Een vergelijk tussen de procedure tot opleggen van een strafrechtelijke en gemeentelijke administratieve geldboete

Transcriptie

1 Faculteit Rechtsgeleerdheid Universiteit Gent Academiejaar Een vergelijk tussen de procedure tot opleggen van een strafrechtelijke en gemeentelijke administratieve geldboete Masterproef van de opleiding Master in de rechten Ingediend door Aurélie Pollie Studentennr Promotor: Commissaris: Professor Dr. Ludo Veny Drs. Brecht Warnez

2

3 Dankwoord Zonder de hulp van bepaalde personen, was het schrijven van deze masterproef niet mogelijk geweest, een woord van oprechte dank is dan ook ten zeerste op zijn plaats. Vooreerst wil ik mijn dank betuigen aan professor dr. L. VENY voor de goede begeleiding en het herhaaldelijk met grote aandacht nalezen van dit werk. Daarnaast bedank ik drs. B. WARNEZ om mij op weg te helpen met het organiseren van de afgenomen interviews. In tweede instantie wil ik sanctionerende ambtenaren T. ALLEWAERT, T. DEWAELE, E. LAUWERS en substituut-procureur des Konings P. GEERKENS bedanken die mij met veel enthousiasme te woord hebben gestaan omtrent de materie inzake GAS. Tot slot wens ik ook mijn mama te bedanken; niet alleen voor de hulp in het kader van deze masterproef, maar om mij de afgelopen vijf jaar ten volle te ondersteunen bij mijn studies en bij alles wat ik tot nu toe heb ondernomen. Gent, donderdag 7 mei i

4 ii

5 Lijst van gebruikte afkortingen Adv. AJT APT Arr. RvS Art. Bb&b BS BUPO-verdrag CDPK COL Com. CRA Ed(s.) EHRM Et al. EVRM GAS GAS-wet Advies Algemeen juridisch tijdschrift Administration publique trimestriel: revue du droit public et des sciences administratives Verzameling van arresten van de Raad van State Artikel Burger, bestuur en beleid Belgisch Staatsblad Internationaal Verdrag inzake burgerrechten en politieke rechten Chroniques de droit public/ Publiekrechtelijke kronieken College van Procureurs-generaal bij de Hoven van Beroep Commissie Circulation, responsabilité, assurance Editor(s) Europees Hof voor de Rechten van de Mens Et alii Europees Verdrag tot bescherming van de Rechten van de Mens en de Fundamentele Vrijheden Gemeentelijke administratieve sanctie Wet van 13 mei 1999 tot invoering van gemeentelijke administratieve sancties GAS-wet 2013 Wet van 24 juni 2013 betreffende de gemeentelijke administratieve sancties Gem.Decr. Gemeentedecreet iii

6 Ger.W. Gw. GwH Ibid. Gerechtelijk Wetboek Grondwet Grondwettelijk Hof Ibidem J Juncto JDJ Jeugdbeschermingswet JLMB JT Jura Falc. Juristenkrant KB MvT NC N.Gem.Wet NJW NNK o.c. O.M. Omz. Orde dag Journal du droit des jeunes Wet van 8 april 1965 betreffende de jeugdbescherming, het ten laste nemen van minderjarigen die een als misdrijf omschreven feit hebben gepleegd en het herstel van de door dit feit veroorzaakte schade Revue de jurisprudence de Liège, Mons et Bruxelles Journal des tribunaux Jura Falconis. Juridisch wetenschappelijk studententijdschrift De Juristenkrant Koninklijk Besluit Memorie van toelichting Nullum Crimen: Tijdschrift voor straf- en strafprocesrecht Nieuwe Gemeentewet Nieuw Juridisch Weekblad Nieuw Notarieel Kwartaalschrift Opus Citatus Openbaar Ministerie Omzendbrief De orde van de dag. Criminaliteit en samenleving Panopticon Panopticon: tijdschrift voor strafrecht, criminologie en forensisch welzijnswerk iv

7 Parl.St. Parlementaire stukken/ Parlementaire bescheiden/ Parlementaire documenten/ Parlementaire Voorbereiding Pasin. Pol. Politeia RDPC Rev.dr.commun. RvS RW Sv. Sw. TBP T.Gem. TJK TORB T.Pol. T.Strafr. Voetbalwet Vr. Vr. en Antw. VTSv. Wegcode Pasinomie Politierechtbank Politeia: Belgisch politievakblad Revue de droit pénal et de criminologie Revue de droit communal Raad van State Rechtskundig Weekblad Wetboek van Strafvordering Strafwetboek Tijdschrift voor bestuurswetenschappen en publiekrecht Tijdschrift voor gemeenterecht Tijdschrift voor jeugdrecht en kinderrechten Tijdschrift voor onderwijsrecht en onderwijsbeleid Tijdschrift van de politierechters Tijdschrift voor strafrecht: jurisprudentie, nieuwe wetgeving en doctrine voor de praktijk Wet van 21 december 1998 betreffende de veiligheid bij voetbalwedstrijden. Parlementaire vraag Parlementaire vraag en antwoorden Voorafgaande Titel van het Wetboek van Strafvordering KB 1 december 1975 houdende algemeen reglement op de politie van het wegverkeer en van het gebruik van de openbare weg v

8 Wegverkeerswet Wet van 16 maart 1968 betreffende de politie over het wegverkeer Wet Motivering Bestuurshandelingen Wet van 29 juli 1991 betreffende de uitdrukkelijke motivering van de bestuurshandelingen vi

9 Inhoudsopgave Dankwoord... i Lijst van gebruikte afkortingen... iii Inhoudsopgave... vii Inleiding... 1 DEEL I Hoofdstuk 1 GAS ALS ANTWOORD OP OVERLAST... 3 Gemeentelijke administratieve sancties: voorgeschiedenis en ontstaan Een groeiende overlastproblematiek GAS als wapen in de strijd tegen overlast Definiëring en begrip Juridische kwalificatie van een (gemeentelijke) administratieve sanctie... 8 Hoofdstuk 2 Het wetgevend kader: een parcours met hindernissen Situatie vóór de Wet van 13 mei De Wet van 13 mei 1999 tot invoering van gemeentelijke administratieve sancties De wijzigingswetten van De Reparatiewet van 2005: repenaliseren en (opnieuw) repareren Wijzigingen gedurende de periode 2006 tot De nieuwe wet op de gemeentelijke administratieve sancties van 24 juni Wetgevende bevoegdheid Conclusie Hoofdstuk 3 Strafbaarstelling van inbreuken Bevoegdheid Beperkingen Gemeentelijk belang Proportionaliteit Samenloopverbod Het instrumentarium ter bestrijding van lokale overlast De soorten gemeentelijke administratieve sancties Alternatieve maatregelen Hoofdstuk 4 Toepassingsgebied van de GAS-boete Ratione materiae Inbreuken van de eerste soort De gemengde inbreuken: inbreuken van de tweede en derde soort Inbreuken op het stilstaan en parkeren Ratione personae vii

10 4.3 Ratione loci Hoofdstuk 5 De procedure tot het opleggen van een gemeentelijke administratieve geldboete Vaststelling van de inbreuk Categorieën van vaststellers Wie kan welke soort inbreuk vaststellen? Bevoegdheden inzake vaststelling Interbestuurlijke samenwerking Vorm en bewijswaarde van de vaststelling Overzending van de vaststelling De beslissing tot het opleggen van een GAS-boete De spilfiguur in de procedure: de sanctionerende ambtenaar Het opstarten van de procedure Schriftelijk verweer en hoorrecht Procedurele bescherming voor minderjarigen De beslissing Hoger beroep tegen de GAS-boete Conclusie Hoofdstuk 6 De tenuitvoerlegging van de beslissing tot opleggen van een GAS-boete Principe Onmiddellijke betaling Hoofdstuk 7 Hoofdstuk 8 DEEL II Verjaring en het bijhouden van een sanctieregister De bijzondere procedure voor inbreuken op het stilstaan en parkeren Het sanctioneren van verkeersinbreuken met GAS De inbreuken inzake stilstaan en parkeren De bijzondere GAS-procedure inzake stilstaan en parkeren Vaststelling van de inbreuken De GAS-boete voor inbreuken inzake stilstaan en parkeren Conclusie Hoofdstuk 1 DE GAS-PROCEDURE GETOETST AAN DE STRAFRECHTELIJKE PROCEDURE Strafrechtelijke handhaving versus bestuurlijke handhaving Strafrechtelijke handhaving en bestuurlijke handhaving onder de koepel van het integrale veiligheidsbeleid De toevlucht tot handhavingsmechanismen buiten de strafrechtpiste Verenigbaarheid van de bestuurlijke sancties met de algemene rechtsbeginselen Hoofdstuk 2 De strafrechtelijke geldboete gesitueerd binnen het materieel strafrecht De strafbaarstelling door de wetgever Het legaliteitsbeginsel en lex certa viii

11 2.1.2 Houdt GAS het legaliteitsbeginsel in strafzaken in ere? Conclusie De geldboete als straf in het strafrecht Non bis in idem en de cumulatie van GAS met een strafrechtelijke sanctie Hoofdstuk 3 Strafprocesrecht en de bestuurlijke procedure Opsporing en de beslissing tot het vervolgen van de feiten Rechtsmacht De figuur van de strafrechter versus de sanctionerende ambtenaar Recht op een onafhankelijke en onpartijdige behandeling Toegang tot de rechter met volle rechtsmacht Het recht op verdediging Het recht op verdediging in de zin van artikel 6.3 EVRM in zijn verschillende aspecten bekeken Het recht om zich te verdedigingen tegen een GAS-boete Conclusie De bescherming van minderjarige overtreders Jeugdbeschermingsrecht als aparte soort straf(proces)recht voor minderjarigen Minderjarigen in de GAS-procedure: youth as a risk in plaats van youth at risk? De behandeling van de zaak binnen een redelijke termijn De motivering van de beslissing Motivering van vonnissen en arresten Motivering van de beslissing tot het opleggen van een GAS-boete Alternatieven Bemiddeling in strafzaken Bemiddeling in de GAS-procedure Positie van het slachtoffer De benadeelde partij in het strafrechtprocesrecht Is een plaats weggelegd voor het slachtoffer in de GAS-procedure? Conclusie Hoofdstuk 4 De nieuwe GAS-wet onderworpen aan het oordeel van het Grondwettelijk Hof Maatschappelijke kritiek op de Wet van 24 juni Ten aanzien van het strafrechtelijk legaliteitsbeginsel Ten aanzien van het recht op een behoorlijke rechtsbedeling Ten aanzien van de bescherming van minderjarigen Besluit Bibliografie ix

12 Inleiding 1. In de zomer van 2013 heerste een ware stortvloed in het Belgische perslandschap; het regende er met kritieken op de nieuwe wet betreffende de gemeentelijke administratieve sancties. De wet werd daarbij verweten een willekeurige behandeling, rechtsonzekerheid en rechtsongelijkheid in de hand te werken. Voornamelijk de uitbreiding van de wet ten aanzien van minderjarige overtreders vanaf veertien jaar stond centraal in de commentaren. Te midden van die storm ging ik aan de slag met het masterproefonderwerp een vergelijk tussen de procedure tot opleggen van een strafrechtelijke en gemeentelijke administratieve geldboete. Deze masterproef is niet het eerste en zeker niet het laatste werk dat handelt over de thematiek van de gemeentelijke administratieve sancties, daarom is afbakening van het onderwerp noodzakelijk. In deze masterproef worden bepaalde procedurele aspecten van twee onderscheiden handhavingsmechanismen, met name het bestuurs- en het strafrechtelijke, met elkaar vergeleken. Opdat twee fenomenen voldoende vergelijkbaar zouden zijn, wordt vanuit de leer van de Rechtsvergelijking een derde variabele vereist; het gaat hierbij om een soort noemer (een zogenaamd tertium comparationis ) die in beide elementen aanwezig is en waaruit de vergelijking kan vertrekken. In dit werk werd als gemeenschappelijke noemer van de bestuurlijke en de strafrechtelijke procedure gekozen voor de rechtsfiguur van de geldboete. Zowel in het strafrecht als onder de gemeentelijke administratieve sancties komt de geldboete voor als mogelijk op te leggen sanctie. 2. De gemeentelijke administratieve sancties, beter bekend als GAS, worden in de rechtsleer vaak voorgesteld als het kleine broertje van het strafrecht. De bestuurlijke procedure tot het opleggen van een sanctie wordt verkondigd als een light-versie van de zware strafrechtelijke procedure. Zoals reeds in de wetenschap is bewezen, is light echter niet steeds een garantie voor beter. Bepaalde elementen worden in een light product vervangen door andere, die minstens even schadelijk zijn voor de gezondheid. Deze masterproef heeft niet tot doel om krasse uitspraken te doen over welke procedure nu beter is dan de andere, maar weegt de voornaamste elementen die de procedures maken tot wat ze zijn af ten opzichte van elkaar. Een vergelijking is niet enkel een zoektocht naar verschillen, maar impliceert eveneens een aanduiding van de gelijkenissen en raakpunten tussen de twee instrumenten. Dit werk heeft tot doel om een duiding te geven aan die verschilpunten en gelijkenissen, alsook aan de eventueel daaruit resulterende knelpunten. 3. Dit werk is opgebouwd uit twee grote delen. Omdat de vertrouwdheid met de strafrechtelijke procedure bij de meesten groter is, wordt vooreerst de bestuurlijke procedure tot het opleggen van een GAS-boete in DEEL I uiteengezet. De gemeentelijke administratieve sancties zijn vanuit hun ratio legis reeds nauw verweven met het strafrecht; vanuit die optiek is het noodzakelijk om eerst de historische context en de aanloop naar GAS te kennen. Vervolgens worden de door de wet getekende krijtlijnen geschetst waarbinnen de GAS-procedure zich afspeelt. Ook hier is het van belang om 1

13 chronologisch te werk te gaan; op die manier kan worden begrepen waarom de procedure is zoals ze vandaag geldt. Na een omkadering van het toepassingsgebied, wordt de bestuurlijke procedure tot het opleggen van een GAS-boete in al zijn facetten besproken. In DEEL II wordt de besproken procedure stap voor stap afgetoetst aan de strafrechtelijke procedure. In eerste instantie worden de handhavingsmechanismen waarbinnen beide procedures zich afspelen naast elkaar geplaatst om vervolgens de verschillen en gelijkenissen op materieel en procedureel vlak na te gaan. 4. Na een vijfjarige studie van het recht, is het mij duidelijk dat tussen recht en theorie, enerzijds, en de praktische toepassing ervan, anderzijds, vaak een kloof met veel nuances gaapt. Met betrekking tot GAS waarover ongetwijfeld in de rechtsleer al veel geredetwist is was het van belang om buiten het theoretisch rechtsdenken te stappen en na te gaan hoe die procedure in de praktijk wordt gevoerd. De beste methode om dit te achterhalen is door mensen uit de praktijk, de zogenaamde actoren uit het veld, aan het woord te laten. Daartoe werden interviews afgenomen met vier personen die dagelijks met GAS in aanraking komen. Vooreerst werden gesprekken gehouden met drie sanctionerende ambtenaren die werkzaam zijn op drie verschillende territoriale niveaus, met name: de heer T. DEWAELE (sanctionerend ambtenaar voor de stad Brugge), mevrouw T. ALLEWAERT (voormalig sanctionerend ambtenaar voor de politiezone VLAS) en mevrouw E. LAUWERS (sanctionerend ambtenaar voor de provincie Oost-Vlaanderen voor een vijftigtal gemeenten met minder dan inwoners). Gelet op de verwantschap met het strafrecht dat in dit werk centraal staat, was het ook van belang om vanuit het parket een praktische insteek te krijgen; die invulling werd bekomen door substituut-procureur des Konings P. GEERKENS (Hoofdreferentiemagistraat inzake GAS West-Vlaanderen, Parket procureur des Konings West-Vlaanderen, afdeling Kortrijk). 2

14 Deel I GAS ALS ANTWOORD OP OVERLAST Hoofdstuk 1 Gemeentelijke administratieve sancties: voorgeschiedenis en ontstaan 1.1 Een groeiende overlastproblematiek 5. Gedurende de jaren 90 nam het (on)veiligheidsgevoel van de burger een meer en meer prominente plaats in op de politieke agenda. Het maatschappelijk probleem bestond erin dat talrijke burgers zich niet meer zo veilig voelden in het dagelijkse leven. Vooraleer de overheid op deze problematiek kon reageren, was het noodzakelijk om na te gaan wat aan de grondslag van dit gevoel van onveiligheid lag 1. Hiertoe werd in 1998 een enquête, de Veiligheidsmonitor georganiseerd, die werd afgenomen onder leiding van de Afdeling Politiebeleidsondersteuning van de toenmalige Algemene Politiesteundienst 2. De Veiligheidsmonitor was een omvangrijke bevolkingsenquête, die telefonisch werd afgenomen en peilde naar de veiligheidsnoden van de burger en het functioneren van de politiediensten. Deze enquête had tot doel om door middel van gegevensverzameling inzake onveiligheidsfenomenen en criminaliteit, in te spelen op de behoeften van de bevolking met betrekking tot het politie- en veiligheidsbeleid. Uit de resultaten van die bevraging kwam naar voren dat de burger zich niet zozeer bedreigd voelde door zware criminele praktijken, maar veeleer door allerlei storende gedragingen uit het dagelijkse leven 3. Die gedragingen verstoorden niet noodzakelijk de openbare orde, maar betroffen vormen van plaatselijke overlast zoals zwerfvuil, kleine vormen van vandalisme, graffiti, hondenpoep etc Op grond van artikel 119 juncto artikel 135, 2 van de Nieuwe Gemeentewet 5 hadden de gemeenten reeds de mogelijkheid om voor inbreuken op de gemeentelijke reglementen en verordeningen politiestraffen uit te werken. Uit de voornoemde bepalingen wordt afgeleid dat het 1 K. VAN HEDDEGHEM, Bestuurlijke aanpak van overlast: de gemeentelijke administratieve sancties, Panopticon 2006, nr. 2, (30) De Veiligheidsmonitor werd voor het eerst afgenomen in 1997 en werd laatst georganiseerd in Omwille van besparingsredenen is de Veiligheidsmonitor op federaal niveau afgeschaft (L. BAETENS, Herakles in politieland in E. DEVROE, L. PAUWELS, A. VERHAGE, M. EASTON en M. COOLS in Tegendraadse criminologie. Liber amicorum Paul Ponsaers, Antwerpen, Maklu, 2012, (43) 55). 3 F. SCHUERMANS, Gemeentelijke administratieve sancties en gewapend-bestuursrecht: naar een embryo van bestuurlijke parketten in M. SANTENS (ed.), Gewapend bestuur? Gemeentelijk bestuur(srecht) en gemeentelijke administratieve sancties ter bestrijding van overlastfenomenen en kleine criminaliteit, Brugge, die Keure, 2005, (21) 24; E. DEVROE, A swelling culture of control? De genese en toepassing van de wet op de gemeentelijke administratieve sancties in België, onuitg. Doctoraatsproefschrift Rechten Vrije Universiteit Amsterdam, 2012, T. DE SUTTER, Lokale rechtshandhaving eindelijk op kruissnelheid?, TBP 2007, (131) 133; M. VERBEEK, K. VAN HEDDEGHEM en T. DE SCHEPPER (eds.), Gemeentelijke administratieve sancties. De bestuurlijke aanpak van overlast, Brussel, Politeia, 2013, losbl., Procedures, Deel 1, Hoofdstuk 1, 8; T. DE SUTTER, De politierechter: behoeder van de (recht)staat in M. DAMBRE en P. LECOCQ (eds.), Rechtskroniek voor de vredeen politierechters, Brugge, die Keure, 2013, nr. 20, (129) Wet van 26 mei 1989 tot bekrachtiging van het Koninklijk Besluit van 24 juni 1988 tot codificatie van de gemeentewet onder het opschrift Nieuwe gemeentewet, BS 30 mei 1989, 9305 (hierna afgekort als N.Gem.Wet.). 3

15 gemeentebestuur bevoegd is tot het handhaven van de openbare rust, de openbare veiligheid en de openbare gezondheid 6. Samen behoren deze begrippen tot wat door de rechtspraak de materiële openbare orde wordt genoemd 7. Hiermee wordt een uitwendige, waarneembare storing van de openbare orde bedoeld, in tegenstelling tot de morele openbare orde waarbij het eerder gaat om de verstoring van de ideeën, de gevoelens, het bewustzijn van de burgers over goed en kwaad 8. Het was en is vaste rechtspraak van de Raad van State om die bevoegdheid strikt te interpreteren, waardoor de gemeente inbreuken op de zogenaamde morele openbare orde niet kon beteugelen 9. Vaak vormden toestanden van lokale overlast immers geen inbreuk op de openbare orde in die restrictieve interpretatie, maar juist op de morele openbare orde 10. De gemeente kon enkel opkomen tegen storingen binnen de morele openbare orde, indien zij kon aantonen dat die storingen een weerslag hadden op de materiële openbare orde 11. Dit had tot gevolg dat een gemeente de toenemende problemen van lokale overlast met de haar beschikbare instrumenten, destijds niet kon tegen gaan. Daarnaast waren de middelen van de parketten beperkt en werd voorrang tot vervolging gegeven aan de zwaardere criminele straffeiten. Indien ten gevolge van een overtreding op een politiereglement of -verordening een proces-verbaal werd opgemaakt, werd dat meestal geseponeerd 12. De facto was het voor de gemeenten onmogelijk om hun politieverordeningen afdwingbaar te maken 13. De feitelijke straffeloosheid van kleinere inbreuken die deze situatie met zich meebracht, zorgde ervoor dat het onveiligheidsgevoel bij de burger steeds toenam De hiermee gepaard gaande situatie waarbij bepaalde vormen van overlast wettelijk of in feite niet konden worden bestraft, bracht de wetgever ertoe om een regelgeving uit te werken waarbij de gemeenten meer armslag zouden krijgen om ook kleinere inbreuken daadwerkelijk te kunnen 6 T. DE SUTTER, Lokale rechtshandhaving eindelijk op kruissnelheid?, TBP 2007, (131) L. VENY en N. DE VOS, Een inleidend overzicht inzake gewapend bestuur in L. VENY en N. DE VOS (eds.), Gemeentelijke administratieve sancties, Brugge, Vanden Broele, 2005, (13) S. BRABANTS, Geen gemeentelijke politiebevoegdheid voor de morele openbare orde, ook niet na de invoering van het begrip openbare overlast (noot onder RvS 18 maart 2010), T.Gem. 2010, (205) MvT, Parl.St. Kamer , nr. 2031/1, 8-9; RvS 15 januari 1976, nr , Arr.RvS 1976, 59-77; RvS 8 november 1994, nr , Arr.RvS 1994, deel 3, nr , 8-12; RvS 19 mei 1995, nr ; A. VANDENDRIESSCHE, De algemene administratieve politie op gemeentelijk vlak in de rechtspraak van de Raad van State, T.Gem. 2001, (165) Bijvoorbeeld overmatig drankgebruik, drugsgebruik, spijbelen, bedelarij. 11 J.-P. VAN SPEYBROECK, Handhaving openbare orde door de gemeenten in de praktijk. Gemeentelijke bevoegdheid inzake sluitingsuren voor dansgelegenheden en een toetsing door de Raad van State in de procedure uiterst dringende noodzakelijkheid (administratief kort geding), TBP 1993, (596) E. DEVROE, La création d une culture de contrôle? Les intentions politiques derrière la genèse des Sanctions Administratives Communales in C. GUILLAIN en Y. CARTUYVELS (eds.), Les sanctions administratives communales Les dossiers de la revue de droit pénal et de criminologie, Brussel, la Charte, 2015, nr. 23, (21) L. VENY, B. WARNEZ en P. GOES, De nieuwe lokale bestuurlijke politie: meer (recht)vaardigheid?, CDPK 2013, (434) M. SANTENS (ed.), o.c., 2. 4

16 aanpakken 15. Het is binnen een maatschappij niet wenselijk om dergelijke inbreuken te negeren want het gevaar bestaat dat de burger het vertrouwen in de overheid zou verliezen 16. Bovendien kunnen ook kleinere vormen van ergernis, die al dan niet escaleren, leiden tot een verzieking van de maatschappij GAS als wapen in de strijd tegen overlast 8. Als antwoord op de bovenstaande onveiligheidsproblematiek richtte de wetgever zich in 1999 voornamelijk op drie punten die hieronder nader worden toegelicht. Ten eerste werd met betrekking tot de bevoegdheden van de lokale bestuurlijke politie het begrip openbare orde uitgebreid met openbare overlast. Ten tweede stelde de wet het opleggen van bestuurlijke sancties door de gemeenten in het vooruitzicht. Ten derde werden meer bevoegdheden aan het college van burgemeester en schepenen en aan de burgemeester toegekend inzake de voorlopige sluiting van een instelling of de schorsing van een vergunning Ter verwezenlijking van de eerste krachtlijn, verruimde de Wet tot invoering van de gemeentelijke administratieve sancties het begrip openbare orde tot openbare overlast 19. Volgens de omzendbrief die met de wet gepaard ging, heeft de openbare overlast betrekking op voornamelijk individuele, materiële gedragingen die het harmonieuze verloop van de menselijke activiteiten kunnen verstoren en de levenskwaliteit van de inwoners van een gemeente, een wijk, een straat, kunnen beperken op een manier die de normale druk van het sociale leven overschrijdt 20. Door de expliciete introductie van het begrip openbare overlast, zou de gemeente in tegenstelling tot voordien niet langer een inbreuk op de materiële openbare orde moeten bewijzen, opdat zij hiertegen repressief zou kunnen optreden. Van zodra er sprake is van een bepaalde vorm van overlast, zou de gemeente voortaan actie kunnen ondernemen. Hierdoor heerste een vermoeden bij sommigen, zo blijkt uit de rechtsleer als uit de parlementaire stukken, dat de gemeenten door de introductie van 15 T. DE SUTTER, Lokale rechtshandhaving via administratieve sancties en minderjarigen, TJK 2005, afl. 2, (62) L. VENY, T. DE SUTTER en S. CASTELAIN, De gemeentelijke administratieve sancties bis in Gandaius. Actueel 10, Mechelen, Kluwer, 2004, (65) E. DEVROE, Last van overlast: volle G.A.S. vooruit?, Orde dag 2003, afl. 24, (7) F. SCHUERMANS, Gemeentelijke administratieve sancties en gewapend-bestuursrecht: naar een embryo van bestuurlijke parketten in M. SANTENS (ed.), o.c., (21) Wet van 13 mei 1999 tot invoering van gemeentelijke administratieve sancties, BS 10 juni 1999, (hierna afgekort als GAS-wet). 20 Omz. OOP 30bis van 3 januari 2005 aangaande de uitvoering van de wetten van 13 mei 1999 tot invoering van gemeentelijke administratieve sancties, van 7 mei 2004 tot wijziging van de wet van 8 april 1965 betreffende de jeugdbescherming en de nieuwe gemeentewet en van 17 juni 2004 tot wijziging van de nieuwe gemeentewet, BS 20 januari 2005, (hierna afgekort als Omz. OOP 30bis). 5

17 het begrip ook politiemaatregelen zouden kunnen nemen met betrekking tot de morele openbare orde 21. Ingevolge een arrest van 2000 van de Raad van State leek dit vermoeden bevestigd 22. De Raad bepaalde dat er geen onderscheid mag worden gemaakt tussen het gemeentelijk optreden wegens verstoring van de openbare orde en de bevoegdheid van de gemeente in geval van openbare overlast. Uit arresten van latere datum blijkt echter dat de Raad zijn koers ook na bovenstaande beslissing niet heeft gewijzigd 23. In 2008 heeft de Raad immers duidelijk gesteld dat de toevoeging van de notie openbare overlast niets verandert aan de onbevoegdheid van de gemeenteraad om op te treden in geval van een verstoring van de morele openbare orde De tweede en grootste innovatie werd bereikt met de invoering van vier soorten gemeentelijke administratieve sancties met name: de geldboete, de schorsing, de intrekking en de sluiting. De federale wetgever reikte hiermee een handhavingsinstrument aan voor de gemeenten, dat voorzag in een bestuurlijke procedure, die hen in staat moest stellen om repressief op te treden tegen de voornoemde vormen van overlast. Met de introductie van die bestuurlijke sancties werd een tweevoudige doelstelling beoogd. Enerzijds, wilde de wetgever de gemeenten meer mogelijkheden bieden om naar behoren een lokale veiligheidspolitiek te kunnen voeren en, anderzijds, trachtte men hiermee de parketten wat meer ademruimte te geven doordat de bestuurlijke handhaving buiten de parketten om werkt. Door een bestuurlijke afhandeling van overlast en kleinere vormen van criminaliteit op lokaal niveau zou sneller en slagvaardiger kunnen worden opgetreden en de (zware) strafrechtelijke procedure kon op die manier voortaan vermeden worden 25. Bovendien zouden de parketten hun schaarse middelen kunnen aanwenden om ernstigere misdrijven te vervolgen en een sneller en efficiënter beleid te voeren MvT, Parl.St. Kamer , nr. 2031/1, 2-3; L. VENY en N. DE VOS, Een inleidend overzicht inzake gewapend bestuur in L. VENY en N. DE VOS (eds.), o.c., (13) 46; P. DE HERT en K. MEERSCHAUT, Over openbare overlast en openbare orde (noot onder RvS 11 januari 2007), RW 2007, (952) RvS 25 mei 2000, nr RvS 27 januari 2007, nr ; RvS 18 maart 2010, nr ; RvS 11 december 2012, nr RvS 20 maart 2008, RW , (1264) 1264, noot K. MEERSCHAUT en P. DE HERT (bevestigd door RvS 18 maart 2010, nr ); S. LIERMAN, P.-J. VAN DE WEYER, J. GEENS, L. STORMS, K. GASTMANS en K. KEMPE, Enkele recente ontwikkelingen in de rechtspraak en de regelgeving over algemene en bijzondere bestuurlijke politie in S. LIERMAN (ed.), Actualia gemeenterecht, nr. 84, Brugge, die Keure, 2013, (69) F. SCHUERMANS, Gemeentelijke administratieve sancties en gewapend-bestuursrecht: naar een embryo van bestuurlijke parketten in M. SANTENS (ed.), o.c., (21) N. DE VOS en L.M. VENY, Doorbraak van gemeentelijke bestuurlijke sancties? Recente wijzigingen aan de Nieuwe Gemeentewet, NJW 2004, (790) ; S. CASTELAIN, De gemeentelijke administratieve sanctie A never ending story?, T.Gem. 2005, afl. 1, (31) 32. 6

18 11. Tot slot voerde de wetgever een uitbreiding door van de bevoegdheden van het college van burgemeester en schepenen en van de burgemeester. Het college is bevoegd voor de schorsing en intrekking van een toelating of vergunning en de sluiting van een instelling 27. Op grond van artikel 133, tweede lid N.Gem.Wet had de burgemeester reeds een uitvoeringsbevoegdheid ten aanzien van de politiewetten, de politiedecreten, de politieordonnanties en de politiebesluiten. De burgemeester kon ambtshalve optreden en politiemaatregelen nemen tot handhaving van de openbare orde 28. Zo kon hij bevelen of verboden geven en een vergunning of een toelating verlenen 29. Door de GAS-wet kan hij voortaan ook een instelling voorlopig sluiten of een vergunning tijdelijk schorsen indien de voorwaarden tot uitbating van de instelling of de vergunningsvoorwaarden niet zijn nageleefd en indien elke verdere vertraging een ernstig nadeel zou kunnen berokkenen 30. Daarnaast kan de burgemeester voortaan een voorlopige sluiting opleggen ingeval de openbare orde verstoord wordt buiten een voor het publiek toegankelijke instelling als gevolg van gedragingen die gesteld zijn binnen de instelling 31. Gelet op het hoogdringende karakter waarmee het optreden van de burgemeester gepaard gaat in die gevallen, gaat het om een mogelijkheid om politiemaatregelen te treffen in de zin van artikel 3, 1 van de Wet op het Politieambt en niet om een bestuurlijke sanctie Definiëring en begrip 12. Eerst en vooral is het van belang een goed begrip te hebben van wat onder gemeentelijke administratieve sancties moet worden verstaan. Verschillende pogingen werden reeds ondernomen in de rechtsleer om een alomvattende definitie van het instrument te geven, daar de Wet van 13 mei 1999 geen definiëring bevatte. Bestuurlijke sancties bestaan echter al lang voorheen die wet; een in de rechtsleer vaak aangehaalde omschrijving van bestuurlijke sanctie luidt als volgt: een bij of krachtens de wet vastgestelde maatregel met een repressief karakter, die in beginsel door een orgaan 27 Voormalig art. 119bis, 2, derde lid N.Gem.Wet (op heden art. 119bis N.Gem.Wet J art. 45 GAS-wet 2013). 28 Art. 133, tweede lid J art. 135, 2 N.Gem.Wet. 29 P. DE SOMERE, Hoofd en verantwoordelijke overheid van de (algemene) administratieve politie in J. DUJARDIN en W. SOMERS (eds.), Burgemeester. Bevoegdheden, Brugge, die Keure, 2013, (29) Art. 134ter N.Gem.Wet. 31 Art. 134quater N.Gem.Wet; P. GOFFAUX en F. GOSSELIN, L article 134quater de la nouvelle loi communale in R. ANDERSEN, D. DÉOM en D. RENDERS (eds.), R. ANDERSEN, D. DÉOM en D. RENDERS (eds.), Les sanctions administratives, Brussel, Bruylant, 2007, (353) Omz. OOP 30bis; Art. 3, 1 Wet van 5 augustus 1992 op het politieambt, BS 22 december 1992, omschrijft een politiemaatregel als elke juridische of materiële uitvoerbare handeling van bestuurlijke of gerechtelijke politie die voor de burgers een aanwijzing, een verplichting of een verbod inhoudt ; S. VAN GARSSE, De administratieve politiebevoegdheid van de burgemeester, TBP 2001, (141) 145; P. DE SOMERE, Hoofd en verantwoordelijke overheid van de (algemene) administratieve politie in J. DUJARDIN en W. SOMERS (eds.), Burgemeester. Bevoegdheden, Brugge, die Keure, 2013, (29)

19 van actief bestuur wordt opgelegd door middel van een eenzijdige, individuele rechtshandeling als reactie op een inbreuk op een rechtsnorm of een publiekrechtelijk voorschrift 33. Bij het nader bekijken van deze definitie kunnen verschillende elementen worden onderscheiden. Vooreerst veronderstelt het opleggen van een administratieve sanctie dat de rechtsorde verstoord wordt door een bepaalde gedraging. Die gedraging moet een inbreuk vormen op een reglement of verordening. Vervolgens valt af te leiden dat dit instrument repressief van aard is; het opleggen van een dergelijke sanctie veroorzaakt een bepaald leed in hoofde van de overtreder en strekt ertoe om niet-conforme gedragingen te bestraffen. Bovendien heeft een bestuurlijke sanctie mede tot doel om inbreuken te verhinderen en vertoont het derhalve ook een preventieve kant. Een administratieve sanctie wordt in beginsel opgelegd door een orgaan van actief bestuur, met andere woorden, er is geen tussenkomst van een rechter vereist bij de beslissing omtrent een bestuurlijke sanctie. Hierdoor onderscheidt een bestuurlijke sanctie zich voornamelijk van een jurisdictionele sanctie, waarbij het optreden van een rechter wel vereist is. Weliswaar kan naderhand een rechterlijke controle worden uitgeoefend op de beslissing tot het opleggen van een bestuurlijke sanctie. Tot slot betreft het een eenzijdige, individuele rechtshandeling. Hiermee wordt, enerzijds, bedoeld dat de sanctie uitgaat van het bestuur en bepaalde rechtsgevolgen beoogt voor de overtreder in kwestie. Anderzijds, is de vaststelling dat de sanctie een individuele strekking heeft, van belang met betrekking tot de verplichting tot formele motivering van de beslissing Juridische kwalificatie van een (gemeentelijke) administratieve sanctie 13. Een bestuurlijke sanctie onderscheidt zich luidens de bovenstaande definitie voornamelijk op organiek vlak van een strafrechtelijke sanctie 35. Op internationaal niveau wordt echter een autonome invulling gehanteerd van het begrip strafrechtelijke sancties met als doel de beklaagde een aantal minimumrechten toe te kennen indien hem een straf wordt opgelegd. De ratio legis hiervan is verhinderen dat de verdragsstaten die waarborgen zouden omzeilen door een internrechtelijke (niet- 33 L.M. VENY, L. DE GEYTER en F. VANDENDRIESSCHE, De invoering van gemeentelijke administratieve sancties of naar publieke rechtshandhaving op lokaal vlak in België?, AJT , (157) 159; L. DE GEYTER, De controle van de civiele rechter op de opgelegde administratieve geldboete, TBP 2001, (4) 5; J. PUT, Rechtshandhaving door administratieve sancties in het recht, RW , (1195) ; M. BOES, Gemeentelijke administratieve sancties anno 2005, Bb&b 2005, (242) 242; J. THEUNIS, De rechter geklemd tussen het beginsel van scheiding der machten en het vereiste van volle rechtsmacht? in I. COOREMAN (ed.), De wettigheidstoets van artikel 159 van de Grondwet, Brugge, die Keure, 2010, (153) Wet van 29 juli 1991 betreffende de uitdrukkelijke motivering van de bestuurshandelingen, BS 12 september 1991, (hierna afgekort als Wet Motivering Bestuurshandelingen). 35 Zie supra, randnr. 12; C. MOLITOR, À titre liminaire: présentation du système communal de sanctions administratives in C. GUILLAIN en Y. CARTUYVELS (eds.), o.c., (45) 59. 8

20 strafrechtelijke) kwalificatie van het begrip te hanteren 36. De voornaamste garanties betreffen onder meer: de toegang tot een rechter met volle rechtsmacht, een eerlijke behandeling van de zaak, de behandeling van de zaak door een onpartijdige en onafhankelijke rechter, de behandeling van de zaak binnen een redelijke termijn en de openbare behandeling van de zaak. Deze principes liggen vervat in artikel 6 van het Europees Verdrag tot Bescherming van de Rechten van de Mens 37 en artikel 14 van het Internationaal Verdrag inzake burgerrechten en politieke rechten 38. Het Europees Hof voor de Rechten van de Mens 39 bepaalt aan de hand van drie (niet-cumulatief te vervullen) criteria of het al dan niet gaat om een strafvervolging in de zin van artikel 6 EVRM: (1) de internrechtelijke kwalificatie, (2) de aard van de inbreuk en (3) de ernst van de opgelegde sanctie 40. Aan het eerste criterium kan geen al te grote waarde worden gehecht, gelet op de autonome interpretatie van het begrip. Aan het tweede criterium is voldaan indien het een sanctie betreft die de bevolking in het algemeen treft en een repressief en preventief karakter heeft 41. Gelet op de in de vorige titel gegeven omschrijving van een gemeentelijke administratieve sanctie, blijkt dat die sanctie een algemeen karakter heeft en een repressief en preventief doel voor ogen heeft. Bijgevolg worden gemeentelijke administratieve sancties beschouwd als een strafsanctie in de zin van artikel 6 EVRM en artikel 14 van het BUPO-verdrag en dienen de daarin vervatte rechtswaarborgen gerespecteerd te worden bij het opleggen van een dergelijke sanctie 42. Het Grondwettelijk Hof volgt de rechtspraak van het EHRM en stelt dat de waarborgen die voortvloeien uit de algemene rechtsbeginselen van het strafrecht van toepassing zijn onafhankelijk van de kwalificatie van strafrechtelijk of niet-strafrechtelijk die de wet zou kunnen geven aan de 36 L. DE GEYTER, Een mensenrechtelijke benadering van het fenomeen van de bestuurlijke sancties. Een analyse van de rechtspraak van het Arbitragehof en het Europees Hof voor de Rechten van de Mens in M. SANTENS (ed.), o.c., (107) Verdrag tot bescherming van de Rechten van de Mens en de Fundamentele Vrijheden, ondertekend te Rome op 4 november 1950 en goedgekeurd bij de wet van 13 mei 1995, BS 19 augustus 1955, err. BS 29 juni 1961 (hierna afgekort als EVRM). 38 Internationaal Verdrag inzake burgerrechten en politieke rechten, opgemaakt te New York op 19 december 1966 en goedgekeurd bij de wet van 15 mei 1981, BS 6 juli 1983 (hierna afgekort als BUPO-verdrag); F. SCHRAM en J. LIEVENS, Gemeentelijke administratieve sancties, een antwoord op overlast?, Brugge, Vanden Broele, 2013, Hierna afgekort als EHRM. 40 EHRM 8 juni 1976, Engel/Nederland; EHRM 21 februari 1984, Öztürk/Duitsland; EHRM 25 augustus 1987, Lutz/Duitsland; D. YERNAULT, Les sanctions administratives communales et le principe de contradiction devant l administration et le juge, APT 2002, nr. 1, (34) 35; J. ROZIE, Ceci n est pas une peine Over de vraag hoe lang het hybride Belgische sanctiebegrip nog overeind kan blijven? in F. DERUYCK, M. DE SWAEF, J. ROZIE, M. ROZIE, P. TRAEST en R. VERSTRAETEN (eds.), De wet voorbij. Liber amicorum Luc Huybrechts, Antwerpen- Oxford, Intersentia, 2010, (319) 325; J. THEUNIS, De rechter geklemd tussen het beginsel van scheiding der machten en het vereiste van volle rechtsmacht? in I. COOREMAN (ed.), De wettigheidstoets van artikel 159 van de Grondwet, Brugge, die Keure, 2010, (153) A. ALEN, Naar een betere rechtsbescherming inzake administratieve geldboeten na de koerswijziging van het Hof van Cassatie in zijn arresten van 5 feburari 1999, RW , (630) Adv.RvS bij het voorontwerp van wet tot invoering van gemeentelijke administratieve sancties, Parl.St. Kamer , nr. 2031/1,

21 maatregelen die zij voorschrijft 43. In een reeks arresten heeft het Hof tevens uitspraak gedaan over de verhouding van een bestuurlijke sanctie en een strafsanctie in het licht van het gelijkheidsbeginsel 44. Indien eenzelfde feit aanleiding kan geven tot ofwel een bestuurlijke sanctie, ofwel een strafsanctie, dan moet er een parallel bestaan tussen de maatregelen van individualisering van de straf. Indien daarentegen bepaalde feiten enkel met een bestuurlijke sanctie respectievelijk een strafsanctie kunnen worden beteugeld, dan is pas sprake van een schending van het gelijkheidsbeginsel met betrekking tot de individualisering van straffen indien het hieruit voortvloeiende verschil in behandeling kennelijk onredelijk is 45. Het Hof van Cassatie heeft bovenstaande inzichten niet onmiddellijk geaccepteerd. Bij het arrest van 5 februari 1999 heeft het Hof echter beslist dat bestuurlijke sancties in bepaalde gevallen onder artikel 6 EVRM en artikel 14 BUPO-verdrag kunnen ressorteren 46. Gelet op de rechtspraak van het EHRM, hierin gevolgd door de hoogste Belgische nationale rechtscolleges, moet de wetgever erover waken dat inzake bestuurlijke sancties voldoende rechtsbeschermende waarborgen worden ingebouwd voor de rechtsonderhorige. Deze waarborgen zijn zowel terug te vinden in de internationale verdragen, de Grondwet, de algemene strafrechtelijke beginselen en de beginselen van behoorlijk bestuur Arbitragehof 18 november 1992, nr. 72/ Arbitragehof 14 juli 1997, nr. 40/97; Arbitragehof 14 juli 1997, nr. 45/97; GwH 11 maart 2009, nr. 42/ F. SCHRAM en J. LIEVENS, o.c., Cass. 5 februari 1999, C N. 47 F. SCHRAM en J. LIEVENS, o.c.,

22 Hoofdstuk 2 Het wetgevend kader: een parcours met hindernissen 2.1 Situatie vóór de Wet van 13 mei De oorsprong van de bevoegdheid voor de gemeenten om de lokale bestuurlijke politie te organiseren is te herleiden tot de decreten van 14 december 1789 en van augustus Op grond van artikel 50 van het eerstgenoemde decreet stonden de gemeenten in voor een goed werkende politie die zou waken over de zindelijkheid, de gezondheid, de veiligheid en de rust op openbare wegen en plaatsen en in openbare gebouwen 49. De lokale besturen werden het meest geschikt geacht om de openbare orde en rust te bewaren op hun grondgebied. Die bepaling werd opgenomen in artikel 135, 2, eerste lid N.Gem.Wet dat voorts de bevoegdheden van de gemeenten in het algemeen opsomt 50. Op grond van de combinatie van deze bepaling met artikel 119 N.Gem.Wet, dat handelt over de bevoegdheid van de gemeenteraad tot het opstellen van gemeentelijke reglementen van inwendig bestuur en de gemeentelijke politieverordeningen, kunnen de gemeenten politiestraffen uitvaardigen in geval van overtreding van die reglementen en verordeningen. 15. Zoals hierboven reeds werd aangehaald, werden die bevoegdheden van de gemeenten restrictief geïnterpreteerd, waardoor zij bepaalde inbreuken slechts konden beteugelen indien er een verstoring van de materiële openbare orde kon worden aangetoond. Daarnaast werden de lichtere vormen van criminaliteit vaker niet dan wel vervolgd door het parket, waardoor gedragingen die een vorm van overlast veroorzaakten, straffeloos bleven. 2.2 De Wet van 13 mei 1999 tot invoering van gemeentelijke administratieve sancties 16. Naar aanleiding van het voorgaande, diende de regering in maart 1999 een wetsontwerp in tot invoering van gemeentelijke administratieve sancties 51. Zoals in het wetsontwerp werd aangegeven wilde men de overlastproblematiek verhelpen door een regeling uit te werken, waardoor de gemeenten niet enkel strafrechtelijk, maar ook langs bestuurlijke weg overtredingen op de politieverordeningen 48 Revolutionaire Decreten van 14 december 1789 en augustus 1790, naderhand geïntegreerd in de Nieuwe Gemeentewet bij Koninklijk Besluit van 24 juni 1988 tot codificatie van de gemeentewet onder het opschrift Nieuwe Gemeentewet, BS 3 september 1988, 12465; J. DEMBOUR, Les pouvoirs de police administrative générale des autorités locales, Brussel, Bruylant, 1956, 15; F. SCHUERMANS, Gemeentelijke administratieve sancties en gewapend-bestuursrecht: naar een embryo van bestuurlijke parketten in M. SANTENS (ed.), o.c., (21) 25; L. VENY en N. DE VOS, Een inleidend overzicht inzake gewapend bestuur in L. VENY en N. DE VOS (eds.), o.c., (13) Art. 50 decreet 14 december 1789: ( ); de faire jouir les habitants des avantages d'une bonne police, notamment de la propreté, de la salubrité, de la sûreté et de la tranquillité dans les rues, lieux et édifices publics ; vertaling uit L. VENY en N. DE VOS, Een inleidend overzicht inzake gewapend bestuur in L. VENY en N. DE VOS (eds.), o.c., (13) KB van 24 juni 1988 tot codificatie van de gemeentewet onder het opschrift Nieuwe Gemeentewet. 51 Wetsontwerp tot invoering van gemeentelijke administratieve sancties, Parl.St. Kamer , nr

23 konden afhandelen. Dit ontwerp had als ultieme doelstelling het creëren van een effectief gemeentelijk handhavingsrecht; het gewapend bestuur als het ware als stok achter de deur 52. Het wetsontwerp bood de mogelijkheid aan de gemeenteraden om bepaalde inbreuken te incrimineren, die door middel van een bestuurlijke sanctie gesanctioneerd konden worden. Hiermee was het concept van de gemeentelijke administratieve sanctie geboren 53. Vanuit regelgevend opzicht werden hiertoe lid 4 en 7 van artikel 119 N.Gem.Wet geschrapt en werd een nieuw artikel 119bis N.Gem.Wet ingevoerd 54. De toenmalige eerste paragraaf van dit nieuwe artikel bepaalde de strafrechtelijke afhandeling 55 door de gemeenteraad van overtredingen op de reglementen en verordeningen; de tweede paragraaf bevatte de mogelijkheid om een bestuurlijke sanctie vast te stellen voor een dergelijke inbreuk, op voorwaarde dat geen wet, decreet of ordonnantie reeds een straf voorzag of bestuurlijke rechtshandhaving regelde. Daarnaast werd artikel 135, 2, tweede lid N.Gem.Wet uitgebreid met een 7, waarin de bevoegdheid aan de gemeenten werd gegeven tot het nemen van de nodige maatregelen, inclusief politieverordeningen, voor het tegengaan van alle vormen van openbare overlast 56. Zoals hierboven reeds werd beschreven, werd op die manier het concept openbare overlast in de wet geïntroduceerd en werd de verantwoordelijkheid met betrekking tot de openbare overlast expliciet toegekend aan de gemeenten. 17. Dit wetsontwerp lag onder vuur en was onderhevig aan veel kritiek, onder meer doordat het op een zeer korte termijn werd behandeld en goedgekeurd in het parlement. De hoogdringendheid waarmee de behandeling van het wetsontwerp gepaard ging, valt te verklaren door het feit dat de regeerperiode ( ) bijna een einde nam en het parlement dan ook ontbonden zou worden 57. De Raad van State, die amper drie dagen de tijd kreeg om zijn advies uit te brengen over het ontwerp, was van mening dat het voorontwerp bijzonder slecht was opgesteld en tal van taalfouten en juridische onnauwkeurigheden met alle bezwaren vandien voor de rechtszekerheid bevatte 58. Uiteindelijk werd de wet op 10 mei 1999 goedgekeurd in het parlement, vervolgens werd zij een maand later in het Belgisch Staatsblad bekendgemaakt en trad de wet in werking op 20 juni Ook na haar inwerkingtreding bleef de wet allerminst vrij van commentaar. 52 G. VERMEULEN, Gewapend bestuur. Kan het bestuur zich wapenen? in Update in de criminologie Het strafrechtssysteem in de Laatmoderniteit, Mechelen, Kluwer, 2004, (169) ; E. DEVROE, A swelling culture of control? De genese en toepassing van de wet op de gemeentelijke administratieve sancties in België, onuitg. Doctoraatsproefschrift Rechten Vrije Universiteit Amsterdam, 2012, Hierna afgekort als GAS. 54 Art. 2 en 3 GAS-wet. 55 De straffen die de gemeenteraad hierbij kon uitwerken mochten de politiestraffen niet te boven gaan. 56 Art. 7 GAS-wet. 57 E. DEVROE, A swelling culture of control? De genese en toepassing van de wet op de gemeentelijke administratieve sancties in België, onuitg. Doctoraatsproefschrift Rechten Vrije Universiteit Amsterdam, 2012, Adv.RvS bij het voorontwerp van wet tot invoering van gemeentelijke administratieve sancties, Parl.St. Kamer , nr. 2031/1,

24 2.3 De wijzigingswetten van Relatief snel na de inwerkingtreding van de GAS-wet, werd duidelijk dat de wet niet het gewenste resultaat bereikte en meer de reputatie had van een lege doos 59. In tegenstelling tot de grote gejaagdheid waarmee het wetsontwerp was aangenomen, lieten het uitvoeringsbesluit 60 en de omzendbrief 61 op zich wachten. Anderzijds bleek het instrument niet voldoende werkbaar in de praktijk omdat er op verschillende vlakken onduidelijkheden heersten en het tal van onvolkomenheden bevatte. Die tekortkomingen zorgden ervoor dat heel wat gemeenten geen gebruik maakten van de bestuurlijke sancties als lokaal handhavingsinstrument Het voormalige artikel 119bis N.Gem.Wet hield vanuit regelgevend opzicht een aantal beperkingen in voor de gemeenten om een efficiënt lokaal handhavingsbeleid te kunnen voeren door het gebruik van GAS. Ten eerste kon de gemeenteraad enkel verordeningen en reglementen opstellen voor de zaken die onder zijn bevoegdheid vielen. Vervolgens stelde artikel 119bis N.Gem.Wet dat de gemeenteraad niet kon overgaan tot het uitvaardigen van reglementen met betrekking tot materies die reeds het voorwerp vormden van een bestuurlijke of strafsanctie op grond van een wet, decreet of ordonnantie 63. Tot slot kon een gemeenteraad voor eenzelfde inbreuk niet tegelijkertijd een strafsanctie en een bestuurlijke sanctie voorschrijven, waardoor de gemeente een keuze tussen beide sancties moest maken 64. Deze laatste bepaling zou terug gaan op artikel 14.7 BUPO-Verdrag dat een verbod tot cumulatie van straffen kent, ongeacht of die van gelijke of verschillende aard zijn. Vooral de bepaling dat geen gemeentelijke reglementen konden worden opgesteld waarvan de inhoud reeds met een bestuurlijke of strafsanctie werd gesanctioneerd bij een wet, decreet of ordonnantie herleidde de bevoegdheden van de gemeente tot een minimum. Dit was hoofdzakelijk te wijten aan het feit dat heel wat overtredingen reeds strafbaar werden gesteld door het Strafwetboek. Aangezien onder dergelijke inbreuken verschillende vormen van openbare overlast vielen, was het voor de gemeente nagenoeg onmogelijk om op lokaal niveau reglementerend op te treden. Bovendien was het zo dat indien feiten op een verschillende manier waren gekwalificeerd, waardoor zij een strafrechtelijk alsook een bestuurlijk delict vormden, er een bijzondere procedure moest worden gevolgd. In dat 59 K. VAN HEDDEGHEM, Bestuurlijke aanpak van overlast: de gemeentelijke administratieve sancties, Panopticon 2006, nr. 2, (30) KB van 7 januari 2001 tot vaststelling van de procedure tot aanwijzing van de ambtenaar en tot inning van de boetes in uitvoering van de wet van 13 mei 1999 betreffende de invoering van gemeentelijke administratieve sancties, BS 2 februari 2001, Omzendbrief OOP 30 van 2 mei 2001 aangaande de uitvoering van de wet van 13 mei 1999 betreffende de invoering van de gemeentelijke administratieve sancties, BS 23 mei 2001, (hierna afgekort als Omz. OOP 30). 62 G. GEUDENS, Wet gemeentelijke administratieve sancties ingrijpend gewijzigd, Juristenkrant 2004, nr. 96, (6) 6; F. SCHUERMANS, Het hindernissenparcours van de gemeentelijke administratieve sancties: een status questionis, T. Strafr. 2005, (405) Voormalig artikel 119bis, 2 N.Gem.Wet. 64 Voormalig artikel 119bis, 3 N.Gem.Wet; M. BOES, Gemeentelijke administratieve sancties anno 2005, Bb&b 2005, (242)