Financiering peuterspeelzaalwerk in Achtkarspelen

Transcriptie

1 Financiering peuterspeelzaalwerk in Achtkarspelen Rapport Gemeente Achtkarspelen BMC november 2013 drs. J.A.M. Zondag drs. I.F.M. Osinga-Paijens Projectnummer: Correspondentienummer: OBD

2 INLEIDING 3 INHOUD HOOFDSTUK 1 ONTWIKKELING VOORSCHOOLSE VOORZIENINGEN Wet kinderopvang Ontwikkeling VVE De rol van de gemeente Decentralisatie Jeugdzorg Harmonisatie 6 HOOFDSTUK 2 AANBESTEDEN VERSUS SUBSIDIËREN Subsidie Aanbesteden Verschil tussen het verstrekken van subsidie en het sluiten van een overeenkomst 9 HOOFDSTUK 3 KEUZEMOGELIJKHEDEN VOOR FINANCIERING VAN HET PEUTERSPEELZAALWERK IN ACHTKARSPELEN Subsidiëren van het huidige peuterspeelzaalwerk Aanbesteden van het huidige peuterspeelzaalwerk Subsidiëren peuteropvang Aanbesteden peuteropvang Groep 0-variant Conclusie 13 HOOFDSTUK 4 PEUTERSPEELZAALWERK, HOE NU VERDER? Tevredenheid over huidige uitvoerder De voorschoolse voorzieningen Concurrentie Ruilen van startpositie? Ontwikkelingen Aanbesteding peuterspeelzaalwerk/peuteropvang Huisvesting 16 1/20

3 HOOFDSTUK 5 ADVIES Inleiding Aanbesteding van het huidige peuterspeelzaalwerk Landelijke en lokale ontwikkelingen Advies 20 2/20

4 Inleiding In september 2012 is de kadernota Ploegen en zaaien, Kadernota Toekomst en aanpak peuterspeelzaalwerk Achtkarspelen na de harmonisatie verschenen. In de kadernota is een beschrijving gegeven van de huidige stand van het peuterspeelzaalwerk, de kinderopvang en de voorschoolse educatie in negen dorpen. In juni 2013 is de nota Van peuterspeelzaalwerk naar peuteropvang in Achtkarspelen besproken tijdens de informatiecarrousel. Naar aanleiding van de gevoerde discussie ontstond de behoefte aan meer specifieke informatie, zodat de gemeenteraad een keuze zou kunnen maken. In dit rapport wordt ingegaan op de keuzemogelijkheden die er zijn om peuterspeelzaalwerk te financieren. In overleg met de raad is vastgesteld dat de volgende keuzemogelijkheden worden uitgewerkt: 1. subsidiëren van het huidige peuterspeelzaalwerk; 2. aanbesteden van het huidige peuterspeelzaalwerk; 3. aanbesteden van peuteropvang; 4. peuteropvang door middel van subsidiëren; 5. de groep 0-variant. Voorafgaand aan de uitwerking van de keuzemogelijkheden wordt ingegaan op de ontwikkeling van de voorschoolse voorzieningen en de verschillen tussen het subsidie- en het aanbestedingsproces. Naar aanleiding van de keuzemogelijkheden wordt in hoofdstuk 6 ingegaan op de specifieke lokale feiten die de situatie in de gemeente Achtkarspelen beïnvloeden. In hoofdstuk 7 wordt geadviseerd om niet aan te besteden. Mocht de raad hier wel toe besluiten, dan sluit de meervoudige onderhandse methode het best aan bij de tot nu toe gevoerde discussies. Gezien de landelijke, maar vooral ook de lokale ontwikkelingen in Achtkarspelen past een subsidieregeling voor peuteropvang het meest bij de huidige praktijk. 3/20

5 Hoofdstuk 1 Ontwikkeling voorschoolse voorzieningen In de kadernota is reeds uitgebreid ingegaan op de achtergronden van het peuterspeelzaalwerk, de kinderopvang, de voor- en vroegschoolse educatie (VVE) en de situatie in Achtkarspelen. Als inleiding op de verdere uitwerking van deze nota wordt in dit hoofdstuk kort de rode draad weergegeven van de geschiedenis die geleid heeft tot de huidige situatie. Kinderopvang en peuterspeelzaalwerk richten zich beide op kinderen tot 4 jaar. Er bestaan echter wel belangrijke verschillen tussen de twee voorzieningen. Tabel 1 Verschillen tussen peuterspeelzaalwerk en kinderopvang Peuterspeelzaalwerk Kinderopvang Doelgroep 2- en 3-jarigen 0- tot 4-jarigen Aantal uren + 3 uur per dag uur per dag Aantal dagen per week 2 dagdelen Maximaal 5 dagen per week Aantal weken per jaar 40 weken weken CAO Personele inzet Welzijn en Maatschappelijke Dienstverlening 1 beroepskracht en 1 vrijwilliger per groep Kinderopvang 2 beroepskrachten per groep Aantal peuters per groep Ouderbijdrage Verschilt per gemeente Landelijk vastgesteld Toezicht Gemeente Gemeente Voor VVE: Onderwijsinspectie Voor VVE: Onderwijsinspectie Doel Voorbereiding basisschool Combineren Arbeid en Zorg 1.1 Wet kinderopvang Vanaf 2005 is de Wet kinderopvang van kracht. Hierin is het landelijk kwaliteitskader voor kinderopvang vastgelegd. Tot 2010 bestond dit kwaliteitskader vooral uit bepalingen gericht op hygiëne, veiligheid en verzorging in de kinderopvang. 4/20

6 De Wet Ontwikkelingskansen door Kwaliteit en Educatie (Wet OKE) is in augustus 2010 ingevoerd en heeft onder andere voor aanpassingen in de Wet kinderopvang gezorgd. Door de Wet OKE zijn lokale overheden verplicht tot: 1. het realiseren en waarborgen van een optimaal ontwikkelingsklimaat voor alle jonge kinderen; 2. het realiseren, waarborgen en toegankelijk maken van een optimaal aanbod van voorschoolse educatie voor doelgroeppeuters voor minimaal 10 uur; 3. het maken van afspraken met schoolbesturen over de resultaten van de vroegschoolse periode (groep 1 en 2 van de basisschool). Onderdeel van de Wet OKE is een landelijk kwaliteitskader voor peuterspeelzalen en aanvullende kwaliteitseisen voor voorschoolse educatie. 1.2 Ontwikkeling VVE Voor- en vroegschoolse educatie is gericht op kinderen die een (dreigende) (taal)ontwikkelingsachterstand hebben. Peuterspeelzalen zijn van oudsher gericht op de ontwikkeling van kinderen en de voorbereiding op de basisschool. De afgelopen jaren is vooral op peuterspeelzalen geïnvesteerd in het aanbod van VVE-programma s, mede omdat het grootste deel van de doelgroep voor VVE zich op de peuterspeelzalen bevindt. Landelijk is de kinderopvang een inhaalslag aan het maken. Er wordt op steeds meer kinderdagverblijven met VVE-programma s gewerkt. Een ontwikkelingsgericht aanbod wordt dan ook vaker een standaardonderdeel van het dagprogramma. Er is echter nog steeds sprake van een aantal belangrijke verschillen, zoals de groepsgrootte, het aantal gediplomeerde leid(st)ers op de groep, de gehanteerde cao en de financiering (zie tabel 1, Verschillen tussen peuterspeelzaalwerk en kinderopvang). 1.3 De rol van de gemeente De formele positie van de gemeente verschilt zeer van die van de partners die samen zorg dragen voor kinderen van 0-6 jaar. Op het peuterspeelzaalwerk kan de gemeente door het verstrekken van subsidie direct invloed uitoefenen. Daarnaast verstrekt de gemeente VVE-subsidie voor doelgroepkinderen. Deze subsidie dient ook ten goede te komen aan doelgroepkinderen die naar de kinderopvang gaan. Door het verstrekken van subsidie voor doelgroepkinderen aan kinderopvangorganisaties vergroot de gemeente haar regiemogelijkheid. De verdere mogelijkheden om te sturen op de kinderopvang zijn zeer beperkt, aangezien de gemeente hiermee hoogstens een beperkte (financiële) relatie heeft. De gemeente is wel toezichthouder voor kinderopvang en peuterspeelzaalwerk. Het toezicht richt zich op de vereisten waaraan de kinderopvang en het peuterspeelzaalwerk moeten voldoen volgens de Wet kinderopvang. Het toezicht op de kwaliteit van VVE berust bij de Onderwijsinspectie. Ook de mogelijkheden voor sturing op het door het Rijk bekostigde onderwijs zijn beperkt. Hier heeft de gemeente de Lokale Educatieve Agenda (LEA), het huisvestingsbeleid en de leerplicht als voornaamste aangrijpingspunten. 5/20

7 1.4 Decentralisatie Jeugdzorg 2015 Met de overdracht van de Jeugdzorg naar de gemeente wordt de regiefunctie van de gemeente voor het jeugdbeleid als geheel versterkt. Voor een effectieve regierol van de gemeente is integrale regelgeving een voorwaarde. Dit past binnen de koers die de Rijksoverheid heeft ingezet met de invoering van de Wet OKE. Met het regeerakkoord Bruggen slaan (29 oktober 2012) leek die koers voortgezet. Er worden diverse scenario s door het Rijk onderzocht. Inmiddels is onduidelijk of en hoe de Rijksoverheid ingrijpt in het lokale peuterspeelzaalbeleid. 1.5 Harmonisatie Harmonisatie van het peuterspeelzaalwerk en de kinderopvang in het kader van de Wet kinderopvang betekent dat (wettelijke) regels en financiering van de twee voorschoolse voorzieningen worden gelijkgetrokken. Dit heeft een belangrijk voordeel. Voor alle ouders die gebruikmaken van voorschoolse opvang ontstaat een gelijk recht op kinderopvangtoeslag. Hierdoor vallen gemeentelijke subsidiemiddelen vrij, die kunnen worden ingezet voor het realiseren van peuterplaatsen voor ouders die geen gebruik kunnen maken van de kinderopvangtoeslag. Ook ontstaat er financiële ruimte om nieuwe ouders te stimuleren hun peuters naar peuteropvang te brengen, zodat het bereik vergroot wordt. Schema Financiering peuteropvang en VVE 6/20

8 Hoofdstuk 2 Aanbesteden versus subsidiëren In de gemeente Achtkarspelen zijn diverse voorschoolse organisaties actief. Het peuterspeelzaalwerk wordt uitgevoerd door de Stichting Amarins Kindercentra. De kinderdagopvang wordt aangeboden door: Stichting Amarins Kindercentra; Kinderopvang Achtkarspelen BV; Kindercentrum De Bernebrêge; Christelijke Kinderopvang Noordoost-Friesland Krummel. In de regio zijn ook andere aanbieders actief zoals Kinderopvang Kinderwoud, SISA, Stichting KEaRN. Voor het peuterspeelzaalwerk heeft de gemeente Achtkarspelen een subsidierelatie met Stichting Amarins Kindercentra. Verder is de gemeente verantwoordelijk voor het toezicht op kinderopvang en peuterspeelzalen en de handhaving van de regels uit de Wet kinderopvang. De gemeente is vrij in de keuze om peuterspeelzaalwerk te subsidiëren op basis van een subsidieprocedure of een overeenkomst aan te gaan op basis van een aanbestedingsprocedure. Op beide mogelijkheden wordt in dit hoofdstuk verder ingegaan. 2.1 Subsidie De definitie van het begrip subsidie staat omschreven in de Algemene wet bestuursrecht in artikel 4:21 lid 1. Van een subsidie is sprake als 1. er een aanspraak op financiële middelen bestaat, 2. door een bestuursorgaan verstrekt, 3. met het oog op bepaalde activiteiten van de aanvrager, 4. anders dan als betaling voor aan het bestuursorgaan geleverde goederen of diensten. Van oudsher verleent een gemeente subsidie om activiteiten te stimuleren die wenselijk worden geacht voor het algemeen belang. De gemeente heeft veel beleidsvrijheid bij het bepalen of er sprake is van een activiteit van algemeen belang. Een gemeente kan echter geen subsidie verlenen aan activiteiten die de eigen organisatie ten goede komen. Subsidieprocedure De gemeente stelt bij verordening vast welke activiteiten zij wil subsidiëren en onder welke voorwaarden aanbieders in aanmerking kunnen komen voor subsidie. Tegen de vaststelling van de verordening staan geen rechtsmiddelen open. Aanbieders komen in aanmerking voor subsidie nadat ze een subsidieaanvraag hebben ingediend. 7/20

9 De gemeente kan een subsidieplafond vaststellen. Voor de verdeling van de subsidiemiddelen dienen dan regels te worden vastgesteld. Zo kan een systeem van wie het eerst komt, die het eerst maalt worden gehanteerd. Of er wordt op basis van vooraf bekendgemaakte criteria (bijvoorbeeld verspreiding over de gemeente) een rangorde in de subsidieaanvragen aangebracht. Uiteindelijk verleent de gemeente op aanvraag wel of niet een subsidie via een verleningsbeschikking. Aanbieders die het niet eens zijn met de subsidieverlening, omdat een ander deze verkrijgt of omdat zij deze zelf niet krijgen, kunnen langs bestuursrechtelijke weg in bezwaar gaan tegen de verleningsbeschikking. De gemeente kan de uitvoering van de gesubsidieerde activiteiten niet afdwingen. Aan het einde van een vooraf vastgestelde periode beoordeelt de gemeente of de subsidie recht- en doelmatig is besteed door de subsidieontvanger. Als dat niet het geval is, kan zij (met een afzonderlijke vaststellingsbeschikking) de subsidie lager (tot nihil) vaststellen en een deel of het geheel van de verleende subsidie terugvorderen. 2.2 Aanbesteden De werksoort peuterspeelzaalwerk is niet aanbestedingplichtig. Kiest de gemeente wel voor een aanbestedingsprocedure, dan dienen de volgende aanbestedingsbeginselen in acht te worden genomen: objectiviteit, nondiscriminatie, transparantie en proportionaliteit. Een overeenkomst op basis van een aanbesteding wordt gesloten wanneer een instelling of bedrijf (commerciële) diensten of goederen levert aan de gemeente of aan derden (op kosten van de gemeente). Voor de keuze van aanbesteding zijn de volgende mogelijkheden nader uitgewerkt: 1. openbare procedure; 2. meervoudig onderhandse procedure; 3. aanbesteden in percelen; 4. Zeeuws model. Openbaar aanbesteden De opdracht wordt algemeen bekendgemaakt. Alle ondernemers mogen inschrijven. Van tevoren wordt bepaald of de opdracht aan één of aan meer ondernemers gegund zal worden. Meervoudig onderhands aanbesteden Een beperkt aantal (van ten minste twee) ondernemers wordt uitgenodigd in te schrijven op de geformuleerde opdracht. Het aantal ondernemers dat uitgenodigd wordt is meestal niet meer dan zes. Ook bij deze vorm kan de opdrachtgever (van tevoren) kiezen om met meer dan één ondernemer in zee te gaan. 8/20

10 Aanbesteden in percelen Zowel de onderhandse als de meervoudig onderhandse aanbesteding kan in percelen worden aangeboden. Door aan te bieden in percelen wordt meer aanbieders de mogelijkheid geboden om een deel van het werk uit te voeren. De bepaling van de percelen kan na consultatie van de aanbieders worden bepaald. Dit is echter geen garantie dat op elk perceel voldoende aanbieders inschrijven om een keuze te kunnen maken. Ondernemers kunnen per perceel inschrijven. De opdrachtgever kan per perceel de opdracht aan één of meer ondernemers gunnen. Inschrijvende partijen moeten dit vooraf weten. Zeeuws model Dit is een vorm van aanbesteden die in Zeeland is bedacht en voor het eerst is toegepast voor de aanbesteding van hulp bij het huishouden. De gemeente bepaalt in dit model de criteria waaraan ondernemers en de in te kopen diensten moeten voldoen. De gemeente stelt ook de prijs vast. Ondernemers die aan de criteria voldoen kunnen de vastgestelde prijs per geleverd product van de gemeente ontvangen. 2.3 Verschil tussen het verstrekken van subsidie en het sluiten van een overeenkomst Verstrekken subsidie Sluiten van een overeenkomst Actie aanvrager Aantonen behoefte aan subsidie Inschrijven op aanbesteding Definitie De aanspraak op financiële middelen, door een bestuursorgaan verstrekt met het oog op bepaalde activiteiten van de aanvrager, anders dan als betaling voor aan het bestuursorgaan geleverde goederen of diensten Een meerzijdige rechtshandeling, waarbij één of meer partijen jegens één of meer anderen een verbintenis aangaan. Reden Activiteiten voor algemeen belang Levering van diensten of goederen aan de overheid Handeling Eenzijdig Tweezijdig Rechtspraak Bestuursrecht Burgerlijk recht Vereisten Subsidieregeling en voorwaarden (gemeentelijke verordening) Branchevoorwaarden en contractvoorwaarden Niet nakomen Subsidie retour Nakoming kan worden gevorderd Geschil Bezwaar-/beroepsmogelijkheden Betaling Bevoorschotting Facturen betalen na (deel) prestatie Conclusie Subsidie kan op elk moment door een organisatie worden aangevraagd. Op basis van een aanbestedingsprocedure wordt de markt voor een bepaalde tijd vastgelegd. Niet-gegunde partijen kunnen alleen bij het Zeeuws model tussentijds deelnemen. 9/20

11 Hoofdstuk 3 Keuzemogelijkheden voor financiering van het peuterspeelzaalwerk in Achtkarspelen Het peuterspeelzaalwerk in Achtkarspelen wordt sinds de jaren 80 van de vorige eeuw gesubsidieerd. In 2009 is uit een fusie de huidige Stichting Amarins Kindercentra ontstaan. Deze stichting is tot nu toe de enige aanvrager en ontvanger van peuterspeelzaalsubsidie geweest. De verkenning die heeft plaatsgevonden naar harmonisatie van het peuterspeelzaalwerk en de bezuinigingsmogelijkheden heeft geleid tot verder onderzoek naar de mogelijkheid om het peuterspeelzaalwerk onder de Wet kinderopvang te brengen. In het eerdere rapport, Van Peuterspeelzaalwerk naar Peuteropvang, is hier nader op ingegaan. Naar aanleiding van de discussie die hierover ontstond, is de behoefte ontstaan om de financieringsmogelijkheden van het huidige peuterspeelzaalwerk (gericht op het spelen, ontmoeten en ontwikkelen van peuters ) op basis van een aantal procedures uit te werken. De volgende procedures zijn uitgewerkt: 1. subsidiëren van het huidige peuterspeelzaalwerk; 2. aanbesteden van het huidige peuterspeelzaalwerk; 3. subsidiëren peuteropvang; 4. aanbesteden peuteropvang; 5. groep 0-variant. De voorschoolse educatie voor doelgroeppeuters kan niet in de aanbesteding worden meegenomen, omdat de rijksregeling vereist dat alle doelgroeppeuters een VVE-aanbod krijgen. Ouders bepalen zelf van welke voorziening gebruikgemaakt wordt (peuterspeelzaal, peuteropvang of kinderopvang). Om hieraan tegemoet te komen dient de VVE-subsidie kindvolgend te worden ingezet. Daar waar een doelgroeppeuter gebruik maakt van een VVE-aanbod wordt subsidie aan de desbetreffende organisatie verstrekt. 3.1 Subsidiëren van het huidige peuterspeelzaalwerk Deze mogelijkheid leidt tot behoud van de huidige subsidieregeling of een aanpassing van de subsidieregeling voor peuterspeelzaalwerk. Wellicht zou de gemeente nadrukkelijker ook andere partijen kunnen uitnodigen om deze voorziening voor peuters te bieden. 10/20

12 Resultaat Uitvoering Inhoud van het werk Leidsters De huidige subsidiepartner blijft, eventueel aangevuld met andere aanbieders Geen wijziging Behouden hun contract met de huidige aanbieder Verhouding 1:16 (= 1 gekwalificeerde leidster (en 1 vrijwilliger) op 16 peuters) Huisvesting Behoud van de huidige locaties en mogelijk ook locaties van andere aanbieders Budget Behoud van het subsidieplafond voor 2014 Startdatum Per direct 3.2 Aanbesteden van het huidige peuterspeelzaalwerk Op basis van de huidige vereisten voor peuterspeelzaalwerk en het huidige bereik kan een aanbestedingsprocedure worden opgezet. Afhankelijk van de keuze van de aanbestedingsprocedure en het aantal toekomstige contractpartners kunnen de verdere vereisten en de aanbestedingsdocumenten worden opgemaakt. Resultaat aanbesteding huidige peuterspeelzaalwerk Gunning Amarins Nieuwe partij Leidsters Behouden contract 1:16 is 1 leidster op 16 peuters Nieuw contract 1:16 is 1 leidster op 16 peuters Huisvesting Huidige locaties Moet ten minste voor zes dorpen andere huisvesting regelen Gemeentelijk budget Beperkte besparing Beperkte besparing Inhoud van het werk Geen wijziging Geen wijziging Inventaris Eigen verantwoordelijkheid Eigen verantwoordelijkheid Startdatum Per direct 1 september Subsidiëren peuteropvang Peuteropvang is een vorm van kinderopvang waarbij peuters gedurende twee dagdelen peuterspeelzaalactiviteiten krijgen aangeboden. Omdat deze vorm onder de vereisten voor kinderopvang valt, kunnen ouders in aanmerking komen voor kinderopvangtoeslag van de Rijksoverheid. Voor ouders die hier niet voor in aanmerking komen, subsidieert de gemeente de aanbiedende organisatie. De ouderbijdrage kan gelijkgesteld worden aan de bijdrage voor ouders die wel kinderopvangtoeslag ontvangen. 11/20

13 Elke aanbieder die voldoet aan de vereisten kan voor niet-toeslagouders een gemeentelijke bijdrage (subsidie) vragen. Resultaat Uitvoering Inhoud van het werk Leidsters Verhouding Huisvesting Budget Startdatum Peuters kunnen in de peuterspeelzaal en in kinderdagverblijven deelnemen aan peuteropvang Geen wijziging Behouden contract met huidige aanbieder 2:14 (= 2 gekwalificeerde leidsters op 14 peuters. Hierdoor zijn er meer leidsters nodig Alle huidige locaties en mogelijk ook andere kinderopvanglocaties Duidelijke besparing op het gemeentelijk budget Maximaal zes maanden na het raadsbesluit 3.4 Aanbesteden peuteropvang De gemeente kan alleen de plaatsen aanbesteden voor de peuters van ouders die niet in aanmerking komen voor kinderopvangtoeslag. Voor de overige groep peuters bepalen de ouders zelf bij welke organisatie het kind aan de peuteractiviteiten deelneemt. Voor deze peuters kan elke organisatie de activiteit bieden. Als na aanbesteding slechts met één partij een contract wordt afgesloten, is het niet zeker of deze partij voldoende deelnemende peuters kan aantrekken om een peuteropvanggroep te vormen. In kleine dorpen zijn peuters met en zonder kinderopvangtoeslag nodig om een groep van 14 kinderen te vormen. Hier is geen plek voor twee organisaties. Door aanbesteding kan deze situatie wel ontstaan. Mogelijk kan hierdoor de gegunde partij niet aan de overeenkomst voldoen. Resultaat aanbesteding peuteropvang Gunning Amarins Nieuwe partij Leidsters Behouden contract 2:14 is 2 leidsters op 14 peuters Nieuw contract 2:14 is 2 leidsters op 14 peuters Huisvesting Huidige locaties Moet ten minste voor zes dorpen andere huisvesting regelen Gemeentelijk budget Duidelijke besparing Duidelijke besparing Inhoud van het werk Geen wijziging Geen wijziging Inventaris Eigen verantwoordelijkheid Eigen verantwoordelijkheid Startdatum 1 september september /20

14 3.5 Groep 0-variant In diverse (vooral G37-)gemeenten is in de basisscholen gestart met een groep 0. Zo gaan bijvoorbeeld in Rotterdam peuters vanaf 2,5 of 3 jaar vijf ochtenden naar school. Voor de klas staan een mbo- en hbo-geschoolde leidster. De groep 0 is ook toegankelijk voor kinderen zonder achterstand. De G37-gemeenten ontvangen naast de gewone VVE-gelden extra rijksgeld om het VVE-aanbod te verbeteren. Mocht de gemeente Achtkarspelen de groep 0-variant willen invoeren, dan is het huidige gemeentelijke budget ruim onvoldoende. In de huidige financiële situatie lijkt een dergelijk voorstel niet reëel. Resultaat Uitvoering Inhoud van het werk Leidsters Huisvesting Budget Scholen met één of meer andere contractpartners of de huidige subsidiepartner 2 beroepskrachten, 5 ochtenden per peuter Werkgelegenheid wordt meer. Onduidelijk is of alle huidige leidsters een baan krijgen aangeboden tegen de vergelijkbare huidige arbeidsvoorwaarden Extra ruimte nodig, bijvoorbeeld schoollokalen Minimaal 2 x het huidige budget Startdatum 1 september Conclusie De vijf uitgewerkte procedures leiden tot verschillende resultaten. Ten opzichte van de huidige situatie leidt de keuze voor de eerste procedure hoogstens tot een aanpassing van de subsidieregeling en de communicatie hierover met de voorschoolse organisaties. De groep 0-variant lijkt in de huidige economische situatie niet reëel. De aanbestedingsvarianten zullen de uitvoering het meest ingrijpend kunnen veranderen, terwijl de start van de invoering het langst duurt. Subsidiëren van de peuteropvang levert een grotere keuze voor alle ouders op. Alle organisaties kunnen hiervan gebruikmaken. 13/20

15 Hoofdstuk 4 Peuterspeelzaalwerk in Achtkarspelen De Rijksoverheid heeft in het regeerakkoord aangegeven in deze periode verder te werken aan de (financiële) harmonisatie van voorschoolse voorzieningen. Een eventuele aanpassing van de Wet kinderopvang wordt door het ministerie met diverse partijen (onder andere de VNG) besproken. Vooralsnog is onduidelijk of het Rijk gaat ingrijpen in het gemeentelijk peuterspeelzaalbeleid. Los van deze onzekerheid heeft de gemeente Achtkarspelen te maken met een aantal specifiek lokale feiten die de besluitvorming over de toekomst van het peuterspeelzaalwerk beïnvloeden. 4.1 Tevredenheid over huidige uitvoerder De gemeente is verantwoordelijk voor de basisvoorwaarden die nodig zijn voor het welzijn van de inwoners. Voor peuters heeft de gemeente Achtkarspelen hieraan voldaan door peuterspeelzaalwerk en een VVE-aanbod te subsidiëren. Beide activiteiten vinden verspreid over Achtkarspelen plaats. Peuters kunnen hierdoor op minimale afstand van het aanbod gebruikmaken. Tot nu toe financierde de gemeente het peuterspeelzaalwerk op basis van een subsidieregeling. Een subsidieregeling is in feite een open marktregeling. Organisaties die aan de voorwaarden voldoen, komen in aanmerking voor subsidie. De markt wordt niet door de gemeente bepaald. Tot nu toe heeft alleen Amarins subsidie aangevraagd. De gemeente heeft tot volle tevredenheid deze activiteiten door Amarins laten uitvoeren. Ook uit de inspraak naar aanleiding van de plannen blijkt, dat belanghebbenden tevreden zijn over het huidige peuterspeelzaalwerk. Op basis van de ervaringen met de huidige aanbieder heeft de gemeente Achtkarspelen geen reden om naar een andere aanbiedende partij op zoek te gaan. Het staat andere partijen nu al vrij om peuterspeelzaalwerk aan te bieden en een subsidieverzoek bij de gemeente in te dienen. 4.2 De voorschoolse voorzieningen In de gemeente Achtkarspelen hebben de diverse voorschoolse voorzieningen ieder hun eigen plaats en historie. In Achtkarspelen voert Amarins voornamelijk peuterspeelzaalwerk uit. Achtkarspelen BV is de grootste aanbieder van kinderopvang. Amarins heeft twee kleine kinderdagverblijven (6 kinderen). De andere twee aanbieders concentreren hun werkzaamheden op één locatie. De verschillende posities en de omvang van de organisaties zijn niet beïnvloed door de gemeente. Ze zijn het gevolg van keuzes, mogelijkheden en ondernemingsgeest van de organisaties zelf. Hiermee heeft Amarins ervoor gezorgd dat het peuterspeelzaalwerk en de VVE op een goed niveau wordt uitgevoerd. 14/20

16 Aanbesteding van het peuterspeelzaalwerk zou logisch zijn als Amarins geen kwalitatief goed peuterspeelzaalwerk of VVE zou uitvoeren. Als gevolg van de economische recessie is de behoefte aan een voorschoolse voorziening veranderd. Het aantal kinderen dat deelneemt aan kinderopvang neemt af. Meer peuters worden aangemeld bij de peuterspeelzalen. Achtkarspelen BV zou ook graag peuterspeelzaalwerk willen gaan uitvoeren. Op basis van de subsidieregeling is dit mogelijk. Hiervoor hoeft de gemeente geen actie te ondernemen. 4.3 Concurrentie In de gemeente Achtkarspelen is jaren geleden ingezet op samenwerking tussen de peuterspeelzaalorganisatie en de kinderopvang, bijvoorbeeld door gezamenlijk gebruik van ruimte. In de loop der jaren sloten de verschillende werksoorten echter steeds minder goed op elkaar aan. Zo bemoeilijkt het continurooster van scholen het gezamenlijk gebruik van een ruimte door peuterspeelzaal en naschoolse opvang. Tegelijkertijd is de groei van kinderopvang door de economische recessie omgezet in krimp. Daartegenover staat dat de belangstelling voor het peuterspeelzaalwerk groeit. Hiervoor zijn dan ook wachtlijsten ontstaan. In de praktijk blijkt dat de twee grote organisaties in Achtkarspelen, door de veranderde omstandigheden, meer en meer elkaars concurrent zijn geworden. Op uitvoeringsniveau zorgen de leidsters van beide organisaties ervoor dat peuters en/of ouders hier geen nadeel van ondervinden. Op bestuursniveau en in de relatie met de gemeente is dit lastig. De gemeente lijkt steeds meer betrokken te worden in deze strijd om de peuter. 4.4 Ruilen van startpositie? De gemeenteraad van Achtkarspelen heeft zich al in de motie van maart 2013 uitgesproken voor de ontwikkeling van peuterspeelzaalwerk onder de vereisten van kinderopvang (peuteropvang). Met de motie van 27 juni 2013 heeft de raad verzocht onderzoek te doen naar een tussenfase waarin het peuterspeelzaalwerk eerst in de huidige vorm wordt aanbesteed. Deze tussenfase is bedoeld om aanbieders van kinderopvang de kans te bieden het huidige peuterspeelzaalwerk over te nemen. Gedacht wordt dat degene die het peuterspeelzaalwerk uitvoert een voorsprong heeft ten opzichte van andere aanbieders, als er wordt gestart met peuteropvang. Als reden wordt gegeven dat de locaties, de inventaris en de leidsters, maar vooral de peuters al onder deze aanbieder vallen. Na aanbesteding van het huidige peuterspeelzaalwerk zou een andere partij het werk kunnen gaan uitvoeren. Als de uitvoerende partij een betere startpositie heeft, dan levert aanbesteding hoogstens een andere partij op met een betere startpositie. Gevolg is dat er nog steeds één partij is die al het peuterspeelzaalwerk uitvoert. De zogenoemde betere startpositie blijft ook na aanbesteding. Het enige is dat mogelijk een andere partij deze positie overneemt. 15/20

17 4.5 Aanbesteding peuterspeelzaalwerk of peuteropvang De gemeente heeft de mogelijkheid om de markt door middel van een aanbestedingsprocedure te beïnvloeden. Het gevolg hiervan is in ieder geval dat slechts één aanbieder in aanmerking komt om de activiteit uit te voeren. Deze aanbieder zal op korte termijn geconfronteerd worden met organisaties die peuteropvang gaan aanbieden. Alle aanbieders van voorschoolse voorzieningen zijn hiertoe op korte termijn in staat. Ongeacht welke organisatie de aanbesteding wint, zal de gegunde partij last hebben van de niet-gegunde partijen. Zij trekken de peuters van toeslagouders aan. Hierdoor kan segregatie ontstaan. In sommige dorpen zal de gegunde partij mogelijk alleen peuterspeelzaalwerk voor niet-toeslagouders kunnen uitvoeren. 4.6 Ontwikkelingen Op dit moment is er een aantal ontwikkelingen gaande: 1. De belangstelling voor kinderopvang neemt af. 2. De Rijksoverheid: a. stelt striktere eisen aan de uitvoering van VVE; b. wil mogelijk het peuterspeelzaalwerk onder de kinderopvang brengen; c. wil mogelijk de voorschoolse voorzieningen laten opgaan in een Integraal Kindcentrum (IKC); 3. De financiële situatie van de gemeente wordt slechter. Vanuit de gemeentelijke verantwoordelijkheid bekeken behoeft de eerste ontwikkeling geen gemeentelijk ingrijpen. Het veranderende rijksbeleid (punt 2) behoeft wat betreft het peuterspeelzaalwerk mogelijk pas op termijn aanpassing van gemeentelijk beleid. Wel dient de gemeente VVE-subsidie voor andere organisaties dan Amarins beschikbaar te stellen. Het feit, dat de financiële situatie van de gemeente slechter wordt, vergt een afweging van het belang van peuterspeelzaalwerk en de rol die de gemeente hierin wil/kan innemen. Uit de discussies hierover tot nu toe, blijkt dat de gemeente het peuterspeelzaalwerk van essentieel belang vindt voor haar peuters. Dit belang dat de gemeente hieraan hecht, lijkt verder te gaan dan de verantwoordelijkheid die de gemeente heeft voor het peuterspeelzaalwerk. De gemeentelijke verantwoordelijkheid uit zich door het stellen van kaders (randvoorwaarden). Op basis van de huidige financiële situatie zouden deze aangepast kunnen worden. 4.7 Huisvesting Voor het peuterspeelzaalwerk wordt door Amarins in negen dorpen ruimte gehuurd. Drie locaties (Buitenpost, Gerkesklooster en Harkema) worden rechtstreeks van de gemeente gehuurd. De andere zes locaties worden door een schoolbestuur, het MFC of het dorpshuis verhuurd. Als de gemeente besluit om het peuterspeelzaalwerk aan te besteden, kan de huur van de drie gebouwen die zij rechtstreeks verhuurt, worden opgezegd. Hiervoor geldt een opzegtermijn van minimaal drie maanden voor afloop van het jaarcontract. Deze locaties zouden in de aanbesteding meegenomen kunnen worden. 16/20

18 Voor de zes overige locaties kan de gemeente de huur niet opzeggen. Amarins zal zelf een afweging maken of ze deze locaties na de aanbesteding nog nodig heeft. De gemeente kan het wel voor Amarins of andere partijen aantrekkelijk maken om deze gebouwen te (blijven) huren. Hiervoor kan gedacht worden aan verbetering van de huurvoorwaarden voor een organisatie. 17/20

19 Hoofdstuk 5 Advies 5.1 Inleiding De gemeente Achtkarspelen verkeert in een bijzondere situatie. De twee grootste organisaties voor voorschoolse voorzieningen hebben, onder invloed van de recessie en maatschappelijke ontwikkelingen, hun eerdere samenwerkingswens laten varen en beconcurreren elkaar. De belangstelling voor kinderopvang loopt terug. Hierdoor is uitvoering van het gesubsidieerde peuterspeelzaalwerk een financieel zekere activiteit voor organisaties geworden. Het is dan ook logisch dat juist een grote kinderopvangorganisatie belangstelling heeft voor de uitvoering van het peuterspeelzaalwerk. 5.2 Aanbesteding van het huidige peuterspeelzaalwerk De gemeenteraad van Achtkarspelen heeft verzocht onderzoek te doen naar de mogelijkheden om het peuterspeelzaalwerk in de huidige vorm aan te besteden. Gezien de ontwikkelingen in het rijksbeleid, de financiële situatie van de gemeente en de specifieke situatie in Achtkarspelen (zie hoofdstuk 4) lijkt aanbesteding geen logische keuze. Mocht de raad toch besluiten het peuterspeelzaalwerk aan te besteden, dan sluit de meervoudig onderhandse aanbestedingsprocedure het best aan bij de tot nu toe gevoerde discussies in de raad. De voorschoolse organisaties die al in Achtkarspelen werkzaam zijn kunnen dan uitgenodigd worden om een offerte in te dienen. In de aanbesteding zou met percelen kunnen worden gewerkt. Het risico dat voor een perceel geen offerte wordt ingeleverd, moet van tevoren worden onderzocht. Het aanbesteden in percelen kan wel als voordeel hebben dat meer organisaties een deel van de totale opdracht gegund kunnen krijgen. Redelijke termijn Aanbesteding van het huidige peuterspeelzaalwerk vereist opzegging van het subsidiecontract met Amarins. Hiervoor moet een redelijke termijn in acht worden genomen. Die redelijke termijn is ten minste een jaar voor subsidierelaties die langdurig zijn. Op het moment van opzegging moet bovendien de situatie van na de beëindiging van het contract duidelijk zijn. Gezien het feit dat de gemeente in een eerder stadium al door de rechter is gewezen op de redelijke termijn én het perspectief dat Amarins geboden moet worden, is het aan te bevelen om hiermee zeer zorgvuldig om te gaan. Als de gemeente vóór 1 maart 2014 een besluit neemt, zou de subsidie per 1 september 2015 kunnen worden beëindigd. Hierdoor is niet alleen een redelijke termijn in acht genomen, maar wordt ook aangesloten op een logisch overgangsmoment, mocht Amarins het werk niet gegund krijgen. 18/20

20 Gevolgen gunning Alleen de drie locaties waarvoor de gemeente een huurcontract heeft met Amarins kunnen in de aanbesteding worden meegenomen. Voor de andere locaties kan de gemeente de huur niet opzeggen. Een andere partij zal op zoek moeten naar huisvesting. De bezuinigingen zoals verondersteld in de eerste raadsmotie kunnen niet worden gerealiseerd, omdat nog niet onder de Wet kinderopvang kan worden gewerkt. Gezien het voortraject is de kans groot dat partijen aan wie het peuterspeelzaalwerk niet of gedeeltelijk wordt gegund een juridische procedure zullen starten. Dit betekent ook dat de gunning mogelijk later dan 1 september 2015 kan plaatsvinden. De onrust onder peuters, ouders en leidster blijft ten minste tot de gunning voortduren. Niet-toeslagouders hebben de keuze uit één aanbieder. Toeslagouders kunnen bij alle aanbieders terecht. Kans op verdwijnen activiteit uit het dorp voor niet-toeslagouders. Doelgroeppeuters De subsidie voor VVE voor doelgroeppeuters kan niet worden aanbesteed. De rijksregeling vereist dat alle doelgroeppeuters in de gemeente een VVE-aanbod krijgen. Ouders bepalen zelf van welke voorziening gebruikgemaakt wordt (peuterspeelzaal, peuteropvang of kinderopvang). Om aan deze eis tegemoet te komen dient de VVE-subsidie kindvolgend te worden ingezet. Daar waar een doelgroeppeuter gebruikmaakt van een VVE-aanbod, wordt subsidie aan de desbetreffende organisatie verstrekt. 5.3 Landelijke en lokale ontwikkelingen Inmiddels gaan steeds meer gemeenten over op subsidiëring van peuterspeelzaalwerk op basis van de vereisten voor kinderopvang. Voor ouders die in aanmerking komen voor kinderopvangtoeslag ontvangt de uitvoerende organisatie geen gemeentelijke bijdrage meer. Gemeenten hebben hiervoor diverse redenen: De financiële situatie van gemeenten wordt minder. Het belang van peuterspeelzaalwerk wordt algemeen erkend, maar komt financieel onder druk te staan. De wachtlijsten worden langer. In sommige dorpen in Achtkarspelen kunnen peuters pas na hun derde verjaardag naar de peuterspeelzaal. Gemeenten willen voorkomen dat er segregatie in de voorschoolse voorzieningen ontstaat. Gemeenten willen dat niet-toeslagouders dezelfde rechten en plichten krijgen als welke de ouders met kinderopvangtoeslag hebben. De meeste gemeenten laten, net als de Rijksoverheid doet voor ouders met kinderopvangtoeslag, de markt bepalen door de vraag/keuze van de ouders. De subsidies die gemeenten aan organisaties betalen, zijn daarmee kindvolgend. Er worden dus geen groepen meer gesubsidieerd. 19/20

21 Zoals ook vermeld in de rapportage Van peuterspeelzaalwerk naar peuteropvang hebben alle kinderopvanginstellingen in Achtkarspelen besloten peuteropvang te gaan aanbieden. Deze ontwikkeling valt buiten de invloedssfeer van de gemeente. Als organisaties voldoen aan de vereisten voor kinderopvang, moet de gemeente de betreffende locatie opnemen als kinderopvang in het Landelijk Register Kinderopvang. Ouders die van dit aanbod gebruikmaken, komen in aanmerking voor kinderopvangtoeslag. 5.4 Advies In dit rapport is ingegaan op de verschillende mogelijkheden voor harmonisatie van de voorschoolse voorzieningen in de gemeente Achtkarspelen. Op uitdrukkelijk verzoek van de raad is hierin ook de mogelijkheid van financiering op basis van een aanbesteding meegenomen. De raad heeft hierbij onderscheid gemaakt tussen aanbesteding van peuterspeelzaalwerk en aanbesteding van peuteropvang (peuterspeelzaalwerk onder de Wet kinderopvang). Voor beide geldt dat invoering op z n vroegst per september 2015 gerealiseerd kan worden. Aanbesteding van het huidige peuterspeelzaalwerk of van peuteropvang ontkent de harmonisatie die de aanbieders van voorschoolse voorzieningen zelf doorvoeren: Alle voorschoolse aanbieders gaan peuteropvang bieden. Aanbesteding zou zelfs een tweedeling in de voorschoolse voorzieningen kunnen opleveren: peuterspeelzaalwerk of peuteropvang gescheiden voor toeslagouders en niet-toeslagouders, met als mogelijke consequentie het verdwijnen van dit werk voor één of beide groepen in één of meer dorpen. Geadviseerd wordt om aan te sluiten bij de vorm van harmonisatie die de aanbieders in de gemeente Achtkarspelen zelf zijn gestart. Hiervoor dient het huidige peuterspeelzaalwerk omgevormd te worden tot peuteropvang. Alle aanbieders krijgen gelijke kansen/mogelijkheden op subsidie voor niet-toeslagouders. Met deze regeling wordt voldaan aan de volgende uitgangspunten van de raad: 1 Peuterspeelzaalwerk en kinderopvang gaan door de invoering van peuteropvang tot één wereld behoren, namelijk die van voorschoolse voorziening met 100% aanbod voor doelgroep peuters. 2 De toegankelijkheid blijft gegarandeerd. 3 Meerdere aanbieders worden in de gelegenheid gesteld om peuteropvang aan te bieden. 4 Niet-toeslagouders zijn ook vrij om te kiezen uit peuteropvangaanbieders. 5 Er wordt een bezuiniging gerealiseerd ten opzichte van het bedrag dat voor het huidige peuterspeelzaalwerk wordt uitgegeven. 6 De invoering kan maximaal zes maanden na besluitvorming zijn gerealiseerd. 7 De behoefte aan de huidige locaties blijft bestaan. 8 Er wordt aangesloten bij het verwachte, toekomstige rijksbeleid. Niet alleen sluit de keuze aan bij de huidige ontwikkelingen in de voorschoolse voorzieningen in Achtkarspelen. Ook worden de marktpartijen gestimuleerd om hun aanbod nog beter af te stemmen op de vraag van ouders/peuters. De gemeente kan via de subsidieregeling de regie voeren over alle voorschoolse voorzieningen. 20/20