IAMM 2010 Infra Asset Management Monitor. Wat zijn de ontwikkelingen bij provinciale- en lokale beheerorganisaties?

Transcriptie

1 IAMM 2010 Infra Asset Management Monitor Wat zijn de ontwikkelingen bij provinciale- en lokale beheerorganisaties?

2 Inhoud De eerste Infra Asset Management Monitor 1 Asset management 3 De monitor: resultaten 5 Conclusies 15 Aanbevelingen aan infrabeheerders , Procap adviseurs en projectmanagers Niets uit dit werk mag worden verveelvoudigd en/of openbaar gemaakt worden op welke andere wijze dan ook, daaronder mede begrepen gehele of gedeeltelijke bewerking van het werk, zonder voorafgaande schriftelijke toestemming van Procap adviseurs en projectmanagers.

3 De eerste Infra Asset Management Monitor Het beheer en onderhoud van infrastructuur (wegen, spoor, water, installaties) wordt door de diverse beherende overheden verschillend aangepakt. Niet alleen bij rijksoverheden als Rijkswaterstaat en ProRail valt de trend waar te nemen dat het beheer steeds professioneler (functioneler en integraler) opgezet wordt, waarbij steeds meer taken aan de markt overgelaten worden. Een gevolg hiervan is dat er steeds meer samengewerkt wordt met andere partijen (aannemers, ingenieursbureaus en adviesbureaus) Procap heeft een onderzoek gedaan naar de stand van zaken op het gebied van asset management bij infrastructuurbeheerders van provincies, waterschappen en gemeenten. Deze eerste editie van de Infra Asset Management Monitor geeft antwoord op de volgende vragen: Wat doen provincies, gemeenten en waterschappen op dit moment met asset management? Welke ontwikkelingen zijn er waar te nemen? Met welke vragen worstelen organisaties? Hoe kan er op het gebied van asset management samengewerkt worden? Om de data te verkrijgen is er gesproken met experts en afdelingshoofden op het gebied van beheer en onderhoud van een groot aantal organisaties. Ook zijn teamleiders en specialisten van deze organisaties ondervraagd met een (online) enquête. We danken alle deelnemers voor de medewerking! Auteurs ing. Maurice Derks MBA, drs. Peter van Berkel, ir. Rutger Siderius en ir. Norbert van Doorn MBA Aan dit onderzoek werkten mee: Provincie Friesland, Provincie Drenthe, Provincie Flevoland, Provincie Utrecht, Provincie Gelderland, Provincie Noord-Brabant, Provincie Limburg, Bestuur Regio Utrecht (BRU), Hoogheemraadschap de Stichtse Rijnlanden, Waterschap Vallei & Eem, Waterschap De Dommel, Gemeente Dordrecht, Gemeente Amsterdam, Gemeente Almere, Gemeente Apeldoorn, Gemeente Utrecht. Infra Asset Management Monitor

4 ASSET OWNER De eigenaar, stakeholder Interface, missie-visie-strategie ASSET MANAGER Bepaalt wat er moet gebeuren, waar en wanneer SERVICE PROVIDER Het operationeel beheer en uitvoering van onderhoud DE GEBRUIKER Infra Asset Management Monitor

5 Asset management De term asset management kent veel definities. Voor de Infra Asset Management Monitor wordt de volgende definitie gebruikt. Asset management is de methodische aanpak voor het doelmatig inzetten, benutten, beheren en onderhouden van kapitaalgoederen, gericht op optimalisering van beschikbaarheid, betrouwbaarheid, duurzaamheid en kosten. De basis van asset management bestaat uit het weten welke assets in beheer zijn en in welke staat deze verkeren, om vervolgens afgewogen keuzen te maken voor programmering van onderhoud, vernieuwing of ontmanteling. Om zulke keuzes te kunnen maken is het nodig om te weten welke functionele eisen aan de assets worden gesteld: deze prestatie-indicatoren (KPI s) zijn af te leiden van de beleidsdoelen van de beheerorganisatie. Asset management staat loodrecht op de ouderwetse technocratische en budgetgestuurde aanpak van beheer en onderhoud. Het belangrijkste verschil is dat het gebruik en de gebruiker centraal staan en dat het dus gaat om het functioneren van de assets en is beheer en onderhoud geen doel op zich. Daarmee wordt asset management weer een onderwerp voor bestuurders en beslissers, terwijl het tot nu toe vaak werd beleefd als een noodzakelijk kwaad en een black box. Binnen asset management zijn vier rollen in te vullen: asset owner, asset manager, service provider en gebruiker. Wie deze rollen invult en hoe ze worden ingevuld is per organisatie verschillend. De asset owner is over het algemeen de publieke sector zelf, terwijl de andere twee rollen door zowel de overheid als de markt worden ingevuld. Zo zijn de partijen verantwoordelijk voor het gehele inkoopproces. Ook worden er meer risico s overgedragen aan de markt. Dit heeft vanzelfsprekend grote invloed op de contractvormen. Infra Asset Management Monitor

6 Infra Asset Management Monitor

7 De monitor: resultaten Organisatie Reorganisaties Het is opvallend dat veel organisaties zeer recent een reorganisatie hebben doorgemaakt of hier nog midden in zitten. Opvallend is dat deze veranderingen niet geïnitieerd worden vanuit de noodzaak tot bezuinigingen, maar veel meer met het oog op optimalisatie en klantgerichtheid. Afdelingen worden daarin steeds meer ingericht kijkend vanuit het proces. Vaak wordt hierbij als doel genoemd om de klant (de burger) meer centraal te stellen. Overigens blijkt het voor veel organisaties lastig om dit daadwerkelijk te realiseren of in ieder geval meetbaar te maken. Professionaliseringsslag Er zijn veel initiatieven ontstaan bij beheerders om asset management als methodiek in te voeren. De gemeente Amsterdam (DIVV) is zo n voorbeeld waar samen met de markt gekeken wordt hoe dit het beste kan worden gedaan. De gemeente Almere heeft aan de markt gevraagd hun te helpen het zogenaamd Bewust Beheer Buitenruimte vorm te geven. En binnen de provincie Limburg is men in het kader van de verhoging van de efficiëntie en transparantie van het wegenbeheer gestart met een actualisatie van het aspectbeheer. Structuur Er zijn grote verschillen in de organisatiestructuur van de beheerorganisaties. Zo hebben enkele organisaties het werk onderverdeeld in regioteams (bijvoorbeeld Provincie Noord-Brabant), terwijl andere organisaties de teams procesmatig hebben ingedeeld door een onderscheid te maken in o.a. beleid & advies en beheer & onderhoud (bijvoorbeeld Gemeente Apeldoorn). Andere organisaties (bijvoorbeeld Het Waterschap De Dommel) werken met een matrix-organisatie. Vergrijzing Veel organisaties geven aan dat ze zich zorgen maken over kennisverloop. Veel medewerkers lopen namelijk tegen de pensioengerechtigde leeftijd aan of zijn in de afgelopen jaren al met pensioen gegaan. Het blijkt moeilijk om kwalitatieve, jonge mensen de organisatie binnen te halen en binnen te houden. Infra Asset Management Monitor

8 Infra Asset Management Monitor

9 Sturing en prestatienormen KPI s in de maak Uit de interviews en enquêtes komt naar voren dat veel afdelingen professionalisering van het beheer op de agenda hebben staan, o.a. door KPI s te specificeren. Een aantal organisaties is daar nu mee bezig, zoals de gemeenten Dordrecht, Amsterdam en Almere. Veel organisaties zijn bezig met het beter inzichtelijk maken van de huidige kwalitatieve onderhoudsstaat van hun infrastructuur. Men vindt het lastig om de beleidsdoelen te vertalen naar daadwerkelijke werkzaamheden (operationeel niveau). Om iets te kunnen zeggen over het functioneren van je systeem, moeten eerst de eisen opgesteld worden. Maar hoe vertaal je als gemeente Klanttevredenheid moet een 7 zijn naar concrete KPI s waarop je als operationele afdeling kunt sturen? Een positief voorbeeld hiervan is het Bestuur Regio Utrecht (BRU). Als (toekomstig) beheerder van de sneltrambaan van Utrecht naar Nieuwegein/IJsselstein zijn zij bezig een zogenaamd integraal programma van eisen (I-PvE) op te stellen. De beleidsdoelen van het bestuur worden vertaald naar functionele top eisen. Nadat deze top eisen zijn vastgesteld door dit bestuur wordt een doorvertaling gemaakt naar systeemeisen en subsysteemeisen, allemaal zo functioneel mogelijk. Dit I-PvE zal dan het uitgangspunt worden voor alle (onderhoud)projecten in de toekomst en zo creëert het BRU uniformiteit en duidelijkheid. Naast het BRU zijn ook de provincies Overijssel, Drenthe en Friesland bezig functionele eisen voor hun netwerk te formuleren en deze te vertalen naar meetbare normen. Outputsturing Ongeveer de helft van de onderzochte organisaties heeft nog geen prestatienormen (KPI s) voor hun assets opgesteld. Door het ontbreken van dergelijke concrete normen vindt het onderhoud vaak ad hoc plaats en is het niet inzichtelijk hoe kostenefficiënt het onderhoud is. Waar ze wel zijn opgesteld, zijn ze niet altijd voldoende meetbaar geformuleerd. Positieve uitzonderingen hierop zijn er ook, bijvoorbeeld bij de Provincie Noord-Brabant en de waterschappen. Deze organisaties inspecteren hun (water)wegen namelijk structureel op de werking van het systeem (functioneel specificeren). Zij werken volledig output-gestuurd. Infra Asset Management Monitor

10 Bron: PAS 55:2008 Infra Asset Management Monitor

11 Programmering Basis op orde Een flink aantal beheerorganisaties heeft een probleem aan de basis: er is geen volledig overzicht van de kwalitatieve en kwantitatieve staat van de infrastructuur die ze beheren (areaalbeheer is niet op orde). Beheersystematiek Veel organisaties hebben de ambitie een eenduidige beheersystematiek in te voeren die aansluit op de wensen van het bestuur. Zaken als meerjarenplanning, hinder voor de omgeving en kosten efficiency spelen daarbij een grote rol. De Provincie Gelderland heeft bijvoorbeeld haar wegennetwerk van 1200 km onderverdeeld in 147 trajecten. Deze trajecten worden in z n geheel gezien als assets. De provincie heeft het voornemen uitgesproken om op deze trajecten een 9-jarige beheercyclus toe te passen. De Provincie Noord-Brabant heeft bijvoorbeeld haar nieuwe organisatie ingericht rondom de bekende plan-docheck-act cyclus (Deming). Meerjarenprogramma De meeste organisaties werken met meerjarenonderhoudsprogramma s met een horizon van 2 tot 5 jaar. In dit programma maakt de levenscyclus van assets onderdeel uit van de onderbouwing. Toch zijn er grote verschillen waar te nemen in de criteria op basis waarvan keuzes gemaakt worden voor het plegen van onderhoud. Veel genoemde criteria zijn: technische staat van het systeem mogelijkheid tot het combineren van werkzaamheden theoretische levensduur van de infrastructuur Opvallend is dat de criteria technische staat en mogelijkheid tot combineren vaak worden genoemd, terwijl begrippen als beschikbaarheid en betrouwbaarheid (de R en de A van de RAMSHEEP-analyse) nauwelijks vermeld worden. Dit duidt er op dat het in de praktijk moeilijk is om een vertaalslag te maken van operationeel niveau naar beleidsniveau (en vice versa), waardoor het onderhoud toch vaak ad hoc of op oneigenlijke criteria plaatsvindt. LCC Weinig organisaties houden bij het inrichten van het onderhoudsprogramma rekening met de levenscyclus van de asset (LCC benadering). Als positieve uitzonderingen gelden de Provincie Limburg en de Gemeente Apeldoorn die bezig zijn met het opnemen van een Life Cycle Cost (LCC) benadering in hun onderhoudsprogramma. Combineren maar Het is opvallend dat bijna alle organisaties intern de mogelijkheden bekijken om onderhoudswerkzaamheden te combineren, terwijl de meerderheid van deze organisaties de externe mogelijkheden (met andere beheerders) nauwelijks onderzoeken. Risico Risicomanagement wordt bij veel organisaties nog niet expliciet toegepast. In interviews wordt vaak aangehaald dat risicomanagement in de hoofden van de experts zit. Veel hangt af van een enkele projectmanager die risicomanagement belangrijk vindt. Tot slot wordt er weinig gekeken naar de efficiëntie van de te besteden (financiële) middelen. Men werkt vaak met een (jaar) budget voor het onderhoud, waarbij zelden de prijs/kwaliteitverhouding van onderhoudswerkzaamheden centraal staat. Infra Asset Management Monitor

12 Infra Asset Management Monitor

13 Inkoopbeleid Contractvormen Uitvoering van onderhoud van infrastructuur bij de provinciale- en lokale beheerders vindt voornamelijk plaats op basis van RAW-contracten. Bij enkele provincies en (grote) gemeenten wordt wel voorzichtig begonnen met het op de markt brengen van geïntegreerde contracten middels de UAV- GC. Hierbij wordt het programma van eisen opgesteld door functioneel te specificeren in plaats van technisch. Weerstand Er bestaat echter op de werkvloer veel weerstand tegen geïntegreerde contracten, met name bij de ervaren mensen. Een vaak gehoorde redenatie is dat men het zelf beter kan dan de markt. Bovendien bestaat er angst om werk uit handen te geven. Doordat niet alle projecten met geïntegreerde contracten succesvol zijn uitgevoerd, gaan enkele organisaties weer traditioneel (RAWbestek) aanbesteden (bijvoorbeeld de Provincies Friesland, Overijssel en Utrecht). Uit de enquête blijkt dat veel organisaties erkennen dat functioneel specificeren het succes van geïntegreerde contracten mede bepaalt. Echter het goed functioneel specificeren wordt belemmerd door een gebrek aan kennis en (vaak) de reeds bepaalde oplossingsrichting bij de opdrachtgever. Heel zichtbaar is dat bij de organisaties waar men wel al deze contractvormen heeft toegepast dit erg afhankelijk was van de aanwezige lokale kampioenen, vakspecialisten die vanuit een intrinsieke motivatie zichzelf verdiept hebben in de materie en het management hebben kunnen overtuigen van de voordelen. Hoewel de ervaringen niet onverdeeld positief zijn met geïntegreerde contracten, zullen dergelijke contracten volgens de meeste geïnterviewden in de nabije toekomst waarschijnlijk toch vaak in de markt gezet worden. Wel zal steeds beter gekeken worden of het project zich leent voor een geïntegreerd contract. Voorbeelden van geïntegreerde contracten die al door provincies en gemeenten in de markt gezet zijn: Het project N302 bij Harderwijk binnen de provincie Gelderland (DBM). De gemeente Apeldoorn met de projecten Reconstructie Oost Veluwseweg en Brainpark + parkeergarage (D&C). De provincie Drenthe met Randweg Nieuw Amsterdam (DBM). De provincie Flevoland met het project N23 (D&C). De Provincie Limburg gebruikt zoveel mogelijk UAV-GC contracten op basis van hun Netwerk filosofie. Zij zijn voornemens in 2010 een DBM contract in de markt te zetten. Binnen veel waterschappen worden bij waterzuiveringen DBM contracten gebruikt, bij waterbeheer en watersystemen niet. Meerjarencontracten Weinig organisaties maken gebruik van meerjaren onderhoudscontracten langer dan 5 jaar. Infra Asset Management Monitor

14 Infra Asset Management Monitor

15 Samen sterk Er wordt door infrabeheerders weinig gezamenlijk ingekocht. Tijdens de interviews werd wel meerdere malen verteld dat hier nog veel (efficiëntie) te winnen valt. Voornaamste struikelblok is het gemis aan een gezamenlijke beheerfilosofie bij de beoogde (publieke) partners. Is die verschillend, dan zal dat zijn uitwerking hebben op operationeel niveau en dan wordt het heel lastig een gezamenlijk contract op de markt te zetten. Omgevingsmanagement Het besef om in het onderhoudsprogramma rekening te houden met andere wegbeheerders en andere omgevingspartijen wordt steeds sterker. Ondanks dit geeft geen van de ondervraagde aan dat omgevingsmanagement ingebed is in de eigen organisatie. Wat opvalt is dat vooral bij de provinciale organisatie over het algemeen goed wordt samengewerkt tussen de diverse afdelingen. De provincie Drenthe is daar een positief voorbeeld van. Men probeert daar te ontwikkelen vanuit beheer : wanneer de beheerorganisatie (onderhoud)projecten initieert, worden de afdelingen gebiedsontwikkeling en realisatie er bij betrokken. Relatie realisatie en beheer De meeste beheerorganisaties vinden dat ze te weinig en te laat betrokken worden bij het planvormingproces en de uitvoeringsfase van aanlegprojecten. Dit heeft dan weer tot gevolg dat bij de overdracht van realisatie naar beheer veel mis gaat, wat dan weer tot frustratie leidt bij de beheerders. Infra Asset Management Monitor

16 Infra Asset Management Monitor

17 Conclusies 1 Professionalisering van onderhoud en beheer is een thema dat bij bijna alle infrabeheerders hoog op de agenda staat. Dit wordt mede ingegeven door de ontwikkeling dat binnen beheerorganities klantgerichte dienstverlening steeds belangrijker wordt. Dat is ook zichtbaar aan inspanningen op het gebied van verkeersmanagement en communicatie bij (weg)werkzaamheden. 2 Er is een groot verschil tussen de niveaus waarop de verschillende organisaties zich op de professionaliseringsladder bevinden. 3 Bij veel beheerorganisaties zijn initiatieven om asset management in te voeren. Opvallend is wel dat velen het wiel aan het heruitvinden zijn. De term asset management is nog niet bij alle beheerorganisaties ingeburgerd, maar kent wel vele verschijningsvormen zoals trajectmanagment, aspectbeheer, output gestuurd beheer of bewust beheer buitenruimte. 4 Keuzes om onderhoudswerkzaamheden uit te voeren, vinden tot op heden vooral plaats op basis van visuele en technische inspecties en de theoretische levensduur van infrastructuur. Men stelt zich nog maar zelden de vraag aan welke functies een weg moet voldoen, wat kostenefficiënt is of welke risico s men loopt met de huidige technische staat van de infrastructuur Met andere woorden: er wordt nog weinig aandacht geschonken aan lifecycle-kosten en risicomanagement. Dit komt vooral door het ontbreken van kennis en ervaring. 5 Door het ontbreken van methodieken wordt beleid over beheer en onderhoud nog maar nauwelijks vertaald naar operationele eisen (KPI s) aan de assets. De reden hiervan is dat men dit lastig vindt. Echter hierdoor is sturing op het behalen van beleidsdoelen nauwelijks mogelijk. 6 Voor onderhoudscontracten komen prestatiecontracten nog weinig voor. Er blijkt binnen de organisatie weerstand tegen te bestaan, die vaak ook is gebaseerd op negatieve ervaringen in pilots. 7 Samenwerking tussen beheersorganisaties vindt nog maar mondjesmaat plaats, terwijl partijen hier wel voordelen denken te kunnen behalen. De grootste beperking voor de samenwerking is nu nog het verschil in beheer en onderhoudsfilosofie en -werkwijzen. 8 Er is zorg over vergrijzing van het personeelsbestand bij de beheerafdelingen en het vermogen om voldoende kwalitatief goede medewerkers aan te trekken en te binden. Hiermee staat de toekomst kwaliteit van de beheerorganisaties onder druk. Infra Asset Management Monitor

18 Infra Asset Management Monitor

19 Aanbevelingen aan infrabeheerders 1 Basis op orde Professionalisering van onderhoud en beheer en implementatie van asset management hebben weinig zin als de basis niet op orde is: weet welke infrastructuur je beheert en in welke staat deze verkeert. Hier mag bij veel organisaties best wat meer energie in gestopt worden, want dit betaalt zich dubbel en dwars terug op de lange termijn. 2 Koppeling beleid en uitvoering De vertaling van beleidsdoelen naar programmering van onderhoud en beheer is de kern van asset management. Dit vraagt om een nauwere samenwerking tussen bestuurders en beheerders. Asset managementvraagstukken moeten terug op de bestuurstafel, maar dan wel onderbouwd! En net zo goed moeten beleidsdoelen weer gaan leven bij beheerafdelingen. De programmering van onderhoud en beheer verandert hiermee van een impliciet proces (black box) in een strategisch managementinstrument. 3 Meer samenwerken infrabeheerders Bijna alle onderzochte organisaties zijn bezig met dezelfde vraagstukken. Vraagstukken als Hoe kun je beleidsdoelen vertalen naar concrete operationele eisen? en Welke prestatienormen zijn geschikt voor een beheerorganisatie?, of Hoe kom je van prestatienormen naar programmering van werkpakketten?. Samenwerking tussen organisaties bij het beantwoorden van deze vragen kan veel efficiëntiewinst bieden en bovendien bijdragen aan uniformering van werkwijzen, wat samenwerking in de toekomst gemakkelijker maakt. Een ander onderwerp waarin partijen samen en van elkaar kunnen leren is professionalisering van aanbesteding en contractering en het samenwerken met marktpartijen. 4 Faciliteren van samenwerking Op het gebied van het stimuleren van samenwerking, kennisdeling en uniformering kunnen koepelorganisaties zoals VNG, IPO of UVW een prominentere rol spelen. Samen kunnen lokale en regionale infrabeheerders ook veel leren van hun landelijke collega s, zoals ProRail en Rijkswaterstaat of van industriële organisaties. Infra Asset Management Monitor

20 2010, Procap adviseurs en projectmanagers Niets uit dit werk mag worden verveelvoudigd en/of openbaar gemaakt worden op welke andere wijze dan ook, daaronder mede begrepen gehele of gedeeltelijke bewerking van het werk, zonder voorafgaande schriftelijke toestemming van Procap adviseurs en projectmanagers. Savannahweg AW Utrecht Postbus GD Utrecht t f info@procap.nl