Een onderzoek naar de factoren die de veiligheid van de geliberaliseerde energiemarkt in Nederland beïnvloeden.

Transcriptie

1 Veiligheid van de geliberaliseerde energiemarkt Een onderzoek naar de factoren die de veiligheid van de geliberaliseerde energiemarkt in Nederland beïnvloeden. Commandeursscriptie Noud Bruinincx Veghel, april 2003

2 Voorwoord Deze scriptie is geschreven als eindopdracht van het eerste jaar van de opleiding Master of Crisis and Disaster Management. In het kader van deze twee jaar durende opleiding heb ik in januari 2002 de binnenlandstage volbracht bij Essent Netwerk Zuid en bij Gasunie Gastransport Services in Groningen en Eindhoven. Daar heb ik kunnen waarnemen in welke mate deze energiebedrijven zich voorbereid hebben op crisissituaties. Naast deze stageperiode ben ik in het verleden diverse malen als brandweerfunctionaris operationeel betrokken geweest bij incidenten waarbij de energieleverantie van eerder genoemde bedrijven stagneerde. Het toenemend aantal verstoringen in de energielevering in Nederland en het feit dat ik tijdens de Masteropleiding Crisis en Disastermanagement mij intensief heb beziggehouden met vraagstukken op het gebied van veiligheid, risicomanagement en openbaar bestuur hebben mij nieuwsgierig gemaakt naar het antwoord op de vraag of bij de liberaliseringsprocessen van de energiemarkt veiligheid een rol van betekenis speelt. De ervaringen die ik heb opgedaan tijdens mijn binnenlandstage heb ik deels verwerkt in deze scriptie. Bij de totstandkoming van deze scriptie heb ik van vele personen medewerking gekregen. Ik wil alle deskundigen van Essent Netwerk Zuid en Gasunie Gastransport Services bedanken voor hun medewerking bij het beschikbaar stellen van bronmateriaal voor deze scriptie en hun tijd voor de interviews. Uiteraard ben ik ook veel dank schuldig aan mijn scriptiebegeleider, Menno van Duin, die mij kritisch en opbouwend gecoacht heeft naar dit eindproduct. Noud Bruinincx Veghel, april 2003 scriptie mcdm 2

3 Samenvatting Twintig jaar geleden werd de marktwerking in de publieke sector een maatschappelijk en politiek vraagstuk. Vervolgens zijn al ruim twintig jaar lang privatiseringen populair in Europa. Het liberaliseringsproces van de energiemarkt in Europa en de daarmee gepaard gaande privatisering van de voormalige nutsbedrijven in Nederland is de afgelopen jaren in volle omvang tot ontwikkeling gekomen. Echter na vele jaren ervaringen met liberalisering en privatisering in de publieke sector komen er steeds meer geluiden naar voren dat de zegeningen van de privatisering van de overheidstaken tegenvallen en dat ondernemers bij nader inzien ongeschikt zijn als hoeders van het algemeen belang. Door de liberalisering van de energievoorziening worden we in toenemende mate afhankelijk van het groeiend aantal private ondernemingen in de energievoorziening uit binnen- en buitenland. In een high tech samenleving zijn continuïteit en leveringszekerheid van energie van enorm belang. Door de toegenomen afhankelijkheid van de energievoorziening in een ontwikkelde technologische samenleving worden we steeds kwetsbaarder. Nederland wordt de afgelopen jaren met enige regelmaat geconfronteerd met stroomuitval waarbij de uitvalduur jaarlijks toeneemt. In deze scriptie wordt onderzoek gedaan naar de factoren die van invloed kunnen zijn op de veiligheid van de geliberaliseerde energiemarkt in Nederland. Als uitgangspunt voor het theoretisch kader is de veerkracht versus anticipatietheorie genomen van Wildavsky. Hij onderkent namelijk een aantal strategieën teneinde om te kunnen gaan met bekende en onbekende scenario s. Hij onderscheidt daarbij het veerkracht- en het anticipatiescenario. Op basis van de theorie van De Bruijn en Ten Heuvelhof inzake hiërarchie en netwerk wordt nader onderzocht of een hiërarchie- of netwerkstructuur van de energiemarkt bijdraagt tot een meer of minder kwetsbare samenleving. Nadat de energiemarkt in Nederland door mij is beschreven heb ik vervolgens aangegeven welke aspecten van belang zijn bij de veiligheid van de energiemarkt. Daarna ben ik op basis van een model nader onderzoek gaan verrichten naar de kwetsbaarheid van de samenleving als gevolg van een verstoring in de energielevering en de continuïteit van de energielevering. In de kwetsbaarheidsanalyse ben ik specifiek ingegaan op de veerkracht en de anticipatie van de samenleving enerzijds en op de hiërarchie en netwerkstructuur van de energiemarkt anderzijds. In de continuïteitsanalyse is de leveringszekerheid op korte termijn en de voorzieningzekerheid op lange termijn onder de loep genomen. Tenslotte geef ik in de veiligheidsanalyse antwoord op de vraag wat er nodig is voor een veilige geliberaliseerde energiemarkt in Nederland. De uitgevoerde analyse geeft aan dat een veilige geliberaliseerde energiemarkt in Nederland moet kunnen beschikken over een veerkrachtige samenleving en anticiperende energiebedrijven. Het versterken van veerkracht van de samenleving kan leiden tot een verlaging van kwetsbaarheid. scriptie mcdm 3

4 Voor zowel de overheid, als de energiebedrijven en de samenleving is het in het kader van de veiligheid van belang om de juiste balans te vinden in veerkracht en anticipatie. Op basis van dit onderzoek is het niet reëel om nu al aan te geven dat private ondernemers minder geschikt zouden zijn als hoeders van het algemeen belang en specifiek als hoeders van de veiligheid van de energiemarkt. Het liberaliseringsproces van de energiemarkt in Nederland is nog te jong om daar nu al een gefundeerd oordeel over te vellen. Opvallend was dat ik het afgelopen jaar een tweetal verschillende signalen heb waargenomen voor wat betreft het vertrouwen in de liberalisering van de energiemarkt enerzijds en de veiligheid van deze markt anderzijds. Op basis van beschikbare literatuur heb ik kunnen constateren dat de samenleving zich nauwelijks bewust is van de aanwezige risico s van het liberaliseringsproces. Daarnaast is er een tendens dat de samenleving verwacht dat de overheid elk risico uitsluit, hetgeen onmogelijk is. Absolute veiligheid is een fictie. Uit de gesprekken met managers van Essent Netwerk Zuid en Gasunie Gastransport Services tijdens mijn stageperiode bleek dat sommige managers een Californisch- of een Britisch Rail scenario verwachten. Andere managers menen dat het wel goed zit met de veiligheid van de geliberaliseerde energiemarkt omdat er genoeg toezicht is vanuit de overheid. De toekomst zal uitmaken hoe het gesteld is met de veiligheid van de geliberaliseerde energiemarkt in Nederland. Een interessante vraag voor een vervolgonderzoek zou kunnen zijn: Wil de samenleving voorbereid zijn op een mogelijke verstoring of moet een verstoring van energielevering worden voorkomen en zo ja, door wie? scriptie mcdm 4

5 Inhoudsopgave 1 Inleiding Probleemstelling Doelgroep Onderzoeksmethode Leeswijzer 9 2 Theoretisch kader Veerkracht versus anticipatie Hiërarchie versus netwerk 11 3 De energiemarkt in Nederland Algemeen Nadere toelichting op liberalisering Liberalisering van de energiemarkt Wetgeving: Europese wetgeving Elektriciteitswet Gaswet Privatiseren bij de elektriciteitsbedrijven Privatiseren bij de gasbedrijven Netbeheer bij liberalisering Toezicht bij liberalisering 19 4 Veiligheid van de energiemarkt Nadere toelichting op het begrip veiligheid Beschrijving van de ketenafhankelijkheid van energie Nadere toelichting op kwetsbaarheid Nadere toelichting op continuïteit Nadere toelichting op leveringszekerheid op korte termijn Nadere toelichting op voorzieningszekerheid op langere termijn De rol van de overheid en de energiebedrijven in het kader van de 25 veiligheid De rol van de overheid De rol van de energiebedrijven 27 5 Analyse Beschrijving van het model Uitgangspunten Kwetsbaarheidsanalyse Continuiteitsanalyse Veiligheidsanalyse 36 scriptie mcdm 5

6 6. Slotbeschouwing 38 Literatuurlijst Bijlagen 1 Analyse stroomcrisis Californië 2 Relatie economie en storingsoorzaak energielevering 3 Overzicht spelers op de Nederlandse energiemarkt scriptie mcdm 6

7 1 Inleiding De energievoorziening (elektriciteit en gas) in Nederland is zeer betrouwbaar; betrouwbaarder zelfs dan in vele andere geïndustrialiseerde landen ( Rathenau instituut, 1994, pagina 34). Het gevolg hiervan is dat Nederlanders minder rekening houden met het uitvallen van die energievoorziening. Dit is een voorbeeld van de kwetsbaarheidsparadox: naarmate een land minder kwetsbaar is in haar voorzieningen, komt een verstoring van de produktie (elektriciteitscentrales), transport en distributie (levering aan de consument) van die voorziening des te harder aan. Bij de energievoorziening kan er zelfs gesproken worden van een dubbele kwetsbaarheidsparadox: niet alleen de afgenomen kwetsbaarheid van de voorziening maar ook de toegenomen afhankelijkheid van energie (met name elektriciteit) zorgen voor een grotere maatschappelijke kwetsbaarheid bij een verstoring in de energievoorziening. Twintig jaar geleden werd de marktwerking in de publieke sector een maatschappelijk en politiek vraagstuk. Vervolgens zijn al ruim twintig jaar lang privatiseringen populair in Europa. Ook in Nederland is de afgelopen jaren het proces van liberalisering van de energiebedrijven in volle omvang tot ontwikkeling gekomen. Echter na twintig jaar ervaringen met privatisering in de publieke sector komen er steeds meer geluiden naar voren dat de zegeningen van de privatisering van overheidstaken tegenvallen en dat ondernemers bij nader inzien ongeschikt zijn als hoeders van het algemeen belang (Brabants Dagblad, 29 december 2001). Voorbeelden van mislukkingen van de liberalisering uit het buitenland zijn er inmiddels genoeg. Het debacle van het Britse spoor en van de geprivatiseerde stroomvoorziening in Californië is niemand ontgaan. Door speculaties verspeelden de Amerikaanse stroombedrijven miljarden, konden geen elektriciteit meer leveren en dreigden de economie in een crisis te storten. Een paar jaar eerder was er, op kleinere schaal, al iets soortgelijks gebeurd in de buurt van New York. Daar is na malversaties en misstanden het energiebedrijf teruggekocht door de gedupeerde bevolking (Brabants Dagblad, 29 december 2001). Met enige regelmaat wordt Nederland geconfronteerd met stroomuitval. In de periode van augustus 2001 tot augustus 2002 heeft alleen al het midden en kleinbedrijf voor 225 miljoen Euro aan schade geleden. De stroomuitval wordt jaarlijks langer. In 1992 bedroeg de uitvalduur 16,3 minuten (Rathenau instituut, 1994, pagina 11). In 2000 bedroeg de uitvalduur gemiddeld 27 minuten. In 2001 was dat opgelopen naar 31 minuten per storing (De Volkskrant, 28 augustus 2002). Bestaat er een relatie tussen de toenemende uitvalduur in Nederland en het liberaliseringsproces van de energiemarkt in Nederland? Immers door de drang om op korte termijn winst te maken worden diepte-investeringen uitgesteld of niet gedaan. De eis van de beurs, winst maximaliseren, staat op gespannen voet met het minimaliseren van de kosten van het onderhoud aan de infrastructuur. De verkoop van nutsvoorzieningen leidt tot een infrastructuur van minimale kwaliteit, waar de burger de dupe van is (Brabant Dagblad, 16 maart 2002). Gemeenten in Nederland klagen nu al dat ze steeds meer moeilijkheden ondervinden om energienetten in nieuwe woonwijken of op bedrijventerreinen te laten realiseren. scriptie mcdm 7

8 Een rapport van de KEMA signaleert dat het onderhoud aan de netten afneemt (VNG, 2002, pagina 24). In dat rapport wordt aangegeven dat de reden daarvoor is dat bedrijven afgelopen jaren zich hebben bezig gehouden met privatiseren. Voor een commercieel bedrijf (bijvoorbeeld de distributiebedrijven) en dus voor de aandeelhouders is winst en rendement van belang. Om dat te halen moet de prijs omhoog of moet op de kosten worden bespaard. De prijs verhogen kan niet vanwege de toezichthouder dus wordt bezuinigd op onderhoud. Je kunt het onderhoud 1 of 2 jaar vertragen, maar dan volgt de kettingreactie, aldus het PvdA-kamerlid Crone in het VNG magazine van 5 april Het lijk erop dat bij de Nederlandse politieke partijen het verzet tegen privatisering steeds meer gehoor krijgt. 1.1 Probleemstelling Door de toegenomen afhankelijkheid van de energievoorziening in een ontwikkelende technologische samenleving worden we steeds kwetsbaarder. Door de liberalisering van de energievoorziening worden we in toenemende mate afhankelijk van het groeiend aantal private ondernemingen in de energievoorziening uit binnen- en buitenland. Heeft deze ontwikkeling gevolgen voor de kwetsbaarheid van de samenleving? In een ontwikkelende technologische samenleving met een geliberaliseerde energievoorziening zijn continuïteit en leveringszekerheid van energie van enorm belang. In deze scriptie wordt onderzoek gedaan naar factoren die van invloed kunnen zijn op de veiligheid van de geliberaliseerde energiemarkt in Nederland. De centrale vraag die hierbij gesteld kan worden luidt: " Welke factoren hebben invloed op de veiligheid van de geliberaliseerde energiemarkt in Nederland? Rond deze centrale vraagstelling zijn een aantal deelvragen geformuleerd: - Welke aspecten maken de samenleving kwetsbaar bij een verstoring in de energielevering? - Bestaat er een relatie tussen de kwetsbaarheid van de samenleving, als gevolg van een verstoring in de energielevering, en de wijze waarop de energiemarkt is geliberaliseerd? - Wat zijn de gevolgen voor de samenleving bij het ontbreken van continuïteit van de energielevering? - Wat is er nodig voor een veilige geliberaliseerde energiemarkt in Nederland? 1.2 Doelgroep Deze scriptie is bedoeld voor al diegene die geïnteresseerd zijn in veiligheid, crisis en disastermanagement en tevens betrokken zijn bij de liberalisering van de energiemarkt in Nederland. scriptie mcdm 8

9 1.3 Onderzoeksmethode Tijdens mijn stageperiode bij Essent Netwerk Zuid en Gasunie Gastransport Services zijn met vele betrokken functionarissen interviews gehouden. Via hen heb ik toegang gekregen tot relevante en actuele literatuur. Tevens heb ik literatuuronderzoek verricht naar theorieën die het thema veiligheid en kwetsbaarheid van de energiemarkt beschrijven. Hiervoor heb ik gebruik gemaakt van boeken, kranten en websites. Voor wat betreft het theoretisch kader heb ik informatie gehaald uit de werken van Wildavsky; Searching for Safety en Management in netwerken van J.A. de Bruijn en E.F. ten Heuvelhof. Op basis van een analysemodel wordt in deze scriptie onderzocht of er relaties kunnen worden gelegd tussen de veiligheid van de geliberaliseerde energiemarkt en de kwetsbaarheid van de samenleving als gevolg van verstoringen in de energielevering. De scriptie heeft een beschrijvend karakter gekregen en bevat waar noodzakelijk de nodige achtergrondinformatie en uitleg van begrippen. 1.4 Leeswijzer In hoofdstuk 2 wordt het theoretisch kader beschreven. Het betreft een uiteenzetting van wetenschappelijke theorieën en beschrijvingen die gebruikt zijn voor deze scriptie. Vervolgens wordt in hoofdstuk 3 de huidige situatie toegelicht van de energiemarkt in Nederland als gevolg van het liberaliseringsproces. Naast een toelichting op de relevante wetgeving wordt aandacht besteed aan de wijze waarop het privatiseren heeft plaatsgevonden bij de elektriciteit- en gasbedrijven. Onderwerpen als netbeheer en toezicht worden hier nader uitgewerkt. In hoofdstuk 4 komt de veiligheid van de energiemarkt aan de orde. Begrippen als kwetsbaarheid, ketenafhankelijkheid, continuïteit, leveringszekerheid en voorzieningszekerheid worden hier uitgediept. Na dit beschrijvende deel volgt in hoofdstuk 5 een analyse. Nadat een aantal uitgangspunten zijn geformuleerd komen in dit hoofdstuk de kwetsbaarheidsanalyse, de continuïteitsanalyse en de veiligheidsanalyse aan de orde. Hier staat beschreven wat de kwetsbaarheid van de samenleving en de continuïteit van de energielevering betekent voor de veiligheid op de energiemarkt. Tenslotte wordt in hoofdstuk 6 het onderzoek afgesloten met een slotbeschouwing waarin het antwoord op de centrale vraag wordt beschreven. scriptie mcdm 9

10 2 Theoretisch kader De wetenschappelijke theorieën en beschrijvingen die gebruikt zijn voor deze scriptie worden in dit hoofdstuk nader toegelicht. Tevens wordt hierbij aangegeven wat de relatie is met het onderwerp van de scriptie. 2.1 Veerkracht versus anticipatie De veerkracht versus anticipatietheorie van Wildavsky staat beschreven in zijn boek Searching for safety. Wildavsky onderkent een aantal strategieën teneinde om te kunnen gaan met bekende en onbekende scenario s. Hij onderscheidt daarbij het veerkracht- en het anticipatiescenario (Wildavsky, 1988, pagina ). Voor wat het laatste scenario betreft gaat Wildavsky er van uit dat risico s bekend zijn en dat er voor die risico s passende oplossingen bestaan. Hierbij beschouwt hij het begrip anticipatie als een wijze van beheersen van gevaren. Dit beheersen ziet hij als een inspanning die gedaan moet worden om mogelijke gevaren te voorspellen en je hierop voor te bereiden, nog voordat de schade is aangebracht (Wildavsky, 1988, pagina 77). Het veerkrachtscenario gaat er van uit dat er niets specifieks wordt voorbereid en dat wanneer er zich eenmaal een verstoring of calamiteit voordoet, de samenleving voldoende reserves, flexibiliteit en variëteit heeft om het risico weg te nemen of te beperken. Wildavsky definieert veerkracht als het vermogen om te kunnen omgaan met onverwachte gevaren nadat ze daadwerkelijk hebben plaatsgevonden, het vermogen om hier weerstand tegen te bieden en je te verzetten tegen de gevolgen (Wildavsky, 1988, pagina 77). Wildavsky concludeert vanuit zijn studies dat er een evenwicht moet bestaan tussen de veerkracht en anticipatie. Anticipatie is volgens Wildavsky wenselijk in die situaties waarin er sprake is van een voorspelbaar risico en er tegelijkertijd mogelijkheden zijn om het risico weg te nemen of te beperken. Veerkracht is wenselijk in die situaties waar het risico onbekend en onzeker is en er onvoldoende zicht is op concrete maatregelen ter beperking van het risico. Mate van kennis m.b.t. de situatie / gebeurtenis groot klein Voorspelbaarheid Hoog Laag A Anticipatie wenselijk V>A V>A V Veerkracht wenselijk Figuur 1: Schematische weergave veerkracht versus anticipatie scriptie mcdm 10

11 In het kader van deze scriptie is het interessant om de vraag te stellen of bij de keuze van het liberaliseringsproces van de energiemarkt gekeken is naar de mogelijke gevolgen van een liberaliseringsproces voor wat betreft veerkracht? Blijft de energieleverantie te allen tijde gewaarborgd? Is bij het liberaliseringsproces van de energiemarkt rekening gehouden met de leveringszekerheid op korte termijn en de voorzieningszekerheid op langere termijn? Hoe kwetsbaar is de samenleving voor wat betreft een verstoring in de energielevering? Hebben de overheid, de energiemarkt en de burger voldoende geanticipeerd op mogelijke gevaren en onveilige situaties als gevolg van (langdurige) energieverstoringen en problemen bij de leveringszekerheid en voorzieningszekerheid? Uit het verleden is immers bekend dat er een verband bestaat tussen maatschappelijke kwetsbaarheid en verstoringen veroorzaakt door storingen van technisch infrastructurele systemen zoals elektriciteits- en gasvoorziening (Rathenau instituut, 1994, pagina 31). Er bestaat een grote onderlinge afhankelijkheid met betrekking tot het functioneren van diverse technische infrastructurele systemen (ketenafhankelijkheid). Daarbinnen geeft de elektriciteitsvoorziening aanleiding tot de grootste systeem- en maatschappelijke kwetsbaarheid. De mate waarin een maatschappij in staat is de gevolgen van een verstoring op te vangen, bepaalt in belangrijke mate de kwetsbaarheid. Dit wordt wel omschreven als de maatschappelijke veerkracht (Rathenau instituut, 1994, pagina 33). In hoofdstuk 5 wordt aan de hand van een bredere analyse nader ingegaan op de begrippen veerkracht en anticipatie in relatie tot de kwetsbaarheid aan de samenleving als gevolg van een verstoring van de energielevering. 2.2 Hiërarchie versus netwerk Organisaties bevinden zich volgens De Bruijn en Ten Heuvelhof in een netwerk: een aantal actoren met verschillende belangen, die voor de realisering van hun doelstelling van elkaar afhankelijk zijn. Netwerken zijn overal zichtbaar: in en tussen de publieke en de private sector, in en tussen organisaties. De structuur van een netwerk laat zich goed in kaart brengen door deze te contrasteren met hiërarchische structuren, waarin relaties van boven- en onderschikking centraal staan. Het bekendste voorbeeld van een hiërarchische organisatie is de klassieke staf - lijn organisatie. In de theorie van De Bruijn en Ten Heuvelhof wordt uiteengezet dat hiërarchische structuren voorbijgaan aan de wederzijdse afhankelijkheden die zich voordoen in vrijwel iedere samenleving. Wanneer organisaties samenwerken is er meestal geen hiërarchisch bovengeschikte actor, maar komt de samenwerking voor een belangrijk deel vrijwillig tot stand. Toch is hier het hiërarchie-denken aanwezig. Wanneer bijvoorbeeld in een complexe organisatie (zoals bij energielevering) meerdere onderwerpen gelijktijdig aan de orde zijn (zoals produktie, transport en distributie) dan kan het voorkomen dat er op een moment meerdere hiërarchieën ontstaan. De prioriteiten van de onderwerpen die aan de orde zijn kunnen bovendien in de tijd gezien veranderen. scriptie mcdm 11

12 Het model dat hierbij hoort kan beter geduid worden met een hiërarchierad dan met een zuivere hiërarchie (De Bruijn en Ten Heuvelhof, 1999, pagina 29). Figuur 2: Schematische weergave zuivere hiërarchie versus hiërarchierad (De Bruijn en Ten Heuvelhof, 1999, pagina 29) Iedere afzonderlijke partij kan zichzelf als de top van een hiërarchie beschouwen ( de driehoeken in de figuur). De figuur maakt duidelijk dat in werkelijkheid geen sprake is van een hiërarchie. Hiervoor zijn twee redenen: 1. Onderwerpen kunnen tegelijkertijd aan de orde zijn. Op een moment zijn er dan meerdere hiërarchieën. De optelsom van deze hiërarchieën levert een netwerk op. 2. Onderwerpen kunnen op verschillende momenten prioriteiten hebben. Anders geformuleerd: bovenstaand rad rolt voortdurend heen en weer. Is dit laatste het geval, dan kan uiteraard niet meer van een hiërarchie worden gesproken. Hiërarchiemodellen zijn aantrekkelijk maar gebaseerd op wankele aannames. Het aantrekkelijke van hiërarchiemodellen is dat de complexiteit van een organisatorisch vraagstuk tot een overzichtelijk en beheersbaar geheel wordt teruggebracht. Een hiërarchierad suggereert dat 1 partij op voor hem belangrijke onderwerpen de regie heeft. Een hiërarchiemodel suggereert overzicht en beheersing. De aannames die achter de gedachten van deze modellen schuilen zullen zich in de werkelijkheid echter vrijwel nooit manifesteren. De aannames voor een hiërarchiemodel zijn: = Uniformiteit binnen of tussen organisaties; eenduidige perceptie van de werkelijkheid. = Eenzijdige afhankelijkheden; duidelijke relaties tussen boven- en ondergeschikten. = Openheid; ondergeschikten staan open voor aansturing van bovengeschikten. = Structuren zijn stabiel; organisatieonderdelen kennen weinig dynamiek. De verklaringskracht van hiërarchische modellen is beperkt doordat de aannames niet in overeenstemming zijn met de werkelijkheid. Er doen zich zowel binnen als tussen scriptie mcdm 12

13 organisaties talloze verschijnselen voor, die vanuit een hiërarchisch perspectief niet kunnen worden benoemd en dus ook niet kunnen worden verklaard. Een netwerkstructuur benadert de werkelijkheid vele malen beter. Het begrip netwerk laat zich alsvolgt definiëren: een dynamisch geheel van actoren, die wederzijds afhankelijk zijn, een onderlinge variëteit kennen en zich relatief gesloten ten opzichte van elkaar kunnen opstellen (De Bruijn en Ten Heuvelhof, 1999, pagina 32) De kenmerken van een hiërarchische structuur versus een netwerkstructuur is in hierna volgende tabel weergegeven (De Bruijn en Ten Heuvelhof, 1999, pagina 30). Hiërarchie Uniformiteit Eenzijdige afhankelijkheid Openheid Stabiliteit in structuur domineert Netwerk Pluriformiteit Wederzijdse afhankelijkheid Geslotenheid Dynamiek in structuur domineert Figuur 3: Overzicht hiërarchie versus netwerk In het kader van de centrale vraag in deze scriptie is het van belang om de navolgende vragen nader te onderzoeken: 1. Is op de geliberaliseerde energiemarkt sprake van een netwerkstructuur of een hiërarchische structuur? 2. Draagt een netwerkstructuur of een hiërarchische structuur van de energiemarkt bij aan een meer of minder kwetsbare samenleving in het kader van de energielevering? 3. Kan een netwerkstructuur of een hiërarchische structuur van de geliberaliseerde energiemarkt van invloed zijn op de veerkracht en anticipatie van de samenleving in het kader van de energielevering? In hoofdstuk 5 wordt op bovenstaande vragen nader ingegaan. scriptie mcdm 13

14 3 De energiemarkt in Nederland 3.1 Algemeen Vroeger waren alle elektriciteitsbedrijven overheidsbedrijven totdat door de Europese Unie werd bepaald dat de energiemarkt geliberaliseerd diende te worden. Omdat liberalisering van de energiemarkt onlosmakelijk met privatisering van de energiebedrijven verbonden is dienden de overheidsbedrijven eerst geprivatiseerd te worden. Door het Europese beleid ontstaat in Nederland uiterlijk in 2004, een volledig vrije energiemarkt waarin concurrerende energiebedrijven dingen naar de gunsten van de klanten. De oude energiebedrijven, de zogenaamde nutsbedrijven zoals PNEM, PZEM, Gasunie werden gekenmerkt door een grote mate van centralisatie en derhalve een grote nadruk op centrale planning en kostentoerekening. Deze elementen waren als het ware sturend voor de marktrelaties, producten en tariefmechanismen. Dit nutsmodel heeft geleid tot een situatie waarin klanten en leveranciers weinig inkoop- en verkoopopties hadden, klanten een inflexibel product aangeboden kregen en de mogelijkheden van demand side management slechts gedeeltelijk benut werden. Teneinde een vrije markt te verwezenlijken was het noodzakelijk de nadruk te verleggen van een centraal gestuurd systeem naar een vraaggestuurd systeem (markt). De huidige energiemarkt in Nederland kent een scheiding tussen productie, transport en distributie. Zodoende kunnen de klanten nu kiezen uit verschillende aanbieders. Ruim 60 % van het totale elektriciteitsverbruik in Nederland wordt per 1 januari 2002 ingekocht op de vrije markt. Circa 65 % van het totale gasverbruik in Nederland wordt per 1 januari 2002 ingekocht op de vrije markt. Nieuwe bedrijven uit zowel binnen- als buitenland zijn derhalve verschenen op de energiemarkt in Nederland. Namen als NUON, Essent, ENECO, Spark Energy, Electrabel en Delta zijn daar voorbeelden van. Opvallend is dat er vooral nieuwe spelers zijn toegetreden tot de Nederlandse energiemarkt met grote buitenlandse partijen achter zich. In bijlage 3 staat een overzicht weergegeven van verschillende marktpartijen die actief zijn op de Nederlandse markt. Het aantal nieuwe spelers op de Nederlandse energiemarkt heeft geleid tot meer concurrentie (EnergieNed, 2002, pagina 9, 13 en 32). 3.2 Nadere toelichting op liberalisering De aanleiding om de energiemarkten te liberaliseren is ontstaan door een afspraak tussen de leiders van de Europese landen om een Europese economie te realiseren die de meest dynamische ter wereld is. Een van de belangrijkste eisen om deze dynamische economie te realiseren is het liberaliseren van de energiemarkten in landen van de Europese Unie. Ook de Nederlandse energiemarkt diende daarom te worden getransformeerd van een nutsmodel naar een marktmodel. scriptie mcdm 14

15 In het boek van Pieterjan van Delden en Maarten Veraart, Publieke dienstverlening in de markt, wordt liberalisering omschreven als een scenario met twee ingrepen: aan de ene kant het scheppen van een open markt, vooral door het toelaten van nieuwe aanbieders, aan de andere kant het privatiseren van de al gevestigde aanbieders, de publieke bedrijven (Van Delden & Veraart, 2001, pagina 61). Dit scenario heeft zich in de vorige decennia het meest uitgesproken ontplooid in de meeste nutssectoren: elektriciteit, gas, kabel, post en telecommunicatie. Liberalisering; het toverwoord voor marktgerichte ondernemers. Het woordenboek legt het uit als het wegnemen van beperkingen of belemmeringen. Dankzij het vrijgeven van de markt krijgen nieuwe ondernemers de mogelijkheid op markten te opereren die van oudsher in handen waren van monopolisten (Brabants Dagblad, 17 augustus 2002). 3.3 Liberalisering van de energiemarkt De markt wordt opengebroken; vanaf 1 januari 2002 mag iedereen in principe elektriciteit en gas gaan verkopen. Daardoor kunnen alle energieverbruikers zelf kiezen voor een leverancier (de zogenaamde liberalisering van de energiemarkt). Zij dienen daartoe zelf een contract af te sluiten met de gewenste energieleverancier. Bij de liberalisering van de energiemarkt wordt onderscheid gemaakt tussen de fysieke elektriciteitsnetten en de energiemarkt. De netten worden niet geliberaliseerd, de markt wel. De liberalisering met een vrije leverancierskeuze voor de afnemers zal in drie fasen verlopen. Vanaf 1999 hebben al zo n 650 grote industriële afnemers (de grootverbruikers) keuzevrijheid in energieleverancier. En sinds januari 2002 kunnen ca middelgrote bedrijven en instellingen zelf hun energieleverancier kiezen en ca bedrijven een gasleverancier. En uiterlijk in 2004 kunnen ook ca, huishoudens en kleine bedrijven hun eigen energieleverancier kiezen (EnergieNed, 2002, pagina 8). De Tweede Kamer heeft zich in het voorjaar van 2002 gebogen over een wetswijziging om de door de minister van Economische Zaken gewenste privatisering van energiebedrijven te bevorderen (VNG, 2002, pagina 22). Inmiddels is de Nederlandse regering heel wat gematigder geworden en heeft de inmiddels afgetreden minister Heinsbroek de privatisering van de regionale energiebedrijven opgeschort (De Volkskrant, 23 november 2002). 3.4 Wetgeving Europese wetgeving De Europese Unie (EU) is wat betreft regelgeving en ordening in het economische verkeer van onverwacht grote betekenis geworden. De vrijmaking van de markten binnen de EU is doorgetrokken naar de sectoren waar het publieke belang domineert. Het verdrag van de Europese Gemeenschap (EG) gaat uit van het beginsel van een open markteconomie met vrije mededinging. scriptie mcdm 15

16 Dit betekent niet dat wordt voorgeschreven welke taken door overheidsorganisaties en welke door private marktpartijen moeten worden uitgevoerd. Wel stelt het EG-recht randvoorwaarden wanneer tot liberalisering, verzelfstandiging of privatisering wordt overgegaan. Deze randvoorwaarden vloeien voort uit het mededingingsrecht en de interne marktwetgeving (Van Delden & Veraart, 2001, pagina 40 en 41). De interne marktregels van het EU verdrag, en de daarop gebaseerde wetgeving, stellen grenzen aan de manier waarop overheidsorganisaties mogen worden verzelfstandigd of geprivatiseerd. Het gaat hier om regels die beogen het vrije verkeer van goederen, diensten, personen en kapitaal te verzekeren. In het kader van deze regels wordt met name bezien of de wijze van privatisering door de beugel kan, c.q. of de gekozen vorm niet discriminerend en/of disproportioneel is ten opzichte van het beoogde doel. Een voorbeeld hiervan is het invoermonopolie voor elektriciteit, dat eind jaren tachtig aan de Samenwerkende Elektriciteitsproduktiebedrijven (SEP) verleend was. Hierover oordeelde het Hof dat dit een discriminerende regeling was en niet verenigbaar met de interne markt (Van Delden & Veraart, 2001, pagina 185 en 186). Tevens moet bij liberaliseringsprocessen rekening gehouden worden met het verbod op staatssteun (art. 87 van het EG-verdrag). Het begrip staatssteun is ruim en omvat in principe alle voordelen die op geld waardeerbaar zijn. Bezien moet worden of bij dergelijke operaties geen concurrentievervalsing optreedt. Te denken valt aan verkoop van aandelen onder de marktprijs, fiscale voordelen, kruissubsidiëring met de beschermende publieke taak, het meegeven van startkapitaal, enzovoorts Elektriciteitswet De elektriciteitssector is stevig door elkaar geschud door de Europese regelgeving, die bepaalde dat de markt fasegewijs moest worden vrijgegeven. Nederland heeft voortvarend op deze ontwikkeling ingespeeld. In de derde energienota van het Ministerie van Economische Zaken (1996) kreeg de liberalisering een impuls. De daaruit voortvloeiende wet- en regelgeving werd in 1998 in de nieuwe Elektriciteitswet vastgelegd, waardoor de eerste groep grootverbruikers de vrijheid kreeg hun elektriciteitsleverancier zelf te kiezen (Van Delden & Veraart, 2001, pagina 82-83). In vergelijking met de Elektriciteitswet 1989 beoogt de Elektriciteitswet 1998 een meer vraaggestuurde structuur van de elektriciteitsmarkt. Anders dan in de Elektriciteitswet 1989 worden productie, handel en in toenemende mate levering van elektriciteit niet meer onderworpen aan bijzondere bepalingen. De wet voorziet in een geleidelijke overgang naar keuzevrijheid ten aanzien van de levering van elektriciteit en bescherming voor afnemers die niet onmiddellijk een vrije leverancierskeuze hebben. In de toekomst zal er meer ruimte ontstaan voor vragers en aanbieders op de elektriciteitsmarkt. scriptie mcdm 16

17 3.4.3 Gaswet Evenals de Elektriciteitswet 1998 beoogt de Gaswet de gasmarkt vraaggestuurd te maken. De keuzevrijheid van consumenten staat voorop en daarmee meer efficiëntie, lagere kosten, betere dienstverlening en een meer gedifferentieerd produktenpakket en een betere concurrentiepositie van gasbedrijven. Met name aan het laatste punt is bij de totstandkoming van de wet veel aandacht besteed. De Gaswet voorziet in gemeenschappelijke regels voor de interne markt voor aardgas. Tevens is in de Gaswet een regeling opgenomen met betrekking tot de levering aan beschermde afnemers (EnergieNed, 2002, pagina 11). De Gaswet, die het voor gasafnemers mogelijk maakt van leverancier te wisselen, is in 2000 in werking getreden. Uiterlijk 1 januari 2004 dient sprake te zijn van een volledig geliberaliseerde gasmarkt. Ook in de Gaswet is gekozen voor een geleidelijke opening van de markt om een soepele overgang te garanderen. Bij een abrupte opening van de markt zouden Gasunie en distributiebedrijven wellicht problemen ondervinden met het nakomen van hun inkoopverplichtingen. Met de invoering van de nieuwe energiewetgeving heeft Nederland voldaan aan de invoerdata die zijn gesteld in de Europese energierichtlijnen. Deze richtlijnen vereisen een marktopening van uiteindelijk 33%. Nederland zal de beide energiemarkten echter in fasen volledig vrijmaken. De hieronder staande figuur 4 laat zien welke afnemers van gas en elektriciteit nu al vrij zijn in de keuze van energieleverancier en de afnemers die in 2002 en 2004 deze vrijheid krijgen (Energie Markt en Trends, 12 december 2002). Figuur 4: Overzicht voortgang liberalisering energiemarkt. scriptie mcdm 17

18 3.5 Privatiseren bij de elektriciteitsbedrijven Het monopolie van elektriciteitsmaatschappijen om een gebied van stroom te voorzien is door de Europese regelgeving van tafel geveegd. De elektriciteitsbedrijven moeten voortaan met elkaar kunnen concurreren. Om deze gesloten markt te openen moeten de elektriciteitsmaatschappijen zich opsplitsen in drie delen: de produktie van stroom, het transport en de distributie. Drie van de vijf elektriciteitsproducenten zijn inmiddels geprivatiseerd en in handen van grote buitenlandse energieconcerns. De energiedistributiebedrijven zijn op dit moment in handen van regionale en lokale overheden. Sinds 1 januari 2002 is in de wet bepaald dat alleen het economisch eigendom voor 49 % geprivatiseerd mag worden. Voor de lokale distributiebedrijven betekende dit dat maximaal 49 % van de aandelen verkocht mocht worden, waarbij het economisch eigendom mocht worden overgedragen. Het juridisch eigendom (de netwerken) moest in handen blijven van de overheid (EnergieNed, 2002, pagina 23). 3.6 Privatiseren bij de gasbedrijven Door de Europese liberalisering van de gasmarkt kon N.V. Nederlandse Gasunie niet in de oude vorm blijven bestaan. Het bedrijf is met ingang van 1 januari 2002 opgesplitst in Gasunie Trade & Supply en Gasunie Gastransport Services. Gasunie Trade & Supply is verantwoordelijk voor de inkoop en verkoop van het gewonnen gas. Gasunie Gastransport Services is een transportonderneming. De Gasunie, voor de helft staatseigendom en voor de andere helft in bezit van oliemaatschappijen, heeft van oudsher de winning, de opslag, het transport en de distributie van het gas in het beheer. Er is nu alleen een administratieve scheiding tussen deze functies. Ook de gassector begint nu de liberalisering te voelen. Met het vrijlaten van de markt voor grootverbruikers is in 2000 het marktaandeel van Gasunie gedaald van 75 % naar 65 %. Inmiddels heeft de Gasunie besloten om het leidingnet in een aparte vennootschap met eigen management onder te brengen. 3.7 Netbeheer bij liberalisering Om de handel in energie in fysieke zin goed te laten verlopen is een geheel nieuw type bedrijf in de energiemarkt ontstaan: de netbeheerder. De netbeheerders hebben een neutrale positie op de energiemarkt. Zij opereren onafhankelijk van alle marktpartijen (ook van de energie-onderneming waartoe zij eventueel behoren) en verlenen alle marktpartijen tegen dezelfde voorwaarden toegang tot de gas- en elektriciteitsnetten (EnergieNed, 2002, pagina 3). Voor wat betreft de elektriciteitsvoorziening is TenneT het bedrijf dat het hoogspanningsnet in Nederland beheert. In de wet is vastgelegd dat de aandelen van de netbeheerder in handen van niet-marktpartijen moeten zijn. De aandelen van TenneT zijn in handen van de Staat (Intermediair, 10 januari 2002). scriptie mcdm 18

19 Voor wat betreft de gasvoorziening kon door de liberalisering van de gasmarkt de Gasunie niet in de oude vorm blijven bestaan. Het bedrijf is in januari 2002 al gesplitst in een transport- en een handelsdivisie. De transporttak is verantwoordelijk voor het vervoer van gas via een netwerk van pijpleidingen. Dit netwerk is eveneens in handen van de Staat en daarmee heeft de overheid het volledige eigendom van de pijpleidingen van Gasunie in handen (De Volkskrant, 9 april 2002). Voor de lokale distributienetten (elektriciteit en gas) ligt de situatie anders. De oude nutsbedrijven mogen de netten behouden en beheren onder de voorwaarde dat zij een scheiding aanbrengen tussen het beheer van het net (aanleggen, onderhoud en transport van energie) en de verkoop van energie aan de consument (distributie)) (Energie Markt en Trends, 12 december 2002). 3.8 Toezicht bij liberalisering Liberalisering vraagt om een onafhankelijke positionering van het toezicht. De overheid is immers zelf speler in het spel. Een scheidsrechter die zetbaas is van een van de partijen, heeft geen gezag (Van Delden en Veraart, 2001, pagina ). In de Elektriciteitswet 1998 en de Gaswet wordt een onderscheid gemaakt tussen de netwerken enerzijds en de produktie, levering en handel in elektriciteit en gas anderzijds. De netwerken vallen vanwege hun monopoloïde karakter in het gereguleerde domein en staan onder toezicht van respectievelijk de Dienst uitvoering en toezicht Energie (DTe) en de Nederlandse mededingingsautoriteit (Nma). De produktie, levering en handel van elektriciteit en gas behoren tot de vrije markt, waarvan het functioneren gecontroleerd wordt door de Nma. De Nederlandse Mededingingsautoriteit is een zelfstandig bestuursorgaan geworden en waarbij de DTe als onderdeel is ondergebracht. De Minister van Economische Zaken houdt tot 2005 een aanwijzingsbevoegdheid voor de DTe, zodat deze jonge dienst gelegenheid heeft zich te ontwikkelen tot een adequate toezichthouder. Het onderscheid in de Elektriciteitswet 1998 en de Gaswet tussen handel en transport van energie dient zo zuiver mogelijk te blijven. In principe dient de rol van de DTe beperkt te blijven tot die van de gereguleerde netwerken. Tevens heeft de DTe als taak het beschermen van de gebonden afnemers door toe te zien op de leveringsprijzen voor de consumenten. Voor de uitvoering van bovengenoemde taken van de DTe zijn drie clusters gevormd. Op de eerste plaats het cluster Regulering,dat bepaald welke tarieven de netbeheerders mogen toepassen. Op de tweede plaats het cluster Toezicht. Hier wordt het beheer en onderhoud van het net gecontroleerd. En tenslotte het cluster Infra, dat toezicht houdt op het marktontwerp en de ontwikkelingen volgt op lange termijn. In het kader van deze scriptie is het interessant te melden dat in de Elektriciteitswet 1998 is vastgelegd dat de tarieven van de netbeheerders gereguleerd worden met een prijsplafond. De toezichthouder dwingt de netbeheerders uit hoofde daarvan de reële prijzen jaarlijks te laten dalen. scriptie mcdm 19

20 Een te strak prijsplafond kan echter noodzakelijke vervangings- en uitbreidingsinvesteringen onmogelijk maken en zo de leveringszekerheid in gevaar brengen. Dit is maatschappelijk absoluut ongewenst. Tot slot van deze paragraaf wil ik nog opmerken dat tijdens enkele interviews tijdens mijn stageperiode bij een energiebedrijf is gemeld dat energiebedrijven weinig vertrouwen hebben in DTe. Zij zouden volgens hen onvoldoende geëquipeerd zijn en zij zouden hun rol als toezichthouder en handhaver niet waar kunnen maken. Een nadere toelichting hierop bleef uit, maar er werd wel een indruk gewekt. scriptie mcdm 20