Hierbij gaat voor de delegaties Commissiedocument SEC(2010) 66 final.

Transcriptie

1 RAAD VAN DE EUROPESE UNIE Brussel, 26 februari 2010 (01.03) (OR. en) 6948/10 ADD 2 ENER 55 ENV 117 AGRI 63 INGEKOMEN DOCUMENT van: de heer Jordi AYET PUIGARNAU, directeur, namens de secretaris-generaal van de Europese Commissie ingekomen: 26 februari 2010 aan: de heer Pierre de BOISSIEU, secretaris-generaal van de Raad van de Europese Unie Betreft: Werkdocument van de diensten van de Commissie - Samenvatting van de effectbeoordeling = Begeleidend document bij het verslag van de Commissie aan het Europees Parlement en de Raad betreffende de duurzaamheidseisen voor het gebruik van vaste en gasvormige biomassa bij elektriciteitsproductie, verwarming en koeling Hierbij gaat voor de delegaties Commissiedocument SEC(2010) 66 final. Bijlage: SEC(2010) 66 final 6948/10 ADD 2 sd DG C NL

2 EUROPESE COMMISSIE Brussel, SEC(2010) 66 final WERKDOCUMENT VAN DE DIENSTEN VAN DE COMMISSIE SAMENVATTING VAN DE EFFECTBEOORDELING Begeleidend document bij het Verslag van de Commissie aan het Europees Parlement en de Raad betreffende de duurzaamheidseisen voor het gebruik van vaste en gasvormige biomassa bij elektriciteitsproductie, verwarming en koeling COM(2010) 11 final SEC(2010) 65 final NL NL

3 1. PROBLEEMOMSCHRIJVING Om haar 2020-doelstellingen overeenkomstig de richtlijn betreffende het gebruik van hernieuwbare energiebronnen 1 te verwezenlijken moet de EU het gebruik van biomassa voor energiedoeleinden opdrijven. De richtlijn zelf omvat een duurzaamheidsregeling voor biobrandstoffen en vloeibare biomassa. Krachtens artikel 17, lid 9, van de richtlijn moet de Commissie uiterlijk op 31 december 2009 verslag uitbrengen over de vereisten voor een duurzaamheidsregeling voor het gebruik van andere biomassa dan biobrandstoffen en vloeibare biomassa voor de opwekking van energie. Vaste en gasvormige biomassa is afkomstig van land- en bosbouw en van afvalstoffen. Aangezien de rijkdommen aan biomassa niet onbeperkt zijn, is het belangrijk deze op efficiënte en duurzame wijze te gebruiken. Als de klimaatverandering en potentieel negatieve effecten op de biodiversiteit, het water, de bodem en ecosysteemdiensten niet worden weerspiegeld in de marktprijzen, schiet de markt tekort. Ook de regelgeving kan falen wanneer een beleid voor het gebruik van hernieuwbare energiebronnen de lidstaten ertoe aanzet meer biomassa te gebruiken terwijl de regels of de prijszettingsmechanismen voor de productie van biomassa geen rekening houden met negatieve externe factoren, zoals ontbossing. Momenteel zijn dergelijk negatieve effecten niet duidelijk aantoonbaar, zeker niet in de EU. Het kan echter passend zijn op dit gebied afdoende voorbereid te zijn aangezien de verwachting is dat in de toekomst meer biomassa en vooral meer ingevoerde biomassa zal worden gebruikt voor energieproductiedoeleinden. 2. ANALYSE VAN DE SUBSIDIARITEIT Biomassa kan gemakkelijk worden verhandeld. Daaruit volgt dat wanneer een lidstaat alleen optreedt, de interne markt voor handelaars in biomassa en leveranciers en gebruikers kan worden verstoord. Actie op EU-niveau kan ervoor zorgen dat een gemeenschappelijk milieubeleid wordt verwezenlijkt zonder dat de interne markt wordt verstoord. 3. DOELSTELLINGEN VAN HET EU-INITIATIEF De algemene beleidsdoelstelling is een duurzaam gebruik van biomassa voor energiedoeleinden te waarborgen. De specifieke doelstellingen zijn ervoor te zorgen dat het gebruik van biomassa voor elektriciteit en warmte/koeling gepaard gaat met (1) duurzame productie, (2) goede broeikasgasemissieprestaties in vergelijking met fossiele brandstoffen en (3) een efficiënte energieomzetting in elektriciteit en verwarming en koeling. De operationele doelstelling is om duurzaamheidseisen vast te stellen voor vaste en gasvormige vormen van biomassa, gebruikt voor elektriciteitproductie en verwarming of koeling, zolang dergelijke eisen: 1 Richtlijn 2009/28/EG. NL 2 NL

4 doeltreffend zijn om het duurzaam gebruik van biomassa te waarborgen, kosteneffectief zijn bij het bereiken van de doelstellingen en consistent zijn met bestaande beleidslijnen. 4. BELEIDSOPTIES Tabel 1: Samenvatting van de beleidsopties A. Productie van biomassa Beleidsscenario Optie A1: geen nieuwe EU-actie Optie A2: richtsnoeren inzake intensificatiemethoden in de bosbouw Optie A3: minimumcriteria inzake biodiversiteit en landgebruik Optie A4a: optie A3 + rapportering over oorsprong van biomassa Optie A4b: optie A3 + rapportering over duurzaam bosbeheer Optie A5: optie A3 + minimumverplichtingen inzake duurzaam bosbeheer Optie A6: Optie A3 + LULUCFboekhouding B. broeikasgasreductie: Optie B1: geen nieuwe EU-actie Optie B2: etikettering van de broeikasgasprestatie Optie B3: vaststelling van een minimale broekasgasemissiereductie van -35% (oplopend tot 50-60% in 2017/2018) Regelingen op basis van vrijwilligheid met uitwerking van certificatiestelsels voor de duurzame productie van biomassa en duurzaam landgebruik. Richtsnoeren inzake aspecten van landgebruik die verband houden met toenemende productie van bio-energie in bossen, bv. toenemend gebruik van stronken, takken en bladeren. Criteria betreffende biodiversiteit en landgebruik of zogenaamde 'nogo'-zones in het kader van de richtlijn hernieuwbare energiebronnen, die gelden voor alle vormen van biomassa. Bosbeheeraspecten vallen buiten de werkingssfeer. Zoals optie A3 + rapporteringseisen voor de lidstaten inzake de oorsprong van de biomassa. Zoals optie A3 + verplichte rapporteringseisen voor de lidstaten over duurzaam bosbeheer. Zoals optie A3 + aan de lidstaten opgelegde verplichtingen om biomassa van bossen uitsluitend mee te tellen in verband met hun duurzame-energiedoelstelling als de bossen duurzaam worden beheerd. Zoals optie A3 + bewijs van goede praktijken in het geval het land van oorsprong geen LULUCF-emissies in rekening brengt. Broeikasgasprestatie-eisen kunnen worden uitgewerkt in het kader van regelingen op basis van vrijwilligheid. Vermelding van de broeikasgasprestatie op het etiket om gebruikers van elektriciteit en verwarming voor te lichten en het denken in termen van broeikasgaslevenscyclus in het productieproces te bevorderen. Een gemeenschappelijke broeikasgasmethodologie voor de etikettering is vereist om de consistentie van de aanduidingen te waarborgen. De verplichting kan worden opgelegd aan de leveranciers van elektriciteit en verwarming en de broeikasgassenprestaties kunnen bekend worden gemaakt op de oorsprongcertificaten. Een eis van een minimale broekasgasemissiereductie van -35% voor biomassa uit land- en bosbouw (vergeleken met het fossiele alternatief) dezelfde minimumeisen als voor biobrandstoffen en vloeibare biomassa in de richtlijn hernieuwbare energiebronnen NL 3 NL

5 Optie B4: vaststelling van minimumeisen inzake broekasgasemissiereductie overeenkomstig het desbetreffende reductiepotentieel C. Omzetting Optie C1: Geen nieuwe EU-actie Optie C2: Bonus voor hoger eindomzettingsrendement of malus voor lager eindomzettingsrendement Optie C3: uitbanning van inefficiënt gebruik of vaststelling van minimumrendementsnormen Optie C4: etikettering van het rendement Optie C5: verbetering van het rendement van de leveringsketen Invoering van minimumeisen inzake broeikasgassen overeenkomstig de best beschikbare technologie voor elke keten. Het vigerende energie-efficiëntiebeleid zal resultaten opleveren bij het efficiënter maken van alle energiebronnen, inclusief biomassa. De lidstaten geven een bonus/malus (d.w.z. een financiële stimulans) om het rendement te verbeteren via gedifferentieerde subsidieniveaus De uitbanning van bepaalde inefficiënte biomassatechnologie-opties of de invoering van minimumeisen. Het kleinschalige (doorgaans huishoudelijke) gebruik van biomassa valt buiten de werkingssfeer en wordt gereguleerd in het kader van ander EU-beleid. Etikettering om het bewustzijn inzake het (eindomzettings)rendement van een biomassaketen of installatie, bv. een verwarmingsketel op basis van biomassa, te vergroten, bv. door de etikettering van de energiebesparing op het oorsprongcertificaat. Een levenscyclusmethodologie voor broeikasgassen waarin het eindomzettingsrendement is opgenomen. De opties A2, A4b, A6, C4 en C5 zijn uitgesloten omdat zij als ondoeltreffend werden beschouwd om een antwoord te bieden op de vastgestelde problemen. 5. BEOORDELING VAN DE EFFECTEN 5.1. Milieueffecten Geen beleidsinstrument kan de zekerheid bieden dat de bossen in goede staat worden hersteld nadat de biomassa geoogst is. De opties A3 en A4a waarborgen dat gebieden met grote biodiversiteit, zoals oerbossen, niet worden gebruikt voor de productie van biomassa en dat gebieden die grote koolstofreservoirs zijn, dat ook blijven na de productie van biomassa. Optie A5 vergt een bewijs van duurzaam beheer van de bossen, maar een dergelijk bewijs is moeilijk te verifiëren zonder mondiaal overeengekomen gemeenschappelijke eisen inzake duurzaam bosbeheer. Wanneer wordt gekeken naar de broeikasgasemissiebaten van de verschillende opties, is het duidelijk dat bij de meeste biomassaketens die worden gebruikt voor elektriciteit en verwarming, de reductie aanzienlijk is in vergelijking met het gebruik van het fossiele alternatief (zie grafiek 1) 2. 2 De emissies van landgebruik worden als nul beschouwd. Verliezen voor energieomzetting zijn meegerekend, gebaseerd op de aanname van 25% omzettingsrendement bij elektriciteitsproductie, en 85% omzettingsrendement bij verwarming/koeling. NL 4 NL

6 Grafiek 1: Broeikasgasemissiereductiepotentieel van vaste biomassa die wordt gebruikt als grondstof voor elektriciteitsproductie en verwarming Broeikasgasreductie (in %) (vergeleken met fossiele brandstoffen uit EU) 100% 90% 80% 70% 60% 50% 40% 30% 20% 10% 0% Broeikasgasreductie dankzij het gebruik van vaste biomassa bij elektriciteitsproductie en verwarming FR spaanders (EU) FR spaanders (tropisch) FR pellets (EU/hout als procesbrandstof) FR pellets (EU aardgas als procesbrandstof) FR pellets (tropisch/hout als procesbrandstof) FR pellets (tropisch/aardgas als procesbrandstof) FR houtskool (EU) FR houtskool (tropisch) Stro van graangewassen (EU) Bagassebriketten (hout als procesbrandstof) Bagassebriketten (aardgas als procesbrandstof) Bagassebalen Palmpitdoppen Vaste biomassa als grondstof Miscanthus SRC spaanders (EU) SRC spaanders (tropisch) SRC pellets (EU/ hout als procesbrandstof) SRC pellets (EU/ aardgas als procesbrandstof) SRC pellets (tropisch/ hout als procesbrandstof) Elektriciteit Verwarming SRC pellets (tropisch/ aardgas als procesbrandstof) * FR = bosresiduen, SRC = hakhout met korte omlooptijd Gezien de goede broeikasgasprestaties van de voornaamste grondstoffen levert een etikettering met betrekking tot deze emissies (optie B2) waarschijnlijk geen extra emissiereductie op. Optie B3 resulteert in 5 tot 20% extra emissiereductie en waarborgt dat er eisen worden vastgesteld die sporen met de richtlijn inzake hernieuwbare energiebronnen teneinde consistentie te verzekeren voor grondstoffen die zowel voor vervoersdoeleinden als voor de productie van elektriciteit of warmte kunnen worden gebruikt. Optie B4 resulteert in extra broeikasgasemissiereductie doordat zij tot verbetering van de keten leidt, bijvoorbeeld gebruikmaking van hout in plaats van aardgas als procesbrandstof. In het geval van de productie van pellets, kan vervanging van aardgas door hout als procesbrandstof leiden tot een verlaging van de broeikasgasemissies met ongeveer 35% bij elektriciteitsproductie. Wanneer wordt gekeken naar de omzettingsrendementsopties hangen positieve milieueffecten af van de doeltreffendheid van beleidsopties om fossiele brandstoffen te vervangen. De grootste efficiëntieverbetering kan worden bereikt met de benutting van de proceswarmte bij installaties die uitsluitend elektriciteit produceren (d.w.z. overstappen naar warmtekrachtkoppeling). Wanneer uitsluitend voor biomassa en niet voor fossiele brandstoffen minimumrendementsnormen (optie C3) worden vastgesteld, zijn negatieve milieueffecten mogelijk aangezien het gebruik van biomassa dan wordt ontmoedigd door de hogere kosten. Invoeren van een bonus/malusstelsel (optie C2) bij ondersteuningsregelingen kan voorkomen dat biomassa wordt vervangen door fossiele brandstoffen aangezien een bonus doorgaans een extra stimulans is bovenop andere stimuleringsmaatregelen om hernieuwbare energie te gebruiken (bv. meer groene certificaten, prijsvoordeel bij tarieven, investeringssubsidie, enz.). NL 5 NL

7 5.2. Economische effecten Kosten voor de overheidsadministraties De kosten voor de overheidsadministraties om de oorsprong van de biomassa te verifiëren (bewakingsketen) in het kader van de opties A3, A4a en A5 werden geraamd met gebruikmaking van het standaard kostenmodel van de EU. De totale kosten voor de EU-27 werden geraamd. De eenmalige kosten werden geraamd op 0,3-1,1 miljoen euro en de terugkerende kosten op 0,1 tot 0,2 miljoen euro per jaar. Die terugkerende kosten omvatten de jaarlijkse kosten van rapportering aan de Commissie overeenkomstig optie A4a. Er zijn extra kosten voor de verificatie van het gebruik van biomassa door huishoudens. Optie A5 kan extra kosten meebrengen naar gelang van de eisen inzake duurzaam bosbeheer. De kosten van de opties B3 en B4 zijn van dezelfde orde van grootte als die van de opties A3, A4a en A5 aangezien de grootste kosten verband houden met de inwerkingstelling van de wetgeving. Eén drempel voor de broeikasgasemissiereductie in het kader van optie B3 kan de administratieve belasting verlagen. De berekening van standaardwaarden voor ketens waarin verschillende processen worden gebruikt (bv. gebruikmaking van hout of aardgas als procesbrandstof) maakt het mogelijk één drempelwaarde te hanteren, en tegelijk de verschillen qua emissies in de onderscheiden processen aan het licht te brengen (zoals bij optie B4). Wat de opties betreffende het verhogen van het energieomzettingsrendement betreft, liggen de kosten voor de overheidsadministraties lager wanneer het beleid gemakkelijk kan worden gecombineerd met bestaande maatregelen (bv. een bonus bovenop een bestaande ondersteuningsregeling), maar hoger wanneer minimumnormen worden vastgesteld voor technologieën die divers en verspreid zijn (bv. stadsverwarming). De administratieve kosten zijn berekend met gebruikmaking van het standaard kostenmodel van de EU: bij optie C2 bedragen de kosten tot 1,6 miljoen euro en bij optie C3 liggen de kosten tussen en 3,7 miljoen euro Kosten voor de marktpartijen Voor de raming van de kosten voor de levering van het certificaat van oorsprong van de biomassa werd het standaard kostenmodel van de EU gebruikt. De terugkerende certificatiekosten met betrekking tot de bewakingsketen in het kader van de opties A3 en A4 werden geraamd op 800 tot euro per jaar voor individuele biomassaproducenten. De potentiële kosten bij hantering van minimumeisen voor duurzaam bosbeheer (optie A5) liggen hoger, namelijk tussen en euro per jaar. In het kader van optie B2, B3 en B4 blijken de kosten van broeikasgasemissiecertificatie 10-20% hoger te liggen wanneer de marktpartijen de emissiereductie in de bio-energieketen concreet moeten aantonen. Uit de kostenberekening voor de EU-27 blijkt dat de terugkerende kosten voor verwerkers, producenten, handelaars en energieproducenten 60 à 70% hoger liggen wanneer broeikasgascertificatie wordt opgelegd in plaats van uitsluitend certificatie van de bewakingsketen. Voor individuele energieproducenten met een capaciteit van meer dan 1 MW variëren de terugkerende kosten van 898 tot euro per jaar. Er werd een raming gemaakt van de kosten van het verhogen van het rendement door de benutting van geproduceerd warmte, toevoeging van extra apparatuur om de productie van elektriciteit of warmte te vergroten, vergroting van de omvang van de installatie en/of NL 6 NL

8 technologische verbeteringen. Een optie voor minimumrendementsnormen (optie C3), die de benutting van geproduceerde warmte inhoudt, kan aanzienlijke kosten meebrengen, namelijk tussen 50 en 200 miljoen euro per installatie. Het is moeilijk te bepalen welke kosten een bonus in het kader een steunregeling (optie C2) zou meebrengen voor de exploitanten, aangezien een steunregeling een maatregel op basis van vrijwilligheid is, terwijl het een onderneming vrij staat de bonus te gebruiken Economische beschikbaarheid van biomassa Bij de uitwerking van haar beleid voor hernieuwbare energiebronnen had de Commissie haar aannamen inzake de beschikbaarheid van biomassa gebaseerd op een door het Europees Milieuagentschap (EMA) uitgevoerde studie 3 waarin werd gesteld dat in 2020 ongeveer 235 Mtoe biomassa beschikbaar zou zijn voor energiedoeleinden, zonder dat dit schade zou toebrengen aan het milieu. Uit een geactualiseerde en bredere literatuurstudie blijkt dat de ramingen over het potentieel van biomassa wijd uiteenlopen. Deze verschillen zijn voornamelijk het gevolg van uiteenlopende aannamen inzake de beschikbaarheid van land, wat dan weer sterk wordt beïnvloed door aannamen inzake de ontwikkeling van de productiviteit. In de beschikbaarheidsstudies werd tot dusverre echter niet gekeken naar het effect van duurzaamheidscriteria op de kosten. Bij de effectbeoordeling is gebleken dat de analyse in de gebruikte studies doorgaans beperkt blijft tot het huidige beschikbare landbouwareaal en dat beschermde zones of zones met grote biodiversiteit worden uitgesloten 4. Er kan dus worden verwacht dat het biomassapotentieel voor het overgrote deel wordt ingevuld met uitsluiting van dergelijke uitgesloten zones en dat er dus geen effecten zijn op de economische beschikbaarheid van de biomassa. De opties B1 en B2 bevatten geen minimumcriteria en hebben dus geen effect op de economische beschikbaarheid van biomassa. Bij optie B3 wordt een minimumdrempel van 50-60% ingevoerd voor alle bestaande/nieuwe verwarmingsinstallaties vanaf respectievelijk 2017/2018. Vele biomassaketens die niet aan die 50-60% drempels blijken te voldoen als wordt gekeken naar hun typische waarden voor 2008 (afgeleid van bijlage V van de richtlijn betreffende hernieuwbare energiebronnen), zullen dat naar verwachting dankzij technologische of rendementsverbeteringen wel doen in De extra kosten voor het doorvoeren van de verbeteringen in deze ketens teneinde aan de eisen qua broeikasgasemissiesreductie te voldoen, worden geraamd op ongeveer miljoen euro voor het jaar Wat de opties voor een hoger energie-omzettingsrendement betreft zijn alle effecten waarschijnlijk positief aangezien minder biomassa zal moeten worden gebruikt om meer fossiele brandstoffen te vervangen. 3 4 EMA (2007): Environmentally compatible bio-energy potential from European forests. Kopenhagen, Europees Milieuagentschap. Dornburg et al (2008): Assessment of global biomass potentials and their links to good, water, biodiversity, energy demand and economy. Bilthoven, MNP. NL 7 NL

9 5.3. Maatschappelijke effecten Huishoudens Duurzaamheidscriteria voor biomassa hebben naar verwachting geen grote effecten op huishoudens aangezien er waarschijnlijk geen emissiereductieverplichtingen aan huishoudens worden opgelegd wegens de moeilijkheid kleinschalige gebruikers te controleren Werkgelegenheid De werkgelegenheidseffecten zijn naar verwachting verwaarloosbaar. Er kunnen enige werkgelegenheidseffecten zijn wanneer de duurzaamheidscriteria extra investeringen vergen, d.w.z. een toename van de vraag naar met biomassa verband houdende diensten en meer vraag voor de sectoren die biomassatechnologie produceren. 6. VERGELIJKING VAN DE OPTIES Uit de evaluatie blijkt dat wat het productieaspect betreft, de beleidsoptie om minimumeisen op te leggen om te voorkomen dat biomassa wordt geproduceerd op land met grote biodiversiteit en om negatieve veranderingen in het landgebruik te voorkomen (d.w.z. dezelfde criteria als die van de richtlijn hernieuwbare energiebronnen) het meest kostenefficiënt is. De vaststelling van minimumdrempels of verplichtingen met betrekking tot duurzaam bosbeheer kan hogere kosten voor de betrokken sectoren meebrengen. Wat de broeikasgasprestaties betreft, is samenhang met de richtlijn duurzame energiebronnen belangrijk. Een EU-brede geharmoniseerde methodologie om de uitstoot van broeikasgassen in de gehele levenscyclus te berekenen, wordt aanbevolen. Om een verstoring van de markt te voorkomen wordt als beleidsoptie aanbevolen een minimumreductie-eis van 35% in te voeren die later oploopt tot 50% in 2017 voor bestaande installaties en tot 60% voor nieuwe installaties vanaf Deze optie is immers consistent met de richtlijn hernieuwbare energiebronnen. Afvalstoffen en verwerkingsresiduen, die routinematig een hoge broeikasgasemissiereductie bereiken, hoeven niet aan dergelijke criteria te voldoen. Wat het verhogen van het energie-omzettingsrendement betreft, zijn de meeste beleidsopties alleen doeltreffend als ook de fossiele alternatieven bij de zaak worden betrokken. Er wordt niet aanbevolen rendementsnormen uitsluitend voor biomassaketens op te leggen, aangezien dat er immers toe kan leiden dat er nog meer fossiele brandstoffen worden gebruikt. Optie C2 geniet de voorkeur, waarbij de lidstaten ervoor verantwoordelijk zijn omzetting met hoog rendement te bevorderen in hun steunregelingen voor grote (meer dan 1 MW) installaties voor de productie van elektriciteit en warmte. In verband met de vraag of deze beleidopties ten uitvoer moeten worden gelegd in de vorm van bindende criteria, dan wel van aanbevelingen voor de lidstaten, is rekening gehouden met het feit dat biomassa zowel afkomstig is van binnen de EU als wordt betrokken uit derde landen. Ongeveer 3% van de in de EU gebruikte biomassa wordt ingevoerd van buiten de EU. Bindende criteria zouden tot gevolg hebben dat uitsluitend biomassa die als duurzaam overeenkomstig een EU-brede regeling wordt beschouwd, in rekening mag worden gebracht bij de streefcijfers voor het gebruik van hernieuwbare energie. Bij een aanpak op basis van vrijwilligheid, uitgaande van aanbevelingen van de Commissie, is het voor de lidstaten niet mogelijk biomassa uit te sluiten die niet voldoet aan de criteria van de nationale regelingen ter NL 8 NL

10 bevordering van het gebruik van hernieuwbare energie. De lidstaten kunnen er echter toe besluiten geen financiële steun te verlenen voor biomassa die niet voldoet aan die nationale criteria. 7. MONITORING EN EVALUATIE De cruciale indicator die aangeeft of de doelstellingen worden bereikt, is het toenemend gebruik van biomassa zonder dat dit leidt tot ontbossing of andere negatieve milieueffecten. Via Eurostat zijn er rapporterings- en monitoringssystemen beschikbaar op EU-niveau. Om nauwkeuriger resultaten op te leveren, moeten die systemen echter worden versterkt, ook op nationaal niveau. NL 9 NL