Hoofdstuk 1: Het Europese speelveld voor diensten De term DAEB is ontleend aan artikel 16 en 86,2. Het bredere begrip DAB komt als zodanig niet in het EG-verdrag voor, maar wordt in het Protocol nu als een soort paraplubegrip gebruikt voor economische én niet-economische diensten. Het verschil zit m in de economische aard van een activiteit, een aspect dat bij een DAEB wel en bij een niet-economische DAB niet aanwezig is. Op een DAEB zijn de spelregels van de interne markt van toepassing.vanwege de grotere vrijheid die dat biedt, is het verleidelijk om een dienst als een nieteconomische DAB aan te merken, maar het is een misvatting om te denken dat dit zomaar kan. Er moet duidelijk sprake zijn van een dienst die niet door de markt kan worden verricht, waarvoor geen financiële tegenprestatie wordt gevraagd en waar geen geld mee wordt verdiend. In Nederland blijft er niet veel meer over dan politie, justitie en dergelijke, hoewel ook daar al een grijs gebied kan ontstaan als taken worden overgebracht naar private beveiligingsdiensten en incassobureaus. Als het Europese Hof van Justitie zou worden gevraagd om toetsing, zou het de meeste publieke diensten dan ook gewoon als DAEB kenmerken. Het benoemen van een dienst tot (niet-economische) DAB om de Europese concurrentiebepalingen te kunnen ontlopen, is dus een schijnoplossing en biedt onvoldoende rechtszekerheid om het algemeen belang veilig te stellen. 1.3 Europese discussie over DAEB s De discussie over diensten van algemeen economisch belang staat al enige jaren op de Europese agenda. Ze wordt gevoerd door zowel de lidstaten als door de verschillende politieke stromingen. Europese socialisten en sociaaldemocraten pleiten voor een wetgevend kader om onwenselijke mededingingsbemoeienis van de EU te beperken en het algemeen belang van publieke diensten te beschermen. Ondanks een serie beleidsnota s over de positie van diensten van algemeen (economisch) belang, heeft de Europese Commissie tot dusverre nagelaten daarin te voorzien. Om de commissie onder druk te zetten en te bewijzen dat het technisch mogelijk is om heldere wettelijke spelregels op te stellen, heeft de PES-fractie van het Europees Parlement daarom zelf het initiatief genomen en een voorstel gemaakt voor een horizontale kaderrichtlijn die over de hele linie van sectoren en diensten zou moeten gelden. In de brochure Een nieuwe impuls voor publieke diensten

23 in Europa, is met hulp van deskundige juristen een wetstekst voorgelegd die recht doet aan subsidiariteitprincipes, het algemeen belang én de interne marktregels. Desondanks lijkt de Europese Commissie de voorkeur te geven aan een sectorale benadering, zoals in het verleden al is gebeurd voor bijvoorbeeld het openbaar vervoer, de financiële dienstverlening, en de gas- en elektriciteitssector. Ze wil alleen voor specifieke sectoren bepalingen opstellen over de reikwijdte van de marktregels en de autonomie van decentrale overheden. Op dit moment wordt er bijvoorbeeld naar gevoelige sectoren als de sociale diensten van algemeen belang (SDAB) en de gezondheidsdiensten gekeken (zie volgende paragrafen). De PES-fractie is van mening dat sectorspecifieke wetgeving in sommige gevallen inderdaad noodzakelijk kan zijn, maar dit neemt de noodzaak voor een horizontaal kader met algemene, abstracte en eerlijke spelregels niet weg. Alleen al het bepalen in een Europese sectorrichtlijn van wat precies tot die sector behoort (bijvoorbeeld tot de sociale diensten van algemeen belang of tot de gezondheidsdiensten) is buitengewoon lastig en complex. Ook voor dienstverleners die over de grenzen van een sector willen opereren (denk aan woningcorporaties), zouden puur sectorale spelregels zonder een breder horizontaal kader complicaties kunnen opleveren. Een horizontaal wetgevend kader moet de toon zetten en zorgen voor consistentie en coherentie tussen diensten en sectoren. 22

24 23 Hoofdstuk 1: Het Europese speelveld voor diensten Nederlandse politieke standpunten De PvdA wil samen met de PES de kwaliteit en de op solidariteit gebaseerde principes van publieke diensten beschermen door een beter Europees evenwicht te scheppen tussen de interne marktregels, het subsidiariteitsbeginsel en de principes van het algemeen belang. De SP vindt dat Europa zich niet heeft te bemoeien met onze publieke diensten. De SP ziet geen noodzaak voor een Europees kader om publieke diensten te beschermen, want zij is van mening dat interne marktregels niet op publieke diensten van toepassing zouden mogen zijn. Daarmee steekt ze haar kop in het zand, want dat zijn ze op dit moment nu eenmaal wel degelijk. Liberalen zijn ervan overtuigd dat het algemeen belang het best is gewaarborgd als de markt vrij spel krijgt. De VVD vindt de uitzonderingsbepaling in de Dienstenrichtlijn voor onder andere gezondheidsdiensten en sociale diensten van algemeen belang dan ook helemaal niet nodig. De christendemocraten zijn verdeeld. Zij vrezen vooral dat zo n kaderrichtlijn Europa meer invloed zal geven op de organisatie en financiering van onze publieke diensten. Ze geloven dat nationale en lokale wetgeving en bevoegdheden wel stand zullen houden. Steeds vaker stellen uitspraken van het Europees Hof hen daarin teleur. Een groot deel van de christendemocratische fractie is overigens wel voorstander van een wettelijk kader voor de sociale diensten van algemeen belang en voor de gezondheidsdiensten, omdat zij ook het specifieke karakter van die diensten onderkent. Dat de organisatie en financiering van publieke diensten een nationale en lokale aangelegenheid moeten zijn, staat voor zowel socialisten als christendemocraten buiten kijf. Over de vraag hoe hinderlijk de invloed van de interne marktregels is, verschillen beide fracties van mening. De PES is voorstander van een horizontaal kader om daarmee de (ongewenste) invloed van Europese rechterlijke uitspraken en interpretaties van de Europese Commissie in te dammen en vooral een grotere rechtszekerheid te creëren.

25 Sociale diensten van algemeen belang Naast diensten van algemeen economisch belang waarvoor al specifieke Europese sectorwetgeving bestaat, zijn ook sociale diensten van algemeen belang (SDAB) en gezondheidsdiensten uitgezonderd van de vrij-verkeerbepalingen in de Dienstenrichtlijn. Hierover heeft de Europese Commissie een consultatiedocument uitgebracht. Daarin wordt de vraag opgeworpen hoe met deze diensten moet worden omgegaan. Onder sociale diensten van algemeen belang verstaat de Europese Commissie: Y wettelijke regelingen en aanvullende socialezekerheidsregelingen in verschillende organisatievormen (via onderlinge bijstand of per sector) die de fundamentele risico s van het leven dekken. Denk aan: ziekte, handicap, arbeidsongeval, werkloosheid, ouderdom; Y diensten die direct aan een persoon worden verleend om sociale uitsluiting te voorkomen en zijn fundamentele rechten te beschermen. Denk aan: - hulp bij persoonlijke crisis (zoals schulden, drugsverslaving en scheiding); - re-integratie in de samenleving (zoals reclassering, taaltraining voor immigranten en arbeidsmarktgerichte training); - integratie in de samenleving van mensen met langdurige gezondheidsproblemen of een handicap; - sociale huisvesting (huisvesting voor achterstandsgroepen of kansarme groepen). Sociale diensten van algemeen belang zijn dus diensten die specifieke behoeften vervullen van mensen in een fysiek, psychisch of sociaal kwetsbare positie. Ze worden erkend als een pijler van het Sociaal Europa en zijn ook voor regeringen van individuele lidstaten een belangrijk politiek instrument om hun beleid een sociaal gezicht te geven. Ze vormen een belangrijk onderdeel van onze nationale verzorgingsstaat. Ondanks dit belang en ondanks hun uitzonderingspositie in de Dienstenrichtlijn, zijn deze diensten als er sprake is van een economische activiteit wel degelijk onderhevig aan de invloedssfeer van de marktregels. Het Europees Parlement nam in maart 2007 een rapport aan over sociale diensten van algemeen belang (rapport Hasse Ferreira). Daarin drong een grote meerderheid van het EP er bij de Europese Commissie op aan met een voorstel

26 25 Hoofdstuk 1: Het Europese speelveld voor diensten te komen dat meer rechtszekerheid schept om op die manier de interpretatieruimte voor de rechterlijke macht in te perken. Het EP wil dat lidstaten zelf de organisatievorm mogen bepalen van deze sociale diensten én dat bij een conflict tussen marktregels en het algemeen belang, de laatste prioriteit krijgt. De verwachting is dat de commissie op korte termijn met een mededeling komt. 1.5 Gezondheidsdiensten Ook voor gezondheidsdiensten is in de Dienstenrichtlijn een uitzondering gemaakt. De gezondheidszorg dient een algemeen belang en het is voor de lidstaten belangrijk om kwaliteit, solidariteit, veiligheid, universaliteit, toegankelijkheid en gelijkwaardigheid van die zorg overeind te houden. Deze principes staan, net als bij de SDAB, op gespannen voet met de Europese marktregels. Artikel 152 van het EG-Verdrag stelt dat de organisatie en financiering van een gezondheidsstelsel een nationale zaak zijn. Maar gezondheidsdiensten reiken over de grens. Patiënten en artsen gaan steeds vaker de landsgrenzen over. Daarmee is het aanbieden en gebruikmaken van gezondheidsdiensten in tegenstelling tot gezondheidsstelsels steeds meer Europees geworden en komt het regime van de Europese interne markt voor diensten om de hoek kijken. Het Europese Hof van Justitie heeft ze meerdere keren bestempeld als economische diensten, die onder de reikwijdte van het vrije verkeer van diensten (artikel 49 van het EG-Verdrag) vallen. Zoals de Sociaal-economische Raad (SER) onlangs stelde, bepaalt het Europese Hof van Justitie dankzij het ontbreken van een richtlijn over patiëntenmobiliteit vooralsnog het tempo, de koers en de voorwaarden, waaronder patiënten binnen de EU in toenemende mate rechte hebben op grensoverschrijdende zorg. Maar jurisprudentie alleen is een wankele basis. Ook op het gebied van gezondheidsdiensten leidt dit tot rechtsonzekerheid. De Raad van Ministers van Volksgezondheid en het Europees Parlement hebben er bij de Europese Commissie op aangedrongen met een raamwerk te komen dat deze rechtsonzekerheid beëindigt. Maar dan een raamwerk dat rekening houdt met de specifieke situatie van (meestal onvrijwillige) vraag en aanbod, en via publieke en private financieringsen verzekeringsstelsels betaalde kosten. De solidariteit binnen de financieringsystematiek van nationale gezondheidsstelsels mag niet in het gedrang komen door mobiliteit van patiënten te verheffen tot een ongelimiteerd recht.