Preventie- en handhavingsplan in het kader van de nieuwe Drank- en Horecawet Gemeente Den Haag (BOW )

Transcriptie

1 Preventie- en handhavingsplan in het kader van de nieuwe Drank- en Horecawet Gemeente Den Haag (BOW ) 1. Inleiding Gemeenten zijn sinds 2013 de belangrijkste uitvoerder van de Drank- en Horecawet (DHW) geworden. Zowel op juridisch, handhavings- als educatief vlak is de gemeente de regisseur van het Nederlandse alcoholbeleid. Het wettelijk verplichte Preventie- en handhavingsplan (PenH-plan), geregeld in artikel 43a van de DHW, is de uitwerking hiervan. De DHW heeft van oorsprong als voornaamste doel de volksgezondheid te beschermen, nu in het bijzonder om jongeren te beschermen tegen de schadelijke effecten van overmatig alcoholgebruik en de negatieve gevolgen hiervan op de openbare orde en veiligheid. In het PenH-plan komen alcoholpreventie en handhaving samen en kunnen ze elkaar versterken. Het is geen samenvoeging van het gehele preventie- en handhavingsbeleid voor alcohol binnen de gemeente. Ook is het geen uitvoeringsplan. Voor zowel het preventie als het handhavingsdeel zullen bepaalde zaken in de praktijk nog verder moeten worden geoperationaliseerd. Dit plan bevordert de werking die artikel 43a heeft op de integrale opzet van het gemeentelijke alcoholbeleid: preventie en handhaving worden samen ingezet om doelen te bereiken. Dit plan is gebaseerd op het model PenH-plan dat het Trimbos Instituut begin dit jaar met deskundigen heeft ontwikkeld. Dit plan loopt vooruit op beleidsvoorstellen, die opgenomen worden in de nota volksgezondheid, die begin volgende jaar aan de raad wordt aangeboden. Ook is het gebaseerd op het handhavingsmodel, waarin het beleid op de handhaving van de DHW is opgenomen, dat door uw raad op 29 januari van dit jaar is vastgesteld (RIS267832). 2. Probleemanalyse landelijk en in Den Haag Sinds 1988 is onder Nederlandse jongeren het alcoholgebruik flink toegenomen. Jongeren gingen in de loop van de afgelopen decennia meer, vaker en op jongere leeftijd drinken. In 2003 waren Nederlandse jongeren zelfs koplopers in Europa, als het ging om bingedrinken, oftewel het op een avond meer dan vijf drankjes drinken (Hibell e.a., 2012). De laatste jaren werd sterk ingezet op het voorkomen van drinken door jongeren onder de 16 en het uitstellen van het beginnen met drinken (startleeftijd). Gevolg dat drankgebruik onder jonge pubers sterk is afgenomen vooral onder de jongste groep: in 2003 had 36% van de 12-jarige jongens de afgelopen maand gedronken, in 2011 was dat geslonken tot 9,4%. Bij 12-jarige meisjes daalde het aandeel actuele drinkers van 25,4 naar 5,8% (Verdurmen e.a., 2012). In geen ander Europees land nam drankgebruik onder jonge drinkers zo spectaculair af. Onder jongeren van 16 jaar en ouder veranderde er echter weinig. Zij verminderden hun alcoholgebruik niet. Bijna de helft van de jongeren van 16 jaar was de afgelopen maand een keer dronken of aangeschoten, zo blijkt uit de cijfers van 2011 (Verdurmen e.a., 2012). De gegevens van het alcoholgebruik onder Haagse jongeren staan vermeld in de Gezondheidsmonitor De trend van de afname van drankgebruik onder jonge pubers die hierboven wordt gesignaleerd voor geheel Nederland, doet zich ook in Den Haag voor. Jongeren van 12/13 jaar blijken ten opzichte van de peilingen in 2003 en 2007 minder te drinken. 50% van de Haagse jongeren van 16/17 jaar (gegevens 2011) blijkt recent dronken te zijn geweest. 73% van de Haagse jongeren van 16/17 jaar blijkt de afgelopen 4 weken alcohol te hebben gedronken. Kortom, het beeld van de landelijke cijfers komt overeen met de ontwikkeling in Den Haag. 1

2 De leeftijdsverhoging van 16 naar 18 jaar zal op termijn naar verwachting leiden tot later starten met alcoholgebruik. Als jongeren aan drank willen komen is dat relatief makkelijk in Nederland. Meer dan de helft van de verkooppunten (53%) leefde de oude leeftijdgrens van 16 jaar niet na in 2013 (Roodbeen, e.a., 2014). Uit het STAP nalevingsonderzoek in opdracht van de gemeente Den Haag, uitgevoerd in september 2013, komt naar voren, dat ook in Den Haag jongeren onder 16 jaar makkelijk alcohol konden kopen. Overmatig alcoholgebruik door jongeren in hun puberjaren leidt tot een grotere kans op latere problemen met hun drankgebruik. Geconstateerd wordt, dat één op de drie mannen in de leeftijdsgroep van 16 tot 24 jaar probleemdrinker blijkt te zijn. Probleemdrinker is iemand als hij of zij problemen heeft door regelmatig of stevig drinken (regelmatig drinken is minstens 21 dagen per maand vier of meer glazen drank per dag; stevig drinken is minstens vier keer per maand zes of meer glazen drank per dag). De problemen lopen uiteen van black-outs door drankgebruik tot alcoholongevallen, regelmatige dronkenschap/katers en problemen met vrienden en familie (Van Dijkck e.a. 2005). Alcohol kan ongunstig zijn voor de ontwikkeling van de hersenstructuren. Juist als hersendelen in ontwikkeling zijn, zijn ze erg kwetsbaar voor deze giftige stof. Als er in de puberjaren veel wordt gedronken, ontwikkelt het brein zich minder goed Er zijn sterke aanwijzingen dat alcohol bij mensen voor ernstige schade aan het brein kan zorgen. Wordt er gekeken naar het brein van personen die erg veel hebben gedronken in hun puberteit, dan blijkt dat bepaalde functies bij hen minder goed ontwikkeld zijn. Pubers met alcoholproblemen scoren lager dan andere jongeren op taalvaardigheid, intelligentie, aandacht en ruimtelijk inzicht. Overmatig alcoholgebruik kan dus gevolgen hebben voor het brein, maar vergroot ook de kans op verkeersongevallen, letselschade, geweld (waaronder ook seksueel geweld) en onveilig vrijen. Jongeren die veel drinken zijn vaker bij deze vormen van riskant gedrag betrokken. 3. Beleidsfocus 3.1 Uitgangspunten en onderbouwing van beleid Dit plan is gebaseerd op een integrale beleidsvisie. Dat impliceert dat de gemeente vanuit verschillende invalshoeken meerdere type maatregelen inzet bij de aanpak van de alcoholproblematiek. Als uitgangspunt voor integraal alcoholbeleid hanteren we het preventiemodel van Reynolds (2003). Het preventiemodel kent 3 beleidspijlers, te weten: educatie, regelgeving en handhaving. De pijlers staan deels op zichzelf maar overlappen elkaar ook (figuur 1). Juist in de overlap zien we het integrale preventiebeleid terug. Het preventiemodel van Reynolds is gebaseerd op de systeemtheorie van Holder (1998) die duidelijk maakt dat alcoholgebruik altijd een resultaat is van een combinatie van factoren. De persoon, zijn sociale omgeving, het aanbod van drank en het overheidsbeleid vormen samen een systeem dat uiteindelijk de keuze van de gebruiker bepaalt. Holder laat daarmee zien dat alcoholpreventie nooit alleen op het individu gericht kan zijn. Het meest succesvol zijn strategieën die vooral de omgeving van de drinker beïnvloeden. En in die omgeving van de jonge drinker spelen alcoholverstrekkers, scholen en ouders een belangrijke rol. In dit PenH-plan staat daarom de omgeving/de setting van de jonge drinker centraal, waarbij de ouders en opvoeders een belangrijke rol spelen. 2

3 Regelgeving Handhaving Preventie Educatie Preventiemodel Reynolds 3.2 Beleidsdoelgroep en -setting Doelgroep van dit preventie- en handhavingsplan zijn jongeren en jongvolwassenen tot 24 jaar. Het accent ligt nadrukkelijk op de groep onder de 18 jaar. Het is bekend dat de gezondheidsschade van alcoholgebruik het grootst is onder de 18 jaar. Jongeren onder de 18 jaar zijn fysiek nog niet geheel volwassen en met name de hersenen zijn nog volop in ontwikkeling. Alcohol kan deze ontwikkeling schaden. De wetgever heeft daarom de leeftijdsgrens voor verkoop en bezit van alcohol verhoogd naar 18 jaar. Het toezicht op de naleving van deze leeftijdsgrens wordt als een belangrijke prioriteit beschouwd binnen ons preventie- en handhavingsbeleid. Voor jarigen gaat het vooral om het voorkomen van overmatig alcoholgebruik en alcoholmisbruik. De uitgaansavonden zijn hierbij een belangrijk risico moment. Gezien de ontwikkeling van de hersenen tot ongeveer 25 jaar, de oververtegenwoordiging van de leeftijdsklasse tot 24 jaar in het uitgaansleven en de relatie van alcohol met het uitgaansleven (met de daarbij behorende risico s op dronkenschap, soms uitmondend in een intoxicatie) ligt de nadruk van dit plan in het bijzonder op de uitgaanssetting. Daarbij is uitgaan een breed begrip: het gaat ook om het bezoeken van evenementen, feestjes thuis en de gemakkelijke verkrijgbaarheid van alcohol o.a. bij avondwinkels. Naast gezondheidsproblematiek is veiligheidsproblematiek een belangrijke motivatie om aandacht te besteden aan deze leeftijdsgroep. De overlast als gevolg van overmatig alcoholgebruik onder jongeren en de effecten hiervan op de veiligheid in het uitgaansleven is groot. Alcoholgebruik werkt ontremmend en is zeker een risicobevorderende factor voor het plegen van delicten en het veroorzaken van overlast. 3.3 Doelstellingen van beleid uitgewerkt Artikel 43a van de DHW schrijft voor dat de doelstellingen van het beleid duidelijk moeten zijn. Op basis van de Drank- en Horecawet kunnen drie algemene hoofddoelstellingen worden onderscheiden: Afname alcoholgebruik en de schadelijke gevolgen van alcoholgebruik onder de 18 jaar. Afname dronkenschap (vooral tijdens uitgaansavonden in het publieke domein) met name onder de 24 jaar. De ambitie is een grotere bewustwording onder jongeren van de effecten van overmatig alcoholgebruik als belangrijke voorwaarde voor het zo gezond en veilig mogelijk op kunnen groeien, zodat hun talenten zo optimaal mogelijk tot ontwikkeling kunnen komen. 3

4 De algemene doelstellingen worden geconcretiseerd voor de setting waarin jongeren alcohol gebruiken per leeftijdscategorie: 1. Per setting wordt aangegeven hoe de naleving van de DHW zal worden verbeterd (waarmee de verkrijgbaarheid en beschikbaarheid voor jongeren onder 18 wordt beperkt). 2. Per leeftijdscategorie geven we de effecten aan van alle preventie- en handhavingsmaatregelen. 1. Setting* - de naleving van de leeftijdsgrens voor alcoholverkoop is in de horeca gestegen van gemiddeld nu/ % naar 60% in de naleving van de leeftijdsgrens voor alcoholverkoop is in de detailhandel gestegen van gemiddeld nu/ % naar 60% in de naleving van de leeftijdsgrens voor alcoholverkoop is in kantines van sportverenigingen en in supermarkten gestegen van gemiddeld nu/ % naar 60% in Leeftijdscategorie (jongeren tot 18 jaar)** Medio 2018 is het percentage jongeren op het voortgezet onderwijs tussen de 12 en 18 jaar dat de afgelopen 4 weken** alcohol heeft gedronken gedaald van: 12/13 jaar 12% in 2013 naar 5% in /15 jaar 40% in 2013 naar 25% in /17 jaar 73% in 2013 naar 60% in 2018 Medio 2018 is het percentage jongeren op het voortgezet onderwijs tussen de 12 en 18 jaar dat ooit dronken is geweest** gedaald van: 12/13 jaar 11% in 2013 naar 5% in /15 jaar 38% in 2013 naar 25% in /17 jaar 71% in 2013 naar 60% in 2018 Medio 2018 is de bewustwording onder jongeren onder de 24 jaar van de effecten van alcohol op hun gezondheid vergroot. Dit wordt opgenomen in het Haags Uitgaansonderzoek van de GGD van begin 2015 en gemonitord via een (uitgaans)panel. 3.4 Onderzoek STAP* In de brief aan de Commissie Bestuur van 20 november 2014 (BSD/ RIS ) over de voortgang van de Drank- en Horecawet in de gemeente Den Haag heeft de burgemeester reeds melding gemaakt van het onderzoek van STAP en aangegeven de commissie te informeren over de uitkomsten van dit onderzoek. In grote lijnen blijkt uit het onderzoek dat de naleving bij de horeca, de detailhandel en de sportverenigingen onder de 40% ligt. Dit percentage ligt onder het landelijk gemiddelde. U ontvangt een brief van de burgemeester over dit onderzoek. * Onderzoek STAP Alcoholverstrekking aan jongeren onder de 16 jaar uitgevoerd najaar 2013 in de gemeente Den Haag. ** Informatie uit De gezondheid van de Haagse jeugd GGD 2014 (gekoppeld aan de Gezondheidsmonitor 2014). 4

5 Met deze 3 sectoren is inmiddels gesproken over deze uitkomsten. 1.- Met een vertegenwoordiging van de sportverenigingen is afgesproken, dat er goed toegankelijke informatie komt voor verenigingen over de wetgeving en over mogelijke maatregelen die verenigingen kunnen nemen om de handhaving te verbeteren. Hierbij wordt ook gedacht aan het aanbieden van de al verplichte IVA-trainingen (Instructie Verantwoord Alcohol schenken) die verenigingen nodig hebben om alcohol te schenken. 2.- Met een vertegenwoordiging van de Koninklijke Horeca Nederland, regio Den Haag, is afgesproken, dat na de zomer verder wordt overlegd over maatregelen tot verbetering van de naleving. 3.- Met een vertegenwoordiging van de detailhandel is uitgebreid gesproken. De vertegenwoordigers van supermarkten en slijterijen meldden dat zij adequate maatregelen getroffen hebben voor de controle bij de kassa (instructies en trainingen van kassapersoneel en bijv. controlesystemen voor de ID) en dat dit zal leiden tot een betere naleving. In de voorbereiding van dit PenH-plan hebben wij uitgebreid met deskundigen op het terrein van de preventie en de handhaving gesproken. De meesten van hen worden ook betrokken bij de concretisering en de uitvoering van dit plan. 4. Risicoanalyse Jaarlijks maken wij een risicoanalyse op basis waarvan bovenstaande doelstellingen kunnen worden aangescherpt en bijgestuurd. De risicoanalyse geeft inzicht in de concrete kenmerken van de locaties waar jongeren drinken en waar hun alcoholgebruik voor problemen zorgt. Hiermee kunnen de preventie- en handhavingsinspanningen gericht worden ingezet op plaatsen waar de grootste gezondheids- en/of veiligheidswinst kan worden behaald. Door het jaarlijkse karakter van deze analyse, is het tevens een evaluatieinstrument dat inzicht geeft in de resultaten van het alcoholbeleid en dat aanknopingspunten biedt voor een volgend PenH-plan. Om de vier jaar moet het PenH-plan immers opnieuw worden vastgesteld. 4.1 Gegevens uit onderzoek en monitoring Mystery shopping De naleving van de wet door alcoholverstrekkers kan worden vastgesteld aan de hand van mysteryshop onderzoek. Hierbij worden jongeren onder de 18 jaar ingezet, om de naleving van de leeftijdsgrenzen te toetsen. Met het nalevingsonderzoek kan per setting en zelfs per locatie worden bepaald hoe de naleving van de leeftijdsgrens in de praktijk wordt uitgevoerd. Wij stellen voor (als vervolg op het STAP onderzoek dat is uitgevoerd in september 2013 en dat toen jongeren onder de 16 jaar betrof) dit onderzoek uit te voeren in 2015 en daarna regelmatig te herhalen om de ontwikkeling goed te kunnen volgen. Gezondheidsmonitor In de Gezondheidsmonitor neemt de GGD de trends in het drinken van jongeren op (frequentie, dronkenschap). Deze monitor wordt eens per vier jaar gepubliceerd. Bovendien zal de GGD begin volgend jaar het Haags Uitgaansonderzoek presenteren, waarin een totaalbeeld wordt geschetst van het uitgaansleven van jongeren en genotmiddelen, waaronder alcohol. 5

6 De uitkomsten van bovenstaande studies zullen worden gebruikt om de risicoanalyse aan te scherpen en eventuele preventieve maatregelen te treffen. 4.2 Gegevens van informanten Er vindt jaarlijks een inventarisatie van hotspots plaats, waarop de handhavingscapaciteit zich zou moeten richten en de benodigde capaciteit. Dit krijgt een plek in de jaarlijkse leefbaarheidsscan en het daaronder hangende uitvoeringsprogramma, dat in het veiligheidsoverleg in de stadsdelen wordt opgesteld. De input komt van verschillende partijen: jongerenwerk, verslavingszorg, preventiewerkers, politie, stadsdeel en handhavingsteam. 4.3 Interventiestrategie De kern van de interventiestrategie is gebaseerd op de beleidspijlers handhaving, regelgeving en educatie/preventie. De risicoanalyse bepaalt in welke mate op een specifieke pijler wordt ingezet en welke setting de meeste aandacht krijgt. De risicoanalyse is dus niet bedoeld om te bepalen welke interventies er worden ingezet, maar waar, wanneer en hoe interventies het beste kunnen worden ingezet. Op basis van de uitkomsten kan de uitvoeringsstrategie worden bepaald en in opvolgende jaren worden verfijnd en bijgestuurd. Onderstaande tabel schetst een overzicht van de mogelijke maatregelen per beleidspijler. Uitgangspunt is dat per setting zoveel mogelijk combinaties worden gemaakt, zodat de verschillende pijlers elkaar versterken. Maatregelenmix per setting Setting Handhaving Regelgeving Educatie/preventie Detailhandel Toezicht leeftijdsgrenzen Three strikes out Nalevingscommunicatie Training caissières Communicatie over Horeca Evenementen Thuis/ouders Toezicht leeftijdsgrenzen Toezicht doorschenken Waarschuwing Intrekken DHW vergunning Weigering ontheffing art 35 DHW Aanvullende eisen tav ontheffing DHW bij evenementen Nalevingscommunicatie Training barpersoneel Communicatie over Alcoholopvoeding (Context/CJG) preventie spreekuur JIP informatie en advies Verslavingszorg Gezonde School 6

7 Sport Toezicht leeftijdsgrenzen Toezicht doorschenken Schenktijden beperken Paracommerciële verordening (GGD) Uitgaansopvoeding Communicatie over Training barvrijwilligers Nalevingscommunicatie -Communicatie over Stimuleren van alcoholvrije dranken ook in verband met gezonde kantine beleid (sport) Scholen Openbare ruimte Ondersteuning door BOA bij schoolfeesten Toezicht openbare dronkenschap Overleg over interne regels op school Alcoholverbod openbare ruimte Gezonde School (GGD) Overleg scholen over alcoholvoorlichting aan ouders Communicatie over Campagne 5. Handhaving Met de gewijzigde Drank- en Horecawet (per 1 januari 2013) is de gemeente toezichthouder geworden voor de hele DHW. Handhaving van de wetgeving rond alcohol is dus een relatief nieuwe taak voor de gemeente. De hier geschetste handhavingsactiviteiten zijn gebaseerd op de ervaringen van de Nederlandse Voedsel- en Waren Autoriteit (NVWA), die voorheen de (landelijke) verantwoordelijkheid had voor de handhaving van de DHW. Daarnaast zijn deze gebaseerd op de ervaringen van gemeenten die afgelopen jaren (bijvoorbeeld als pilotgemeente) al wat meer ervaring hebben opgedaan met handhaving van lokaal alcoholbeleid en de ervaring die de gemeente Den Haag sinds 1 januari 2013 heeft opgedaan. Op basis van deze ervaringen en inzichten is gekozen is voor een programmatische aanpak, waarbij de volgende stappen worden onderscheiden: 1. Hotspots inventariseren 2. Interventiestrategie bepalen 3. Uitvoeren van interventiestrategie 4. Effectmeting en evaluatie Zoals eerder aangegeven ligt de gemeentelijke prioriteit in dit plan, zowel als het gaat om preventie als om handhaving, bij de problemen rondom alcoholverstrekking aan minderjarigen èn het voorkomen van dronkenschap onder jongvolwassenen. Deze doelstellingen sluiten aan bij de volgende wettelijke bepalingen: 7

8 Leeftijdsgrens 18 jaar - Artikel 20, (lid 1 en 4) van de Drank- en Horecawet. Oftewel het bedrijfsmatig of anders dan om niet verstrekken van alcoholhoudende drank aan een persoon van wie niet is vastgesteld dat deze de leeftijd van 18 jaar heeft bereikt en het duidelijk zichtbaar aangeven van de leeftijdgrens. - Artikel 20, lid 4 van de Drank- en Horecawet. Het verplicht aanduiden van de leeftijdsgrens. Dronkenschap/doorschenken - Artikel 20, lid 5 van de Drank- en Horecawet. Het verbod om personen in kennelijke staat van dronkenschap toe te laten in een horecazaak of op het terras. - Artikel 252 Wetboek van Strafrecht. Verbod om dronken personen te schenken. - Artikel 453 Wetboek van Strafrecht. Verbod om zich in kennelijke staat van dronkenschap op de openbare weg te begeven. 5.1 Hotspots inventariseren Hotspots zijn alcoholverstrekkers waar jongeren (tot 25 jaar) alcoholhoudende drank proberen te kopen. Op basis van de risicoanalyse worden hotspots vastgesteld. Deze worden eens per jaar herijkt. Dit gebeurt op basis van de signalen die de ambtenaren van openbare orde en veiligheid krijgen en de constateringen van zowel handhavingsteams als de politie en het nalevingsonderzoek. 5.2 Interventiestrategie bepalen Op basis van de risicoanalyse en de hotspotlijst worden prioriteiten vastgesteld. Daarbij wordt een afweging gemaakt tussen de aandacht voor de leeftijdsgrens voor alcoholverkoop van 18 jaar en de bepalingen rondom dronkenschap, zoals het niet toelaten van dronken personen in een horecagelegenheid en het niet schenken aan klanten in kennelijke staat van dronkenschap. Elk jaar worden met het herijken van de hotspots ook de handhavingsprioriteiten opnieuw vastgesteld. Basiscontrole Voordat de leeftijdsgrens/dronkenschap inspecties worden uitgevoerd is het zaak de vergunningen van in ieder geval de hotspots actueel te hebben. Met een basiscontrole wordt jaarlijks vastgesteld of de vergunning nog op orde is (of er überhaupt een vergunning is) en of de leidinggevende ook echt aanwezig is. De basiscontroles worden risicogestuurd uitgevoerd door de handhavingsteams, al dan niet in combinatie met de politie en/of andere partners. Leeftijdsgrens/dronkenschap inspectie Gestreefd wordt naar een controlefrequentie van minimaal 6 keer per jaar voor de hotspots met een permanent risico. Voor de hotspots met een beperkt risico zijn 4 inspecties per jaar noodzakelijk om de naleving effectief te blijven beïnvloeden (Wagenaar e.a., 2005). Voor de categorie met een beperkt risico volstaat 1 controle per jaar. De inspecties zullen met name tijdens uitgaansavonden plaats vinden, tenzij de risicoanalyse anders bepaalt. Hierbij wordt samengewerkt met de politie. 5.3 Effectmeting en evaluatie 8

9 Het effect van de interventiestrategie op de naleving van de leeftijdsgrens en het toelaten en schenken aan dronken klanten wordt gemeten met nalevingsonderzoek. In 2013 hebben wij het eerste nalevingsonderzoek laten uitvoeren (Zie hiervoor onder 3.4). Dit onderzoek willen wij in ieder geval in 2015 herhalen. 6. Educatieve en communicatie Dit PenH-plan kent twee belangrijke doelgroepen: jongeren onder de 18 jaar en jarigen. In hoofdstuk 3 werd al uitgelegd dat preventie activiteiten het beste gericht kunnen zijn op de omgeving van deze groepen. Voor een belangrijk deel gaat het daarbij om de sociale en professionele omgeving van jongeren. Daarom krijgen omgevingsgerichte educatieve activiteiten een centrale plaats in ons beleid. In de nota volksgezondheid die begin 2015 aan de gemeenteraad wordt aangeboden zal dit beleid nader worden uitgewerkt in activiteiten. 9