Vlaamse regering beëindigt opdracht draaideuradviseur

Transcriptie

1 Vlaamse regering beëindigt opdracht draaideuradviseur Grondig gemotiveerde nota 30 juli 2014

2 De heer Jan Peumans Voorzitter Vlaams Parlement Leuvenseweg Brussel uw bericht van uw kenmerk ons kenmerk datum bawee juli 2014 contactpersoon telefoon adres Bart Weekers Betreft: Mededeling grondig gemotiveerde nota artikel 16, 2 Ombudsdecreet Mijnheer de Voorzitter, Achteraan bezorg ik U een grondig gemotiveerde ministeriële nota, in toepassing van artikel 16, 2 Ombudsdecreet (*); voor een goed begrip van deze nota, laat ik de nota voorafgaan door een rapport over het onderzoek van de onderliggende zaak. Centraal in deze nota leest u het akkoord van de betrokken ministers om Jobpunt Vlaanderen onder het toepassingsgebied van de deontologische code en het werkingsgebied van Audit Vlaanderen te brengen. Wellicht biedt de bespreking, dit najaar, van mijn jaarverslag over 2013 in de Commissie Bestuurszaken, de gelegenheid om me te horen over ook deze zaak. Vriendelijke groet, Bart Weekers, Vlaams Ombudsman * Art. 16. van het Ombudsdecreet bepaalt: 1. De Vlaamse ombudsman treedt bemiddelend op. Hij tracht de standpunten van de klager en de bestuursinstantie te verzoenen. 2. Hij kan aan de bestuursinstantie aanbevelingen doen om herhaling van de feiten die aanleiding gaven tot de klacht te voorkomen. Indien de Vlaamse ombudsman niet akkoord kan gaan met de uiteindelijke beslissing van de bestuursinstantie, kan hij hierover verslag uitbrengen bij de functioneel bevoegde Vlaamse minister. De functioneel bevoegde Vlaamse minister stelt binnen veertig dagen na ontvangst van dit verslag een grondig gemotiveerde nota op, waarin hij de redenen omstandig uiteenzet waarom aan de gegrond verklaarde klacht niet het gevolg kan worden gegeven dat werd voorgesteld door de Vlaamse ombudsman. De Vlaamse ombudsman bezorgt de grondig gemotiveerde nota - met weglating van de identiteit van de klager en van de personeelsleden van de bestuursinstanties - aan het Vlaams Parlement. 1

3 Samenvatting Vlaamse regering beëindigt Opdracht draaideur-adviseur Dit rapport is het gevolg van een door de ombudsman gegrond bevonden klacht. De klacht was afkomstig van een gegadigde voor een overheidsopdracht bij de Vlaamse bestuursinstanties Jobpunt Vlaanderen en VAPH. Deze gegadigde beklaagde zich erover dat de overheidsopdracht werd toegekend aan een draaideur-adviseur, dat is een voormalig ambtenaar, die kort na zijn vertrek een opdracht van zijn voormalige overheid uitvoert, maar dan wél in zijn nieuwe hoedanigheid van extern adviseur. Er is internationale overeenstemming dat zoiets maar kan na een zekere afkoelingsperiode. Deze afkoelingsperiode moet elke schijn van partijdigheid en belangenvermenging wegnemen en de eerlijke mededinging vrijwaren. In deze concrete zaak volgt de Vlaamse regering (grotendeels) de ombudsman. 1. De regering beëindigt de door Jobpunt Vlaanderen en het VAPH aan de draaideur-adviseur gegeven opdracht. 2. De regering gaat ook akkoord om Jobpunt Vlaanderen, toch de voornaamste selector bij de Vlaamse overheid, te laten ressorteren onder de deontologie van de Vlaamse overheid, alsmede onder de controlebevoegdheid van Audit Vlaanderen (doch dit vergt optreden van de decreetgever). 2

4 1. Situering en onderzoek 1. Bij besluit van 19 juli 2013 verleent de Vlaamse regering met ingang van 1 september 2013 eervol ontslag aan Laurent Bursens, administrateur-generaal van het Vlaams Agentschap voor Personen met een Handicap (hierna: het VAPH). Op 16 september 2013 richt Laurent Bursens de gcv Laurent Bursens op (gcv = gewone commanditaire vennootschap). De vennootschap heeft o.m. als doel in eigen naam en voor rekening van derden, of in deelneming met derden, consultancy inzake projectontwikkelingen binnen de sectoren welzijn, gezondheidszorg en wonen, en inzake loopbaanplanning en loopbaancoaching uit te voeren. 2. Bij schrijven van 22 november 2013 vraagt de Algemeen Directeur van het VAPH aan Jobpunt Vlaanderen om via een onderhandelingsprocedure zonder bekendmaking een partner te zoeken voor de begeleiding van het top- en middenkader van het VAPH bij het herdenken van de opdracht van een vzw uit de welzijnssector (hierna: de vzw). Op 11 december 2013 nodigt Jobpunt Vlaanderen drie firma s uit om een offerte in te dienen, waaronder gcv Laurent Bursens en de latere verzoeker bij de ombudsman Op 29 december 2013 dient gcv Laurent Bursens haar offerte in. Deze offerte vermeldt dat enkel Laurent Bursens als consultant zal optreden in uitvoering van de opdracht Op 3 januari 2014 dient verzoeker haar offerte in. 3. Bij schrijven van 27 januari 2014 deelt Jobpunt Vlaanderen haar gunningsbeslissing aan de inschrijvers mee, nadat de offerte van verzoeker een score behaalt van 80/100; gcv Laurent Bursens behaalt 100/ Aan verzoeker wordt meegedeeld dat haar offerte niet de hoogste score behaalt en dat ze bijgevolg niet in aanmerking komt voor een contract Gcv Laurent Bursens krijgt ter ondertekening een contract toegestuurd. Nog steeds op 27 januari 2014 informeert Jobpunt Vlaanderen de toenmalige waarnemend administrateur-generaal van het VAPH van de gunningsbeslissing. Jobpunt deelt haar mee dat aan gcv Laurent Bursens intussen ook een contractvoorstel bezorgd werd. Het contract ter ondersteuning van het top- en middenmanagement van het VAPH, wordt vervolgens gesloten tussen de gedelegeerd bestuurder van Jobpunt Vlaanderen en gcv Laurent Bursens. Bij voorwerp van overeenkomst vermeldt het contract: de dienstverlener zal ingeschakeld worden voor de begeleiding van het management van het VAPH; daarnaast wordt nog verwezen naar bestek en offerte. Jobpunt Vlaanderen factureert daarbij de prestaties van gcv Laurent Bursens aan het VAPH. 4. Op 25 februari 2014 stuurt de raadsvrouw van verzoeker een brief met vermeende onregelmatigheden naar o.m. Audit Vlaanderen. Op 26 maart 2014 deelt Audit Vlaanderen aan de raadsvrouw mee dat Jobpunt Vlaanderen als EVA van privaat recht niet onder haar decretaal vastgelegd werkterrein valt, met verwijzing naar de mogelijkheid om een klacht in te dienen bij de Vlaamse Ombudsdienst. Op 4 april 2014 verklaart de raadsvrouw van verzoekers zich akkoord met een onderzoek door de Vlaamse Ombudsdienst. 3

5 5. De Vlaamse Ombudsdienst hoort op 8 mei 2014 de (huidige) administrateur-generaal van het VAPH en op 16 mei 2014 de gedelegeerd bestuurder van Jobpunt Vlaanderen. Op 26 mei 2014 bezorgt de ombudsman een besloten rapport getiteld Vlaamse Ombudsman stoot op onbehoorlijke draaideur aan Jobpunt Vlaanderen en het VAPH, waarin hij besluit tot schending van de ombudsnorm gelijkheid en onpartijdigheid. In zijn rapport nodigt de ombudsman beide bestuursinstanties uit om hem in een gecoördineerd antwoord mede te delen welke de uiteindelijke beslissing is naar aanleiding van zijn beoordeling, welke is opgebouwd als volgt: Beoordelingskader 1. Het VAPH is een bij artikel 3 van het decreet van 7 mei 2004 opgericht intern verzelfstandigd agentschap met rechtspersoonlijkheid. In dergelijk agentschap is het Vlaams Personeelsstatuut van 13 januari 2006 van toepassing. Deel II, hoofdstuk 1, van dat Personeelsstatuut is gewijd aan de deontologie en artikel II 7 introduceert de rechtsfiguur van de deontologische code, als nadere toelichting bij de rechten en de plichten. De minister van Bestuurszaken heeft die deontologische code vastgesteld bij Omzendbrief BZ 2011/6 Deontologische Code. Daarbij stelt punt 1 Doel en Context van de Code (o.m.): Punt 4.4. Objectiviteit vermeldt onder het hoofding Persoonlijke voorkeur en belangenvermenging (o.m.): U voorkomt draaideurconstructies bij overheidsopdrachten die gegund worden via een onderhandelingsprocedure zonder bekendmaking. Bij die procedure bepaalt u welke firma s u uitnodigt om een offerte in te dienen. Om elke schijn van partijdigheid en belangenvermenging te vermijden, nodigt u daarom bij onderhandelingsprocedures zonder bekendmaking geen firma s uit waarvan u weet dat ex-medewerkers van uw entiteit bestuurder of werknemer zijn, tot twee jaar na het vertrek van de medewerker uit uw entiteit. 2. De in punt 4.4, van de deontologische code opgenomen draaideur-regel is duidelijk ingegeven door de groeiende internationale consensus dat het omwille van het ernstig risico op, of schijn van, partijdigheid en belangenvermenging, aangewezen is om een afkoelingsperiode te voorzien van 1 à 2 jaar voor ex-medewerkers om opnieuw voor diezelfde overheid diensten te leveren in privé-verband. (1) In een louter letterlijke lezing beperkt de Vlaamse omzendbrief zich tot de niet aan een uitdrukkelijke sanctie gekoppelde richtlijn om bij onderhandelingsprocedures zonder bekendmaking twee jaar lang geen firma s uit te nodigen, waarvan men weet dat ex-medewerkers bestuurder of werknemer zijn. Punt 1 van de deontologische code benadrukt echter dat de code in de eerste plaats een stimulerende functie heeft. Om die reden stimuleert de ombudsman de Vlaamse bestuursinstanties om het toepassingsgebied ratione personae en materiae van de code ruim te interpreteren. Beoordeling toepassingsgebied ratione personae 3. De ombudsman stelt vast dat de draaideur-regel verwijst naar het leveren van diensten voor dezelfde overheid. Het toepassingsgebied ratione personae wordt dus bepaald door na te gaan ten behoeve van welke overheid de overheidsopdracht wordt uitgevoerd. Zoals gezien, betreft (1) het werkelijke voorwerp van de overeenkomst met de gvc Laurent Bursens de begeleiding van het top- en 1 Zie in dat kader ook de federale omzendbrief van 5 mei Overheidsopdrachten - Belangvermenging - Draaideurconstructie (BS 20 V 2014), welke een inbreuk op een analoge afkoelingsperiode sanctioneert met, hetzij de wering van de offerte, hetzij de verbreking van de opdracht, al naargelang. 4

6 middenkader van het VAPH; (2) het VAPH financiert deze prestaties trouwens ook. Om deze redenen en nog daargelaten het gegeven dat Jobpunt Vlaanderen een contract afsluit zonder persoonlijk belang - is de Vlaamse Ombudsdienst van oordeel dat de draaideur-regel uit de Vlaamse omzendbrief wel degelijk ook van toepassing is op de overeenkomst tussen Jobpunt en gvc Laurent Bursens. Het betreft immers een opdracht ten behoeve van het VAPH: een entiteit die valt onder het toepassingsgebied van de omzendbrief. Beoordeling toepassingsgebied ratione materiae en schending van de draaideur-regel 4. De Vlaamse Ombudsdienst stelt vast dat de pas op 1 september 2013 gepensioneerde administrateur-generaal van het VAPH, op 27 januari 2014 belast wordt met de voormelde overheidsopdracht, wat dus per definitie betekent dat een ex-medewerker van het VAPH, ruim vroeger dan twee jaar na zijn vertrek uit het VAPH, niet alleen werd uitgenodigd om een offerte in te dienen, maar uiteindelijk ook de overheidsopdracht toegewezen kreeg. De Vlaamse Ombudsdienst is daarbij ook van oordeel dat niets in de omzendbrief (welke louter verwijst naar de begrippen ex-medewerkers en het vertrek van de medewerker ) noch in de internationale consensus, toelaat een onderscheid te maken op basis van de onderliggende vertrekreden van de medewerker. Dit verwondert ook niet, gezien de deontologische regel het risico op, of schijn van, partijdigheid of belangenvermenging wil voorkomen. Een betalende consultancyopdracht vormt immers een belang, ook na pensionering. 6. In essentie voeren Jobpunt Vlaanderen en VAPH, tijdens de hoorzittingen met de ombudsman van 8 en 16 mei 2014 en het navolgend gecoördineerd schrijven van 13 juni 2014, aan dat (uittreksels uit het schrijven in cursief): - [..] valt Jobpunt Vlaanderen niet onder het toepassingsgebied van de Omzendbrief BZ 2011/6 Deontologische Code. Bij het uitschrijven van de opdracht [..] had Jobpunt Vlaanderen geen kennis van de betrokken omzendbrief. Meer nog, op geen enkel moment (noch bij de inwerkingtreding van de omzendbrief, noch bij het uitschrijven van enige onderhandse opdracht in het verleden) werd door de Vlaamse overheid aan Jobpunt Vlaanderen gevraagd cq. meegedeeld dat Jobpunt Vlaanderen bij het uitschrijven van haar onderhandse opdrachten voor entiteiten van de Vlaamse overheid rekening diende te houden met de bepalingen uit de omzendbrief. [..] Uiteraard wenst Jobpunt Vlaanderen al deze eigen regels te respecteren, doch zij kan dit niet doen zonder hiervan op de hoogte te zijn gesteld door de betrokken organisaties. - het VAPH de gunningsbeslissing niet nam en er dus evenmin verantwoordelijk voor gehouden kan worden. - De omzendbrief bepaalt [..] louter dat entiteiten geen ex-medewerkers uit hun eigen entiteit mogen contacteren in het kader van dergelijke opdrachten. De heer Bursens werd in casu niet uitgenodigd om een offerte in te dienen door het VAPH, maar wel door Jobpunt Vlaanderen en dit onafhankelijk van het VAPH. - [..] geeft u aan dat de werkelijke opdracht bestaat uit het begeleiden van het top- en middenkader van het VAPH. Dit behoeft o.i. meer uitleg opdat de aard van de opdracht voldoende helder zou zijn. Vanuit die ondersteunende rol heeft [de algemeen directeur van het VAPH] ervoor geopteerd om een externe consultant te zoeken voor het begeleiden van [de vzw], en dus in de feiten niet voor het begeleiden van het VAPH. - [..] gaat u er van uit dat de opdracht een ondersteuning van het VAPH inhoudt, en dat het daarom onlogisch lijkt dat Jobpunt Vlaanderen een contract afsluit met de consultant in de plaats van het VAPH. [..] Het betreft in de feiten een standaard werkwijze die nog nooit in vraag werd gesteld. 5

7 - De draaideur slechts van toepassing is indien er een direct verband bestaat tussen de vroegere activiteiten van de betrokken persoon bij de aanbestedende overheid en zijn verrichtingen in het kader van de opdracht. Dergelijk verband is er, aldus Jobpunt Vlaanderen en het VAPH, i.c. niet, aangezien de consultancyactiviteiten die GCV Laurent Bursens zou leveren geen verband houden met de eerdere activiteiten van de heer Bursens als administrateur-generaal van het VAPH. Jobpunt Vlaanderen laat naar aanleiding van het rapport eveneens weten dat men in de toekomst, bij het uitschrijven van onderhandelingsprocedures zonder voorafgaande bekendmaking, de partijen aan wie zij de bestekken wil bezorgen zal voorleggen aan de betrokken entiteiten van de Vlaamse overheid met de vraag of er zich een probleem zou kunnen stellen i.f.v. de deontologische code en de draaideurconstructie. 7. Op 7 juli 2014 blijft de ombudsman de klacht gegrond bevinden en dit om de redenen weergegeven in de beoordeling van de ombudsman van 26 mei 2014, verder gesynthetiseerd als volgt: - Het voorwerp van zaak is een contract tussen Jobpunt Vlaanderen en de GCV Laurent Bursens voor de begeleiding van het management van het VAPH. Van de heroriëntering van de vzw wordt in het contract geen melding gemaakt. Jobpunt Vlaanderen en het VAPH melden echter dat het voorwerp van het contract niet de begeleiding van het management van het VAPH is, zoals het contract stipuleert, maar wel de heroriëntering van de vzw. De ombudsdienst kan dus niet anders dan vast te stellen dat het eigenlijke voorwerp verschilt van het contractuele, en bijgevolg zonder duidelijke rechtsgrond een overheidsopdracht uitgeschreven wordt ten voordele van een vzw. - Het leidt geen twijfel dat er een direct verband bestaat tussen de vroegere activiteiten van Laurent Bursens als administrateur-generaal bij het VAPH en het contractuele voorwerp van de opdracht, met name de begeleiding van het management van het VAPH. - De contractspartijen zijn Jobpunt Vlaanderen en de gcv Laurent Bursens. De prestaties in uitvoering van het contract zijn uitsluitend ten behoeve van de vzw, in opdracht van het VAPH. De facturen worden via Jobpunt Vlaanderen betaald door het VAPH. Jobpunt Vlaanderen fungeert met andere woorden louter als tussenpersoon. - Als essentiële dienstverlener voor de Vlaamse overheid mag van Jobpunt Vlaanderen verwacht worden dat ze gedegen kennis heeft van het regelgevend kader waarbinnen zij functioneert, zonder daarover ingelicht te worden door haar klanten. - Jobpunt Vlaanderen en VAPH argumenteren in hoofdzaak dat de draaideurconstructie niet geldt wanneer de selectie onafhankelijk van de moederentiteit van de ex-werknemer plaatsvindt. Dit impliceert dat men de draaideur zou kunnen omzeilen door uitbesteding. Dergelijke interpretatie strookt niet met de geschetste internationale consensus en de geest van de deontologische code. De Vlaamse Ombudsdienst stelt vast dat de schijn van partijdigheid en belangenvermenging hierdoor niet weggenomen kan worden en bevestigt derhalve zijn conclusie van onbehoorlijkheid. De ombudsman formuleert daarop aan de functioneel bevoegde ministers, het hierna volgende voorstel & aanbeveling: - Alles afgewogen, stelt de ombudsman voor dat de ministers er zich mee akkoord verklaren dat er (desgevallend onder auspiciën van de ombudsman) gezocht wordt naar een billijke schadevergoeding voor verzoeker (gemiste kans). - Jobpunt Vlaanderen is de eerste partner voor o.m. werving en selectie van de Vlaamse overheid (zie met name de verschillende opdrachten die Jobpunt 6

8 Vlaanderen houdt ingevolge de aan de recrutering en de selectie gewijde delen III, V en VI van het Vlaams Personeelsstatuut van 13 januari 2006), en fungeert als dusdanig als toegangspoort voor de Vlaamse overheid. - Toch acht Jobpunt Vlaanderen zich in uitvoering van opdrachten voor de Vlaamse overheid niet gebonden door diens deontologische code en wordt ze evenmin gevat door de controle van Audit Vlaanderen. Gezien de cruciale functie van Jobpunt Vlaanderen in de uitstraling en het huidige en toekomstige functioneren van de Vlaamse overheid, beval de Vlaamse Ombudsdienst aan om Jobpunt Vlaanderen, als toegangspoort voor de Vlaamse overheid, ondubbelzinnig onder het toepassingsgebied van zowel de deontologische code als het werkingsgebied van Audit Vlaanderen te brengen. 7

9 2. Grondig gemotiveerde nota functioneel bevoegde ministers 8. In hun reactie van 24 juli 2014 verklaren de functioneel bevoegde ministers Bourgeois, Peeters en Vandeurzen zich akkoord met het voorstel om Jobpunt Vlaanderen onder het toepassingsgebied van zowel de deontologische code als het werkingsgebied van Audit Vlaanderen te brengen. Dit zou gerealiseerd kunnen worden door een wijziging van het kaderdecreet bestuurlijk beleid en de samenwerkingsovereenkomst tussen de Vlaamse Regering en Jobpunt Vlaanderen. In hun antwoord halen de ministers onder meer aan dat: - Overeenkomstig de deontologische code van de Vlaamse Overheid (omzendbrief BZ/2011/6 van 6 juli 2011) geldt er een verbod op draaideurconstructies bij overheidsopdrachten die gegund worden via een onderhandelingsprocedure zonder bekendmaking. - Deze bepaling maakt geen onderscheid naargelang de reden waarom de persoon in kwestie de administratie heeft verlaten en geldt dus eveneens t.a.v. personeelsleden die rechtmatig met pensioen zijn gegaan. - Het benutten van de expertise van een gepensioneerd personeelslid, wanneer dit in het belang van de dienst noodzakelijk is [ ] kan immers in alle transparantie beter via een deeltijdse arbeidsovereenkomst geregeld worden. - [ ] strookt de interpretatie van Jobpunt Vlaanderen en het VAPH, dat het verbod op draaideurconstructies niet zou gelden wanneer de opdracht wordt uitbesteed, niet met de geest van de deontologische code en wordt de schijn van partijdigheid en belangenvermenging hierdoor niet weggenomen. De ministers gaan niet in op het voorstel om een schadevergoeding toe te kennen aan de verzoeker. Aangezien de overheidsopdracht op zich wettelijk en rechtmatig verlopen is, zou dit niet verenigbaar zijn met de plicht om publieke middelen zuinig aan te wenden en zelfs gezien kunnen worden als een niet toegelaten vrijgevigheid. De ministers zullen wel de opdracht geven aan het VAPH om, in overleg met Jobpunt Vlaanderen, de overeenkomst met gcv Laurent Bursens zo snel mogelijk te laten beëindigen. Brussel, 30 juli 2014 Bart Weekers Vlaams Ombudsman 8

10 Grondig gemotiveerde nota 9

11 10

12 11

13 +32 (0)