EindrapportageIntegraal Collectief Personenvervoer, februari 2010 THEMA

Transcriptie

1 TRANSUMO Integraal Collectief Personenvervoer Een nieuw vervoersysteem voor het platteland EindrapportageIntegraal Collectief Personenvervoer, februari 2010 Auteur: Drs. Pieter Hilferink Ir. Gerard Alink THEMA KLANTGERICHT COLLECTIEF PERSONENVERVOER

2 Samenvatting Nederlands Naast openbaar vervoer bestaan er diverse andere vormen van collectief vervoer voor specifieke groepen, elk met zijn eigen vorm van organisatie en financieringsbronnen. Het gaat hierbij in Nederland voor deze nietopenbare collectieve systemen om ongeveer 1 miljard Euro en is van dezelfde omvang als de bijdrage aan bus, tram en metrosystemen. De financiering staat onder druk en door de diverse vormen van organisatie is het dienstniveau niet optimaal. In het platteland is de rol van collectief vervoer in het oplossen van mobiliteitsproblemen beperkt. De sociale doelstellingen staan onder druk omdat het verouderen van de bevolking dit probleem doet toenemen. Een geïntegreerde benadering van collectief vervoer met inbegrip van zowel openbaar vervoer als collectief vervoer voor specifieke groepen zou een mogelijke oplossing kunnen zijn om een efficiënt collectief systeem voor het platteland te verzekeren. Er wordt verondersteld dat het technisch mogelijk is om zo n oplossing te creëren. Binnen het project ICP worden de kennis en de hulpmiddelen ontwikkeld om tot zo n systeem te komen. De eisen van de cliënten krijgen een centrale plaats. Het project concentreert zich op de vervoerplanning, de organisatorische aspecten en de financiering ervan. Samenvatting Engels In addition to public transport there exist various forms of collective transport for specific groups, each having its own form of organization and sources for financing. The level of financing from public sources in the Netherlands of these non public collective systems is about 1 billion Euros and by that of the same magnitude as the contribution to operation of bus, tram and metro systems. The financing is under pressure and because of the various forms of organization the service level is not optimal. In the countryside the role of collective transport in solving mobility problems is limited, but social objectives are under pressure. Due to the aging of the population this problem will grow. An integrated approach of collective transport including both public transport and collective transport for specific groups is mentioned as a possible solution to ensure an effective collective system in the countryside. Policy and financial are given to promote such a solution and it is supposed to be technical possible to create it. Within the project ICP knowledge and tools are developed to come towards such a system. The demands of the clients are positioned in a central place. The project focuses on transport planning, organizational aspects and financing. 1

3 1. Introductie Probleem: de maatschappelijke relevantie Ontsluiting De ontsluiting van het platteland staat onder druk. Dit is in eerste instantie het gevolg van een afname van het lijngebonden openbaar vervoer op het platteland (toenemend autobezit en meer diffuse activiteitenpatronen hebben geleid tot een negatieve spiraal: minder reizigers hebben geleid tot een lagere kostendekkingsgraad dat weer heeft geleid tot een afnemend voorzieningenniveau, dat weer leidt tot minder reizigers). De negatieve tendens is getracht op te vangen door de inzet van collectief vraagafhankelijk vervoer. Daarnaast is er voor specifieke doelgroepen doelgroepvervoer. Bekostiging Ieder soort vervoer kent zijn eigen organisatie en financiering. In Nederland wordt er ten behoeve van de exploitatie van openbaar vervoer per bus, tram en metro ca 1 miljard Euro overheidsbijdrage per jaar besteed. Met de exploitatie van doelgroepenvervoer is nogmaals een bedrag in dezelfde orde van grootte gemoeid. Het aantal reizigerskilometers bij het doelgroepenvervoer is daarbij slechts een fractie van die van het openbaar vervoer. De versnippering van de organisatie van het kleinschalig openbaar vervoer en het doelgroepenvervoer leidt tot een inefficiënt aanbod. Dit heeft een toenemende financiële druk om de vervoervormen te bekostigen als gevolg; bij het niet aanbieden van vervoer dreigt voor bepaalde groepen een mogelijk sociaal isolement als gevolg van verminderde mogelijkheid tot mobiliteit). Nederland gaat daarbij in de komende jaren in toenemende mate vergrijzen, wat een weerslag heeft op collectief vervoer (organisatie, inrichting, financiering). Duurzaamheid Een negatieve spiraal in lijngebonden openbaar vervoer en de financiële druk op het collectief vraagafhankelijk vervoer, zal leiden tot een toename in autogebruik (meer CO 2- uitstoot) en daarmee tot een minder duurzame samenleving. Doel Het project richt zich op het ontwikkelen van een duurzaam en efficiënt collectief vervoersysteem. Aspecten hierbij zijn van organisatorische, vervoerkundige, financiële en wettelijke aard. Een herontwerp van het vervoernetwerk waarin verschillende vervoersystemen een specifieke plaats innemen en waarbij bundeling en integratie van de huidige vervoersystemen zou kunnen plaatsvinden, kan leiden tot een efficiënt en duurzaam collectief systeem. Hiervoor is het echter noodzakelijk te onderzoeken hoe zo n netwerk kan worden ingericht, georganiseerd, gefinancierd, hoe dit eventueel binnen wettelijke kaders kan worden ingepast, etc. Zo zijn er bijvoorbeeld diverse wetgevingen van verschillende ministeries die door verschillende opdrachtgevers en uitvoerders worden uitgewerkt. Hierin kan overlap zitten, maar zij kunnen ook een barrière zijn om efficiënt vervoer tegen te gaan. Openbaar vervoer (sector verkeer en vervoer) en doelgroepvervoer (sector welzijn) worden vaak als gescheiden systemen beschouwd. De WMO 1 biedt ruimte om doelgroepenvervoer met de onderkant van het openbaar vervoer te combineren. De uitdaging is dan om een netwerk te ontwerpen waarin vervoersystemen functioneren, die alle reizigers (alle huidige doelgroepen) integraal (geen gescheiden systemen), efficiënt (tegen lagere overheidsbijdragen) en duurzaam (aantrekkelijk en effectief) verplaatsen. Hiervoor is het noodzakelijk financiële, vervoerkundige, en organisatorische barrières te doorbreken. Hier liggen belangrijke transitievraagstukken, waar het project ICP zich op moest richten. 2. Onderzoeksopzet/aanpak Onderzoeksopzet Kernpunten in dit project waren enerzijds de vervoerkundige opzet van het Integraal Collectief Personenvervoersysteem (ICP) en anderzijds de organisatorische en financiële structuur. Bij de vervoerkundige opzet ging het om de vraag welke opzet van het vervoersysteem op efficiënte wijze kon voldoen aan een variabele (in tijd en ruimte) en gesegmenteerde (diverse doelgroepen) vervoervraag. Om 1 WMO = Wet Maatschappelijke Ondersteuning 2

4 deze vraag te beantwoorden was een op simulatie gebaseerd analyse-instrument noodzakelijk. De bijlage geeft een beschrijving van de opzet van een dergelijk instrument. Een belangrijk punt is de vraag welk type vervoerdienst, welk type voertuig op welk moment en op welke plaats wordt aangeboden. De studie heeft nadrukkelijk in beschouwing genomen onder welke (vervoerkundige) omstandigheden invoering van ICP in andere gebieden van Nederland succesvol kan zijn (overdraagbaarheid) en welke consequenties de realisatie van ICP heeft voor de exploitatiekosten, de kwaliteit voor de gebruikers en effecten op het gebruik van het ICP. Binnen het onderzoek is naar verschillende gebruikers gekeken. Welke doelgroepen zijn er te onderscheiden en hoe worden deze gedefinieerd? Hoe kunnen de verschillende geldstromen die gekoppeld zijn aan de verschillende doelgroepen worden gecombineerd en efficiënter worden ingezet? Bij de organisatorische en financiële structuur is de vraag hoe de voor de verschillende vervoersystemen en regelingen beschikbare financiën voor ICP beschikbaar kunnen komen en de belangen van de betrokkenen (organisaties en gebruikers) zo goed mogelijk gediend kunnen worden. Welke geldstromen zijn er en op welke wijze worden deze momenteel ingezet? Kunnen de geldstromen op een andere wijze worden ingezet waarbij naar een combinatie van gebruikers wordt gekeken. De evaluatie heeft hier in de eerste plaats betrekking op het proces. Ook hier is de evaluatie mede op voorwaarden voor overdraagbaarheid gericht. Een belangrijk aandachtspunt is hier hoe de te behalen efficiencywinsten zo goed mogelijk over de partijen verdeeld kunnen worden. Dit is mede van belang door het grote aantal betrokken actoren (verantwoordelijke organisaties en vervoerbedrijven). Ontwikkeling van twee pilots Centraal binnen het project staan twee pilots die binnen de Provincie Gelderland ontwikkeld zijn. Hierbij zijn twee dun bevolkte gebieden geselecteerd (Rivierenland en een deel van de Achterhoek). De organisatiestructuur in de twee gebieden is verschillend, maar in beide gebieden doen zich bottlenecks van organisatorische aard voor welke als een transitieprobleem kunnen worden benoemd. Wetenschappelijke methodologie Voor de ontwikkeling van een integrale aanpak is kennis over transportsystemen toegepast. Verder was voorzien kennis over transitieprocessen te gebruiken in relatie tot de organisatorische barrières. Internationale oriëntatie In Scandinavië (met name Zweden en Finland) is men al eerder overgegaan tot een integrale benadering van collectief vervoer in dun bevolkte gebieden. In Finland gebeurt dit onder verantwoordelijkheid van de gemeenten, die tevens de keuze hebben tussen het voorzien in reisbehoeftes dan wel het dichter bij de mensen brengen van bepaalde voorzieningen (medisch, onderwijs) Projectconsortium Het project bestaat uit een aantal participanten, die elkaar goed aanvullen. Enerzijds is er sprake van een aantal wetenschappelijke instellingen en adviesbureaus die de kennis en ervaring van de praktijk wilden toetsen om zo tot een evaluatie model te komen voor toekomstige ontwerpstrategieën. Anderzijds is er een praktijk gerichte inbreng vanuit de regionale overheid en vervoerbedrijven. Hieronder is van iedere participant aangegeven wat de specifieke invulling binnen het consortium is geweest: NEA: Projectleiding, inbreng ervaringen uit buitenland, praktische kennis openbaar en kleinschalig collectief vervoer, inbreng monitoring en evaluatiemethodiek, financiering en organisatieaspecten, kennisoverdracht; AGV ( inmiddels AGV-Movares): Praktische kennis openbaar en kleinschalig collectief vervoer; monitoring, financiering- en organisatieaspecten, kennisoverdracht; TUD :Theoretische ondersteuning ontwikkeling vervoersystemen, maken en toepassen simulatiemodel, kennisoverdracht; Provincie Gelderland: Opdrachtgever pilots; ervaringen in integratieprojecten, kennisoverdracht; Vervoerbedrijven (Syntus, Vijfstromenland en Arriva): Uitvoerders vervoer in pilots, bijdrage praktijkervaringen; KNV/MOBIS: Landelijke aspecten in relatie tot vervoerbedrijven. Deze partijen maakten deel uit van een projectgroep. Ten behoeve van de disseminatie en verdere afstemming is er een klankbordgroep/adviesraad gevormd, waarin naast bovengenoemde partijen ook de Rijksoverheid zitting nam. 3

5 Binnen deze grote projectgroep was er sprake van een kleine kern projectgroep bestaande uit de partijen NEA, AGV en TUD. Daarbinnen was de onderlinge communicatie goed. De communicatie met de participanten uit de grote projectgroep verliep daarentegen af en toe minder goed. 3. Resultaten en effecten Twee rapporten zijn gemaakt: Eind 2006 is een deelrapport verschenen waarbij de huidige situatie omtrent het doelgroepenvervoer in kaart is gebracht. Deze resultaten vormden het uitgangspunt voor het onderzoeken van de alternatieven voor deze situatie, op organisatorisch, financieel en vervoerkundig gebied. Deze zijn vanaf eind 2006 opgepakt en zijn verder behandeld in Het deelrapport beoogde drie zaken; het geven van de stateof-the-art anno 2006; het geven van een overzicht van de situatie in de nabije toekomst (anno 2008) bij voortzetting van het huidige beleid, gegeven de huidige ontwikkelingen; en het geven van een beoordeling over de wenselijkheid van deze situatie. De complexiteit van de huidige organisatie blijkt uit schema 1. Schema 1 Financieringsstructuur van openbaar vervoer en collectief vervoer Voorjaar 2007 is de conceptversie van de systeemopzet Integraal Collectief Vervoer opgeleverd. Dit rapport bevat een aanzet tot een systematische opzet uitgaande van een geïntegreerd aanbod met elementen van keuze voor de reizigers/ cliënten. Als voorbeeld kan worden gegeven een aanbod aan een gehandicapte met keuze tussen een individuele taxi, een deeltaxi of een deel ven de reis per (toegankelijk) openbaar vervoer, met een verschillend prijskaartje voor de reiziger bij ieder van deze alternatieven. Deliverable Als wetenschappelijk rapport is gepubliceerd het rapport ICP: ontwerpdocumentatie simulatiemodel. Het rapport is gemaakt door de Technische Universiteit Delft. Het onderscheidt verschillende categorieën reizigers en diensten. Uitgaande van specifieke omstandigheden van de passagier en de reis worden diverse alternatieven in de vorm van van deur tot deur ketens aangeboden. Hierbij worden regulier openbaar vervoer, vraagafhankelijk lijndienstvervoer en individueel vervoer op maat in ogenschouw genomen. 4

6 Interne herevaluatie van het project In de jaarrapportage 2006 werd reeds gemeld dat politieke en organisatorische risico s waren voorzien. Dit komt doordat de verschillende instanties die betrokken zijn bij de integratie van doelgroepenvervoer met openbaar vervoer uiteindelijk niet bereidwaren om mee te willen gaan in de integrale aanpak. Integraliteit vergt immers het loslaten van bestaande structuren en werkwijzen. De bereidheid van de Provincie Gelderland om de pilots te laten verrichten hing af van de steun van de betrokken partijen en de bereidheid om bij succes de organisatorische barrières te slechten door aangepaste regelgeving. Deze steun kon niet van alle partijen worden verkregen. De uiteindelijke bottleneck was dat er niet een eenduidige probleemeigenaar voor de gehele problematiek was en dat parijen het (financiële) risico zagen om in een eindsituatie wel probleemeigenaar te worden. Beslissing tot voortijdig stoppen De herevaluatie heeft geleid tot de beslissing het project voortijdig te stoppen. De twee rapporten die als deliverable zijn opgeleverd zijn beschikbaar in geval nieuwe initiatieven worden gedaan. Als les kan geleerd worden hoe belangrijk het is om te zien wat het belang van iedere stakeholder is. Niemand was probleemeigenaar van het geheel en niemand wenste dat te worden. Er waren initiatieven tot optimalisatie van deelproblemen binnen de verantwoordelijkheid van bepaalde stakeholders; wachtend op de effecten hiervan was men niet bereid een stap verder te gaan. Het project was voor dit moment een brug te ver. Als bijlage is de interne evaluatienotitie opgenomen, waarvan bespreking heeft geleid tot het stopzetten van het project. 4. Verankering en doorwerking Impact Het ICP project heeft impact gehad op ontwikkelingen buiten Transumo: er wordt in ander verband nagedacht over doelgroepenvervoer. Het ICP onderscheidt zich door de opzet van een nieuw systeem waarbij buiten bestaande bestuurlijke en wettelijke kaders wordt gedacht - waarin transportmodaliteiten / vormen een efficiënte, herkenbare, transparante en duurzame plaats binnen het gehele vervoersysteem krijgen toegewezen. In de reeds bestaande projecten wordt er geoptimaliseerd binnen de bestaande kaders. Zoals boven reeds vermeld hebben de belangrijkste actoren vooralsnog gekozen voor optimalisatie. Spin off De strategie van het project om te komen tot landelijke implementatie bestond uit het uitvoeren van een pilot op kleine schaal en het succes ervan gebruiken om gebruikers en betrokkenen te verleiden het concept in te voeren. Het draagvlak voor de experimenten was reeds aanwezig bij de provincie Gelderland en de betrokken gemeenten. Het belangrijkste opstakel was het ontbreken van draagvlak op ministerieel niveau, mede ingegeven door de WMO en tegenstrijdigheden tussen de betrokken ministeries onderling (V&W, VWS, OCW). De potentiële effecten van landelijke implementatie op gebied van people, planet en profit zijn niet gekwantificeerd. Wel zijn richtingen aan te geven: Profit: In het collectief vervoer systeem (doelgroepenvervoer en het reguliere openbaar vervoer) gaat 2 miljard overheidssubsidie per jaar om. Een integraal collectief systeem (zowel vervoerkundig als organisatorisch, maar ook juridisch) levert in potentie besparing op. People: Het huidige systeem van doelgroepenvervoer biedt geen keuzevrijheden voor de reiziger. Sterker nog, in sommige gevallen leidt dit juist tot inefficiënte en onduurzamere keuzes. Bijvoorbeeld een zorgbehoevende krijgt een individuele taxirit wel vergoed en het gebruik van een collectieve vorm (bijv. deeltaxi) niet. Een integraal collectief personenvervoer systeem waarborgt de keuzevrijheid van de reiziger. Planet: het project leidt tot een hogere bezettingsgraad in het openbaar vervoer en in het doelgroepenvervoer. De emissies per reizigerskilometer worden hiermee gereduceerd. Kennisverspreiding en communicatie De Tu Delft heeft het project als onderwerp gekozen voor bestudering door een groep studenten. Verder is er in 2007 beperkt aan kennisverspreiding en communicatie gedaan, omdat de projectgroep eerst een formeel gesprek met de provincie Gelderland wilde hebben over implementatie. 5

7 Communicatie De volgens het projectplan verlopen instelling van een klankbordgroep met daarin vertegenwoordigers van alle betrokken actoren en stakeholders was het belangrijkste communicatie-instrument van het project. Met de klankbordgroep zijn aanpakken en resultaten besproken. Naast de klankbordgroep hebben geen aanvullende communicatie activiteiten plaatsgevonden. Verankering resultaten en aanbevelingen voor vervolgonderzoek Het project is afgesloten in een klankbordgroep overleg waarin de resultaten en overwegingen zijn gepresenteerd en toegelicht. De projectresultaten zijn verschillend ontvangen bij de betrokken actoren. De provincie Gelderland ziet het vraagstuk dat het project adresseert echt als een probleem en heeft de resultaten met belangstelling ontvangen. De vervoerbedrijven konden de resultaten echter nog niet gebruiken. De ministeries waren niet geïnteresseerd. AGV kon de projectervaringen en resultaten gebruiken en toepassen in haar eigen adviespraktijk. Voor NEA is een gedeelte van de resultaten bruikbaar. De belangrijkste aanbeveling voor vervolgonderzoek is het herbezien van de kaders en systeemgrenzen, waar het project tegenaan is gelopen. Een belangrijk voorbeeld of inspiratie is de wijze waarop het openbaar vervoer is georganiseerd in Vlaanderen. Daar heeft namelijk iedereen recht op OV. Dit schept een geheel ander perspectief op de organisatie. De dialoog over doelgroepenvervoer kan de basis vormen voor een herbezinning hiervan. Het vervolgonderzoek hoeft zich niet te richten op het vervoerkundig systeem. Deze is namelijk al beschikbaar. De grootste uitdaging is onderzoek en kennisontwikkeling op gebied van de organisatie, ethiek en politiek karakter van het openbaar en doelgroepen vervoer. Bijdrage aan vernieuwing kennisinfrastructuur Zoals in onderstaande tabel te zien is heeft het ICP-project tot aan april 2007 een bijdrage geleverd aan verschillende aspecten van de kennisinfrastructuur. Aspect Bijdrage van het project in 2007 Nieuwe disciplines Afstemming van verschillende vervoersstromen waarbij gekeken wordt naar een betere aansluiting op de behoefte van gebruikers en een betere efficiency Nieuwe partijen Het komt zelden voor dat de genoemde partijen uit het consortium gezamenlijk kijken naar een optimalisatie van het netwerk. Dat dit nu wel is gebeurd is zeer vernieuwend. Overigens was dit in 2005 ook al ingezet. Helaas is deze ontwikkeling niet voortgezet. Nieuwe samenwerking- of Dit was in voorbereiding; de activiteit is gestopt. financiële arrangementen Nieuwe vormen van Door dit project zijn nu via een klankbordgroep partijen uit de communicatie zorg, uit de vervoersector en overheden bij elkaar gebracht die niet eerder zo gericht met elkaar communiceerden. Nieuwe netwerken Afstemming tussen welzijn en verkeer en vervoer. Door een afstemming van het OV met doelgroepenvervoer zijn nieuwe netwerken ontstaan waarbij deze disciplines aan elkaar worden gekoppeld. Ook deze ontwikkeling is niet doorgezet. Bijdrage aan internationalisering De planning om met de internationalisering te starten, was gemaakt voor 1 e en 2 e kwartaal Gezien de interne evaluatie van het project, zijn internationaliseringactiviteiten echter niet doorgezet. Bijdrage aan output Transumo In 2007 is aan Transumo een notitie over de evaluatie van het project opgeleverd. Een zeer belangrijke bijdrage aan de output van Transumo is de analyse van de transitieproblematiek. In feite is het juist de transitieproblematiek (bestaande grote spelers hebben minder behoefte bestaande structuren te wijzigen, en zijn eerder gebaat bij pragmatiek en een snelle optimalisatie) die tot afbreuk van het project heeft geleid. Hierbij komt ook de vraag naar voren hoe Transumoprojecten kunnen omgaan met enerzijds het Ministerie als financier van Transumo en anderzijds als belangrijke actor in het proces. Voor de bijdrage van het project aan de mijlpalen van Transumo zie bijlage 1. 6

8 Bijdrage aan Transumo doelstellingen Het project is er niet geslaagd een implementatie te bewerkstelligen of een bijdrage aan duurzame mobiliteit te kwantificeren in termen van people, planet en profit. Het project heeft daarentegen wel leerervaringen (beschreven in de jaarrapportage) opgedaan die van belang zijn om transities naar duurzame mobiliteit te versnellen. In die zin kan het project ook als geslaagd worden beschouwd. 5. Projectsucces Trots Het project is trots op de systeemaanpak/-ontwerp die TU Delft heeft ontwikkeld. Daarnaast zijn onderdelen van het gedachtegoed van het project (ruimte voor experimenten) toegepast in de concessievoorwaarden voor openbaar vervoer in de provincie Gelderland. Andere provincies hebben deze ook overgenomen. Rol Transumo Transumo heeft in feite het consortium bij elkaar gebracht en het project inhoudelijk verrijkt. Het projectidee van de provincie Gelderland is aangevuld met partners uit de markt (NEA, AGV) en de kenniswereld (TU Delft) en verrijkt met het transitiegedachtegoed. De financiële structuur voor het project heeft helaas zeer zwaar gedrukt op de projectuitvoering. Veel tijd is verloren gegaan met rapporteren. Als neveneffect hiervan is de motivatie bij de verschillende consortiumparticipanten afgenomen. Echter, zonder de steun van Transumo was het project niet van de grond gekomen. Trefwoorden Personenvervoer, concessie, OV-structuur, doelgroepenvervoer, klantgerichtheid, collectief personenvervoer, integraal vervoersysteem, duurzame mobiliteit, Transumo, transitie 7

9 Bijlage 1. Mijlpalen gedurende hele looptijd Mijlpalen voor wetenschappelijke output Bijdrage project Wetenschappelijke publicatie W1 Dissertaties/theses W2 Wetenschappelijke publicaties W3 Wetenschappelijke seminars Internationalisering W4 Aansluiting internationale netwerken 1 W5 Participatie internationale deskundigen Toepassingen W6 Toepassingen (valorisatie) Mijlpalen voor economische en maatschappelijke Bijdrage project output Duurzame kennisinfrastructuur M1 Meer-partij onderzoek 2 M2 Best practices M3 Samenwerkingsverbanden 1 Kennis duurzame mobiliteit M4 Conceptontwikkeling 1 M5 Kennis over technologische vernieuwing M6 Kennis van gebruikers 1 Ervaring voor implementatie M7a Gebruikersoriëntatie M7b Gebruikersparticipatie M8 Praktijkcases 2 M9 Proeftuinprojecten M10 (Ontwikkelen) transitiekennis 1 Concretisering M11 Investeringsprojecten M12 Commerciële tools Mijlpalen innovatietraject, incl. kennistransfer Bijdrage project Communicatie-uitingen K1a Website* 1 K1b Factsheets projecten 1 K1c Transumo brochure/leaflet 1 K1d Transumo jaarverslag 1 K1e Transumo jaarcongres 1 Toegepaste publicaties K2 Onderzoeks(tussen)rapportages K3 Vakpublicatie 1 K4 (Bijdragen) Vaksymposia K5 Lezingen, interviews Onderwijs K6 Onderwijscases HBO/WO 1 K7 Afstudeerprojecten/stages Communities K8 Communities/Networks of Practice 8

10 Bijlage 2: Notitie Evaluatie Transumo-ICP (juni 2008) In deze notitie wordt de voortgang van het Transumo project ICP beschreven en afgezet tegen de doelstelling en tegen de sindsdien overige relevante ontwikkelingen. Op basis hiervan kunnen conclusies worden getrokken of het wenselijk is de doelstellingen en projectopzet te herzien 1 Opzet en doelstelling project ICP zoals bij de start geformuleerd Het kent als korte termijn doelstelling de monitoring en evaluatie van pilot-projecten, de ontwikkeling van een prototype van het vervoerkundige simulatiemodel en een uitgebreide inventarisatie van de financiële en organisatorische barrières en succesfactoren; de lange termijn doelstelling betreft de vormgeving van een systeemopzet voor het geïntegreerde vervoersysteem. Een uitgebreide beschrijving van ambities en achtergrond is opgenomen als bijlage bij deze notitie. 2 Bereikte resultaten per april 2007 Voortgang pilots in Gelderland Vanaf het begin van het project (najaar 2005) zijn in de projectgroep de Gelderse pilots in de Achterhoek en in Rivierenland betrokken geweest. Ondertussen is de pilot Rivierenland uitgekozen om als input voor het simulatiemodel te dienen. Gegevens zijn afkomstig uit de monitoring van de pilots door Transumo alsmede van een beperkt enquête onder OV reizigers in december Verder is de pilot Rivierenland aangemeld bij KNV als proefgebied om de integratie van betaalsystemen in OV en doelgroepenvervoer te testen. Gezien de lange doorlooptijd van de ontwikkeling van het model verloopt de informatievoorziening vooralsnog grotendeels van vervoerbedrijven richting project. Wel zijn de vervoerbedrijven via hun vertegenwoordiging in projectgroep en klankbordgroep betrokken bij de gedachtevorming in het Transumo project. Overige pilots in Gelderland staan op grotere afstand van Transumo; het ligt in de bedoeling in een later stadium de toepasbaarheid van het te ontwerpen integrale systeem ook bij andere pilots te onderzoeken. Projectgroep en klankbordgroep De projectgroep (Provincie Gelderland, NEA, AGV, TUD, Syntus, Arriva, Vijfstromenlanden, KNV/MOBIS, AVV/DGP) heeft een aantal malen vergaderd over: de voortgang van de pilots de voortgang van de ontwikkeling van het simulatiemodel de voortgang van de beschrijving van de organisatorische aspecten. KNV/MOBIS en AVV/DGP waren bij alle vergaderingen afwezig. De voortgang is voorts besproken in de klankbordgroep, waarbij additionele partijen waren uitgenodigd. VWS was verhinderd; hieraan is later een overleg geweest. VWS wil het project volgen, maar vooralsnog niet deelnemen in project- of klankbordgroep. De stand van zaken na de klankbordgroep is neergelegd in het rapport Deelrapport1-de opmaak ; dit rapport is aan Transumo uitgebracht. In het voorjaar van 2007 is voorts een concept rapport over het simulatiemodel gemaakt; dit rapport is nog niet in de projectgroep besproken. Rapporten Deelrapport1 de opmaak Als officieel deliverable is ultimo 2006 verschenen het rapport: Transitie naar integraal collectief personenvervoer (ICP) deel 1- de opmaat. Het rapport is vervaardigd door AGV met inbreng van NEA De doelstelling van deelrapport 1: de opmaat, over organisatorische en financiële aspecten, is het in kaart brengen van de huidige situatie. Dit vormt het vertrekpunt voor het onderzoeken van de alternatieven voor deze situatie, op organisatorisch, financieel en vervoerkundig gebied. Deze alternatieven worden in fase twee van het onderzoek geïnventariseerd aan de hand van landelijke pilots, de situatie van het doelgroepenvervoer in het buitenland en een simulatiemodel. Het rapport beoogt drie zaken: het geven van een state of the art, een stand van zaken, anno 2006; het geven van een overzicht van de situatie in de nabije toekomst (anno 2008) bij voortzetting van het huidige beleid, gegeven de huidige ontwikkelingen; het geven van een beoordeling over de wenselijkheid van deze situatie. 9

11 In het rapport wordt de situatie rond openbaarvervoer en doelgroepenvervoer beschreven, alsmede de problematiek rond de perspectieven op lange termijn. Hierbij worden kansen en bedreigingen benoemd. Beschreven wordt een situatie waarin integratie van openbaar en doelgroepenvervoer plaatsvindt met een aantal voorwaarden waaraan een dergelijk systeem zou moeten voldoen. De eerste contouren van een systeem van integraal collectief personenvervoer zijn geschetst. In deelrapport 2 zullen volgens de huidige planning deze contouren verder uitgewerkt worden, op basis van onder andere pilotresultaten en buitenlandse ervaringen. Hierbij staat de vraag centraal: wat is een goed integraal collectief vervoersysteem, voor opdrachtgevers en vervoerders maar bovenal voor de gebruikers van het collectief vervoer. De projectgroep constateert daarbij onder andere de volgende discussiepunten bij het ontwikkelen van integraal collectief personenvervoer: Uitgangspunt: moet bij het ontwikkelen van ICP uitgegaan worden van bundeling van de huidige regelingen of van het ontwikkelen van een geheel nieuw systeem? Verantwoordelijkheid: in welk wettelijk kader wordt ICP geplaatst: een geheel nieuwe wet of de WMO? En wie is verantwoordelijk voor de organisatie en uitvoering? Weging aspecten: is er winst te behalen in het voertuig of komt het vooral aan op het aanpakken van organisatorische aspecten? Toegankelijkheid: is het vergroten van de toegankelijkheid van het OV zonder meer voldoende om het gebruik van het doelgroepenvervoer te laten dalen? Financiering: moet het nieuwe vervoer in natura worden aangereikt of is een Persoonsgebonden Budget voor iedereen de beste oplossing? Een belangrijk deel van deze vragen wordt beantwoord door de onderzoeken die VWS/V&W hebben laten vervaardigen ter voorbereiding van het kabinetsstandpunt bundeling doelgroepenvervoer: Research voor beleid heeft onderzoek gedaan naar het wettelijk kader, Cebeon naar de financiële middelen en het toekomstig beslag op basis van geprognosticeerde bevolkingstoename. Regioplan en MU-consult hebben gekeken naar de bundelingmogelijkheden en integratiemogelijkheden binnen het OV. Alvorens het deliverable definitief is gemaakt zijn conceptversies in de projectgroep besproken en in de klankbordgroep gepresenteerd. Rapport ontwerpdocumentatie simulatiemodel : Analyse en ontwerp Dit rapport is in april 2007 in concept verschenen en is van de hand van de TUD. Dit rapport behandelt een gedetailleerde eerste opzet rond de vraag welke opzet van het vervoersysteem op efficiënte wijze kan voldoen aan de gevarieerde vraag rond een geïntegreerde opzet van openbaar vervoer en doelgroepenvervoer. Om deze vraag te beantwoorden is een op simulatie gebaseerd analyse instrument noodzakelijk. Dit eerste deel van de ontwerpdocumentatie van het simulatiemodel bevat een analyse van de te modelleren werkelijkheid. Op basis van dit document wordt de functionaliteit van het te ontwikkelen simulatiemodel vastgelegd. Vervolgens wordt het ontwerp verder uitgewerkt, waarbij de functionaliteit verder wordt gedetailleerd en de benodigde algoritmen worden ontwikkeld. De vervoerswijzen binnen het ICP zijn het verbindend openbaar vervoer, het lijngebonden openbaar vervoer, het vraagafhankelijk vervoer en het individueel vervoer. Het verbindend openbaar vervoer is gericht op de verbindingen buiten de regio, waarbij vooral gebruik gemaakt wordt van de trein. Het lijngebonden openbaar vervoer is gericht op het verbinden van regio s en bestaat in de provincie Gelderland vooral uit busvervoer. Het voor- of natransport voor het verbindend openbaar vervoer en het lijngebonden openbaar vervoer kan zowel plaatsvinden met individueel vervoer of met vraagafhankelijk vervoer. Het vraagafhankelijk vervoer kan gericht zijn op deur-tot-deur vervoer, maar kan ook gebruik maken van transferpunten, waar verschillende diensten samenkomen. Dit laatste vergroot de efficiëntie en de kosteneffectiviteit van het systeem, maar gaat ten koste van het serviceniveau (voor de deur afzetten). Onder individueel vervoer valt zowel de auto of de fiets als de taxi. Eén van de kenmerken van individueel vervoer is dat er van deur tot deur wordt vervoerd. Groot verschil tussen het gebruik van de taxi en individueel vervoer zijn de kosten. Het document bestaat uit twee delen: de analysefase, en het gedetailleerde ontwerp. Voorafgaand aan het rapport zijn door de TUD deelstudies van de opzet gemaakt, welke met NEA en AGV zijn besproken en 10

12 welke geleid hebben tot de structuur die in het rapport is neergelegd. Ook in de klankbordgroep eind 2006 zijn eerste ideeën gepresenteerd. Kenmerken van het te ontwikkelen simulatiemodel zijn: uitgangspunt is de reiziger welke keuzemogelijkheden heeft om vervoerd te krijgen opgenomen zijn de mogelijkheden van openbaar vervoer, specifiek voor doelgroepen aangeboden vervoer en individueel vervoer toegankelijkheid is opgenomen, waarbij het mogelijk is het zgn inclusieve openbaar vervoersysteem in het model te brengen het model is geschikt voor diverse financiële regelingen, waaronder persoonsgebonden budget Het model is strategisch van karakter. Dit houdt in dat het geschikt is om het effect van bepaalde organisatorische en financiële regelingen als basis voor een integraal systeem door te rekenen; het is niet geschikt om in de dagelijkse planning te worden gebruikt. Tuning van het model vindt plaats met gegevens uit het proefgebied Rivierenland. 3 Beschrijving relevante ontwikkelingen buiten het project om Naast het Transumoproject om hebben zich een aantal ontwikkelingen voorgedaan. Gedeeltelijk zijn zij bij het tot stand komen van het Transumoproject reeds voorzien. Toch is het opportuun de vraag te stellen of het Transumoproject, gegeven deze ontwikkelingen, nog wel op de goede weg is. Genoemd kunnen worden: de invoering van de WMO het rapport van Research voor Beleid over de toekomst van doelgroepenvervoer + verschillende andere onderzoeken zoals bovengenoemd. Voorbereiding kabinetsstandpunt over de bundeling van het doelgroepenvervoer. De Denkrichting van het kabinet (zoals gecommuniceerd door Ross van Dorp) waarbij al het doelgroepenvervoer wordt gedecentraliseerd naar de gemeenten binnen de WMO wordt (ambtelijk) uitgewerkt door de betrokken ministeries en de decentrale overheden in het Project Bundeling Doelgroepenvervoer. Behalve het doen van onderzoek, zullen experimenten worden gefaciliteerd. Er is een ambtelijke begeleidingscommissie geïnstalleerd die een advies aan de nieuwe staatsecretaris voorbereidt. In oktober/november zal het kabinetsstandpunt worden uitgedragen via de najaarsbrief. initiatieven van het Ministerie van Verkeer en Waterstaat en decentrale autoriteiten tot bundeling van vervoer (= praktische pilots om mogelijkheden van bundeling te onderzoeken) toegankelijkheid van openbaar vervoer via de wet gelijke behandeling op grond van handicap of chronische ziekte Wet Maatschappelijke Ondersteuning (WMO) Per 1 januari 2007 is de Wet maatschappelijke ondersteuning, kortweg WMO, in werking getreden. De WMO komt in plaats van de Welzijnswet, de Wet voorzieningen gehandicapten (WVG), delen uit de AWBZ en delen van de Ziekenfondswet. Gemeenten krijgen volgens de WMO de regie en verantwoordelijkheid op het terrein van wonen, welzijn en zorg, inclusief het hiermee gemoeide vervoer. Hiermee ontstaan kansen voor integratie van in elk geval het WVG-vervoer, het AWBZ-vervoer en mogelijk het zittend ziekenvervoer. Rapport RVB Bundeling doelgroepenvervoer Het rapport van Research voor Beleid is in opdracht gemaakt van het Ministerie van VWS. Hier worden ideeën uitgewerkt om organisatie en wetgeving aan te passen teneinde de versnippering van doelgroepenvervoer tegen te gaan. Ook scenario s waarin OV en doelgroepenvervoer gezamenlijk gebundeld worden komen aan de orde. Initiatieven van het Ministerie van Verkeer en Waterstaat en decentrale autoriteiten Het Ministerie van Verkeer en Waterstaat heeft een programma geopend (in een gecombineerd programma met VWS) voor ondersteuning van systemen voor integratie van de diverse groepen van doelgroepenvervoer en eventuele integratie met openbaar vervoer. Deze zijn primair gericht op het bereiken van meer efficiency. Er zijn 4 doelstellingen waaraan wordt getoetst: klantvriendelijkheid, doelmatigheid/kostenbeheersing, heldere verantwoordelijkheidsverdeling en inclusief beleid 2 (laatste doelstelling heeft belangrijk raakvlak met OV-autoriteiten). 2 Inclusief beleid slaat op het streven naar regelgeving waarbij de diverse soorten van collectief vervoer worden geïntegreerd bij uitvoering ervan. 11

13 Concessieverlening waarbij in openbaar vervoerconcessie mede regiotaxi wordt betrokken zijn er al enige tijd; de Syntus concessies en de beide Limburg concessies trekken dit principe door van trein tot regiotaxi. Een stap verder in de richting van doelgroepenvervoer wordt gegaan in Groningen en Drenthe, waar het voornemen uitgesproken is om bij de vernieuwing van de OV-concessie GGD (welke momenteel heel Groningen en Drenthe beslaat) over te gaan tot kleinere concessiegebieden, waarbij (secundair) openbaar vervoer gezamenlijk wordt aanbesteed met (vormen van ) doelgroepenvervoer. Toegankelijkheid van openbaar vervoer via de wet gelijke behandeling op grond van handicap of chronische ziekte (WGBH/CZ) Uitgangspunt van de Wet gelijke behandeling op grond van handicap of chronische ziekte, is dat mensen met een functiebeperking zoveel mogelijk van algemene voorzieningen gebruik kunnen maken. Het geschikt en toegankelijk maken van deze voorzieningen heeft de voorkeur boven aparte voorzieningen. Deze wet is de motor achter de landelijke initiatieven tot het toegankelijk maken. Dit zal leiden tot een systeem van zgn. inclusief openbaar vervoer. 4 Positionering Transumoproject, huidige problematiek en mogelijke oplossingsrichting Positionering Specifiek voor het Transumoproject gelden de volgende kenmerken lange termijnperspectief wetenschappelijke ondersteuning aanhaken bij maatschappelijke wensen Lange termijnperspectief In het Transumoproject wordt een systeem geschilderd zoals dat er uit zou kunnen zien als van de huidige bevoegdheden wordt geabstraheerd. Er wordt in eerste instantie een visie neergelegd. Hierbij wordt dan nog niet gekeken naar de weg naar realisatie. Bij acceptatie van de visie worden de knelpunten ter realisering onderzocht en zal worden getracht worden partijen te involveren in de visie. Deze (moeilijke ) stap vormt het transitie-element in het project. Dit is een andere weg dan de experimenten en pilots welke gaande zijn. Hier wordt geoptimaliseerd vanuit de huidige regelgeving; een belangrijke doelstelling hierbij is het bereiken van efficiency op korte termijn. Maar nieuwe wetgeving is een belangrijk kader voor de langere termijn dat je nu moet beïnvloeden. Wetenschappelijke ondersteuning De systematiek zoals nu ontwikkeld wordt door de TUD geeft een basis voor het afwegen van alternatieven in de opzet van een integraal systeem. Dit tilt integratie uit boven de pragmatische aanpak, welke nu kenmerkend is voor de pilots. Aanhaken bij maatschappelijke wensen Binnen de opzet van Transumo wordt een aantal suggesties uit diverse commissies en onderzoeken opgenomen en in een integrale context geplaatst: keuzevrijheid en wensen van reizigers persoonsgebonden budget kostenbeheersing inclusief openbaar vervoer decentrale bevoegdheden Problematiek binnen het Transumoproject De problematiek binnen het project kent de volgende elementen: trage voortgang (in ieder geval in de ogen van de niet-onderzoeksinstituten in het project), waardoor het committment van deelnemers afneemt en ontwikkelingen buiten Transumo het project inhalen Onvoldoende aansluiting bij traject dat leidt tot nieuwe wetgeving en inkadering van bevoegdheden gemeenten enerzijds OV-autoriteiten anderzijds. Onvoldoende aansluiting bij experimenten die worden gefaciliteerd door ministeries V&W/VWS. Het inhalen van de buitenwereld geschiedt op twee fronten: initiatieven tot verdere bundeling in de praktijk (zoals in Groningen/ Drente) en onderzoeken naar een betere organisatie en wettelijk kader (RVB-onderzoek) betrokkenheid slechts op grote afstand van nationale beleidsmakers 12

14 slechte financiële basis, ingegeven door de complexiteit van de financiële voorwaarden van het Transumoprogramma. Verbreding als oplossingsrichting Indien de conclusie is dat Transumo vanwege de genoemde sterke punten (lange termijn visie, integrale benadering en wetenschappelijke ondersteuning verder perspectief heeft, zal er in de aanpak iets moeten veranderen. Het lijkt wenselijk in dat geval het project te verbreden. Verbreding heeft de volgende voordelen: de wetenschappelijke aanpak en de stakeholders in de organisatorische problematiek ontmoeten elkaar, door andere stakeholders bij het project te betrekken kan het transitieproces worden gestart de financiële basis kan worden verbreed. Bij verbreding kan worden gedacht aan de betrokkenheid van de volgende partijen vertegenwoordiging van GGD vanwege de initiatieven over concessieverlening aldaar, zoeken naar vertegenwoordiging software-industrie voor operationalisering integrale aanpak, grotere rol brancheorganisaties, betrokkenheid Ministeries van VenW en VWS (vanwege hun visie en planontwikkeling op toekomstige organisatie). 5 Conclusies Op basis van de notitie bestaande uit de voorgaande hoofdstukken is een verkenning gemaakt naar de wenselijkheid en haalbaarheid van continuering in verbrede vorm. Er hebben contacten plaatsgevonden met het Ministerie van Verkeer en Waterstaat, IPO, andere provincies en brancheorganisaties van personenvervoerders. De volgende mening over het project werden gegeven: een goed theoretische aanpak van het vervoerkundige aspect. weinig gericht op korte termijn resultaten. niet uitgaand van huidig wettelijk kader terwijl binnen dit kader veel mogelijk is. Een aantal lopende pilots (buiten Transumo) werd daarentegen beoordeeld als weliswaar minder wetenschappelijk, maar pragmatisch en leiden tot resultaten op korte termijn binnen de huidige kaders. Hierbij speelt het volgende. Recent is de Wet Maatschappelijke Ondersteuning (WMO) ingevoerd. Doel is hier gemeenten allerlei voorzieningen, waaronder vervoer te laten regelen. Van deze wet wordt een sterke verbetering verwacht betreffende de bundeling van diverse categorieën doelgroepenvervoer. Bundeling tussen doelgroepenvervoer en openbaar vervoer is hierbij niet geregeld. Een aantal beleidsmakers wil eerst de werking van WMO afwachten voordat verdere integratie, welke in de WMO al op vrijwillige basis mogelijk is, wettelijk gefaciliteerd wordt. De behoefte aan een Wet Collectief Vervoer uitgaande van een basisrecht op mobiliteit voor iedereen wordt dan ook niet algemeen gedeeld. De conclusie van het onderzoekteam (NEA,AGV,TUD) luidt dat er voor de huidige aanpak binnen Transumo te weinig draagvlak bestaat. Dientengevolge wil het team tot een voortijdige afronding van het project integraal collectief personenvervoer (ICP) komen. Er mag uit bovenstaande conclusie niet afgeleid worden dat het project ICP niets bereikt heeft. Het denken van een aantal stakeholders is er door beïnvloed en wellicht is de tijd later rijp om alsnog het gedachtegoed van ICP te realiseren. Het onderzoekteam wil zich in de toekomst graag met de problematiek van de integrale aanpak van collectief vervoer bezig houden; hiertoe worden de contacten met de provincie Gelderland en zo mogelijk andere provincies voortgezet. 13

15 Bijlage 2a. Achtergronden oorspronkelijke projectopzet Het aanbod van OV-diensten moet anders om op lange termijn nog enige vorm van openbaar vervoer (op het platteland) te kunnen handhaven. Het Openbaar Vervoerberaad heeft adviezen gegeven om tot een doelmatiger aanbod van collectief vervoer op het platteland te komen. Hierbij wordt een integratie voorgesteld van het traditionele openbaar vervoer en diverse vormen van doelgroepenvervoer. Een dergelijk systeem is interessant uit vervoerkundig, financieel en organisatorisch oogpunt en levert een bijdrage aan de sociale doelstellingen voor het platteland. De provincie Gelderland heeft pilots in ontwikkeling waarbij integratie van diverse vervoersystemen en regelingen plaats vindt. Het Transumo project Transitie naar Integraal Collectief Personenvervoer (ICP) is erop gericht om via het monitoren en het evalueren van deze en andere pilots een systeemopzet te ontwikkelen voor een dergelijk geïntegreerd collectief vervoersysteem, zowel op vervoerkundig als financieel en organisatorisch niveau, en deze kennis te verspreiden. Het doel van het project is het ontwikkelen van instrumenten en hulpmiddelen voor toetsing om via een transitie van de huidige vervoersystemen te komen tot een nieuw concept voor Integraal Collectief Personenvervoer (ICP), waarin de gebruiker met één systeem wordt bediend door een op maat aangeboden combinatie van vraagafhankelijk en lijndienstgebonden collectief vervoer. Voorstellen worden ontwikkeld voor een heldere organisatie waarbij de financiële en organisatorische verantwoordelijkheden zijn ingericht en aangepast aan dit systeem. Knelpunten en barrières op diverse niveaus die een goede integratie in de weg staan worden aangegeven. Tevens zal het project de transitie richting zo n integraal vervoerconcept helder in kaart brengen. Belangrijke input voor het project zijn de pilot-projecten in Gelderland, daar gefinancierd via eigen middelen (en mogelijk ook door bijdragen van het Ministerie van Verkeer en Waterstaat). Deze pilotprojecten zullen vanuit Transumo wetenschappelijk verbreed worden. De doelstellingen van het Transumo project zijn gericht op de mogelijkheden van een verdere toepassing van deze en andere pilots in Nederland. De evaluaties die zullen plaatsvinden zijn gericht op de transitie van dergelijke systemen elders De ervaringen, conclusies en daarvan afgeleide adviezen zullen in brede kring (wetenschappelijk en praktijk) onder de aandacht worden gebracht. Kernpunten in dit project zijn enerzijds de vervoerkundige opzet van Integraal Collectief Personenvervoer (ICP)en anderzijds de organisatorisch en financiële structuur. Bij de vervoerkundige opzet gaat het om de vraag welke opzet van het vervoersysteem op efficiënte wijze kan voldoen aan een variabele (in tijd en ruimte) en gesegmenteerde (diverse doelgroepen) vervoervraag. Om deze vraag te beantwoorden is een op simulatie gebaseerd analyse-instrument noodzakelijk. Een belangrijk punt is de vraag welk type vervoerdienst, welk type voertuig op welk moment en op welke plaats wordt aangeboden. De studie zal nadrukkelijk in beschouwing nemen onder welke (vervoerkundige) omstandigheden invoering van en ICP in andere gebieden van Nederland succesvol kan zijn (overdraagbaarheid) en welke consequenties de realisatie van een ICP heeft voor de exploitatiekosten, de kwaliteit voor de gebruikers en effecten op het gebruik van het ICP. Binnen het onderzoek zal naar verschillende gebruikers worden gekeken. Welke doelgroepen zijn er te onderscheiden en hoe worden deze gedefinieerd? Hoe kunnen de verschillende geldstromen die gekoppeld zijn aan de verschillende doelgroepen worden gecombineerd en efficiënter worden ingezet? Bij de organisatorische en financiële structuur is de vraag hoe de voor de verschillende vervoersystemen en regelingen beschikbare financiën voor ICP beschikbaar kunnen komen en de belangen van de betrokkenen (organisaties en gebruikers) zo goed mogelijk gediend kunnen worden. Welke geldstromen zijn er en op welke wijze worden deze momenteel ingezet? Kunnen de geldstromen op een andere wijze worden ingezet waarbij naar een combinatie van gebruikers wordt gekeken. De evaluatie heeft hier in de eerste plaats betrekking op het proces. Ook hier is de evaluatie mede op voorwaarden voor overdraagbaarheid gericht. Een belangrijk aandachtspunt is hier hoe de te behalen efficiency winsten zo goed mogelijk over de partijen verdeeld kunnen worden. Dit is mede van belang door het grote aantal betrokken actoren (verantwoordelijke organisaties en vervoerbedrijven). 14

16 Korte en lange termijn: Het voorgestelde project kent als korte termijn doelstelling de monitoring en evaluatie van pilot-projecten, de ontwikkeling van een prototype van het vervoerkundige simulatiemodel en een uitgebreide inventarisatie van de financiële en organisatorische barrières en succesfactoren; de lange termijn doelstelling betreft de vormgeving van een systeemopzet voor het geïntegreerde vervoersysteem. De looptijd van het project is 3 jaar en 3 maanden. De start van het project is gepland op 1 oktober 2005 en de einddatum van het project is gepland op 31 december 2008.Doorlooptijd en eindtijd zijn ondertussen bijgesteld tot resp 3 jaar en 9 maanden en 1 juli Bijdrage aan duurzaamheid People: Het aanbieden van Integraal Collectief Personenvervoer biedt plattelandsbewoners een beter collectief vervoeraanbod, het elimineert de stigmatisering van doelgroepenvervoer en stelt mensen in staat ook in landelijke gebieden langer zelfstandig te wonen. De gebruiker van ICP zal beter worden bediend, omdat de verschillende typen vervoerdiensten (vraagafhankelijk en lijndiensten) beter op elkaar zullen aansluiten. Hierdoor zal de gebruiker geen hinder meer ondervinden van de verschillen in aanbod (vervoerkundig, organisatorisch en financieel) tussen OV, Regiotaxi en doelgroepenvervoer. De bereikbaarheid en beschikbaarheid van het ICP zal groter zijn dan het huidige, gefragmenteerde vervoersaanbod. Planet: Het ICP zal bijdragen aan een vergroting van de efficiëntie van het vervoer van personen dan nu gebruikelijk is in het complex van het OV en de verschillende doelgroepregelingen. Door bundeling van vervoerstromen, financiën en organisatiestructuren kan een aantrekkelijker vervoeraanbod worden gerealiseerd wat aantrekkelijker is om te gebruiken. Mensen zullen het meer gaan gebruiken en meer mensen zullen het gaan gebruiken. Hierdoor zal het energiegebruik per verplaatsing (gemiddeld) afnemen. Tevens zal hierdoor de uitstoot per verplaatsing (gemiddeld) afnemen. Door de verbetering in bereikbaarheid en beschikbaarheid zal de modal split auto-icp wijzigen ten gunste van het ICP en zal het aantal autokilometer afnemen. Dit heeft een positief effect op de verkeersveiligheid en de geluidsbelasting. Profit: Bij het ICP zal expliciet gekeken worden naar een efficiënte organisatiestructuur waarbij de kostenefficiency geoptimaliseerd wordt. Door een betere aansluiting van vervoerdiensten op de vraag en een bundeling van vervoerstromen in een geïntegreerd vervoersysteem (vraagafhankelijk en lijngebonden) zullen kostenbesparingen optreden. Tevens kunnen door de beoogde combinatie van typen vervoerdiensten nieuwe vervoerdiensten worden aangeboden die nu nog niet (of onvoldoende) worden aangeboden. Bijdrage aan transitie Een belangrijk onderdeel van het project zal gericht zijn op het analyseren van het overgangsproces in de pilots in Gelderland en elders, waarmee de bestaande situatie met een veelheid aan vervoersystemen en regelingen omgezet wordt in onderdelen van ICP. Er wordt een handleiding opgesteld voor het transitieproces in andere voor ICP kansrijke situaties in Nederland. Bijdrage aan versterking tripartiete kennisinfrastructuur Participanten in het project zijn afkomstig uit overheidsgebied (de provincies en gemeenten als opdrachtgever van het vervoer), uit een universiteitsomgeving (TUD) en daarnaast zijn er diverse bedrijven betrokken: de vervoerbedrijven als uitvoerder van het concept; via de brancheorganisaties (KNV,Mobis) wordt de bedrijfstak bij het project betrokken. zorgverzekeraars als opdrachtgevers. adviesbureaus voor de brug tussen theorie en praktijk. Kennistransfer De in het project opgedane kennis zal worden verspreid naar de opdrachtgevers en opdrachtnemers van vervoer. Hiertoe zullen als disseminatiekanaal verenigingen / samenwerkingsverbanden van deze partijen worden betrokken. Organisatorisch zal e.e.a. vorm worden gegeven door naast de begeleidingsgroep van het onderzoek een klankbordgroep/adviescollege te creëren, waarin naast de direct bij het onderzoek betrokken partijen deze samenwerkingsverbanden alsmede een consumentenvertegenwoordiging zullen worden opgenomen. Verder zullen er enige seminars worden georganiseerd. Ook zal op internationaal niveau aan kennisverspreiding worden gedaan en zullen ideeën m.b.t. dit onderwerp worden uitgewisseld. 15

17 Participanten Projectparticipanten van het Transumo-project zijn: NEA, AGV, TU Delft; Provincie Gelderland, KNV/Mobis, Vervoerbedrijven Verder werden bij de projectuitvoering betrokken: Vertegenwoordiging van provincies, gemeenten, en zorgverzekeraars (opdrachtgevers), ministeries V&W, VWS en OCW (wet- en regelgeving), universiteiten en consumentenvertegenwoordiging (potentiële gebruikers). 16

18 BIJLAGE 3: Bijdrage Tijdschrift Vervoerwetenschappen Integraal Collectief Personenvervoer Rob van Nes 3 TU Delft, Faculteit Civiele Techniek en Geowetenschappen, Afdeling Transport & Planning Postbus GA Delft Telefoon: R.vanNes@TUDelft.NL Inleiding Stel. U woont in een landelijk gebied, bijvoorbeeld in de streek Rivierenland in de provincie Gelderland. Als u ergens heen wilt met, niet met de auto of fiets, weet u precies waar u aan toe bent: op bepaalde tijden rijdt er een bus naar de centrale stad (Tiel in dit geval) en mocht dit niet uitkomen dan is er 1 telefoonnummer/internetadres waar u uw vervoer kunt regelen. U wordt in een bepaald tijdvenster opgehaald en met hooguit een kleine omweg naar uw bestemming gebracht of naar een bushalte of station waar u verder reist met het reguliere openbaar vervoer. Mochten er onverhoopt bijzondere omstandigheden zijn waardoor u niet met het gewone openbaar vervoer meekan? Geen probleem, er verandert niets. Met hetzelfde telefoonnummer/internetadres regelt u uw vervoer. Alleen wordt u nu direct naar uw bestemming gebracht en indien wenselijk ook zonder medepassagiers. Betaling wordt op dezelfde wijze geregeld. De eventuele meerkosten die deze aangepaste reis met zich meebrengt worden direct door de vervoerorganisatie bij de verantwoordelijke partij gedeclareerd. En als u weer beter bent: verandert er weer niets. Het vervoer wordt steeds op dezelfde wijze geregeld, maar wel op maat als uw omstandigheden daarom vragen. Dit is een utopisch beeld vergeleken met de huidige lappendeken van vervoervoorzieningen in Nederland. Het Transumo-project Transitie naar Integraal Collectief Personenvervoer(ICP) is gedurende 2 jaar bezig geweest met de ontwikkeling van een geïntegreerd vervoersysteem voor landelijke gebieden. In dit artikel wordt overzicht gegeven van de resultaten van deze studie. Achtereenvolgens komen aan de orde: de achtergrond en opzet van het project, de knelpunten en kansen in de huidige situatie, ideeën voor een integraal vervoersysteem en een opzet van een instrumentarium om concepten voor vervoersystemen te kunnen evalueren. Achtergrond ICP-project De aanleiding voor deze studie was het feit dat het openbaar vervoer in landelijke gebieden sterk onder druk staat. Het aanbod aan lijngebonden openbaar vervoer is de laatste decennia afgenomen. Tussen 1994 en 2005 is het aantal ritkilometers met gemiddeld 12 % afgenomen (Mu-Consult 2006a). Het autobezit is er dan ook hoger dan in steden. Het is duidelijk dat het OV-gebruik hierdoor verder afneemt, wat de rentabiliteit van het openbaar vervoer weer onder druk zet. Hier staat tegenover dat vraaggestuurd openbaar vervoer, Regiotaxi (voorheen CVV), een steeds grotere rol is gaan spelen. Mu-Consult geeft een percentage van 10% van de OV-kilometers voor het vervoer buiten de drie grote steden. Vraaggestuurd openbaar heeft echter een hoge kostprijs per reiziger, waardoor het risico bestaat dat dit beslag legt op een onevenredig deel van het openbaarvervoer budget (bijvoorbeeld Provincie Gelderland 2004). Naast het reguliere openbaar vervoer is er ook een groot aantal vormen van doelgroepenvervoer: scholierenvervoer, gehandicaptenvervoer, AWBZ-vervoer enzovoort. Gemeenschappelijk is dat het maatwerk betreft voor specifieke reizigers met specifieke verplaatsingsmotieven. De organisatie van dit vervoer verschilt per type vervoerregeling. Het geheel leidt tot een lappendeken van vervoervoorzieningen die zowel voor de betrokken overheden als de gebruikers niet overzichtelijk is. Onderzoek van KPVV (KPVV 2005) laat zien dat er jaarlijks zo n 700 miljoen Euro in het doelgroepvervoer omgaat. Dit bedrag is in dezelfde orde van grootte als dat van de subsidie voor het reguliere openbaar vervoer (circa 1 miljard euro per jaar). 3 De auteur bedankt Karin van der Vaart (AGV-Movares) en Pieter Hilferink (NEA Transportonderzoek- en training), welke samen met de auteur het Transumo-onderzoek naar Integraal Collectief Personenvervoer hebben uitgevoerd, voor hun suggesties en commentaar op dit artikel. 17

19 De observaties dat het doelgroepenvervoer gekenmerkt kan worden als een versnipperd vervoersaanbod en dat het om substantiële bedragen gaat, resulteren in de vraag of een integrale aanpak van het vervoer in landelijke gebieden niet tot een overzichtelijker en efficiënter vervoersysteem kan leiden. Gezien de al bestaande samenwerking tussen openbaarvervoer autoriteiten en gemeenten bij de Regiotaxi (combinatie van regulier openbaar vervoer en doelgroepvervoer in het kader van de Wet Voorziening Gehandicapten (WVG), voorloper van de Wet Maatschappelijke Ondersteuning (WMO)) is het zeker denkbaar dat combinaties met andere vervoerregelingen mogelijk zijn. Beantwoording van deze vraag is extra belangrijk omdat de trends laten zien dat de bevolking op het platteland toeneemt en vergrijst (Mu-Consult 2006a). Verder is er een ontwikkeling waarbij een aantal belangrijke voorzieningen zoals ziekenhuizen, winkels, zakelijke dienstverlening, steeds meer op bepaalde plaatsen worden geconcentreerd. Autobereikbaarheid wordt daarmee steeds meer de maat, tenzij het collectief vervoer er in slaagt een attractief alternatief te bieden. Opzet project Transitie naar Integraal Collectief Personenvervoer In het Transumo-project Transitie naar Integraal Collectief Personenvervoer (zie ook AGV et al. 2006) hebben overheden, vervoerders, onderzoeksinstituten en adviesbureaus 4 samengewerkt om te kijken of en vooral ook hoe zo n geïntegreerd vervoersysteem tot stand kan komen: transitie is immers een speerpunt bij Transumo. Het doel van het project was het ontwikkelen van instrumenten en hulpmiddelen voor toetsing om via een transitie van de huidige vervoersystemen te komen tot een nieuw concept voor Integraal Collectief Personenvervoer (ICP), waarin de gebruiker met één systeem wordt bediend door een op maat aangeboden combinatie van vraagafhankelijk en lijndienstgebonden collectief vervoer. Hiervoor zouden voorstellen ontwikkeld worden voor een heldere organisatie waarbij de financiële en organisatorische verantwoordelijkheden zijn ingericht en aangepast aan dit systeem. Knelpunten en barrières op diverse niveaus die een goede integratie in de weg staan worden aangegeven. Tevens wordt in het project de transitie richting zo n integraal vervoerconcept helder in kaart gebracht Kernpunten in de opzet van dit project waren enerzijds de vervoerkundige opzet van Integraal Collectief Personenvervoer en anderzijds de organisatorisch en financiële structuur. Bij de vervoerkundige opzet gaat het om de vraag welke opzet van het vervoersysteem op efficiënte wijze kan voldoen aan een variabele (in tijd en ruimte) en gesegmenteerde (diverse doelgroepen) vervoervraag. Om deze vraag te beantwoorden is een op simulatie gebaseerd analyse-instrument noodzakelijk. Een belangrijk punt is de vraag welk type vervoerdienst, welk type voertuig op welk moment en op welke plaats wordt aangeboden. De studieopzet nam nadrukkelijk in beschouwing onder welke (vervoerkundige) omstandigheden invoering van een ICP succesvol kan zijn en welke consequenties de realisatie van een ICP heeft voor de exploitatiekosten, de kwaliteit voor de gebruikers en effecten op het gebruik van het ICP. Bij de organisatorische en financiële structuur was de vraag hoe de voor de verschillende vervoersystemen en regelingen beschikbare financiën voor ICP beschikbaar kunnen komen en de belangen van de betrokkenen (organisaties en gebruikers) zo goed mogelijk gediend kunnen worden. Welke geldstromen zijn er en op welke wijze worden deze momenteel ingezet? Kunnen de geldstromen op een andere wijze worden ingezet waarbij naar een combinatie van gebruikers wordt gekeken. De evaluatie heeft hier in de eerste plaats betrekking op het proces. Ook hier is de evaluatie mede op voorwaarden voor overdraagbaarheid gericht. Een belangrijk aandachtspunt is hier hoe de te behalen efficiency winsten zo goed mogelijk over de partijen verdeeld kunnen worden. Dit is mede van belang door het grote aantal betrokken actoren (verantwoordelijke organisaties en vervoerbedrijven). Parallel aan dit project is onder andere vanuit de nationale politiek een ontwikkeling in gang gezet om door middel van pilots na te gaan in welke mate doelgroepenvervoer gebundeld kan worden (MuConsult 2006b). Verschil tussen beide benaderingen was dat het Transumo-project het gewenste vervoersysteem centraal zette en in eerste instantie de huidige regelgeving niet als randvoorwaarde gebruikte. De pilots kenmerkten zich door binnen de bestaande regelgeving te zoeken naar mogelijkheden voor bundeling en samenwerking. In het Transumo-project was beoogd de resultaten van een aantal pilots, onder andere pilots in de provincie Gelderland te gebruiken om het evaluatie-instrumentarium te valideren. In 2007 heeft de projectgroep ICP geconstateerd dat in de praktijk de pilots hebben laten zien waar nu bundelingmogelijkheden bestaan en dat 4 Provincie Gelderland, Arriva, Syntus, Vijf Stromenland, KNV-Mobis, Technische Universiteit Delft, NEA Transportonderzoek en opleiding, AGV-Movares 18

20 om deze te realiseren al veel energie en aandacht nodig is. In die context is geconcludeerd dat een transitie naar een echt geïntegreerd vervoersysteem op dat moment niet haalbaar leek. Openbaar vervoer en doelgroepenvervoer Naast het reguliere openbaar vervoer, trein, bus en in de grote steden tram en metro, is er een groot aantal vervoervormen, specifiek gericht op bepaalde doelgroepen (zie KPV 2005, AGV et al. 2006): Regiotaxi/Collectief Vraagafhankelijk Vervoer (CVV) WMO-vervoer (voorheen WVG); Bovenregionaal vervoer: Valys; Zittend ziekenvervoer (ZZV); AWBZ-vervoer (Algemene Wet Bijzondere Ziektekosten); WIA-vervoer (Wet Inkomen naar Arbeidsvermogen); WSW-vervoer (Wet Sociale Werkvoorziening); Leerlingenvervoer. In al deze vormen vervoer gaat het om het vervoer van personen die om allerlei redenen niet met het reguliere openbaar vervoer kunnen reizen. Zoals de namen van de vervoersystemen laten zien, zijn de regelingen ook motiefgebonden. In principe is de verdeling als volgt: Sociaal recreatieve vervoer WMO/WVG-vervoer en Valys Zorgvervoer ZZV en AWBZ-vervoer Arbeid gerelateerd vervoer WSW-vervoer en WIA-vervoer Onderwijs gerelateerd vervoer Leerlingenvervoer Tabel 1: Overzicht verantwoordelijke organisaties doelgroepenvervoer Systeemverantwoordelijkheiverantwoordelijkheiverantwoordelijkheid Beleids- Uitvoerings- Regulier OV / Regiotaxi V&W OV-autoriteiten/ wegbeheerders OV- en taxi vervoerders/ wegbeheerders WMO-vervoer VWS gemeenten gemeenten Valys VWS VWS Private landelijke uitvoerder Zittend ziekenvervoer VWS VWS Ziekenfondsen en zorgverzekeraars AWBZ-vervoer VWS VWS Zorgkantoren en -instellingen WSW-vervoer VWS VWS Sociale werkplaatsen WIA-vervoer SZW SZW UWV Leerlingenvervoer OCW Gemeenten Gemeenten Dit onderscheid in motief heeft dus tot gevolg dat individuen van verschillende regelingen gebruik kunnen of zelfs moeten maken. Aangezien deze regelingen ook onder verschillende organisaties vallen, zal het duidelijk zijn dat deze indeling weinig inzichtelijk is voor zowel de gebruiker als de overheid als geheel. Tabel 1 geeft een overzicht van de verantwoordelijke organisaties met een onderscheid naar het beleid, het systeem en de feitelijke uitvoering (Interdepartementale Werkgroep 2005). Ook de uitvoering van de verschillende typen doelgroepenvervoer varieert. Vervoersystemen verschillen in de mate waarin collectief of individueel vervoer wordt verzorgd, het tijdstip van vervoer (bepaalt door klant of door organisatie), het type voertuig en de reden waarom mensen gebruik van het vervoersysteem mogen maken (zie Tabel 2). 19