Ruimtelijke regulering van kleinhandelsactiviteiten in het Vlaamse gewest - Gevolgen van het arrest Visser Vastgoed. Brussel 16/03/2018

Transcriptie

1 Ruimtelijke regulering van kleinhandelsactiviteiten in het Vlaamse gewest - Gevolgen van het arrest Visser Vastgoed Brussel 16/03/2018

2 Algemeen De ruimtelijke regulering van kleinhandelsactiviteiten vindt in het Vlaamse Gewest plaats op twee niveaus: 1) Vergunningenniveau: voor het uitvoeren van kleinhandelsactiviteiten (van een zekere omvang) is een voorafgaande vergunning vereist Nu: de zgn. socio-economische vergunning (Wet Handelsvestigingen) Vanaf 1 augustus 2018: omgevingsvergunning voor het uitvoeren van kleinhandelsactiviteiten (Decreet Integraal Handelsvestigingsbeleid) 2) Planniveau: ruimtelijke uitvoeringsplannen kunnen beperkingen bevatten inzake kleinhandel Omwille van ruimtelijke redenen (bijv. milderende maatregel die voortvloeit uit milieueffectrapportage) Met het oog op de verwezenlijking van de doelstellingen van het integraal handelsvestigingsbeleid

3 Ruimtelijke (uitvoerings-)planning in Vlaanderen Ruimtelijke uitvoeringsplannen (RUP s) concretiseren het beleid uit de structuur- en beleidsplannen door aan delen van het grondgebied een bestemming te geven (grafisch plan) en stedenbouwkundige voorschriften vast te leggen (tekst) GRUP Afbakening regionaalstedelijk gebied Brugge herneming (deelgebied 7) (bron: Ruimte Vlaanderen)

4 Ruimtelijke (uitvoerings-)planning in Vlaanderen RUP s kunnen bestemmings-, inrichtings- en/of beheersvoorschriften bevatten Bestemmingsvoorschriften: voorschriften die betrekking hebben op het al dan niet toegelaten zijn van bepaalde functies van activiteiten in een gebied Inrichtingsvoorschriften: voorschriften die de concrete ordening van een bepaald gebied vastleggen of de morfologie of het uitzicht ervan bepalen Beheersvoorschriften: voorschriften gericht op het behoud van ruimtelijke voorwaarden voor het goed functioneren van functies en activiteit die in een bepaald gebied zijn toegelaten RUP s hebben verordenende kracht, binden zowel de burger als de overheid en vormen een toetsingskader voor omgevingsvergunningsaanvragen RUP s worden opgemaakt op drie bestuursniveaus (gemeente, provincie, gewest)

5 Ruimtelijke (uitvoerings-)planning in Vlaanderen Bij opmaak van een RUP moet rekening worden gehouden met de doelstellingenbepaling (art VCRO): De ruimtelijke ordening is gericht op een duurzame ruimtelijke ontwikkeling waarbij de ruimte beheerd wordt ten behoeve van de huidige generatie, zonder dat de behoeften van de toekomstige generaties in het gedrang gebracht worden. Daarbij worden de ruimtelijke behoeften van de verschillende maatschappelijke activiteiten gelijktijdig tegen elkaar afgewogen. Er wordt rekening gehouden met de ruimtelijke draagkracht, de gevolgen voor het leefmilieu en de culturele, economische, esthetische en sociale gevolgen. Op deze manier wordt gestreefd naar ruimtelijke kwaliteit Uit deze bepaling volgt dat ruimtelijke uitvoeringsplannen niet mogen worden opgemaakt ter behartiging van louter individuele belangen. Zij kunnen slechts worden aangenomen met het oog op de goede ruimtelijke ordening van het betrokken gebied (RvS 11 juni 2012, nr , Van Swaay)

6 Ruimtelijke uitvoeringsplannen en kleinhandel Kleinhandel is niet in elke bestemmingszone mogelijk In het algemeen wordt aanvaard dat kleinhandel mogelijk is in woongebieden, dienstverleningsgebieden of andere gebieden waar de stedenbouwkundige voorschriften uitdrukkelijk kleinhandel toelaten Volgens de rechtspraak horen commerciële activiteiten niet thuis in de (oude) industriegebieden en KMO-zones Het zgn. Typevoorschriftenbesluit, dat standaardbepalingen bevat voor (gewestelijke) RUP s, bepaalt onder meer: Kleinhandel is niet toegelaten in verschillende types van bedrijventerreinen (bijv. gemengde regionale bedrijvigheid) (Grootschalige) kleinhandel is mogelijk is woongebied Nieuwe bestemming: specifiek regionaal bedrijventerrein voor kleinhandel RUP s kunnen, omwille van ruimtelijke redenen, kleinhandel of een bepaald type kleinhandel uitdrukkelijk verbieden of beperken

7 Ruimtelijke uitvoeringsplannen en kleinhandel Voorbeelden uit de praktijk RUP Happyland : De gronden zijn bestemd voor de oprichting van constructies en verhardingen noodzakelijk voor de uitbating van een bestaande kleinhandelszaak op lokaal niveau (Happyland) of een vergelijkbare activiteit inzake ruimtelijke dynamiek en impact, die minder verkeer genereert. De verkoop van voedingsmiddelen is uitgesloten en opsplitsing in meerdere uitbatingen wordt niet toegestaan GRUP Afbakening van het VSGB en aansluitende open ruimte gebieden : De volgende hoofdactiviteiten zijn niet toegelaten: ( ) grootschalige kleinhandel PRUP Autohandelslint N32 Roeselare : [er] kunnen maximaal 5 kleinhandelszaken, waarbij voor 3 handelszaken een maximale oppervlakte van 500 m² geldt. Niet bebouwde gedeelten kunnen ingericht worden als parking, circulatieruimte, dienst- en brandwegen, laaden loszones, opslagruimte, groenvoorziening. De maximale netto verkoopsoppervlakte voor kleinhandel, met uitzondering van de verkoopsoppervlakte van volumineuze kleinhandel, bedraagt m² binnen de bestemmingzone

8 Ruimtelijke uitvoeringsplannen en kleinhandel RUP Christus Koning Zuid-West : Nachtwinkels [zijn niet toegelaten]. Een nachtwinkel [is] iedere handelszaak waarvan de netto-verkoopsoppervlakte niet groter is dan 150m², die geen andere activiteiten uitoefent dan de verkoop van algemene voedingswaren en huishoudelijke artikelen en die op duidelijke en permanente manier de vermelding nachtwinkel draagt RUP Kleinhandelszone Luikersteenweg : De zone is bestemd voor regionale bedrijven met als hoofdactiviteit grootschalige kleinhandel. Het betreft hierbij individuele grootschalige kleinhandelsvestigingen en clusters van grootschalige kleinhandelsvestigingen onder één dak of in elkaars directe nabijheid: (1) per handelszaak is minstens 2/3 van de bruto vloeroppervlakte bestemd als verkoopsvloeroppervlakte; (2) maximaal 1/3 van het aantal bestaande handelszaken, vergund of vergund geacht op de datum van de inwerkingtreding van dit RUP, valt onder de categorie verkoop van goederen voor persoonsuitrusting. (3) Voor elke herbestemming van een handelszaak naar handel onder de categorie verkoop van goederen in persoonsuitrusting geldt dat deze beschouwd wordt als een bestemmingswijziging naar handel ; (4) handelszaken onder de categorie verkoop van voeding zijn niet toegelaten. Bestaande vergunde handelszaken in deze categorie kunnen behouden worden, maar nieuwe vestigingen zijn niet toegelaten

9 Ruimtelijke uitvoeringsplannen en kleinhandel Hoe gaat de Raad van State (tot nu toe) met dergelijke beperkingen om? Tot op vandaag geen vernietigingen omwille van onverenigbaarheid met de Dienstenrichtlijn Meer nog: in bepaalde gevallen moet, volgens de Raad, het toelaten van kleinhandel (in bedrijventerreinen) worden gemotiveerd: Een RUP dat kleinhandel (principieel) toelaat in een gemengd regionaal bedrijventerrein, wijkt af van het RSV, dat kleinhandel uitsluit in dergelijke gebieden (cf. differentiatie in RSV Typevoorschriftenbesluit). Als deze afwijking niet wordt gemotiveerd, ishet RUP onwettig (RvS 15 juni 2010, nv Mulder Natural Foods) De Raad aanvaardt dat beperkingen worden opgelegd inzake kleinhandel (bijv. verbod op kleinhandel (met uitzondering van volumineuze kleinhandel)) op voorwaarde dat deze beperkingen niet steunen op louter economische motieven, maar ingegeven zijn door ruimtelijke motieven (zie bijv. RvS 29 mei 2015, nr , nv Immo Euro; RvS 10 maart 2015, nr , nv Fun Belgium)

10 Het Decreet Integraal Handelsvestigingsbeleid (DIHB) Op 29 juli 2016 is het decreet van 15 juli 2016 betreffende het integraal handelsvestigingsbeleid (DIHB) in het Belgisch Staatsblad verschenen Het DIHB voorziet onder meer in een integratie van de oude socioeconomische vergunning in de omgevingsvergunning en geeft aan de lokale besturen een aantal mogelijkheden om een integraal handelsvestigingsbeleid te voeren Het DIHB bepaalt dat het integraal handelsvestigingsbeleid gericht is op: het creëren van duurzame vestigingsmogelijkheden voor kleinhandel, met inbegrip van het vermijden van ongewenste kleinhandelslinten het waarborgen van een toegankelijk aanbod voor consumenten het waarborgen en versterken van de leefbaarheid in het stedelijk milieu, met inbegrip van het versterken van kernwinkelgebieden het bewerkstelligen van een duurzame mobiliteit

11 Het Decreet Integraal Handelsvestigingsbeleid (DIHB) Belangrijke vernieuwing: kernwinkelgebieden, winkelarme gebieden, oppervlaktenormen Het DIHB laat gemeenten en provincies nu (uitdrukkelijk) toe om in een RUP: Winkelarme gebieden af te bakenen Oppervlaktenormen van de categorieën van kleinhandelsactiviteiten te bepalen en te differentiëren naargelang het nieuwe of bestaande bedrijven betreft Gemeenten kunnen bijkomend in een RUP kernwinkelgebieden afbakenen en de termijnen vanaf wanneer de omgevingsvergunningsplicht voor kleinhandelsactiviteiten geldt, verkorten In elk RUP (op de drie bestuursniveaus) kunnen kleinhandelszones worden afgebakend

12 Het Decreet Integraal Handelsvestigingsbeleid (DIHB) De mogelijkheid om kernwinkelgebieden, kleinhandelszones, winkelarme gebieden en oppervlaktenormen op te leggen moet steeds kaderen in de verwezenlijking van de doelstellingen van het DIHB Deze doelstellingen zijn dwingende redenen van algemeen belang die de opmaak van beperkingen inzake kleinhandel verantwoorden (Parl.St. Vl.Parl , nr. 767/1, 20 en 22) De gebieden of oppervlaktenormen mogen dus niet worden vastgesteld omwille van economische criteria (Parl.St. Vl.Parl , nr. 767/1, 22) De mogelijkheid om, op basis van het DIHB beperkingen op te leggen in een RUP, raakt o.i. niet aan de mogelijkheid om andere (gelijkaardige) beperkingen te voorzien op basis van de regelgeving inzake ruimtelijke ordening

13 Het arrest Visser Vastgoed Het bestemmingsplan Stad Appingedam bestemt een gebied, omwille van het behoud van de leefbaarheid van het stadscentrum en ter voorkoming van leegstand in binnenstedelijk gebied, tot een winkelgebied dat uitsluitend bestemd is voor volumineuze kleinhandel Het winkelgebied biedt ruimte voor de volgende kleinhandelsactiviteiten: woninginrichting, doe-het-zelfartikelen, bouwmaterialen, tuinartikelen, fietsen, ruitersport en automaterialen. Andere vormen van kleinhandel zijn uitgesloten Visser Vastgoed Beleggingen wenst een pand in het gebied te verhuren aan Bristol, een discountketen voor schoenen en kleren Het bestemmingsplan laat dit niet toe, zodat Visser Vastgoed beslist om het plan aan het vechten voor de Nederlandse RvS (hierna: de Afdeling )

14 Het arrest Visser Vastgoed Standpunt Visser Vastgoed: de voorziene brancheringsregeling is een vergunningsstelsel in de zin van de Dienstenrichtlijn, zonder dat dit stelsel wordt gerechtvaardigd door een dwingende reden van algemeen belang De Afdeling had voordien in verschillende arresten geoordeeld dat (i) detailhandel geen dienst vormt in de zin van de Dienstenrichtlijn en (ii) de Dienstenrichtlijn, gelet op overweging 9 ervan, niet van toepassing is op regelgeving inzake ruimtelijke ordening In de verwijzingsuitspraak hield de Afdeling vast aan dit standpunt, maar zag toch redenen om prejudiciële vragen te stellen aan het HvJ Zo wees de appellante op het Handboek van de EC, oordeelde de Franse Conseil d Etat dat de Dienstenrichtlijn van toepassing was op detailhandel, overwoog het HvJ in het arrest Netto Marken-Discount dat prestaties verricht in het kader van detailhandel in waren diensten kunnen zijn en ontstond er twijfel bij de Hoge Raad over de juridische betekenis van overweging 9 van de Dienstenrichtlijn

15 Het arrest Visser Vastgoed De Afdeling heeft vervolgens (onder meer) de volgende twee vragen voorgelegd aan het HvJ: Eerste vraag Dient het begrip dienst in artikel 4, onder 1, van de Dienstenrichtlijn aldus te worden uitgelegd dat detailhandel die bestaat uit de verkoop van goederen, zoals schoenen en kleding, aan consumenten, een dienst is waarop de bepalingen van de Dienstenrichtlijn van toepassing zijn op grond van artikel 2, eerste lid van deze richtlijn? Tweede vraag De regeling als bedoeld onder 8 strekt ertoe vanwege het behoud van de leefbaarheid van het stadscentrum en ter voorkoming van leegstand in het binnenstedelijk gebied bepaalde vormen van detailhandel, zoals de verkoop van schoenen en kleding, in het gebied buiten het stadscentrum niet mogelijk te maken. Valt een voorschrift houdende een zodanige regeling, gelet op overweging 9 van de Dienstenrichtlijn, buiten de reikwijdte van de Dienstenrichtlijn, omdat dergelijke voorschriften beschouwd moeten worden als voorschriften inzake ruimtelijke ordening [ ] die de dienstenactiviteit niet specifiek regelen of daarop van invloed zijn, maar die de dienstverrichters bij de uitvoering van hun economische activiteit in acht dienen te nemen op dezelfde wijze als natuurlijke personen die particulier handelen?

16 Het arrest Visser Vastgoed Antwoorden van het HvJ: Detailhandel in de vorm van verkoop aan consumenten van goederen zoals schoenen en kleding, valt onder de definitie van dienst in de zin van artikel 4, punt 1 van de Dienstenrichtlijn Een bestemmingsplan, zoals het bestemmingsplan Stad Appingedam, op grond waarvan uitsluitend bepaalde soorten detailhandel zijn toegestaan, behelst een territoriale beperking in de zin van artikel 15, lid 2, onder a), van de Dienstenrichtlijn die kan worden gerechtvaardigd op basis van artikel 15, lid 3, van die richtlijn indien wordt aangetoond dat daarmee op evenredige wijze de bescherming van het stedelijk milieu wordt nagestreefd Samengevat: een RUP dat beperkingen inzake kleinhandel oplegt, kwalificeert als een eis in de zin van de Dienstenrichtlijn. Dit impliceert dat een dergelijk RUP moet worden getoetst aan artikel 15, derde lid van de Dienstenrichtlijn, en dat de plannende overheid (goed) moet motiveren waarom de opgelegde beperkingen niet discriminatoir, noodzakelijk en evenredig zijn

17 Gevolgen van het arrest Visser Vastgoed In theorie zouden de gevolgen van het arrest Visser Vastgoed voor de ruimtelijke planningspraktijk eerder beperkt zijn RUP s wordt opgemaakt met het oog de op goede ruimtelijke ordening van het gebied en, desgevallend, met het oog op de verwezenlijking van de doelstellingen van het integraal handelsvestigingsbeleid Het opleggen van beperkingen inzake kleinhandel zal door de bevoegde overheid wel goed moeten worden gemotiveerd: de beperking zal niet discriminatoir mogen zijn, moet noodzakelijk zijn en dient evenredig te zijn Hoever de motiveringsplicht van de overheid reikt om aan te tonen of voldaan is aan voormelde eisen, is een vraag die zal moeten worden beantwoord in de rechtspraak

18 Gevolgen van het arrest Visser Vastgoed Een aantal aandachtspunten Opgelet met overnemen van klassieke bepalingen, zoals grootschalige kleinhandel is verboden of kleinhandel is verboden, met uitzondering van volumineuze kleinhandel Indien dergelijke bepalingen worden opgenomen, moet hiervoor een goede motivering worden uitgeschreven Hetzelfde geldt voor het overnemen van bewoordingen uit de structuurplanning of uit kleinhandelsvisies: wees alert! Diensten zijn ruimer dan alleen maar kleinhandel! Momenteel ligt de focus vooral op kleinhandel, maar ook voor andere diensten gelden dezelfde principes. Wanneer een RUP bijv. een bepaalde categorie van horeca (bijv. fastfoodzaken) verbiedt, zal hiervoor ook een motivering moeten worden opgenomen die voldoet aan artikel 15, derde lid van de Dienstenrichtlijn Wat met het historisch passief? In het verleden werden veel RUP s aangenomen die dergelijke verboden / beperkingen bevatten, zonder dat daarvoor enige motivering wordt gegeven. Hoe ga je daarmee om?

19 Gevolgen van het arrest Visser Vastgoed Voorbeeld uit de praktijk (RUP Kleinhandelszone Luikersteenweg ) Voorschrift De zone is bestemd voor regionale bedrijven met als hoofdactiviteit grootschalige kleinhandel. Het betreft hierbij individuele grootschalige kleinhandelsvestigingen en clusters van grootschalige kleinhandelsvestigingen onder één dak of in elkaars directe nabijheid: (1) per handelszaak is minstens 2/3 van de bruto vloeroppervlakte bestemd als verkoopsvloeroppervlakte; (2) maximaal 1/3 van het aantal bestaande handelszaken, vergund of vergund geacht op de datum van de inwerkingtreding van dit RUP, valt onder de categorie verkoop van goederen voor persoonsuitrusting. (3) Voor elke herbestemming van een handelszaak naar handel onder de categorie verkoop van goederen in persoonsuitrusting geldt dat deze beschouwd wordt als een bestemmingswijziging naar handel ; (4) handelszaken onder de categorie verkoop van voeding zijn niet toegelaten. Bestaande vergunde handelszaken in deze categorie kunnen behouden worden, maar nieuwe vestigingen zijn niet toegelaten

20 Gevolgen van het arrest Visser Vastgoed Toelichting De kleinhandelszone is bedoeld voor handel die omwille van haar schaal, karakter en aanbod niet terecht kan in het stadscentrum en dus complementair is met de handel in het centrum. Het betreft meer bepaald handel met een grotere vloeroppervlakte, maar met een lage verkeersgeneratie. De kleinhandelszone wordt daarenboven voorbehouden voor specifieke kleinhandelsbranches (kleinhandel in vervoermiddelen, bouwmaterialen, doehetzelfartikelen, tuincentra, kleinhandel in woninginrichting, kantoorinrichting, electro-, huishoud- en audio-visuele artikelen, dieren, muziekinstrumenten, campingartikelen en brandstoffen of explosieve stoffen). Deze ruimte-extensieve branches richten zich naar consumenten met doelgerichte bezoekmotieven en worden gekenmerkt door laagfrequente aankopen. Dit heeft tot gevolg dat de ruimtebehoevende kleinhandel een eerder beperkte mobiliteit genereert in verhouding tot de winkelvloeroppervlakte. In de kleinhandelszone worden beperkingen opgelegd aangaande het type handelszaken dat er kan gevestigd worden (branchering): er worden bepaalde normen opgelegd voor verschillende branches. Deze branchenormering vloeit voort uit mobiliteitsoverwegingen

21 Gevolgen van het arrest Visser Vastgoed Supermarkten en kleinhandelszaken gericht op de verkoop van dagelijkse artikelen horen thuis in het stadscentrum. De bestaande vergunde supermarkten en kleinhandelszaken gericht op de verkoop van dagelijkse producten kunnen behouden blijven en uitgebreid worden conform de voorschriften uit het RUP, maar nieuwe vestigingen zijn niet wenselijk en worden derhalve niet toegelaten. Concreet wordt niet ingegrepen op bestaande socio-economische vergunningen, maar het RUP geldt als beoordelingskader bij de afgifte van nieuwe omgevingsvergunningen voor kleinhandelsactiviteiten. Uit de mobiliteitsstudie bij de plan-mer-screening vloeit voort dat in het kader van een adequate mobiliteitsbeheersing beperkingen moeten worden opgelegd inzake mobiliteitsintensieve handelszaken om te vermijden dat het plan de verkeersgeneratie doet toenemen. In dit kader wordt ook handel in de verkoop van persoonsuitrusting beperkt. Per zone geldt dat het aanbod handel in persoonsuitrusting ten hoogste 1/3 van het aantal bestaande vergunde of vergunde handelszaken bij de inwerkingtreding van dit RUP mag bedragen

22 Gevolgen van het arrest Visser Vastgoed Toetsing aan artikel 15, derde lid Dienstenrichtlijn Noodzakelijkheid: uit de toelichting blijkt duidelijk dat de beperkingen die worden voorzien zijn ingegeven omwille van de bescherming van het stedelijk milieu en de goede ruimtelijke ordening (mobiliteit) Discriminatieverbod: de eisen maken geen rechtstreeks of onrechtreeks onderscheid naar nationaliteit of plaats van hun statutaire zetel Evenredigheid: hoewel de eisen geschikt zijn om het nagestreefde doel te bereiken, rijst de vraag of zij niet verder gaan dan wat vereist is om het doel te bereiken. Kan het doel niet met andere, minder beperkende, maatregelen worden bereikt? Hoewel daarvoor wellicht een verantwoording bestaat, is het nog maar de vraag of men dit ook uitdrukkelijk moet motiveren in het RUP en hoever die motivering moet gaan (alternatievenafweging?)

23 Slotbeschouwingen In theorie zouden de gevolgen voor de praktijk eerder beperkt moeten zijn, nu een RUP wordt opgemaakt met het oog de op goede ruimtelijke ordening van het gebied en, desgevallend, met het oog op de verwezenlijking van de doelstellingen van het integraal handelsvestigingsbeleid De plannende overheid zal beperkingen inzake kleinhandel grondig moeten motiveren Wellicht zal het arrest van het Hof van Justitie tot meer discussies leiden in procedures tegen RUP s (voor de Raad van State) De rechtspraak zal een antwoord (moeten) bieden op de vraag hoever de motivering van een RUP in het licht van artikel 15, derde lid van de Dienstenrichtlijn moet gaan

24 Vragen? LDR Brugge Domein De Herten Hertsbergsestraat Oostkamp