Tweede Kamer der Staten-Generaal

Transcriptie

1 Tweede Kamer der Staten-Generaal 2 Vergaderjaar Heroverweging collectieve uitgaven Nr. 100 BRIEF VAN DE MINISTER VAN JUSTITIE Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal 's-gravenhage, 24 september 1987 Hierbij doe ik u toekomen het kabinetsstandpunt inzake de heroverweging rechtsbijstand. Een samenvatting van het desbetreffende rapport is opgenomen in het samenvattend eindrapport van de laatste heroverwegingsronde, dat u dezer dagen door mijn ambtgenoot van Financiën zal worden toegezonden. Het volledige rapport van de werkgroep werd u reeds op 1 5 april 1987, eveneens door mijn ambtgenoot van Financiën, toegezonden. De Minister van Justitie, F. Korthals Altes Tweede Kamer, vergaderjaar , , nr

2 Rechtsbijstand Overwegingen Het kabinet heeft terzake van het rapport Rechtsbijstand het volgende overwogen. De werkgroep heeft varianten ontwikkeld die deels betrekking hebben op het effect dat overheidshandelen, en in het bijzonder de formele wetgeving, heeft op de vraag naar rechtsbijstand, deels op het gebruik van de rechtsbijstandvoorzieningen door de onderscheiden inkomensgroepen. 1. Het effect van overheidshandelen op de vraag naar rechtsbijstand. a. Op het gebied van het personen- en familierecht heeft de werkgroep beleidsvarianten ontwikkeld die betrekking hebben op het terugdringen van het aantal gevallen waarin verplichte procesvertegenwoordiging door een advocaat is voorgeschreven. Mede in samenhang daarmee is voorgesteld het procesmonopolie dat de advocatuur thans voor een aantal rechterlijke colleges heeft in civiele zaken te laten vervallen. Voorts heeft de werkgroep zich afgevraagd of ten aanzien van de alimentatie een vereenvoudiging kan worden bereikt door invoering van een stelsel van forfaitaire bedragen, in het bijzonder voor kinderalimentatie. De werkgroep geeft bij verscheidene varianten aan dat deze leiden tot een belangrijke toeneming van de werklast van de rechterlijke macht. Van belang is dat bij de Tweede Kamer reeds een wetsvoorstel (19 242) aanhangig is waarin onder meer de mogelijkheid wordt gecreëerd in bepaalde gevallen te scheiden zonder verplichte vertegenwoordiging door een procureur. Dit voorstel brengt voor de rechtspraktijk in personen- en familierechtzaken belangrijke wijzigingen met zich. Het kabinet wil eerst de behandeling van dit wetsvoorstel door de Staten-Generaal afwachten. b. Op het gebied van het arbeids- en ontslagrecht stelt de werkgroep voor de praktijk af te schaffen waarbij de werknemer gehouden is ter verkrijging van een werkloosheidsuitkering formeel verweer te voeren tegen een ontslagaanvraag bij de directeur GAB, ook indien hem de ontslagreden als redelijk voorkomt. Deze problematiek maakt deel uit van een adviesaanvraag aan de S.E.R. van 20 maart 1985 over de herziening van het ontslagrecht. In de adviesaanvrage wordt op het oneigenlijk karakter van dit gebruik van de preventieve toets ingegaan. Het advies wordt dit najaar verwacht. Tenzij hierin geheel nieuwe aspecten aan de orde komen, kan naar het oordeel van het kabinet de noodzaak tot het voeren van formeel verweer vervallen. c. De werkgroep heeft voorgesteld de huidige beperking van de procureursinschrijving tot één arrondissement op te heffen. Hierbij kan overwogen worden dat de procureur ten behoeve van advocaten gevestigd in een ander arrondissement niet slechts als formele procesvertegenwoordiger maar tevens als lasthebber optreedt, die ter plaatse de zaak van de elders gevestigde advocaat behartigt. Deze belangenbehartiging zal, ook indien de procureursinschrijving wordt verruimd, noodzakelijk blijven. Voorts is in dit verband van belang dat de gemiddelde vergoeding voor de dienstverlening door advocaten de afgelopen jaren aanzienlijk is gedaald. Afschaffing van de procureursvergoeding leidt tot een moeilijk te rechtvaardigen afwenteling van lasten op de advocatuur en daarmee tot een verhoogde druk op het algemene vergoedingenniveau. d. Op het gebied van het strafrecht heeft de werkgroep voorgesteld het toevoegbeleid terzake van rechtsbijstand bij vervolging wegens rijden onder invloed aan te scherpen, de ambtshalve toevoeging aan van hun vrijheid beroofde verdachten af te schaffen en het transigeren in plaats van vervolgen te bevorderen. In het algemeen moet worden opgemerkt dat de beleidsintensivering in het kader van het beleidsplan Samenleving en criminaliteit naast maatregelen ter voorkoming van criminaliteit een intensivering van het strafrechtelijk overheidsoptreden als zodanig met Tweede Kamer, vergaderjaar , , nr

3 zich brengt. De behoefte aan rechtsbijstand bij daders zowel als slachtoffers van delicten zal navenant toenemen. Voorts is van belang dat op grond van internationale verdragen aan rechtsbijstand in strafzaken strengere eisen gesteld worden dan op andere rechtsterreinen. De gefaseerde invoering van de ademanalyse, te beginnen dit najaar, zal leiden tot een aanzienlijke toeneming van het aantal gevallen waarin rijden onder invloed kan worden opgespoord. Inmiddels worden maatregelen voorbereid om door uitbreiding van transactiemogelijkheid de dreiging van overbelasting van het rechterlijk apparaat zoveel mogelijk af te wenden. Deze maatregelen zullen er naar verwachting ook toe leiden dat de toeneming van het aantal gevallen waarin rechtsbijstand wordt ingeroepen binnen de perken kan blijven. Invoering van de ademanalyse zal overigens aanleiding kunnen geven tot nieuwe rechtsvragen. Verdergaande aanscherping van het toevoegbeleid leidt in deze situatie niet tot een verdere besparing van kosten. Het afschaffen van de ambtshalve toevoeging voor van hun vrijheid beroofde verdachten zal leiden tot extra werklast voor politie en gevangenispersoneel. Bovendien kan - nog daargelaten dat dit voorstel op gespannen voet staat met de Verdragen van Rome en New York - de vraag gesteld worden of de inschakeling van een advocaat in een detentiesituatie afhankelijk gemaakt kan worden van de medewerking van degenen die voor de detentie verantwoordelijkheid dragen. Het bevorderen van het transigeren past in het streven het aantal onvoorwaardelijke beleidssepots terug te dringen. Dit streven zal onverminderd worden voortgezet. Als voorbeeld kan gewezen worden op de hiervoor geschetste voornemens met betrekking tot het rijden onder invloed. Vergelijkbare voornemens bestaan met betrekking tot het plegen van winkeldiefstallen. e. De werkgroep heeft een aantal voorbeelden aangedragen van regelingen - voor een groot deel van betrekkelijk recente datum - die leiden tot een belangrijk beroep op rechtsbescherming. De werkgroep stelt voor deze regelgeving aan een evaluatie op de gevolgen voor de rechtsbescherming te onderwerpen. De voorstellen sluiten aan bij het beleid gericht op vermindering en vereenvoudiging van regelgeving, in het kader waarvan ook is besloten tot de instelling van de commissie voor de toetsing van wetgevingsprojecten. Van belang is dat de lasten die regelgeving met zich brengt niet alleen drukken op rechtspraak en rechtsbijstand. Naast deze gevolgen, en uitaard die voor de maatschappij in brede zin, verdienen de overige kosten gemoeid met onder meer de voorbereiding en uitvoering, de voorlichting over en de handhaving van regelgeving (fraudebestrijding) aandacht. Het kabinet ziet aanleiding om een aantal specieke recente regelingen, waarvan aannemelijk is dat met de uitvoering hoge kosten gemoeid zijn, aan een nader onderzoek te onderwerpen. Als voorbeeld van te evalueren wetgeving noemt de werkgroep de jaarlijks terugkerende wettelijke regeling van de eenmalige uitkering. De werkgroep heeft als beleidsvariant opgenomen het verschijnsel eenmalige uitkering af te schaffen. Het kabinet heeft al eerder kanttekeningen geplaatst bij de bestuurslasten die met deze regeling gepaard gaan. In het regeerakkoord is als uitgangspunt geleidelijke afschaffing van de uitkeringen aan de echte minima opgenomen, waarbij is vastgelegd dat deze wordt gerealiseerd in de mate waarin de koopkrachtontwikkeling van de minima dit toelaat. De verwachte koopkrachtontwikkeling in 1987 noodzaakte het kabinet inmiddels tot het wederom treffen van een maatregel tot koopkrachtbehoud voor enkele groepen echte minima. Om te voorkomen dat een onevenredig deel van de kosten van de regeling de uitvoering ervan betreft, heeft het kabinet voorgesteld een koopkrachtverlies van minder dan f 100 niet te compenseren. Bij de berekening van de uitvoeringskosten - een bedrag van f68 per toekenning - werd tot op heden geen rekening gehouden met de kosten van rechtsbescherming. Tweede Kamer, vergaderjaar , , nr

4 De regeling van de eenmalige uitkering is uiteraard niet de enige regeling waarmee dergelijke kosten gemoeid zijn. Het kabinet acht het van belang dat in de toekomst ook de kosten van rechtsbijstand bij de afweging van maatregelen betrokken worden. f. Op het gebied van de uitvoering van regelgeving heeft de werkgroep de variant ontwikkeld dat het departement dat verantwoordelijk is voor regelgeving die tot veel vragen aanleiding geeft gehouden wordt voorzieningen te treffen om het publiek over de inhoud van die regelgeving te informeren. Het kabinet deelt het standpunt dat de overheid verantwoordelijkheid draagt voor de voorlichting over haar regelgeving en ziet een goede informatieverstrekking als een middel om onnodige conflicten te voorkomen. In dit verband kan onder meer gewezen worden op de opzet van de belastingtelefoon. De te creëren voorzieningen dienen uiteraard een aantal minimumeisen te voldoen. 2. De werkgroep heeft met betrekking tot het gebruik van de voorziening door de onderscheiden inkomensgroepen de volgende beleidsvarianten ontwikkeld. a. Invoering van een eigen bijdrage in strafzaken. Het karakter van het strafprocesrecht brengt met zich dat de verdachte in de regel tegen zijn wil in rechte wordt betrokken. De profijtgedachte die in het civiele en administratieve proces mede bepalend is geweest voor de invoering van eigen bijdragen en griffierechten kan naar het oordeel van het kabinet in strafzaken niet gevolgd worden. b. Wat betreft de toevoeging bij echtscheiding stelt de werkgroep afschaffing voor van het ten behoeve van de draagkrachtberekening splitsen van inkomens en vermogens. De huidige splitsing vindt zijn basis in de veelal strijdige belangen van de echtelieden, alsmede in de omstandigheid dat beiden in veel gevallen niet meer als samenwonend zijn aan te merken. Gegeven deze omstandigheden leidt het opheffen van de gescheiden toetsing vooraf, materiële bezwaren daargelaten, tot veel ook de rechterlijke macht belastende werkzaamheden. Dit neemt niet weg dat zich in de praktijk situaties kunnen voordoen waarbij uitsluitend ter vermijding van kosten van rechtsbijstand het proces feitelijk door de minst vermogende partij op toevoegbasis wordt gevoerd, terwijl partijen het over de scheiding en de voorwaarden waaronder deze plaatsvindt eens zijn. Een toetsing van de draagkracht achteraf, die kan leiden tot een kostenveroordeling door de rechter waarbij ook de draagkracht van de meest vermogenden partij betrokken wordt, kan in dergelijke situaties gerechtvaardigd zijn. c. Bij de draagkrachtberekening voor de vaststelling van de eigen bijdrage worden verschillende aftrekposten in aanmerking genomen. De werkgroep stelt voor deze af te schaffen en te vervangen door een algemene (gebudgetteerde) hardheidsclausule. Deze materie zal worden bezien in samenhang met het onder d te noemen voorstel d. Het rapport schenkt tenslotte aandacht aan de inkomensgrens waarboven geen van overheidswege gefinancierde rechtsbijstand wordt verstrekt. Deze grens ligt thans bij ongeveer f60000 bruto per jaar. Naar de berekening van de werkgroep kan door verlaging van deze grens naar het modale inkomen (ongeveer f40000 bruto per jaar) jaarlijks f9,5 min. worden bespaard. Gezien het huidige niveau van de bovengrens en in het licht van de mogelijkheid zich tegen de kosten van (de meeste vormen van) rechtsbijstand particulier te verzekeren acht het kabinet dit een aanvaardbare versobering. Het neemt zich daarom voor deze per 1 januari 1988 door te voeren. Dit voornemen impliceert uiteraard dat het kabinet een verhoging van de bovengrens afwijst. Conclusies Tegen de achtergrond van vorenstaande overwegingen heeft het kabinet ten aanzien van het heroverwegingsrapport Rechtsbijstand als volgt besloten. Tweede Kamer, vergaderjaar , , nr

5 1. Het kabinet heeft inmiddels besloten een aantal specieke recente regelingen, die en conflictopwekkend karakter lijken te hebben, voor nader onderzoek te betrekken in de komende heroverwegingsronde. Het onderzoek zal zich richten op de verschillende uitvoeringskosten en naar aanleiding daarvan zonodig op aanpassing van de conflictopwekkende onderdelen van deze regelingen ten einde de daarmee gemoeide uitvoeringskosten te verlagen. 2. De Minister van Justitie zal, na hierover advies van de voorlichtingsraad te hebben gevraagd, overleg voeren over de voorzieningen die door departementen en lagere overheden ten minste getroffen dienen te worden om het publiek over de inhoud van wettelijke regelingen te informeren. 3. Tenzij in het dit najaar te verwachten S.E.R. advies over de herziening van het ontslagrecht blijkt van geheel nieuwe aspecten, zal de noodzaak tot het voeren van formeel verweer bij de directeur van het Gewestelijk Arbeidsbureau worden weggenomen. 4. Het beleid gericht op het bevorderen van transacties zal worden voortgzet. De Minister van Justitie zal daartoe de nodige maatregelen voorbereiden. 5. De Minister van Justitie zal na raadpleging van de meest betrokken organisaties, waaronder de Nederlandse Vereniging voor Rechtspraak, kabinetsstandpunt voorbereiden over de invoering van een proceskostenveroordeling in scheidingzaken. 6. Zeer binnenkort wordt een wetsvoorstel ingediend strekkende tot verlaging van de inkomensgrens waarboven geen van overheidswege gefinancierde rechtsbijstand wordt verstrekt. In samenhang hiermee zal de mogelijkheid worden bezien om thans gehanteerde aftrekposten te vervangen door een gebudgetteerde hardheidsclausule Tweede Kamer, vergaderjaar , , nr