Trendanalyse Milieu

Transcriptie

1 Trendanalyse Milieu Eindrapport Een onderzoek in opdracht van Nationaal Archief drs. L. Boer drs. M.M. de Kleijn drs. L. de Ruig Projectnummer: B3681 Zoetermeer, 18 mei 2010

2 De verantwoordelijkheid voor de inhoud berust bij Research voor Beleid. Het gebruik van cijfers en/of teksten als toelichting of ondersteuning in artikelen, scripties en boeken is toegestaan mits de bron duidelijk wordt vermeld. Vermenigvuldigen en/of openbaarmaking in welke vorm ook, alsmede opslag in een retrieval system, is uitsluitend toegestaan na schriftelijke toestemming van Research voor Beleid. Research voor Beleid aanvaardt geen aansprakelijkheid voor drukfouten en/of andere onvolkomenheden. 2

3 Voorwoord In augustus 2009 heeft Research voor Beleid een plan van aanpak geschreven voor het Nationaal Archief met als titel Op zoek naar historische trends en trendbreuken. De trendanalyse betreft een overzichtelijke beschrijving van ontwikkelingen, trends en trendbreuken die kenmerkend zijn voor de samenleving in de periode , ten behoeve van de waardering en selectie van informatie in de archiefbestanden van de rijksoverheid in die periode. Ook enkele andere onderzoeksbureaus hebben een plan van aanpak opgesteld. Op basis van de ontvangen plannen van aanpak en de besprekingen daarover heeft het Nationaal Archief, gezien het belang van de trendanalyse bij de waardering en selectie van overheidsarchieven, besloten om eerst een pilot te houden. Het doel van de pilot is om de nieuwe methodiek eerst in de praktijk te testen. Deze pilot is beperkt tot een gebied ten aanzien waarvan het ministerie van VROM beleid maakt en uitvoert, namelijk de fysieke leefomgeving. Onderhavig rapport bevat de resultaten van de trendanalyse, een van de waarderingsinstrumenten van de pilot. De trendanalyse is begeleid door een projectgroep van het Nationaal Archief, bestaande uit Charles Jeurgens, Robbert Jan Hageman, Annemieke Kolle en Pieter van Koetsveld. Wij willen hen danken voor de prettige en constructieve samenwerking. Tevens danken wij alle respondenten voor hun medewerking en nuttige bijdragen. Lennart de Ruig Accountmanager Research voor Beleid 3

4 4

5 Inhoudsopgave 1 Achtergrond en doelstellingen Beleidscontext Trends en hotspots Doelen Leeswijzer 9 2 Methodologische verantwoording Beschrijving methodiek Bevindingen 18 3 Overzicht van trends, hotspots en overheidsreactie op het subdomein milieu Afbakening subdomein milieu Algemene trends op het subdomein milieu Reactie van de overheid Beleidsonderwerpen en actoren 50 Bijlage 1 Protocol literatuurstudie Fase 2 73 Bijlage 2 Analysekader literatuurstudie 75 Bijlage 3 Vragenlijsten 77 Bijlage 4 Overzicht geraadpleegde literatuur milieu 79 Bijlage 5 Overzicht van geraadpleegde personen 81 Bijlage 6 Samenstelling reviewgroep 83 Bijlage 7 Lijst van afkortingen 85 Bijlage 8 Aanbevelingen voor de toekomst 87 5

6 6

7 1 Achtergrond en doelstellingen 1.1 Beleidscontext De Rijksoverheid kampt met grote papieren achterstanden in zijn informatiehuishouding. Naar schatting wacht 800 kilometer papier uit de periode 1976 tot heden op bewerking. Het Nationaal Archief (=NA) is als bewaarder van overheidsarchieven mede verantwoordelijk voor een zorgvuldige bewerking. Een belangrijk onderdeel daarbij is waardering en selectie: welk materiaal is belangrijk om te bewaren? De criteria voor deze selectieslag zijn opgesteld door het NA en gebaseerd op het advies van de Commissie Waardering en Selectie. 1 De methodiek bestaat uit verschillende elkaar aanvullende waarderingsinstrumenten. Het eerste onderdeel is een systeemanalyse. Die bestaat uit het identificeren van de actoren en de werkprocessen bij de overheid waarvan de 'administratieve neerslag' in ieder geval voor bewaring in aanmerking komt. Het Nationaal Archief voert deze systeemanalyse uit. Het tweede instrument is een trendanalyse. De trendanalyse is te omschrijven als een overzichtelijke beschrijving van ontwikkelingen, trends en trendbreuken die kenmerkend zijn voor samenleving in de periode , ten behoeve van de waardering en selectie van informatie in de archiefbestanden van de rijksoverheid in die periode. 2 Een derde waarderingsinstrument is de risicoanalyse, die ten aanzien van de informatieobjecten van een overheidsorganisatie in kaart brengt hoe groot de bestuurlijk-politieke, juridische en financiële risico s zijn als deze objecten niet meer beschikbaar zijn en voor welke termijnen deze risico s gelden. Om het tweede waarderingsinstrument, de trendanalyse, door te ontwikkelen, heeft het Nationaal Archief een aantal onderzoeksbureaus opdracht gegeven een plan van aanpak op te stellen voor de uitvoering van de analyse. Op basis van deze input heeft het Nationaal Archief een nieuw plan van aanpak opgesteld. Gezien het belang van de trendanalyse bij de waardering en selectie van overheidsarchieven heeft het Nationaal Archief besloten eerst een pilot uit te voeren en de nieuwe methodiek in de praktijk te testen. De pilot vindt plaats bij het ministerie van VROM. 1.2 Trends en hotspots In de maatschappelijke trendanalyse staan twee begrippen centraal: trends en hotspot. In deze paragraaf worden deze begrippen afgebakend. Ontwikkeling of trend? De termen ontwikkeling en trend worden regelmatig door elkaar gebruikt. Wij bezien deze termen feitelijk als synoniemen, met dat verschil dat met een ontwikkeling een trend over 1 Commissie Waardering en Selectie, Gewaardeerd Verleden. Bouwstenen voor een nieuwe waarderingsmethodiek voor archieven, Hierna verkort aangehaald als Gewaardeerd Verleden. 2 Nationaal Archief, offerteverzoek inzake Plan van aanpak trendanalyse, 17 juli

8 een langere periode wordt bedoeld. Tijdens de trendanalyse hebben wij de term trend gebruikt. De term trend kan op verschillende manieren worden gedefinieerd. Wij sluiten in beginsel aan bij de definitie het algemeen verloop van een bepaalde variabele gedurende een bepaalde periode. 1 De definitie dient echter tevens te beantwoorden aan de eisen die de Commissie Waardering en Selectie stelt aan de representativiteit van trends 2, alsook de reikwijdte van deze trendanalyse duidelijk af te bakenen. Gezien de context van deze trendanalyse hanteren wij de volgende definitie van trend : het verloop van een bepaalde variabele gedurende een bepaalde periode, die representatief is voor de Nederlandse samenleving op het subdomein milieu tussen 1976 en Met representatief wordt bedoeld dat de ontwikkeling in zijn kenmerken een groter geheel of groep vertegenwoordigt. Een trend weerspiegelt dus de karakteristieken van de Nederlandse samenleving gedurende een bepaalde periode. 3 Hot spots Naast de identificatie van trends en trendbreuken dient volgens de Commissie Waardering en Selectie aandacht te worden besteed aan hotspots. 4 Met hotspots worden opvallende of intensieve interacties tussen overheid en burger en (al dan niet georganiseerde) burgers onderling bedoeld. Het is van belang te vermelden dat het niet gaat om routinematige interactie tussen burger en overheid (zoals burgerbrieven of de Ombudsman), maar om een nieuwe, onverwachte interactie. Een hot spot is mogelijk de aanzet tot een nieuwe trend. Een voorbeeld op het subdomein wonen zijn de krakersrellen in Amsterdam gedurende de jaren 80, waarbij de politie hard ingreep. Een ander voorbeeld uit dezelfde periode op het subdomein milieu zijn de demonstraties tegen kernenergie. Hoewel de overheid in hotspots vaak een rol zal spelen, zullen hotspots niet altijd direct zijn te relateren aan het beleidsterrein milieu. Bij een hot spot zijn naast of los van de overheid ook andere actoren zoals groeperingen en marktpartijen betrokken. Er wordt dus een veld van diverse spelers bedoeld, waarbinnen een reeks van gebeurtenissen plaatsvindt. 1 Heezik, A., van, Trends & Selectie: Plan van aanpak voor het identificeren en analyseren van kenmerkende maatschappelijke trends in de periode t.b.v. de waardering en selectie van archieven (Van Heezik Beleidsresearch, Haarlem, augustus 2009), pag. 11. Hierna verkort aangehaald als Plan van aanpak. Net als Research voor Beleid, heeft Van Heezik Beleidsresearch een plan van aanpak opgesteld voor de uitvoering van de trendanalyse. De definitie van trend is uit dit plan van aanpak afkomstig. Meer informatie over dit onderzoeksbureau is te vinden op 2 Commissie Waardering en Selectie, Gewaardeerd Verleden, pag 39, Van Heezik Beleidsresearch, Plan van aanpak, pag Commissie Waardering en Selectie, Gewaardeerd Verleden, pag 45. 8

9 1.3 Doelen In de opdrachtformulering stelt het Nationaal Archief dat de trendanalyse de volgende resultaten dient te bereiken: het leveren van een instrument voor waardering en selectie van de archiefbestanden waarvoor de minister van VROM verantwoordelijk is; het leveren van een instrument voor het opstellen van een prioriteringsschema voor de bewerking van deze archiefbestanden; het verder ontwikkelen en toetsen van de methodiek van Gewaardeerd Verleden binnen de context van het maatschappelijk domein fysieke leefomgeving. 1.4 Leeswijzer Het vervolg van het rapport bevat de verantwoording en resultaten van de trendanalyse. Hoofdstuk 2 bevat de methodologische verantwoording, met een beschrijving van de toegepaste methodiek (paragraaf 2.1) en aanbevelingen voor verbetering van de methodiek (paragraaf 2.2). In hoofdstuk 3 zijn de resultaten van de trendanalyse opgenomen. In paragraaf 3.1 wordt het subdomein milieu afgebakend. Paragraaf 3.2 bevat een beknopte beschrijving van overkoepelende, maatschappelijke trends op het subdomein milieu en paragraaf 3.3 een beschrijving van specifieke trends, hotspots en de overheidsreactie daarop. De laatste paragraaf van dit hoofdstuk (3.4) bevat een tabel met beleidsonderwerpen op het subdomein milieu met daaraan gekoppeld de directies die zich met het betreffende onderwerp hebben beziggehouden. De bijlagen bij het rapport bevatten het protocol (bijlage 1) en analysekader voor literatuurstudie (bijlage 2), vragenlijsten voor interviews (bijlage 3), een overzicht van geraadpleegde literatuur op het subdomein milieu (bijlage 4), respondenten (bijlage 5) en de reviewgroep (bijlage 6). Bijlage 7 bevat de lijst van afkortingen. De laatste bijlage (bijlage 8) bevat aanbevelingen voor een toekomstige trendanalyse. 9

10 10

11 2 Methodologische verantwoording Dit hoofdstuk gaat dieper in op de methodiek van de trendanalyse. Het bestaat uit twee delen. Het eerste deel geeft een verantwoording van de methodiek. Vervolgens komt in het tweede deel aan de orde welke bevindingen uit de uitvoering van de trendanalyse naar voren zijn gekomen. Aanbevelingen die zijn te geven voor een volgende trendanalyse zijn opgenomen in bijlage Beschrijving methodiek Het plan van aanpak voor de pilot trendanalyse bij het ministerie van VROM bestond uit vier Fasen: Fase 1 Voorbereiding Fase 2 Trendanalyse domein fysieke leefomgeving Fase 3 Doorwerking bij de Rijksoverheid Fase 4 Toetsing praktische bruikbaarheid en eindrapportage Tijdens de uitvoering van de trendanalyse is afgeweken van het plan van aanpak voor het domein fysieke leefomgeving. Het resultaat zoals neergelegd in dit rapport betreft een trendanalyse voor het subdomein milieu. In deze paragraaf gaan we kort op elk van de Fasen in en verantwoorden we de gemaakte keuzes Fase 1 Voorbereiding Activiteiten Fase 1 In de eerste Fase hebben de onderzoekers zich voorbereid op de Fasen waarin de feitelijke dataverzameling plaatsvindt. Gestart is met een overleg met het Nationaal Archief ter afstemming. Vervolgens heeft het onderzoeksteam een document opgesteld met: 1 Een afbakening van het domein fysieke leefomgeving 2 Een afbakening van de kernbegrippen trend, trendbreuk en hotspot 3 Een protocol voor de literatuurstudie met richtlijnen voor de selectie van bronnen, te volgen sporen, tijd en diepgang en registratie van data (zie bijlage 1) 4 Het analysekader voor literatuurstudie en expertinterviews in Fase 2 (zie bijlage 2) 5 De checklist voor de expertinterviews in Fase 2 (zie bijlage 3) 11

12 Verantwoording gemaakte keuzes Afbakening van begrippen Voor de definities van de kernbegrippen is zoveel mogelijk aansluiting gezocht bij het Visierapport Gewaardeerd Verleden van de Commissie Waardering en Selectie 1, de opdrachtformulering van het Nationaal Archief 2 en de definities die onderzoeksbureau Beleidsresearch heeft geformuleerd in zijn plan van aanpak voor een trendanalyse. 3 De definitie van het begrip hotspot is direct afgeleid van het Visierapport Gewaardeerd Verleden. 4 Voor de afbakening van het domein fysieke leefomgeving is ervoor gekozen aan te sluiten bij de definitie die het Planbureau voor de Leefomgeving aanhoudt. Op basis van indelingen van onder andere het CBS, het SCP en het Milieu en Natuurcompendium zijn de drie subdomeinen die onder fysieke leefomgeving vallen (wonen, ruimtelijke ordening en milieu) verder afgebakend. Zo vallen onder het subdomein milieu bijvoorbeeld de thema s bodem, water, lucht, geluid, afval, chemische stoffen, energie, milieu en gezondheid en klimaatverandering. Literatuurstudie Om te bevorderen dat de literatuurstudie uitvoerbaar bleef binnen de beschikbare doorlooptijd voor de trendanalyse, is er een protocol opgesteld voor intern gebruik. Het protocol beschrijft de grenzen van de literatuurstudie in termen van doel van het onderzoek, en de diepgang in relatie tot de beschikbare tijd. Het oorspronkelijk te volgen protocol voor Fase 2 is opgenomen in bijlage 1. De onderzoekers zijn in deze Fase ook bronnen op het spoor gekomen die relevant waren voor Fase 3. Deze bronnen zijn niet in deze Fase bestudeerd, maar weggelegd tot Fase 3. Relevante informatie voor Fase 3 die de onderzoekers tijdens het lezen over maatschappelijke trends vonden is alvast wel (beknopt) in een apart bestand genoteerd Fase 2 Trendanalyse Activiteiten Fase 2 Om trends, trendbreuken en hotspots op het domein fysieke leefomgeving te identificeren, is in Fase 2 een beknopte literatuurstudie uitgevoerd. Parallel daaraan vonden zes expertinterviews plaats. De deelnemende respondenten zijn in bijlage 2 opgenomen. De Fase werd afgerond met een interne brainstormsessie met experts van Research voor Beleid en EIM 5 (economisch instituut voor het midden- en kleinbedrijf) op de subdomeinen wonen, milieu en ruimtelijke ordening. De resultaten van Fase 3 zijn vastgelegd in een tussenrapport. 1 Commissie Waardering en Selectie, Gewaardeerd Verleden. 2 Nationaal Archief, Pilot trendanalyse ministerie van VROM : formulering opdracht (15 oktober 2009). 3 Heezik, A., van, Plan van aanpak. 4 Commissie Waardering en Selectie, Gewaardeerd Verleden, pag 45. Een uitwerking is te vinden in: Conceptrapport Waarderingsmethodiek (februari 2009) van de werkgroep methodiek en pilots van het Nationaal Archief. 5 Research voor Beleid en EIM zijn beide onderdeel van Panteia. 12

13 Het tussenrapport behandelde de volgende onderwerpen: 1. Inleiding: afbakening van begrippen 2. Overzicht van megatrends 3. Overzicht van trends en hotspots op het subdomein Wonen 4. Overzicht van trends en hotspots op het subdomein Ruimtelijke Ordening 5. Overzicht van trends en hotspots op het subdomein milieu Het conceptrapport is voorgelegd aan een reviewgroep bestaande uit experts op het domein fysieke leefomgeving. Bijlage 6 bevat een overzicht van deelnemende experts. Verantwoording gemaakte keuzes Toevoegen megatrends Een analyse van megatrends, ofwel trends die maatschappijbreed zeer invloedrijk zijn (geweest), was geen onderdeel van de opdrachtverlening. Het plan van aanpak dat het onderzoeksteam heeft opgesteld, bevatte dan ook alleen een opzet voor een trendanalyse op het domein fysieke leefomgeving. De analyse van megatrends zou binnen een andere opdracht worden uitgevoerd. Tijdens de trendanalyse bleek echter dat veel ontwikkelingen binnen de drie subdomeinen zijn te relateren aan megatrends. Bevolkingsgroei bijvoorbeeld is van invloed op zowel milieu, ruimtelijke ordening als volkshuisvesting. Daarom is ervoor gekozen toch een beknopte omschrijving van megatrends op te nemen, zodat de context waarbinnen ontwikkelingen op de subdomeinen plaatsvonden helder was. Tevens werd herhaling in de beschrijving van de trends op de subdomeinen daarmee voorkomen, omdat de megatrends niet voortdurend hoefden te worden toegelicht. Op basis van een indeling die het Sociaal Cultureel Planbureau hanteert, zijn megatrends in de volgende categorieën ingedeeld: Demografische ontwikkelingen Economische ontwikkelingen Sociaal-economische ontwikkelingen Om verschillende redenen is de beschrijving van de megatrends na Fase 3 uit het rapport gelaten. In de volgende paragraaf gaan we hierop in. Thematische indeling beschrijving trends Met name voor de subdomeinen milieu en wonen is gekozen de beschrijving van trends thematisch in te delen. Dat wil zeggen dat binnen elk thema op het subdomein de gevonden trends zijn beschreven. Overkoepelende trends zijn afzonderlijk weergegeven. Om het eerder genoemde voorbeeld aan te houden, op het subdomein milieu zijn binnen de thema s geluid, afval, bodem, water, lucht en energie macro- en mesotrends beschreven. De overkoepelende trend is het opkomend milieubesef onder de Nederlandse bevolking. Het voordeel van deze benadering is dat de trendanalyse completer wordt, omdat per thema wordt gekeken naar trends en ontwikkelingen. Voor het subdomein milieu betekent dit dat de overheidsreacties op alle fysieke trends worden meegenomen. De thematische indeling sluit (toevalligerwijs) goed aan bij de indeling die VROM hanteert op het beleidsterrein 13

14 milieu, zodat het minder moeite zou kosten om beleidsreacties aan trends te koppelen en reacties aan directies. De nadelen van de thematische benadering wegen echter zwaarder dan de genoemde voordelen. De nadelen zijn ook benadrukt in de kritiek van de reviewgroep en het Nationaal Archief op het eerste conceptrapport. Door de thematische indeling: blijft de onderlinge samenhang tussen trends in de lucht hangen worden trends meerdere malen opgenomen, omdat een trend binnen meerdere thema s kan spelen is er teveel focus op fysieke trends; het gaat om overkoepelende, maatschappelijke trends, die een reactie zijn op fysieke milieuproblemen is de opsomming niet evenwichtig genoeg qua mate van detaillering. Het overzicht is gebaat bij een strakkere presentatie op hoofdlijnen. Geen verantwoording keuze trends In het oorspronkelijke plan van aanpak gold als uitgangspunt de keuze voor de trends te verantwoorden op basis van de kracht en impact van de trend. Deze verantwoording werd van belang geacht voor de legitimiteit van de trendanalyse. In de praktijk bleek echter dat er geen objectieve maatstaf is om de kracht en impact van een trend te meten. Er is daarom gekozen voor een beschrijvende en toetsende aanpak. Dat wil zeggen dat trends die genoemd worden in gezaghebbende literatuur zijn opgenomen in de analyse, en voorgelegd zijn aan experts ter toetsing. Verantwoording hotspots De keuze voor hotspots is gebaseerd op literatuur, expertinterviews en het Identificatiemodel Hotspots van de werkgroep methodiek en pilots van het Nationaal Archief. 1 Als verschillende bronnen melding maken van de (reeks van) gebeurtenissen en experts bevestigen deze hotspots, zijn ze opgenomen in de trendanalyse. Hotspots die niet in de literatuur zijn beschreven, maar wel door experts zijn genoemd, zijn eveneens opgenomen. Rol wetenschap Onderzoek is vaak de brandstof voor de milieubeweging en de journalistiek waarmee burgers in beweging worden gezet en waarop de overheid reageert. Voorbeelden van belangwekkend onderzoek op milieugebied zijn de Jaarlijkse Milieubalansen, de vierjaarlijkse Milieuverkenningen van het RIVM, later het Milieu en Natuurplanbureau (MNP), en de duurzaamheidsverkenningen van het MNP. In overleg met het Nationaal Archief is echter afgesproken ons te concentreren op de grote lijnen die in historische en sociologische overzichtswerken staan genoemd. Een tweede motivatie voor deze keuze is dat wetenschappelijke documentatie wordt bewaard door andere actoren dan VROM; archieftechnisch is VROM hier niet de verantwoordelijke actor. 1 Conceptrapport Waarderingsmethodiek van de werkgroep methodiek en pilots van het Nationaal Archief, p

15 Aanpassing plan van aanpak De reviewgroep reageerde kritisch op de tussenrapportage. Samenvattend was de rapportage volgens de experts onvolledig, was er onvoldoende diepgang en ontbrak samenhang tussen trends. Om de kwaliteit van de trendanalyse binnen de beschikbare tijd op een hoger peil te brengen, is in overleg met het Nationaal Archief besloten de analyse te concentreren op het domein milieu. De afspraken en wijzigingen in het plan van aanpak die als gevolg van deze keuze zijn gemaakt, staan hieronder beschreven. Na afloop van Fase 2 van het onderzoek is met het Nationaal Archief overlegd over de invulling van het vervolg van het onderzoek. Naar aanleiding van commentaar van de reviewgroep en het Nationaal Archief zelf op de concept trendanalyse is besloten het plan van aanpak op hoofdlijnen te blijven volgen, maar de focus te verleggen naar één domein. Bovendien heeft de trendanalyse binnen dit domein een nadere uitwerking gekregen op basis van de suggesties van de reviewgroep en het Nationaal Archief. De keuze is gevallen op het subdomein milieu, omdat: er veel hotspots binnen dit subdomein zijn te onderscheiden. Naast hotspots is op dit subdomein ook veel interactie tussen overheid en burger te constateren. overheidsingrijpen vooral gevoed is door ontwikkelingen in de samenleving het ministerie van VROM in veel verschillende rollen bij het beleidsterrein is betrokken en er dus een gevarieerde neerslag in het archief te verwachten is dit subdomein vanuit het oogpunt van risicoanalyse de meest interessante casus vormt Fase 3 Doorwerking bij de Rijksoverheid Activiteiten Fase 3 In deze Fase is bezien hoe trends en trendbreuken op het subdomein milieu hebben doorgewerkt binnen de Rijksoverheid in de periode door de volgende vragen te stellen en te beantwoorden: 1 Hoe heeft de Rijksoverheid gereageerd op een ontwikkeling? 2 Welk beleid voerde de Rijksoverheid naar aanleiding van een ontwikkeling? 3 Welke wet- en regelgeving is naar aanleiding van een trendbreuk tot stand gekomen? 4 Welke personen waren van belang bij bepaald beleid en wetten? 5 Heeft de ontwikkeling tot gevolg gehad dat er zich structuurwijzigingen binnen de Rijksoverheid hebben voorgedaan In deze Fase voerden de onderzoekers een beknopte literatuurstudie uit, aangevuld met interviews met ooggetuigen. De Fase heeft geleid tot twee producten, namelijk: Een overzicht van de belangrijkste beleidsonderwerpen op het subdomein milieu, die aangeeft welke neerslag van welke onderwerpen in aanmerking zou komen voor bewaring. Een overzicht van relevante actoren die betrokken zijn geweest bij de totstandkoming of uitvoering van beleid op het subdomein milieu. Naast een analyse van de doorwerking van trends bij de overheid, is naar aanleiding van de kritiek van de reviewgroep en het Nationaal Archief ten aanzien van de vorige Fase tevens een kwaliteitsslag gemaakt met betrekking tot de maatschappelijke trends. 15

16 Verantwoording gemaakte keuzes Literatuurstudie Voor de beknopte literatuurstudie heeft het onderzoeksteam bestaande literatuur geraadpleegd waarin het overheidsbeleid op het subdomein milieu wordt geanalyseerd en beschreven. Literatuur is gevonden via databases van bibliotheken en door respondenten te vragen om relevante publicaties te noemen. Een overzicht van de geraadpleegde literatuur is opgenomen in bijlage 4. Na afloop van deze documentenstudie zijn de uitkomsten gecontroleerd aan de hand van het RIO (Rapport Institutioneel Onderzoek) en BSD (Basisselectiedocument) Milieu. Daarbij is bezien wat de verschillen zijn in het type en niveau van informatie die beide methodieken opleveren. Tevens is gecontroleerd in hoeverre de lijst met beleidsonderwerpen overeenkomt met de overheidshandelingen en -producten die het RIO en BSD bevatten. Hieruit valt te concluderen dat de informatie die de trendanalyse oplevert in vergelijking met het RIO en BSD globaler is. De trendanalyse is daarnaast minder volledig dan het RIO. De overheidsreacties die tijdens de trendanalyse zijn gevonden, komen grotendeels wel overeen met de informatie in het RIO. Oorspronkelijk schreef het plan van aanpak voor ook de Staatscourant en de website Overheid.nl te raadplegen voor informatie over wetten en AMvB s. Deze bronnen bleken in de praktijk minder geschikt om de overheidsreactie op een maatschappelijke trend binnen korte termijn vast te stellen. De link tussen een wet en een maatschappelijke trend kan niet direct worden afgeleid uit de wetteksten die deze bronnen opleveren. Onderzoek via deze bronnen vergt een extra en intensieve analyseslag; om dit verband wel vast te kunnen stellen is het nodig de toelichtingen bij elke wet of AMvB te raadplegen. Literatuur waarin deze analyseslag reeds is gemaakt is het meest geschikt en efficiënt gebleken om binnen korte tijd de overheidsreactie vast te stellen (zie ook paragraaf 2.2.1). Interviews met personen die betrokken zijn (geweest) bij beleid In Fase 3 zijn parallel aan de literatuurstudie interviews gehouden met personen die betrokken zijn (geweest) bij beleid van het ministerie van VROM ( ooggetuigen ). Voorafgaand aan het interview kregen zij een overzicht gepresenteerd van (de tot dan toe in literatuur gevonden) trends en trendbreuken op het subdomein milieu in de periode Vervolgens is hen gevraagd naar de gevolgen van deze trends en trendbreuken voor het beleid van de overheid en de uitwerking daarvan binnen het domein (beleid, wet- en regelgeving, belangrijke personen, structuurwijzigingen etc), kortom de belangrijkste manifestaties binnen de overheid op het domein. Deze ooggetuigen betroffen in het oorspronkelijke plan van aanpak drie ambtenaren en twee archivarissen die lange tijd op het beleidsterrein milieu werkzaam zijn (geweest). De archivarissen die werkzaam zijn bij VROM waren allen betrokken bij de pilot. Zij verrichtten bijvoorbeeld de schouw van het archiefmateriaal. Door hen ook actief te betrekken bij de trendanalyse zouden zij een dubbelrol bekleden. Daarom is ervoor gekozen de archivarissen niet te interviewen. Wel zijn drie hooggeplaatste ambtenaren die lange tijd bij het ministerie werkzaam zijn op het beleidsterrein milieu geïnterviewd. De ontbrekende gesprekken zijn aangevuld met interviews met twee milieuhistorici. Een overzicht van geraadpleegde respondenten is opgenomen in bijlage 5. 16

17 Indeling beschrijving trends In navolging van de afspraken met het Nationaal Archief is in het concept eindrapport een aantal wijzigingen doorgevoerd in de opzet van de trendbeschrijving: voorafgaand aan de beschrijving van trends is een korte schets van overkoepelende trends op het subdomein milieu opgenomen. Het overzicht biedt in vogelvlucht zicht op de belangrijkste ontwikkelingen op dit subdomein in de onderzoeksperiode. de trends zijn niet meer thematisch ingedeeld, maar chronologisch het begrippenapparaat is vanuit praktische overwegingen vereenvoudigd: trendbreuken zijn losgelaten als afzonderlijk te onderscheiden element alsook het onderscheid tussen macro- en mesotrends. Het onderzoeksteam is uitgegaan van kenmerkende, historische ontwikkelingen. In paragraaf gaan we hier verder op in. hotspots zijn beschreven in samenhang met de trend waarop ze van invloed zijn geweest (zie verder paragraaf 2.2.2) Koppeling beleidsreactie aan trends In deze Fase is een koppeling gemaakt tussen maatschappelijke trends en de overheidsreactie op deze trends. De koppeling is steeds gemaakt op basis van: Aanwijzingen in de geraadpleegde literatuur die een beleidsreactie direct linken aan een trend in de samenleving of een hotspot Respondenten die de koppeling leggen tussen maatschappelijke trends en beleidsmaatregelen. Koppeling actoren aan beleidsreactie Na de koppeling van trends en overheidsreacties, is in Fase 3 de tweede koppeling tussen beleidsreacties en actoren gemaakt. De literatuur gaf echter geen aanwijzingen over directies die bij beleidsmaatregelen waren betrokken. De literatuur spreekt van het ministerie van VROM of het Directoraat-Generaal als actor. De koppeling tussen beleidsreactie en directies is gemaakt op basis van: het overzicht van de CAS van alle directies en hun taken bij het ministerie van VROM ( directies waarnaar is verwezen door respondenten bij VROM in verband met overheidsreacties Omdat er geen hard bewijs beschikbaar is welke directie bij welke overheidsreactie betrokken was, was een interpretatieslag van het overzicht van de CAS nodig. Bijvoorbeeld, de directie Stralenbescherming ( ) had als taak het formuleren van stralingbeschermingsbeleid dat beoogt de bescherming van mensen, dieren, planten en goederen tegen de nadelige effecten van straling. Hiervan kan worden afgeleid dat deze directie zich bezig heeft gehouden met de discussie omtrent kernenergie in de jaren tachtig (zie verder paragraaf 2.2.4). Verantwoording bronnen De beschrijvingen van trends, hotspots en overheidsreacties bevatten vaak geaggregeerde informatie uit verschillende bronnen of informatie afkomstig uit interviews. Waar mogelijk en indien er sprake was van een specifieke bron, is middels een voetnoot aangegeven uit welke bron informatie de afkomstig is. Wanneer de informatie uit een interview naar voren is gekomen, wordt dit ook aangeduid in een voetnoot. Het beleid van Research voor Beleid 17

18 is echter de anonimiteit van respondenten te waarborgen; daarom is niet vermeld van welke respondent de informatie afkomstig is. Verder moet worden vermeld dat enkele trends beknopt zijn uitgewerkt of een 'van horen zeggen' karakter hebben. Sommige informatie heeft het onderzoeksteam namelijk alleen of vooral in de interviews gehoord en niet of veel minder teruggevonden in de literatuur. Het is niet altijd gelukt om extra literatuur te vinden om bepaalde trends uitgebreider te beschrijven. 2.2 Bevindingen Algemeen Tijdens de uitvoering van de trendanalyse heeft het onderzoeksteam ervaren dat de operationalisering en praktische invulling van de methodiek een nadere uitwerking behoeven. De documentatie over de methodiek van het Nationaal Archief heeft een te hoog abstractieniveau om als basis te dienen voor operationalisering, terwijl het plan van aanpak van Research voor Beleid ten behoeve van de trendanalyse eerder een te praktische invulling gaf aan de trendanalyse (welke literatuur moet worden verzameld, met welke experts moet worden gesproken?). Tijdens de uitvoering van de trendanalyse zijn er weliswaar keuzes gemaakt over de operationalisering van begrippen en definities en de te volgen stappen, maar die keuzes hebben mede gezien de tijdsdruk waaronder de trendanalyse plaatsvond een ad hoc karakter. Hieronder worden de gevonden oplossingen weergegeven. Een belangrijk onderdeel van de operationalisering betreft het analysekader en het begrippenapparaat. Een belangrijke veronderstelling in het plan van aanpak voor de trendanalyse is dat een min of meer sociologische benaderingswijze en een sociologisch begrippenapparaat van pas komen om de meest kenmerkende trends en ontwikkelingen in de Nederlandse samenleving in kaart te brengen. Deze benaderingswijze houdt in dat gebruik wordt gemaakt van literatuur, statistische bronnen en analyses van ondermeer instellingen als het SCP, CBS, PBL, CPB, WRR, RMO, aangevuld met interviews met experts. Met behulp van het begrippenapparaat uit plan van aanpak van Van Heezik Beleidsresearch zijn trends in te delen naar kracht en impact, niveau (mega, meso, macro) en naar richting (trendbreuk). Tijdens de uitvoering van de trendanalyse is deze sociologische benadering losgelaten. De reden hiervoor is tweeledig. Enerzijds constateren wij dat de literatuur en analyses van de bovengenoemde instellingen in ieder geval binnen het domein milieu niet het gewenste abstractieniveau bevatten. De trends worden op een voor de trendanalyse te hoog abstractieniveau beschreven ( globalisering ), of juist op een te laag abstractieniveau ( toename hoeveelheid CO2 in de atmosfeer ). In de trendanalyse wordt gezocht naar het niveau daartussen, zoals ontstaan van een Nederlandse milieubeweging. Anderzijds is de conclusie te trekken dat de indeling van trends op basis van kracht en impact, niveau en richting niet goed bruikbaar is. Op basis van de literatuur en gesprekken met experts worden het niveau en de richting van trends meestal niet duidelijk. Vooral het begrip trendbreuk heeft het onderzoeksteam tijdens de uitvoering als problematisch ervaren. Daarnaast is het lastig de keuze van de opgenomen trends te verantwoorden op basis 18

19 van de kracht en impact van de trend, omdat dit soort informatie ontbreekt. De indeling van trends op basis van het begrippenapparaat werd daardoor een constructie achteraf van de onderzoekers. Zonder bronverwijzing of objectiveerbare criteria is die constructie echter discutabel. Een oplossing is gevonden in het gebruiken van historische literatuur en een meer beschrijvende aanpak. Een ander belangrijk besluit dat tijdens de uitvoering is genomen, is het concentreren van de trendanalyse tot het subdomein milieu. Aanvankelijk zou het volledige domein fysieke leefomgeving aan een analyse worden onderworpen. Het onderzoeksteam bleek binnen de beschikbare tijd en middelen niet goed in staat een volledig en diepgaand beeld te krijgen van trends en ontwikkelingen binnen dit domein. Bovendien ontbrak een maatschappijbrede trendanalyse die als basis kan dienen voor een analyse binnen het specifieke domein. De concentratie op het domein milieu heeft de trendanalyse beter uitvoerbaar gemaakt. Tot slot levert de trendanalyse aanknopingspunten op om de rol van de reviewgroep anders in te vullen. De reviewgroep bestaat uit experts op het domein fysieke leefomgeving die commentaar hebben geleverd op een conceptversie van de trendanalyse. Daarmee is getracht de kwaliteit van de trendanalyse te borgen. Omdat de reviewgroep echter niet betrokken was bij de totstandkoming van de trendanalyse, ontbrak de mogelijkheid vooraf input te leveren. De conceptversie van de trendanalyse voldeed bovendien niet aan de kwaliteitseisen van de experts. Als de reviewgroep een functie zou krijgen als klankbordgroep en intensiever betrokken zou zijn bij het onderzoek, wordt de kwaliteit daarvan beter gewaarborgd Inventarisatie trends Analyse en synthese van trends vereist Uit de trendanalyse blijkt dat bestaande informatie (literatuur, statistische bronnen en expertinterviews) onvoldoende kant-en-klare trends en ontwikkelingen oplevert. De literatuur en de gesprekken met experts leiden tot een veelheid aan ongelijksoortige informatie: Er kan sprake zijn van gedeeltelijke overlap tussen trends Er kan sprake zijn van elkaar tegensprekende literatuur en experts Trends kunnen aanleiding geven tot nieuwe trends, zonder dat dit goed is gedocumenteerd Over sommige trends is veel informatie beschikbaar, terwijl andere trends door (g)een enkele respondent worden genoemd Sommige trends zijn beschreven op het niveau van variabelen (bijv. CBS-cijfers), terwijl andere trends zijn beschreven op het niveau van de samenleving (bijv. in SCP-studies) Voor de periode vanaf 1990 is het lastig gebleken literatuur te vinden die aanknopingspunten kan bieden voor trends. Het gevolg hiervan is dat een extra analyse- en syntheseslag van de informatie nodig is. In de trendanalyse is hierin deels voorzien door een brainstormsessie te organiseren. Die sessies bleken echter niet voldoende om de veelheid aan ongelijksoortige informatie te filteren, combineren en samen te vatten. Daarvoor is meer tijd nodig en bovendien een objectiveerbaar selectiemechanisme. Een oplossing is deels gevonden in het vaker gebruiken van gezaghebbende historische literatuur in plaats van sociologische analyses en statistische 19

20 bronnen. Desalniettemin heeft er alsnog een synthese moeten plaatsvinden van de verzamelde informatie. Die synthese is vooral gebaseerd op common sense, waardoor een verantwoording lastig is. Periodisering Een zo precies mogelijke periodisering is van belang voor de selectie van documenten. Uit de trendanalyse komt naar voren dat het weliswaar mogelijk is grofweg weer te geven in welk (deel van het) decennium of decennia de trend plaatsvond, maar niet om een exact jaartal aan te duiden. De literatuur bleek niet altijd helder over de exacte periodisering en spreekt in termen als eind jaren zestig tot de eerste helft van de jaren zeventig. Hierbij komt dat maatschappelijke trends niet precies op het jaartal af te begrenzen zijn. De periodisering van hotspots is over het algemeen wel helder en exact. Volgorde literatuurstudie en interviews In het plan van aanpak is uitgegaan van een literatuurstudie die deels parallel loopt aan de expertinterviews. Het blijkt echter nuttiger om experts voorafgaand aan het interview op basis van een beperkte literatuurstudie een uitgeschreven overzicht met trends voor te leggen. De onderzoeker heeft zo de benodigde achtergrondkennis waardoor hij beter in staat is door te vragen. Tevens kunnen de experts zo ontbrekende elementen aanvullen en dieper ingaan op de trends, omdat er al stof voor discussie ligt. Hotspots Naast de identificatie van trends en trendbreuken diende aandacht te worden besteed aan hotspots. Om hotspots te identificeren is gebruik gemaakt van het Identificatiemodel Hotspots van de werkgroep methodiek en pilots van het Nationaal Archief. 1 Uit de trendanalyse komt naar voren dat op het subdomein milieu de hoeveelheid hotspots te groot is om binnen de beschikbare tijd van elke hotspot de spelers en gebeurtenissen te kunnen beschrijven. Met name in de jaren 70 en jaren 80 vonden veel gebeurtenissen plaats die aangemerkt kunnen worden als hotspot. Daarnaast blijkt de geraadpleegde literatuur niet het juiste niveau van informatie te bevatten om te komen tot een volledige beschrijving. In de literatuur worden hotspots wel benoemd, maar niet altijd volledig uitgewerkt. Om hotspots te beschrijven op het niveau zoals oorspronkelijk bedoeld, is een diepgaander studie nodig op basis van literatuur die specifiek over de betreffende hot spot handelt. Het onderzoeksteam heeft de toepassing van het Identificatiemodel Hotspots dus als lastig ervaren. Tijdens de uitvoering van de trendanalyse is ervoor gekozen de hotspots te verbinden aan de trends en ze kort te beschrijven. Op deze manier vormen ze als het ware een illustratie, of een nadere invulling, van de trend. Dit maakt de beschrijving van trends completer. De consequentie is dat de reactie van de overheid niet op het niveau van de hotspot is beschreven, maar op het niveau van de bovenliggende trend. Deze wijze van werken brengt evenwel een risico met zich mee. Door hotspots te verbinden aan een trend, is het mogelijk dat belangrijke hotspots en dus ook beleid worden gemist. 1 Conceptrapport Waarderingsmethodiek van de werkgroep methodiek en pilots van het Nationaal Archief, p

21 Uit de trendanalyse komen namelijk enkele hotspots naar voren die niet zijn te koppelen aan een maatschappelijke trend, maar naar aanleiding waarvan wel nieuw beleid is gevormd. Voorbeelden zijn de Bijlmerramp en de Vuurwerkramp in Enschede die beiden een impuls gaven aan het veiligheidsbeleid op het subdomein milieu Koppeling trends aan beleid Beperkingen denken vanuit de maatschappij Kenmerkend voor de trendanalyse is het denken vanuit de maatschappij: een inventarisatie van longitudinale ontwikkelingen in de samenleving dient als basis voor de waardering van overheidsarchieven. Het doel van deze benadering is te bewaren wat representatief is voor de samenleving in een bepaalde periode. De aanname is dat de overheid reageert op maatschappelijke ontwikkelingen en dat op deze wijze de meest relevante overheidsdossiers kunnen worden geselecteerd. Naar aanleiding van de ervaringen uit de trendanalyse kunnen de volgende kanttekeningen bij deze aanname worden geplaatst: Eigen dynamiek overheid Er is sprake van een wisselwerking tussen overheid en de maatschappij. De overheid reageert op maatschappelijke ontwikkelingen, en andersom komen er reacties uit de maatschappij op plannen of acties van de overheid. De politiek heeft echter ook zijn eigen dynamiek en elke minister zijn eigen stokpaardjes. Uit de trendanalyse op het subdomein milieu blijkt duidelijk dat de wijze waarop beleid wordt gevormd in belangrijke mate afhankelijk kan zijn van interne processen bij de overheid (een machtsstrijd rondom institutionalisering van milieu) en de houding van het kabinet (bijvoorbeeld als gevolg van een lobby vanuit de landbouw). Daarnaast kunnen ontwikkelingen binnen subdomeinen zijn ingegeven door ideologische veranderingen in het overheidsbeleid (verzelfstandiging, meer marktwerking) in plaats van min of meer autonome trends uit de samenleving. Bovendien kan overheidsbeleid ook topdown worden bepaald. Tevens is het mogelijk dat er binnen een ministerie veel aandacht is voor een beleidskwestie, die (om wat voor reden dan ook) weinig aandacht krijgt in de maatschappij. Door de maatschappelijke ontwikkelingen als basis te gebruiken voor de selectie van dossiers, blijft deze dynamiek buiten beschouwing. Bovengenoemde kwesties vallen dan buiten de selectie, zeker gezien het globale karakter van de trendanalyse. De rol van de Europese Unie Dit onderwerp hangt samen met het bovenstaande punt: de overheid is ook een autonome actor. De Europese Unie oefent steeds grotere invloed uit op het Nederlands milieubeleid. In het oorspronkelijke plan van aanpak is deze rol echter niet expliciet aan de orde gesteld. Uit de trendanalyse blijkt dat de Europese Unie wel naar voren komt, maar pas concreet wordt als je gaat inzoomen en kijkt wat het Europese beleid inhoudt. Gezien de omvang en complexiteit van het Europees milieubeleid en het gebrek aan operationalisering van de rol 21

22 van de EU binnen de trendanalyse, is dit onderwerp in de trendanalyse buiten beschouwing gebleven. Experts denken vaak in termen van beleid in plaats van trends Het bleek ook tijdens de expertinterviews dat het soms lastig is om los te komen van het overheidsbeleid binnen het domein en vanuit trends en ontwikkelingen naar het domein te kijken. Experts houden zich vaak bezig met beleidsontwikkelingen binnen een subdomein en bekijken de wereld daarom sterker vanuit beleidsoogpunt dan vanuit het oogpunt van trends. Experts vonden het lastig om hiervan los te komen. Hetzelfde geldt voor veel literatuur. Milieubeleid niet (alleen) gericht op maatschappelijke trends Voortbouwend op de aanname dat de overheid reageert op maatschappelijke ontwikkelingen is de veronderstelling dat je vanuit de maatschappelijke trendanalyse vrij logisch komt op beleidsonderwerpen die voortvloeien uit die trends. Wat betreft het subdomein milieu, gold de veronderstelling dat fysieke trends beschreven worden als onderdeel van maatschappelijke trends: maatschappelijke trends zijn een gevolg van fysieke trends. Oorzaak en gevolg zijn in de praktijk echter niet altijd even goed te scheiden. In eerste instantie reageert de overheid bijvoorbeeld op de maatschappelijke trend opkomst van de milieubeweging door beleid op te stellen voor fysieke problemen. Pas in de jaren 90 vormt de overheid beleid in reactie op de milieubeweging door subsidies in te stellen en participatiebeleid te voeren. Daarnaast concluderen we op basis van de trendanalyse dat een aantal fysieke trends door de gehanteerde methode inderdaad naar voren komt, omdat ze maatschappelijke aandacht genieten (bodemverontreiniging, zure regen, broeikaseffect, klimaatverandering). Door de grote streken die zijn gemaakt, geldt dit geldt echter niet voor alle fysieke trends (luchtverontreiniging, afvalstoffenproblematiek, aanpak van chemische stoffen en bestrijdingsmiddelen, rekeningrijden, milieukosten en financiering). De consequentie van de gehanteerde methode is tevens dat maatregelen die doorlopen na afloop van de maatschappelijke trend waartoe ze behoren niet meer worden meegenomen. De maatschappelijke aandacht leeft gedurende een bepaalde periode op om vervolgens weer weg te ebben. De overheid zet beleidsmaatregelen om bijvoorbeeld bodemverontreiniging te verhelpen niet direct stop zodra de maatschappelijke aandacht afneemt. Het overzicht van beleidsonderwerpen krijgt zo een fragmentarisch karakter Koppeling beleid aan actoren Niveau beleidsonderwerpen Tijdens de uitvoering van de trendanalyse heeft het onderzoeksteam ervaren dat het niveau van deze beleidsonderwerpen onvoldoende is geoperationaliseerd. We constateren dat de term beleidsonderwerp op drie verschillende manieren kan worden geïnterpreteerd. Ten eerste kunnen eronder worden verstaan de handelingen die de overheid verricht naar aanleiding van een trend (beleidsvorming, opstellen wet- en regelgeving, het verrichten van onderzoek, inspectie etc.) Ten tweede kan worden opgevat als termen die een beleidsstuk (Urgentienota Milieuhygiëne), een wet (Wet Milieubeheer) of een beleidslijn die wordt ge- 22

23 volgd (doelgroepen- of gebiedenbeleid) aanduiden. Dit zijn onderwerpen die helder uit de trendanalyse naar voren komen en zijn opgenomen in het overzicht. Wanneer we een niveau dieper gaan kunnen we beleidsonderwerpen tot slot ook beschouwen als de specifieke doelgroepen waar het beleid zich op richtte (Landbouw, Industrie, Consumenten etc), welke milieuproblemen de Urgentienota aanstipt en welke handelingen de Wet Milieubeheer reguleert. In de genoemde gevallen is dat mogelijk geweest, maar omdat de middelen beperkt waren, geldt dat niet voor alle gevonden beleidsnota s en wetten. Een niveau dieper zou de lijst met beleidsonderwerpen wel completer maken. Directies Een belangrijke voorwaarde voor de koppeling van beleid aan actoren is dat er een volledig overzicht bestaat van alle directies die zich tot en met 2005 met milieu hebben beziggehouden. Het overzicht dat in het kader van de pilot voor het ministerie van VROM is opgesteld door de CAS is dan ook bijzonder nuttig geweest. Uit de trendanalyse blijkt dat het onderzoeksteam soms een ruwe inschatting heeft moeten maken welke directie welk beleidsonderwerp heeft opgepakt. Afgezien van de directies die in de interviews naar voren kwamen, was er voor veel onderwerpen geen ander aanknopingspunt voor de koppeling dan de taken die bij de directies staan genoemd in het overzicht van de CAS. De lijst met directies moet dan ook worden beschouwd als een indicatief overzicht. Het is niet uit te sluiten dat andere directies zich ook met een bepaald onderwerp hebben beziggehouden. 23

24 24

25 3 Overzicht van trends, hotspots en overheidsreactie op het subdomein milieu 3.1 Afbakening subdomein milieu In de context van het domein fysieke leefomgeving definiëren we het subdomein milieu als de ecologische leefomgeving, ofwel het gedeelte van de fysieke omgeving (levende en niet levende natuur) waarin het menselijk leven plaatsvindt. Het milieu is opgebouwd uit verschillende elementen, namelijk bodem, water en lucht. De kwaliteit van het milieu wordt beïnvloed door factoren als het gebruik van chemische stoffen en mest, emissies, energiegebruik en het afval dat de mens produceert. Om het thema milieu af te bakenen sluiten wij grotendeels aan bij de indeling in thema s die het Centraal Bureau voor de Statistiek (CBS) hanteert 1, aangevuld met thema s gebruikt door het Milieu en Natuurcompendium. 2 Onder milieu scharen wij de volgende thema s: Bodem Water Lucht Geluid Afval Energie 3.2 Algemene trends op het subdomein milieu Op basis van de door ons bestudeerde literatuur, zien wij de volgende overkoepelende, globale ontwikkelingen op het subdomein milieu in Nederland in de periode : Verbreding van de problematiek van lokaal naar internationaal In de jaren zestig en zeventig manifesteert de milieuproblematiek zich vooral lokaal. Burgers verenigen zich in lokale actiegroepen om te protesteren tegen de vervuiling van hun leefmilieu. Het was in deze periode al duidelijk dat bepaalde problemen een bovenlokaal karakter hadden. Maar pas in de jaren tachtig dringt het besef door dat sommige effecten mondiaal van aard zijn en dat consument- en productiegedrag in ons land elders leidt tot milieuproblemen. Internationale samenwerking blijkt noodzakelijk om deze problemen aan te pakken. 1 Het CBS schaart de volgende thema s onder Milieu: Natuur, Lucht, Afval, Water, Kosten en financien, Mest en mineralen en Milieurekeningen. 2 Het Milieu- en Natuurcompendium is een gezamenlijk product van het CBS, het Planbureau voor de Leefomgeving (PBL) en Wageningen Universiteit en Researchcentrum (WUR). 25

26 Van milieuhygiëne naar milieubeheer in den brede In de beginjaren van milieubeleid stonden de gevolgen van milieuvervuiling voor de gezondheid van de mens centraal. Het beleidsterrein was in eerste instantie dan ook onderdeel van het ministerie van Volksgezondheid en Milieuhygiëne (VoMil, 1971 t/m 1982). In de jaren 70 en 80 is de definitie van milieuhygiëne verbreed naar milieubeheer. Deze verbreding wordt weerspiegeld in de institutionalisering van het beleidsterrein bij de overheid. In 1982 werd VoMil gesplitst en werd Volksgezondheid gekoppeld aan het ministerie van Welzijn en Cultuur (WVC, tien jaar later omgedoopt tot VWS). Per 1 januari 1983 ressorteerde milieuhygiëne niet meer onder WVC, maar is het als milieubeheer ondergebracht bij het ministerie van VROM. Relatie economische vooruitgang aandacht voor milieu De mate van maatschappelijke aandacht en actie op milieugebied is positief gecorreleerd aan de mate van economische vooruitgang. Met andere woorden: in tijden van economische voorspoed is er meer aandacht voor milieu, en zeker meer actie op dit gebied, dan in tijden van recessie. 1 Verband technologische ontwikkelingen milieu Aanvankelijk wordt door de milieubeweging de toepassing van technologie als een van de belangrijkste oorzaken van de milieuvervuiling aangewezen. In de jaren tachtig wordt het geloof in de noodzaak tot deïndustrialiseren door (een groot gedeelte van) de milieubeweging losgelaten, en ziet men ook de mogelijkheden van ecologisch moderniseren. Andersom is het milieuprobleem door milieusceptici ook opgevat als een puur technische kwestie, die met nieuwe technologische ontwikkelingen opgelost kan worden. Ontwikkelingen binnen de milieubeweging De milieubeweging probeerde decennialang overheid en publiek te overtuigen van de ernst van de milieuproblematiek. Vanaf de jaren zestig en zeventig maakte de beweging een sterke ontwikkeling door. Hoewel niet echt gesproken kan worden van dé milieubeweging met een gemeenschappelijke wereldvisie, kunnen globaal de volgende Fasen onderscheiden worden: : de milieubeweging biedt oplossingen met een sterk utopisch karakter: een kleinschalige, gedecentraliseerde maatschappij, waarin ecologisch verantwoord wordt gehandeld : voor de grotere, landelijk opererende milieuorganisaties geldt dat de utopieën en idealen verdwijnen naar de achtergrond, de milieubeweging richt zich hoofdzakelijk op direct politieke thema s. Grootschalige technologieën die risico s met zich meebrachten voor mens en milieu (met name kernenergie) worden afgewezen. Daarnaast worden talloze locale milieuactiegroepen opgericht, die zich op lokaal niveau verzetten tegen vervuiling van hun leefmilieu : de milieubeweging stelt zich pragmatisch op en richt zich hoofdzakelijk op concrete alternatieven die gerealiseerd kunnen worden binnen de bestaande industriële samenleving. 2 1 Jaarboek ecologische geschiedenis, Themanummer De relatie tussen economie en ecologie gisteren, vandaag en morgen, Deze indeling is gebaseerd op: Jacqueline Cramer, De groene golf. Geschiedenis en toekomst van de Nederlandse milieubeweging (Utrecht, 1989). 26