./. Bijgaand doe ik U toekomen een nota - na interdepartementaal

Transcriptie

1 MINISTERIE VAN BUITENLANDSE ZAKEN PLEIN 23 - 'S-GRAVENHAGE - TEL Aan de Leden van/ Commissie v^err Eu. en pa.s so ciat 6b en Datum: 16 november 1 Onderwerp: Toezending nota inzake Britse toetreding en vrij verkeer werknemers Kenmerk: /. Bijgaand doe ik U toekomen een nota - na interdepartementaal overleg opgesteld door het Ministerie van Buitenlandse Zaken - inzake de problematiek van het vrije verkeer van werknemers bij toetreding van het V.K. tot de Europese Gemeenschappen. Deze nota zou kunnen worden behandeld in de eerstvolgende vergadering van de Coördinatie Commissie. De Secretaris, (H.C. Posthumus Meyjes) VERZOEKE BIJ BEANTWOORDING DATUM. KHNMBRK EN ONDBRWERP TB

2 Nota inzake de toetreding van het V.K. tot de Europese Gemeenschappen en het vrij Verkeer van ï/erknemera Inleiding De toetreding van het Verenigd Koninkrijk tot de Eurojese Gemeenschappen doet de vraag rijzen wat m.o.t. het V.K. moet worden verstaan onder het begrip "onderdaan (van ie lidstaten)" in de Verdragen; meer in het bijzonder welke categorieën personen in het V.K. moeten worden begrepen onder het begrip "onderdaan " in artikel 1 van Verordening 1612/60, inzake het vrije verkeer van werknemers. Het bijzonder complexe karakter van de Britse nationaliteitswetgeving - die eigenlijk een mengsel is van nationaliteitswetgeving en immigratiewetgeving - leidt ertoe dat de definiëring van het begrip "onderdaan" in het V.K. moeilijker is dan in de andere (huidige of toekomstige) lidstaten. Over deze materie is een document verschenen van de Europese Commissie (doe. 1/196/71 (GB 110) d.d. 18 oktober 1971). In dit document, hier bijgevoegd (bijlage I)*, wordt in hoofdstuk II een uiteenzetting gegeven van het Britse nationaliteitsrecht. Op blz. 5 is vervolgens aangegeven welke categorieën personen het V.K. in aanmerking wil laten komen voor het vrije verkeer van werknemers. Deze door het V.K. voorgestelde definitie is gebaseerd op een ontwerp voor een nieuwe Britse immigratiewetgeving X *, dat als voornaamste kenmerk heeft dat het een onderscheid maakt tussen personen die niet zijn onderworpen aan immigrâtie-controle (z.g. "patrials") en personen die wel aan zodanige controle onderworpen zijn ("non-patrials"). De door het V.K. voorgestelde definitie omvat: - alle "patrials" - "non-patrials" die in het V.K. zijn toegelaten en die onder bepaalde voorwaarden (doch zonder naturalisatie) "patrial" kunnen worden. * Gezien de slechte kwaliteit van de Nederlandse vertaling van het document is bij citaten hieruit de voorkeur gegeven aan de Franse tekst. * x Nader is vernomen dat de wet op 2 november j.1. is aangenomen. - Op -

3 Op 3 november j.1. werd het 3ritse voorstel besproken in een interdepartementale vergadering waarbij vertegenwoordigd waren de Ministeries van Buitenlandse Zaken, Sociale Zaken, Justitie, C.R.M. en Economische Zaken. De vergadering bereikte geen eenstemmigheid en besloot het probleem voor te leggen aan de Coördinatie Commissie. Ter voorbereiding van het gesprek in de Coördinatie Commissie diene het volgende. Vooreerst zij opgemerkt dat het niet per se noodzakelik is vóóraf (d.w.z. in de toetredingsakte of een annex daarbij) vast te leggen wat met betrekking tot het V.K. moet worden verstaan onder het begrip "onderdaan". In beginsel zou de interpretatie van dit begrip kunnen worden overgelaten aan de Gemeenschapsinstellingen. Gezien de onzekerheid van dit begrip juist in het V.K. en de grote belangen die met de inhoud ervan zijn gemoeid (in het bijzonder bij het vrij verkeer van werknemers), verdient het echter sterk de voorkeur - indien dit althans mogelijk is - het wel vooraf te definiëren, hetgeen zou kunnen geschieden in een protocol bij de toetredingsakte. In het uiterste geval evenwel zou kunnen worden bepaald dat de interpretatie van het begrip "onderdaan" in Vo. 1612/68 geschiedt door de Raad, met eenparigheid van stemmen. De vergaderiig deelde de stelling van de Commissie (blz. 7, sub 4) dat de vraag naar de juridische status van de inwoners van de koloniën voorlopig kan blijven rusten. Deze kan nader worden bezien in het kader van eventuele associatieregelingen. Nadere beschouwing van de Britse ontwerp-wetgeving leert dat de groep "patrials" uiteenvalt in twee hoofdcategorieën: a. "les ressortissants du Royaume-Uni et des colonies non soumis au contrôle d'immigration"; b. "les sujets britanniques" qui ne possèdent pas la nationalité du Royaume-Uni ou des colonies ni celle - d ' un -

4 d'un pays ou d'un territoire du Commonwealth, mais qui ne sont néanmoins pas non plus soumis au contrôle d'immigration". (vide blz. 6 onderaan van het Commissie-document, sub a en b. ) De groep hierboven bedoeld sub b.omvat naar verluidt een zeer beperkte categorie van mensen die men zou kunnen aanduiden als "spijtoptanten", (vgl. het Commissie-document blz. 9 onder "Ad b" en blz. 10 bovenaan) Exacte gegevens omtrent de omvang van deze groep zijn niet voorhanden. De groep hierboven bedoeld sub a.valt uiteen in drie X X categorieën : aa) "qui ont acquis cette nationalité par naissance, adoption, naturalisation ou enregistrement au Royaume-Uni ou dans l'une des îles de la Manche ou encore dans l'île de Man; bb ) "qui sont les enfants ou petits-enfants d'une personne qui, pour les raisons visées sous aa, a acquis la nationalité du Royaume-Uni ou de ses colonies"; - ce) - Justitie is van oordeel dat deze mensen als zijnde geen "Citizens of the United Kingdom and Colonies" niet onder de definitie behoren te vallen. Als die groep zo klem is, kan het belang ervan voor Engeland ook niet groot zijn. Deze mensen moeten dan zelf maar alsnog voor het "Citizenschxp opteren. Hierbij is uitgegaan van het Codisele document Volgens nog niet bevestigde informatie sou in de uiteindelijke tekst -n de nieuwe immigratie-wet een iets andere omsenrrjving.1 J» neergelegd, waarbij bovendien een vierde oategorre ou.ijn toegevoegd. (Zie bijlage II» blad 3, linkerkolom sub 2 rechterkolom bovenaan).

5 cc) "qui ont été admises, en tant que ressortissants à s'établir au Royaume-Uni, dans une des îles de la Manche ou dans l'île de Man et qui y ont résidé régulièrement pendant une période ininterrompue de cinq ans", (vide blz. 9 van het Commissie-document onder "Ad a") De eerste beide groepen omvatten de Britten door geboorte, adoptie, naturalisatie en "enregistrement", alsmede hun kinderen en kleinkinderen. Deze categorie levert geen moeilijkheden op, zij het dat opheldering moet worden verkregen omtrent de term "enregistrement". Anders ligt het met de laatstgenoemde categorie. Dit zijn personen die, na tot het V.K., de Kanaaleilanden of het eiland Man te zijn toegelaten, "patrial" zijn geworden door een onafgebroken verblijf van vijf jaar. De positie van deze categorie dient te worden bezien in samenhang met die van de categorie "non-patrials" die zijn begrepen onder het Britse voorstel (vgl. het gestelde in het Commissie-document blz. 5 onderaan sub b., nader uitgewerkt op blz. 10 onder "Ad c"). Onder de aan het slot van het vorige punt bedoelde beide categorieën vallen de Indiërs en Pakistani uit Oost-Afrika en voorts personen afkomstig uit de koloniën: een groep die (door verblijf van vijf jaar) reeds de status van "patrial" heeft en een groep die deze status nog niet bezit. De uitbreiding van deze groep door immigratie is gebonden aan een contingent er ing. De contingenten zijn voor Oost-Afrika (thans 3000 gezinshoofden jaarlijks) en voorts per kolonie afzonderlijk vastgesteld en zij zijn vrij laag. Het ziet er dus niet naar uit dat deze groep door immigratie zich sterk zal uitbreiden. Een andere vraag is echter hoe groot de groep is die zich reeds in het V.K. bevindt. De schattingen lopen uiteen. Gesproken wordt van 1 à 2 miljoen personen. Hoe dit z i j, vast staat dat het hier gaat om een zeer omvangrijke groep. Volgens de door het V.K. voorgestelde definitie zouden deze personen vallen onder het begrip "onderdaan" in artikel 1 van Vo. 1612/68. Hiertegen nu bestaat met name van de zijde van de Ministeries van - Sociale-

6 Sociale Zaken, Justitie en C.R.M. zeer ernstig bezu waai De vertegenwoordigers van deze Ministeries wezen erop dat het Nederlands beleid er sedert enige tijd op is gericht de toevloed van buitenlandse arbeiders en al wat met hun verblijf hier te lande samenhangt beter onder controle te krijgen. Door het openstellen van de grenzen voor de groep personen" bedoeld onder 4 hierboven zou dit beleid huns inziens volledig worden gefrustreerd. Gesteld werd dat de Britse eis onredelijk is: de indruk bestaat dat het V.K. hiermee een intern probleem zou willen afwentelen op de andere lidstaten, waarvan dan vooral Nederland de dupe zou worden (geografische nabijheid, kennis van de Engelse taal in Nederland, de Nederlandse reputatie van "zo goed te zijn in het opvangen van gastarbeiders"). Toegeven aan de Britse wensen aou ook daarom ongerechtvaardigd zijn, omdat aldus het begrip "onderdaan" voor Engeland véél ruimer zou worden getrokken dan voor de huidige lidstaten. Met verwijzing naar de bepaling van artikel 227, lid 2 EEG werd gesteld, dat, indien het V.K. reeds in 1956 aan de onderhandelingstafel had gezeten en dezelfde eis had gesteld, de overige partners zeker niet zover hadden willen gaan. Afgezien daarvan meende men dat - gezien de vergaande soepelheid bij de toepassing van de sociale wetgeving in de praktijk in Nederland (Werkloosheidswet, Bijstandswet) - een zó ruime definitie consequenties kan hebben die de financiële draagkracht van ons land te boven gaan*. Daarbij komen dan nog argumenten op het gebied van de huisvesting en de geheel andere cultuur van deze mensen, die afwijkt van het Nederlandse cultuurpatroon en die weer anders is dan die van de zich hier reeds bevindende buitenlandse arbeiders. Op grond van al deze overwegingen zijn Sociale Zaken, Justitie en C.R.M. van mening dat de Britse definitie veel te ver gaat en dat derhalve gezocht moet worden naar een beperking. _ overwogen - Aangetekend zij dat dit slechts een argument voor de interne beleidsbepaling kan zijn dat naar buiten toe niet bruikbaar is.

7 Overwogen werd of niet een beperking is te vinden in dier voege dat men tot het vrije verkeer alleen toelaat die personen die vrij het V.K. kunnen binnenkomen en daar ook metterdaad wonen; m.a.w. een beperking tot de "patriae De eerdergenoemde Ministeries menen dat men in ieder preval hiernaar zou moeten streven. Het is echter zelfs de vraag of dit voldoende soulaas biedt. Een eerder opgeworpen praktische moeilijkheid, n. 1. dat de "non-patrials" die het V.K. onder de definitie wil laten vallen, in de toelatingspraktijk niet te onderscheiden zouden zijn van de "patrials" (omdat ook zij een Brits paspoort hebben) zou vervallen als het inderdaad waar is dat de paspoorten van "patrials" voorzien zijn van een stempel "exempt of immigrationcontrol". Als dit waar is, kan de uitsluiting van de categorie "non-patrials" worden gebaseerd op artikel 42, lid 3 van Vo. 1612/68*. Hierbij zij aangetekend dat dit dan wel consequenties zou kunnen hebben voor de positie van de zich in Nederland bevindende Surinamers en Antillianen. - Er - * Tekst artikel 42, lid 3 : van de Deze verordening doet geen afbreuk aan de lidstaten: verplichtingen - welke voortvloeien uit bijzondere betrekkingen of toekomstige akkoorden met bepaalde niet-europese landen of gebieden op grond van institutionele banden die bestaan op het tijdstip van de inwerkingtreding van deze verordening; - welke voortvloeien uit akkoorden die op het tijdstip van de inwerkingtreding van deze verordening met bepaalde niet- Europese landen of gebieden bestaan op grond van institutionele banden die tussen hen hebben bestaan. De werknemers van deze landen of gebieden, die overeenkomstig deze bepaling arbeid in loondienst verrichten op het grondge bied van een van deze lidstaten, kunnen geen beroep doen op de bepalingen van deze verordening op het grondgebied van de overige lidstaten.

8 Er is evenwel nog een andere reden waarom een beperking van de definitie tot de "patrials" geen voldoende oplossing biedt. Immers, de "non-^atrials" die het V.K. onder het vrije verkeer wil laten vallen worden op de duur - voorzover zij het V.K. niet voortijdig verlaten - automatisch "patrials-. Automatisch: d.w.z. zonder naturalisatie. Er zou veel opgelost zijn indien hiertoe wel naturalisatie zou zijn vereist; dit zou een zekere rem vormen. Men kan echter niet aan het V.K. voorschrijven hoe het zijn nationaliteitswetgeving moet inrichten. Wil men deze gehele groep personen van het vrije verkeer uitsluiten, dan zouden van de definitie-behalve de "non-patrials' -óók nog moeten worden uitgesloten de personen hierboven aangeduid in punt 3 sub cc, d.w.z. diegenen die (oorspronkelijk "non-patrial") door een onafgebroken verblijf van vijf jaar "patrial" zijn geworden. Dit zou betekenen - aldus de vertegenwoordigers van Buitenlandse Zaken -, dat men van het vrije verkeer ook mensen uitsluit die door jarenlang verblijf in het V.K. geheel geïntegreerd zijn in de samenleving aldaar, hetgeen zowel principieel bezwaarlijk is als praktisch onuitvoerbaar, aangezien deze mensen een gewoon Brits paspoort hebben. Als andere mogelijkheid werd genoemd een protocol voor Nederland. Hierin zouden o.g.v. de bijzondere omstandigheden in Nederland, beperkingen kunnen worden vastgelegd voor het vrije verkeer naar Nederland. Opgemerkt werd echter dat het moeilijk te verdedigen is wel Marokkanen en Spanjaarden toe te laten maar geen Indiërs of Pakistani uit het V.K. Bovendien ligt hier een moeilijkheid in het bestaan van een vrij personenverkeer in de Benelux. Naar aanleiding van de eveneens opgeworpen mogelijkheid het vrije verkeer naar de gehele Gemeenschap étappegewijs te realiseren, was men in meerderheid van mening dat, waar de Gemeenschap aan het V.K. i.h.a. voor de toepassing van verordeningen slechts een respijt van een half à één jaar toestaat, niet verwacht kan worden dat het V.K. zal instemmen met een der- - gelijke -

9 gelijke étappe-gewijze aanpak. Tegenover de wens van de hierboven genoemde i.liniaterie het begrip "onderdaan" m.b.t. het V.K. nauwer te begrenzen, werd door het Ministerie van Buitenlandse Zaken gesteld, dat zodanige nauwere begrenzing - daargelaten de vraag of zij praktisch uitvoerbaar is - ernstige moeilijkheden kan oplevere: - indien men door het innemen van een dergelijk restrictief stan punt t.o.v. de Britse interpretatie, een aanzienlijke vertraging zou veroorzaken, zou hierdoor het tijdschema en de gehele planning van de toetredingsoperatie in gevaar worden gebracht. Dit zou eenvoudig onmogelijk zijn. - een beperking als door eerder genoemde Ministeries wordt verlangd, zou ook intern in Nederland de nodige politieke moeilijkheden veroorzaken*. - bij de totstandkoming van Vo. 1612/68 is op Nederlands initiatief door de lidstaten de verklaring afgelegd, dat zij,wanneer Suriname en de Nederlandse Antillen zulks wensen, bereid zijn een overeenkomst te sluiten waarbij het vrije verkeer van werknemers wordt uitgebreid tot Suriname en de Antillen. Een beperking van het begrip "onderdaan" als door sommige Ministeries wordt gewenst, zou de effectuering van die verklaring bemoeilijken. Daargelaten de wenselijkheid van een uitbreiding van het vrije verkeer tot de overzeese Rijksdelen - die door sommigen wordt bestreden - rijst de vraag of het op de weg van Nederland ligt iets te ondernemen dat zich moeilijk verdraagt met eerderbedoelde op ons initiatief tot stand gekomen verklaring. - In - * Dit argument wordt - vooral in het licht van de recente ontwikkelingen (vraag van Kamerlid Pors) - door de andere Ministeries niet gedeeld.

10 In het interdepartementale conclusie dat men: gesprek kwam men tot de - ofwel - onder aanvoering van het bepaalde in artikel 42, lid 3 en artikel 47 van Vo. 1612/68 - het Britse voorstel moet verwerpen, waarbij een restrictief tegenvoorstel kan worden gedaan, houdende een beperking van het begrip "onderdaan" tot die "patrials" welke hierboven zijn begrepen onder aa) en bb) op blz. 3» - ofwel het Britse voorstel in zijn geheel moet aanvaarden, waarbij dan als enige uitweg overblijft een meer restrictieve en meer zorgvuldige toepassing van de sociale wetgeving; - ofwel de interpretatie van het begrip "onderdaan" m.b.t. het V.K. moet overlaten aan de Raad, die beslist met eenparigheid van stemmen. Ministerie van Buitenlandse Directie Integratie Europa Zaken