Evaluatie Schipholbeleid Rapportage: Effectiviteit Beleidsinstrumenten Ruimtelijke Ordening

Transcriptie

1 Evaluatie Schipholbeleid Rapportage: Effectiviteit Beleidsinstrumenten Ruimtelijke Ordening Colofon Opdrachtgever : Nationaal Luchtvaart- en Ruimtevaartlaboratorium Auteur(s) : Ir. S.J.W.P. Teerink, Drs. R.H.J. Korenromp & Ir. A. Bouthoorn Datum : 13 oktober 2005 Kenmerk : nlr rap Opgesteld door : Adecs Airinfra BV Adres : Phoenixstraat 49c Plaats : 2611 AL Delft Telefoon : Telefax : info@adecs -airinfra.nl Inschrijfnummer KvK : Zonder voorafgaande, schriftelijke toestemming van de opdrachtgever of Adecs Airinfra BV is het niet toegestaan deze uitgave of delen ervan te vermenigvuldigen of op enige wijze openbaar te maken. Adecs Airinfra BV, Phoenixstraat 49c, 2611 AL Delft, tel. (+31) , fax (+31) , info@adecs-airinfra.nl

2 Afkortingen AAS APU BGGL BRS bvo CDV CGS CROS CVL DGG DGL DGTL EMSO HDL IBV ICAO IKB ILS IVW LAeq Lden LIB LTO LVB LVNL NLA NLR MEIS MER MTOW ONL PKB Progis RESA RLD RRKL RWS SBL Sbtl Amsterdam Airport Schiphol Auxiliary Pow er Unit Besluit Geluidbelasting Grote Luchtvaart Bestuurlijke Regiegroep Schiphol bruto vloeroppervlak Commissie Deskundigen Vliegtuiggeluid Commissie Geluidshinder Schiphol (oud) Commissie Regionaal Overleg luchthaven Schiphol Commissie Vogelaanvaringen Luchtvaartuigen Directoraat-Generaal Goederenvervoer (V&W) Directoraat-Generaal voor de Luchtvaart (V&W, oud) Directoraat-Generaal Transport en Luchtvaart (V&W, nieuw) Evaluatie- en Monitoringprogramma Schiphol en Omgeving (oud) Handhavingsdienst Luchtvaart Integrale Beleidsvisie International Civil Aviation Organization Informatie en klachtenbureau Instrument Landing Systeem Inspectie Verkeer en Waterstaat Equivalent sound pressure Level (gemiddeld (equivalente) A -gewogen 1 geluidsniveau) Level day-evening-night Luchthavenindelingbesluit Landing and Take-Off Luchthavenverkeerbesluit Luchtverkeersleiding Nederland Nederlandse Luchtvaart Autoriteit Nationaal Luchtvaart- en Ruimtevaartlaboratorium Monitoring, Evaluatie en Implementatie Schipholbeleid Milieu Effect Rapportage Maximum Take Off Weight Ontwikkeling Nationale Luchthaven Planologische Kernbeslissing Project Geluidsisolatie Schiphol Runway End Safety Area Rijksluchtvaartdienst Regelgeving Regionale en Kleine Luchthavens Rijkswaterstaat Structuurschema Burgerluchtvaartterreinen Strategische beleidskeuze toekomst luchtvaart 1 Ter info: A-gewogen slaat op een filter-methode op het geluid. A staat voor de menselijke gehoorgevoeligheid. A gewogen verwijderd als het ware alle niet hoorbare geluid uit het aangeboden geluid. De A is terug te vinden in de naam Leq, A gewogen = LAeq, evenals in de eenheid db(a). Effectiviteit Beleidsinstrumenten Ruimtelijke Ordening nlr rap 1

3 SRKL TIM TVG Tnl TNLI VACS VROM V&W Wro Structuurschema Regionale en Kleine Luchtvaartterreinen Time In Mode Totaal Volume Geluid Toekomst van de nationale luchthaven Toekomstige Nederlandse Luchtvaart Infrastructuur Veiligheidsadvies commissie Schiphol Ministerie van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer Ministerie van Verkeer en Waterstaat Wet ruimtelijke ordening Effectiviteit Beleidsinstrumenten Ruimtelijke Ordening nlr rap 2

4 Inhoudsopgave 1 Inleiding Evaluatie van het Schipholbeleid Opdracht Onderzoeksmethodiek De werking van ruimtelijke ordening in de praktijk: onzekerheid en anticipatie Leeswijzer Schiphol en Ruimtelijke Ordening Het Schipholbeleid Geschiedenis Effectiviteit Nulsituatie Conclusie Veiligheidssloopzones Inleiding Naleving Overlast en risico s Invloed Toekomst Geluidsloopzones Inleiding Naleving Overlast en risico s Invloed Toekomst Nieuwbouwbeperkingen bedrijven Inleiding Naleving Overlast en risico s Invloed Toekomst Nieuwbouwbeperkingen woningen en geluidsgevoelige bestemmingen Inleiding Naleving Overlast en risico s Invloed Toekomst Hoogtebeperkingen bebouwing/objecten Inleiding Naleving Overlast en risico s Invloed Effectiviteit Beleidsinstrumenten Ruimtelijke Ordening nlr rap 3

5 8 Geen nieuwe vogelaantrekkende activiteiten Inleiding Naleving Overlast en risico s Invloed Bestemmingsplannen conform LIB Inleiding Naleving Overlast en risico s Invloed Schadevergoeding belanghebbenden ten gevolge van luchthavenbesluiten Inleiding Naleving Overlast en risico s Invloed Geldelijke steun gemeenten voor uitvoering van bestemmingsplannen (bijdrageregeling) Inleiding Naleving Overlast en risico s Invloed Commissie Regionaal Overleg luchthaven Schiphol (CROS) Inleiding Naleving Overlast en risico s Invloed Toepassen bestuursdwang Inleiding Naleving Overlast en risico s Invloed Nota Ruimte Inleiding Over de Nota Ruimte Uit de Nota Ruimte: Luchthaven Schiphol Conclusie De (nieuwe) Wet ruimtelijke ordening Inleiding Relevante wijzigingen Gevolgen voor het LIB Conclusie Effectiviteit Beleidsinstrumenten Ruimtelijke Ordening nlr rap 4

6 16 Conclusies en aanbevelingen Effectiviteit Conclusies per instrument Nota Ruimte Communicatie Procedureel Bijlagen Bijlage 1: Bronnen Bijlage 2: Lijst met contactpersonen Bijlage 3: Interviews Bijlage 4: Enquête Bijlage 5: Samenvatting Enquêteresultaten Effectiviteit Beleidsinstrumenten Ruimtelijke Ordening nlr rap 5

7 1 Inleiding 1.1 Evaluatie van het Schipholbeleid Op 20 februari 2003 zijn de Schipholwet en de Luchthavenbesluiten van kracht geworden en is het vijfbanenstelsel van Schiphol in gebruik genomen. De kern van het beleid in de wet en de besluiten is het bieden van een duurzame balans tussen de ruimte voor de mainport Schiphol en de negatieve effecten van het vliegverkeer in de omgeving. Het beleid stelt regels en grenzen aan de effecten van het vliegverkeer voor geluid, externe veiligheidsrisico s en de uitstoot van luchtverontreinigde stoffen. Deze regels en grenzen zijn er op gericht de effecten van het vliegverkeer zo te beheersen, dat in de omgeving zo min mogelijk overlast en risico s optreden. De Schipholwet is een kaderwet en regelt een aantal hoofddoelstellingen. De milieunormen liggen vast in twee Luchthavenbesluiten bij de Schipholwet, het Luchthavenverkeerbesluit Schiphol (LVB) en het Luchthavenindelingbesluit (LIB). Het beleid wordt nu geëvalueerd door de ministeries van Verkeer en Waterstaat en van Volkshuisvesting Ruimtelijke Ordening en Milieu. De evaluatie moet begin 2006 zijn afgerond. 1.2 Opdracht Het ministerie van Verkeer en Waterstaat voert samen met het ministerie van Volkshuisvesting Ruimtelijke Ordening en Milieu de evaluatie uit van het Schipholbeleid. Onderdeel van de evaluatie is het onderzoek naar de effectiviteit van het ruimtelijke ordeningsbeleid rond de luchthaven Schiphol. Voor dit onderdeel van het evaluatieonderzoek is het bureau Adecs Airinfra BV uit Delft gevraagd. Onderzoeksvraag In de publicatie Evaluatie Schipholbeleid Onderzoeksagenda effectiviteit (Ministerie van VWS/VROM, Maart 2005) staan de onderzoeksvragen geformuleerd. Belangrijkste vraag voor dit onderzoek luidt: Leiden de gestelde beleidsinstrumenten in de Schipholwet en de Luchthavenbesluiten tot beheersing van overlast en risico s, nu en in de toekomst? De volgende subvragen (met uitzondering van vraag b) dienen bij de beantwoording in dit onderzoek meegenomen te worden. a) Is vanaf de ingebruikname van het Schipholbeleid in 2003 de luchthavenoperatie afgewikkeld binnen de gestelde regels en grenswaarden en welke geluidsoverlast, luchtverontreiniging en externe veiligheidsrisico s had die operatie tot gevolg? b) (Hoe worden geluidsoverlast, luchtverontreiniging en externe veiligheidsrisico s door omwonenden ervaren?) c) Wat draagt het geheel aan instrumenten uit de Wet Luchthavenbesluiten bij aan de beheersing van geluidsoverlast, veiligheidsrisico en emissie van luchtverontreinigende stoffen? Effectiviteit Beleidsinstrumenten Ruimtelijke Ordening nlr rap 6

8 d) Wat is het effect van de afzonderlijke instrumenten uit de Wet Luchthavenbesluiten op de beheersing van geluidsoverlast, veiligheidsrisico en emissie van luchtverontreinigende stoffen? e) Wat zijn de effecten van de verschillende instrumenten in de toekomst? f) Is beheersing van geluidsoverlast, extern veiligheidsrisico en luchtverontreiniging toe te schrijven aan beleid of aan externe factoren? In de onderzoeksagenda zijn de diverse artikelen in de wetgeving geïdentificeerd als beleidsmaatregel. Een aantal van deze maatregelen hebben het predikaat Ruimtelijke Ordening meegekregen. Voor alle maatregelen dienen de bovengenoemde vragen te worden beantwoord. Beleidsinstrument (definitie): Waar in deze tekst wordt gesproken van een beleidsinstrument gaat het om een maatregel die een conc rete plek als artikel in de wet of het besluit heeft gekregen. Dit hoeft niet zozeer daadwerkelijk een (zelfstandig) instrument te zijn, maar wordt omwille van de consequentheid toch als zodanig aangeduid. Beleidsinstrumenten Er zijn 11 beleidsinstrumenten die direct of indirect betrekking hebben op het ruimtelijke ordeningsbeleid. Er zijn 6 beleidsinstrumenten benoemd die uit het LIB afkomstig zijn. Het betreft de volgende beleidsinstrumenten: 1. Veiligheidssloopzones kaart 3A (gebied 1) 2. Geluidsloopzones kaart 3A (gebied 2) 3. Nieuwbouwbeperkingen bedrijven kaart 3B (gebied 3) 4. Nieuwbouwbeperkingen woningen en geluidsgevoelige bestemmingen kaart 3B (gebied 4) 5. Hoogtebeperking bebouwing / objecten kaart 4 6. Geen nieuwe vogelaantrekkende activiteiten binnen een straal van 6 km kaart 5 Voorts zijn er 5 beleidsinstrumenten onderscheiden in de Schipholwet die in elk geval indirect met de ruimtelijke ordening te maken (kunnen) hebben. 7. Bestemmingsplannen conform LIB 8. Schadevergoeding belanghebbenden ten gevolge van luchthavenbesluiten 9. Geldelijke steun gemeenten voor uitvoering van bestemmingsplannen 10. Commissie Regionaal Overleg luchthaven Schiphol (CROS) 11. Toepassen bestuursdwang Effectiviteit Beleidsinstrumenten Ruimtelijke Ordening nlr rap 7

9 1.3 Onderzoeksmethodiek Ons onderzoek is gebaseerd op onze offerte van 1 juni 2005 (kenmerk: nlr050615/pf/kd), en de onderzoeksagenda zoals deze door de ministeries is vastgesteld. Opzet van het onderzoek Bij het onderzoek is gebruik gemaakt van diverse bronnen. In de eerste plaats is gebruik gemaakt van literatuur en andere schriftelijke en/of digitale informatiebronnen (bijvoorbeeld de evaluaties van betrokken instanties, zoals de VROM Inspectie en de Inspectie Verkeer en Waterstaat). In het rapport zal in geval steeds verwezen worden naar de desbetreffende bronnen in de literatuurlijst achterin. In de tweede plaats hebben wij een enquête doen uitgaan naar alle gemeenten binnen het beperkingengebied en in aanvulling daarop naar alle gemeenten die te maken hebben met de 20 Ke zone zoals voorgesteld in de Nota Ruimte. Tot slot hebben wij met een aantal betrokken partijen interviews gehad. Naast vertegenwoordigers van de ministeries van VROM en Verkeer en Waterstaat, hebben wij gesproken met de VROM Inspectie, Rijkswaterstaat Noord-Holland, vertegenwoordigers van de Projectbureaus Zuidas en Noordzeekanaal-gebied, en de gemeente Amstelveen. Doel van het onderzoek is te bepalen in hoeverre de beleidsinstrumenten op het gebied van ruimtelijke ordening effectief zijn met betrekking tot de overlast en de risico s. Met effectief wordt hier bedoeld dat de beleidsinstrumenten het doel waarvoor ze ontworpen zijn moeten dienen. In dit geval, het verminderen van overlast en risico s. De effectiviteit meten wij daarbij af als het hebben van effect, waarbij zoveel mogelijk de omvang van het effect is geprobeerd te kwantificeren. De onderzoeksopdracht is niet gericht op het beoordelen van de instrumenten op de mogelijkheid of de effecten slimmer, anders en/of sneller gerealiseerd hadden kunnen worden. Waar dit uit het onderzoek naar voren kwam is hier echter wel een opmerking over gemaakt. 1.4 De werking van ruimtelijke ordening in de praktijk: onzekerheid en anticipatie Externe factoren In de praktijk zijn de ontwikkelingen in de ruimtelijke ordening van een veelheid van factoren afhankelijk. De overheid bepaalt met de vaststelling van haar ruimtelijke beleid slechts de mogelijke invulling van de betrokken ruimte: er worden bestemmingen toegestaan of juist tegengegaan. Dit betekent niet automatisch dat de ruimte ook daadwerkelijk direct wordt ingevuld volgens de mogelijke bestemming. Alleen indien de grond van de overheid is kan deze daarop invloed uitoefenen. Men spreekt in dit kader wel van toelatingsplanologie. In het Schipholbeleid worden eigenlijk alleen uitspraken gedaan over ontwikkelingen die niet (langer) mogelijk zijn. De vraag is in hoeverre de ontwikkelingen er anders wel waren gekomen. Effectiviteit Beleidsinstrumenten Ruimtelijke Ordening nlr rap 8

10 Voor een groot deel van de gronden in het beperkingengebied waren in de bestaande bestemmingsplannen zelfs minder mogelijkheden dan op basis van het LIB. Dit geldt met name voor de hoogtebeperkingen, maar ook voor woon- en werklocaties. Met andere woorden: de ruimtelijke beperkingen in de bestaande situatie waren groter in de bestaande situatie dan het Schipholbeleid wordt toegestaan. Natuurlijk was het voor de afzonderlijke gemeenten zonder de Schipholwetgeving mogelijk aantrekkelijk geweest deze mogelijkheden uit te breiden. Bij het realiseren van een bestemmingswijziging van gronden komt echter een groot aantal zaken kijken. Het gaat hierbij om bijvoorbeeld: milieuaspecten (geluid, emissies, externe veiligheid, bedrijfszoneringen), de waterhuishouding, aspecten op het gebied van verkeer en parkeren, archeologie, flora & fauna, streekplancontouren, woningbouw-contingenten, ruimtelijke aspecten enzovoorts. Hierbij kan elk van deze aspecten uiteindelijk struikelblok zijn om deze functie (wijziging) ook daadwerkelijk te realiseren. En dan moeten ook politiek en bestuur nog achter de plannen staan. Tot slot zijn de ontwikkelingen in de ruimtelijke ordening voor een groot deel afhankelijk van economische aspecten. Dit betreft een breed scala van aspecten. Van wie zijn de gronden? Wat is de huidige bestemming? Wat zijn de kosten om de gronden bouwrijp te maken? Wat is op dit moment de (verwachte) vraag naar de beoogde functie? Met andere woorden: het feit dat woningbouw mogelijk is op een bepaalde locatie betekent niet automatisch dat die ook (binnen korte termijn) plaatsvindt. Bij de schattingen van het effect van het beleid moet in principe worden vergeleken met een situatie zonder beleid. Voor de ruimtelijke ordening geldt dat er geen situatie is zonder beleid en dat er geen duidelijkheid is ten aanzien van de ontwikkelingen op basis van het bestaande beleid. Dit maakt dat de schattingen over de omvang van het effect met enige onzekerheid gepaard gaan. Anticipatie Binnen het beleid bestaat de mogelijkheid tot ontheffing. Uit de gesprekken is naar voren gekomen dat vaak vooroverleg plaatsvindt en dat plannen worden gewijzigd of ingetrokken op basis van de informatie. Daarnaast zullen initiatiefnemers al anticiperen op de regels en niet overgaan tot het uitwerken van plannen. Uiteraard valt niet in te schatten hoe vaak dit gebeurt. Wel mag logischerwijze worden geconcludeerd dat er een zekere mate van onderschatting optreedt van de effecten van de Schipholwet. We gaan er van uit dat deze onderschatting echter zeer gering zal zijn. Tijdsaspect Een ander aspect dat genoemd dient te worden is het tijdsaspect. Tussen plan en realisatie zit over het algemeen een groot aantal jaren. Daarbij komt dat de meeste plannen gefaseerd worden uitgevoerd. Bij de schattingen van het aantal woningen in de beperkingengebieden hebben wij zoveel mogelijk rekening gehouden met deze aspecten. Effectiviteit Beleidsinstrumenten Ruimtelijke Ordening nlr rap 9

11 1.5 Leeswijzer In dit rapport zal het beantwoorden van de vragen per beleidsinstrument gebeuren. De opzet van het rapport is derhalve overeenkomstig. Na deze inleiding zal eerst een beeld worden geschetst van de relatie tussen Schiphol en ruimtelijke ordening. Voorts zal per hoofdstuk een beleidsinstrument worden behandeld. Elk hoofdstuk krijgt eenzelfde indeling waarbij na een inleiding per paragraaf de verschillende vragen worden beantwoord. Hierna worden nog enkele andere aspecten besproken zoals de Nota Ruimte, en de daarin voorgestelde 20 Ke contour en de nieuwe Wet op de Ruimtelijk Ordening. Tot slot zullen de conclusies en aanbevelingen van dit onderzoek op een rij worden gezet. Effectiviteit Beleidsinstrumenten Ruimtelijke Ordening nlr rap 10

12 2 Schiphol en Ruimtelijke Ordening 2.1 Het Schipholbeleid Het te evalueren Schipholbeleid bestaat uit de Schipholwet, het Luchthavenverkeerbesluit (LVB) en het Luchthavenindelingbesluit (LIB). Dit deel van het onderzoek spitst zich toe op de beleidsinstrumenten die direct of indirect betrekking hebben op de ruimtelijke ordening. De instrumenten die zullen worden geëvalueerd hebben hun grondslag in de Wet en met name het LIB. Overlast en risico s Het beleid is er in eerste instantie op gericht om overlast en risico s van de luchthaven beter in de hand te kunnen houden, zonder de ontwikkeling van de luchthaven daarbij onnodig te frustreren. In welke mate dragen de beleidsinstrumenten, die het Rijk heeft gedefinieerd, bij aan het beperken van de overlast en de risico s? In dit geval gaat het om de invloed van maatregelen op het gebied van ruimtelijke ordening. 2.2 Geschiedenis De luchthaven Schiphol heeft als één van de mainports van Nederland altijd een rol gespeeld in het nationale beleid van de ruimtelijke ordening. Sinds de jaren zestig legt het Rijk het nationale beleid op het gebied van de ruimtelijke ordening vast in Nota s. In 1965 kreeg het ruimtelijk beleid door de Wet op de Ruimtelijke Ordening een eigen wettelijk fundament. De Vierde Nota Meer nog dan de stedelijke knooppunten werden de mainports Schiphol en Rijnmond als trekkers van de economie gezien. De mainports waren bedoeld als poorten naar de wereld en als zodanig een onmisbaar onderdeel van de Nederlandse aantrekkingskracht voor economische activiteiten. Het ruimtelijke beleid speelde daarop in door de ontwikkeling van de mainports zo goed mogelijk te faciliteren. Vooral de verbindingen met het Europese achterland kregen aandacht, met de Betuwelijn en de HSL als exponenten. De concrete uitwerking van het beleid voor Schiphol kwam in een eigen kader tot stand: het Plan van Aanpak Schiphol van In 1995 werd dit gevolgd door een PKB Schiphol en omgeving, dat later werd vervangen door het huidige Schipholbeleid. De groei van Schiphol was onstuimig, ook in vergelijking tot andere Europese luchthavens. Vliegtuigbewegingen, passagiers, luchtvracht, directe en indirecte werkgelegenheid, grondmobiliteit van en naar de luchthaven, alles nam toe. Hetzelfde gold echter voor de negatieve effecten, zoals geluidhinder, emissies en onveiligheid. De voorspoedige ontwikkeling van de luchthaven bracht de ruimtelijke ordening in een las tig parket. De mainportgedachte kwam steeds meer op gespannen voet te staan met de algemene kwaliteitsdoelen van de Vierde Nota. De Vierde Nota schetste geen beeld van de ruimtelijke ontwikkeling. Vooral marktpartijen drukten hun stempel op de inrichting van de groeiende luchthaven. Voor Effectiviteit Beleidsinstrumenten Ruimtelijke Ordening nlr rap 11

13 Schiphol gold eigenlijk een dubbele doelstelling. De groei moest gepaard gaan met regionale investeringen in natuur en milieu, ter verbetering van de leefomgeving. In het PKB Schiphol werden daarom diverse groene projecten voorgesteld. Vijfde Nota Vergeleken met de voorafgaande Vierde nota is het beleid ten aanzien van de luchthaven Schiphol in de Vijfde Nota veel terughoudender. Het is gericht op het accommoderen van duurzame groei met inachtneming van de grenzen die met het oog op de veiligheid en het milieu noodzakelijk zijn. Dit om een duurzame balans te bewaren tussen het gebruik van de luchthaven en de kwaliteit van het leefmilieu. De vervoersactiviteiten op de luchthaven Schiphol maken deel uit van internationale en intercontinentale netwerken. Het economisch belang reikt verder dan de toegevoegde waarde van het transport- en overslagactiviteiten zelf. De mainport moet daarom een belangrijk steunpunt in het nationale ruimtelijk-economisch beleid blijven. Het rijksbeleid voor Schiphol is er op gericht ruimte te bieden aan de ontwikkeling van Schiphol binnen de randvoorwaarden van veiligheid en milieu. Beheerste groei wordt in de Vijfde Nota van grote strategische en economische betekenis geacht voor de mainportfunctie van Nederland. In de Strategische Beleidskeuze Toekomst Luchtvaart (1998) is vastgelegd dat het behoud van de primaire hub-functie voor Nederland van belang is. Daarmee wordt tevens de economische potentie van de omgeving van Schiphol vergroot. Het beleid van de Vijfde Nota richt zich zowel op het scheppen als op het stellen van randvoorwaarden. Het Rijk stelt grenzen vast omtrent de totale hoeveelheid geluid en het totale veiligheidsrisico op en rond de luchthaven Schiphol. Aantallen passagiers en aantallen vliegbewegingen zijn voor de bepaling van het overheidsbeleid geen criterium meer. Het Rijk maak een afweging of de inpassing van de groei op een kwalitatief verantwoorde manier kan gebeuren. De overheid wil initiatieven toetsen aan vastgestelde milieu- en veiligheidsgrenzen en aan gevolgen voor de ruimtelijke ontwikkeling. Nota Ruimte In de Nota Ruimte (gekoppeld aan de Vijfde nota) worden de mainports van groot belang geacht voor de internationale concurrentiepositie van veel Nederlandse bedrijven. De luchthaven Schiphol is daarmee in de Nota Ruimte een belangrijke motor voor de Nederlandse economie. Schiphol moet zich tot 2030 op de huidige locatie verder kunnen ontwikkelen. De Nota Ruimte verbindt aan deze keuze dat woningbouw in de omgeving van de luchthaven op plaatsen waar dit uit een oogpunt van geluid en veiligheid niet wenselijk is, moet worden vermeden. Dit betekent dat er geen nieuwe woningbouwlocaties komen binnen en direct gelegen aan de 20 Ke contour (de vastgestelde geluidszone bij het vijfbanenstelsel van Schiphol). Eerder gemaakte Vinex - afspraken worden wel nog afgerond. Effectiviteit Beleidsinstrumenten Ruimtelijke Ordening nlr rap 12

14 2.3 Effectiviteit De beleidsinstrumenten op het gebied van ruimtelijke ordening hebben indirect invloed op overlast en risico s. De ruimtelijke ordening bepaalt wat (en daarmee hoeveel mensen) zich waar en wanneer bevindt door het (weg)bestemmen van gronden voor bepaalde doeleinden. Parameters Het risico of de hoeveelheid overlast voor omwonenden van een luchthaven is o.a. afhankelijk van het aantal vliegbewegingen, de soort vliegbewegingen, het type vliegtuigen en het tijdstip van de dag. De totale belasting van de omgeving wordt meestal berekend op jaarbasis. Hierbij worden de overlast en risico s van alle vliegbewegingen over één jaar gecumuleerd en zichtbaar gemaakt middels contouren. Deze contouren verbinden de punten met gelijke overlast of risico s. Veelal wordt het aantal woningen binnen een jaarcontour geteld. Het aantal personen dat zich binnen de contour bevindt kan bepaald worden aan de hand van de gemiddelde woonbezetting (per gemeente). De verandering van het aantal personen binnen de contouren is een maat voor de verandering van het risico of de hoeveelheid overlast. Ook de hoogte van bebouwing wordt door middel van de ruimtelijke ordening gereguleerd. In het verlengde van de startbanen liggen gebieden waarbinnen zich in beginsel geen obstakels mogen bevinden (RESA). Deze gebieden beginnen aan het eind van de start- en landingsbaan en zijn 150 meter breed en 900 meter lang. Voor zover er zich obstakels bevi nden dienen deze breekbaar en licht van constructie te zijn. Deze veiligheidsmaatregelen zijn noodzakelijk om de gevolgen van het doorschieten en het te vroeg landen van vliegtuigen te verminderen. Exacte risico s kunnen slecht worden berekend, maar de normen en marges ten aanzien van bebouwing op en rond luchthavens zijn vastgelegd in internationale afspraken. Deze zijn vastgelegd door ICAO, the International Civil Aviation Organization, in het verdrag van Chicago (Annex 14). De hoeveelheid vogels in de omgeving van vliegvelden is bepalend voor de kans op aanvaringen en ongelukken. Een vermindering van de hoeveelheid vogels beperkt de risico s. Door de (uit)plaatsing van vogelaantrekkende activiteiten zoals bijvoorbeeld oppervlaktewater en natuurgebied, kan de hoeveelheid vogels worden verminderd, wat de risico s beperkt. Aanvullend beleid Aanvullend op het reeds genoemde ruimtelijke ordeningsbeleid zijn er nog enkele andere instrumenten ingezet om de ruimtelijke ontwikkelingen de gewenste richting op te sturen. Bestemmingsplannen dienen in overeenstemming gebracht te worden met het Luchthavenindelingbesluit, er is een schadevergoedingsregeling voor belanghebbenden die schade ondervinden ten gevolge van de nieuwe luchthavenbesluiten. Voorts is er een Commissie Regionaal Overleg luchthaven Schiphol (CROS) ingesteld. Deze commissie heeft tot taak om, door overleg tussen de verschillende betrokken partijen, Effectiviteit Beleidsinstrumenten Ruimtelijke Ordening nlr rap 13

15 een gebruik van de luchthaven te bevorderen dat zoveel mogelijk recht doet aan de belangen van die betrokkenen. Tot slot is onze Minister van Verkeer en Waterstaat bevoegd tot toepassing van bestuursdwang ter handhaving van de bij of krachtens de Schipholwet gestelde verplichtingen. Van deze elementen is het werkelijke effect moeilijk te kwantificeren, maar zeker is ze gebruikt worden en daarmee een positieve bijdrage leveren. Welk instrument is doorslaggevend? Natuurlijk kunnen wel een aantal veronderstellingen gedaan worden ten aanzien van de mogelijke invloed op de geconstateerde ontwikkelingen. Dan nog is het echter lastig om te bepalen aan welk van de afzonderlijke beleidsinstrumenten een bepaalde ontwikkeling is toe te schrijven. De hierboven beschreven aanvullende beleidsinstrumenten, zouden zonder de instrumenten waarvan zij in dienst staan geen enkele invloed hebben. Zonder de aanvullende instrumenten zou het beleid vermoedelijk echter een stuk lastiger zijn uit te voeren, en daarmee minder effectief. Neveneffecten In principe heeft het onderzoek betrekking op de overlast en risico s als gevolg van de luchthavenoperatie en omgekeerd. De beleidsinstrumenten zelf hebben mogelijk ook (positieve / negatieve) invloed op overlast en risico s als gevolg van andere activiteiten. Een voorbeeld hiervan is de mobiliteitsgroei als gevolg van toenemende werkgelegenheid met een gelijk woningbestand direct rond de luchthaven. 2.4 Nulsituatie Ten aanzien van ruimtelijke ordening wordt geconstateerd dat de nulsituatie / de situatie zonder beleid eigenlijk niet goed te bepalen is (in termen van aantallen woningen). Dit als gevolg van een complex krachtenveld (eigendomsverhoudingen, machtsverhoudingen, economie etc.), maar ook het feit dat er altijd al een soort claim op in elk geval een groot deel van de betreffende gronden heeft gelegen als gevolg van reeds bestaand beleid. Ook aannames ten aanzien van plannen die niet door zijn gegaan als gevolg van het beleid zijn lastig te maken. Mede omdat 'de plannen in de hoofden van mensen zitten'. Om toch iets te kunnen zeggen over de situatie zonder beleid kan men uitgaan van een vergroting van de woningvoorraad met als ondergrens 1% per jaar, dit is gebaseerd op de gemiddelde woninggroei in Nederland in de afgelopen 10 jaar. Daarbij kan men uitgaan van een gemiddelde woningbezetting van 2,3 mensen per woning. (Op dit moment is deze nog iets hoger maar deze zit in een dalende trend en men mag er van uitgaan dat er in de Randstad relatief iets meer één- en tweepersoonshuishoudingen zijn dan in de rest van Nederland.) Bronnen: Cijfers over Wonen, Directoraat-Generaal Wonen - Directie Bestuursdienst, Februari 2002 & Bouwprognoses , Ministerie van VROM/030631, december 2003 (publicatienr. 3229). Effectiviteit Beleidsinstrumenten Ruimtelijke Ordening nlr rap 14

16 Zie ook: 'Het milieu rond Schiphol, Feiten & cijfers', Milieu- en Natuurplanbureau met medewerking van: RIVM, Milieu en Veiligheid, augustus (Hoofdstuk 5 ontwikkelingen op de grond, pagina ) 2.5 Conclusie Schiphol speelt al geruime tijd een belangrijke rol in de ruimtelijke ordening. Het Schipholbeleid is derhalve lastig als zelfstandige entiteit te beoordelen op haar effectiviteit. Externe factoren zijn voorts legio. Daarbij is het moeilijk een eenduidige nulsituatie aan te geven. Effectiviteit Beleidsinstrumenten Ruimtelijke Ordening nlr rap 15

17 Het Luchthavenindelingbesluit Schiphol Effectiviteit Beleidsinstrumenten Ruimtelijke Ordening nlr rap 16

18 3 Veiligheidssloopzones Op de gronden die op de kaarten in bijlage 3A bij dit besluit met nummer 1 zijn aangewezen, zijn geen gebouwen toegestaan, behoudens bestaand gebruik van gebouwen met een kantoorfunctie of van bedrijven. (LIB Artikel 2.2.1, lid 1) 3.1 Inleiding De veiligheidssloopzones zijn vastgesteld door per baankop van elke baan een contour te bepalen gebaseerd op het individueel risico van 1x10-5. Daarbij is rekening gehouden met een variatie in het gebruik van het banenstelsel als gevolg van wisselende meteorologische omstandigheden. Deze contour is berekend op basis van een vastgesteld scenario. Binnen de veiligheidssloopzone zijn geen gebouwen toegestaan. Alleen gebouwen met een kantoorfunctie of bedrijven die er al staan en volgens de bestemming worden gebruikt, zijn toegestaan. Rechtmatige gebruikers kunnen niet verplicht worden bestaand gebruik conform het vigerend bestemmingsplan te beëindigen. Wat betreft woningen in de sloopzones is, ten gevolge van de motie Hofstra c.s. bepaald dat degenen die er wonen op het moment van inwerkingtreding van dit besluit, niet tegen hun wil kunnen worden gedwongen de bewoning te beëindigen. Afwijkingen Uitgangspunt is dat in dit gebied niet afgeweken wordt van de regels ten aanzien van toegelaten gebouwen. 3.2 Naleving Wordt het beleid nageleefd? Het beleidsinstrument wordt nageleefd, er zijn geen overtredingen bekend bij gemeenten en inspecties. Er is geen nieuwe bebouwing in deze zone bijgekomen. Er zijn geen aanwijzingen dat de woningen in deze zone op termijn niet gesloopt zullen worden. Bewoners worden door de overheid niet gedwongen te vertrekken. De motie Hofstra heeft geleid tot de toevoeging van lid 6 van artikel van het LIB. Dit betekent dat bestaande bewoners niet gedwongen kunnen worden hun woningen te verlaten. In Haarlemmerliede zijn bijvoorbeeld nog geen van de 11 woningen in de beide sloopzones daadwerkelijk gesloopt. De gemeente verwacht dat in 2010 het overgrote deel van de woningen wel gesloopt zal zijn. 3.3 Overlast en risico s Wat waren de overlast en de risico s in de jaren 2003, 2004 en 2005 met toepassing van het beleidsinstrument? Hoeveel woningen binnen de sloopzones zijn gesloopt? Effectiviteit Beleidsinstrumenten Ruimtelijke Ordening nlr rap 17

19 Bij de vaststelling van het beleid ging het om ongeveer 90 woningen (bron: toelichting LIB) die zich tezamen in de veiligheidssloopzones en de geluidsloopzones bevonden. Circa 75 procent van deze woningen bevindt zich in de Veiligheidssloopzones. Een deel van deze woningen is inmiddels gesloopt, een ander deel is inmiddels aangekocht. Sloopregistratie RWS Rijkswaterstaat houdt een administratie bij van de woningen in de sloopzones*. In de veiligheidszone gaat het om totaal 67 objecten. Hiervan zijn er (augustus 2005) 40 aangekocht en 14 gesloopt. * Bedrijven vallen in principe buiten de sloopregeling. Er zijn echter uitzonderingen. RWS maakt onderscheid in 3 gradaties. Indien een bedrijf onlosmakelijk verbonden is met de woning op het betreffende terrein zal deze mee aangekocht worden. (om erachter te komen om hoeveel (m 2 ) bedrijven het gaat zouden alle dossiers doorgelicht moeten worden. Indien er een beperkte relatie bestaat tussen bedrijf en woning wordt het bedrijf alleen tegen de onderhandse waarde aangekocht. Indien er geen relatie bestaat tussen bedrijf en woning wordt alleen de woning aangekocht. Dit geldt ook voor de geluidsloopzones. 3.4 Invloed Wat zouden de overlast en de risico s in de jaren 2003, 2004 en 2005 zijn geweest zónder toepassing van het beleidsinstrument? Zonder toepassing van dit instrument zou geen van de woningen zijn gesloopt. Dit betekent dat de bewoners van de gesloopte huizen nu nog steeds aan de overlast en risico s in de betreffende gebieden zouden zijn blootgesteld. Overigens was er onder de PKB reeds een sloopregeling. Deze regeling had tot doelstelling om de sloopzones in 2010 leeg te hebben. Op basis van de beschikbare informatie kan de inschatting gemaakt worden dat 80-90% van deze doelstelling zeker gehaald zal worden. 3.5 Toekomst Wat zijn de verwachte overlast en risico s in het jaar indien het bestaande beleid wordt voortgezet? De komende tijd zullen er in de veiligheidssloopzone nog maximaal 53 woningen worden gesloopt. Hiervan zijn er reeds 26 aangekocht. De Motie Hofstra maakt de exacte termijn waarop de afronding van het slooptraject mag worden verwacht nog onzeker. Wel kan met een grote mate van zekerheid gezegd worden dat de reeds aangekochte woningen binnen nu en maximaal 3 jaar zullen worden gesloopt. Dit is de maximale duur voor eventueel voortgezet gebruik (bron: Rijkswaterstaat). Aangekochte woningen worden vaak niet direct gesloopt, omdat de huidige bewoners nog wachten op hun nieuwe huis of vanwege goedkopere aanbesteding (de opdracht om woningen te slopen wordt per 5 of 10 woningen aanbesteed). Effectiviteit Beleidsinstrumenten Ruimtelijke Ordening nlr rap 18

20 4 Geluidsloopzones Op de gronden die op de kaarten in bijlage 3A bij dit besluit met nummer 2 zijn aangewezen, zijn geen gebouwen toegestaan, behoudens bestaand gebruik van gebouwen met een kantoorfunctie of van bedrijven. (LIB Artikel 2.2.1, lid 2) 4.1 Inleiding De geluidsloopzones zijn vastgesteld door per baankop van elke baan een 71 db(a) Lden contour te bepalen. Dit is de contour die de ruimtelijke equivalent is van de 65 Ke contour. Deze laatste contour vormt in het oude stelsel de grens van het gebied waarbinnen woningen vanwege een te hoge geluidbelasting moeten worden wegbestemd. Bij het vaststellen van de Lden contour is rekening gehouden met een variatie in het gebruik van het banenstelsel als gevolg van wisselende meteorologische omstandigheden. De contour is berekend op basis van een vastgesteld scenario. Binnen de geluidsloopzone zijn geen gebouwen toegestaan. Alleen gebouwen met een kantoorfunctie of bedrijven die er al staan en volgens de bestemming worden gebruikt, zijn toegestaan. Rechtmatige gebruikers kunnen niet verplicht worden bestaand gebruik dat geoorloofd is volgens de bestaande bestemming te beëindigen. Wat betreft woningen in de sloopzones is, mede ter uitvoering van de motie Hofstra c.s. bepaald dat degenen die er wonen op het moment van inwerkingtreding van dit besluit, niet tegen hun wil kunnen worden gedwongen de woning te verkopen en de bewoning te beëindigen. Afwijkingen In artikel 8.9 van de Wet Luchtvaart wordt de mogelijkheid geboden om een verklaring van geen bezwaar aan te vragen voor plannen die niet direct binnen de regeling vallen. Afwijking is mogelijk in geval van kleinschalige en arbeidsextensieve kantoren of bedrijven. Hieronder wordt begrepen, 600 m 2 bruto vloeroppervlak(bvo) kantoorruimte met maximaal 30 m 2 bvo per werknemer of m 2 bvo bedrijfsruimte met maximaal 100 m 2 bvo per werknemer. Daarbij geldt als richtlijn dat zich nooit meer dan 22 mensen per hectare op de betreffende terreinen bevinden. Dit getal houdt rekening met de verblijftijd van personen, en komt overeen met het (in de regio overeengekomen) criterium van 10 personen per hectare. 4.2 Naleving Wordt het beleid nageleefd? Het beleidsinstrument wordt nageleefd, er zijn geen overtredingen bekend bij gemeenten en inspecties. De motie Hofstra heeft de potentiële effectiviteit van dit instrument echter beperkt. Deze motie heeft geleid tot de toevoeging van lid 6 van artikel van het LIB. Dit betekent dat bestaande bewoners niet gedwongen kunnen worden hun woningen te verlaten. Effectiviteit Beleidsinstrumenten Ruimtelijke Ordening nlr rap 19

21 4.3 Overlast en risico s Wat waren de overlast en de risico s in de jaren 2003, 2004 en 2005 met toepassing van het beleidsinstrument? Hoeveel woningen binnen de Geluidsloopzones zijn gesloopt? Bij de vaststelling van het beleid ging het om ongeveer 90 woningen (bron: toelichting LIB) die zich tezamen in de veiligheidssloopzones en de geluidsloopzones bevonden. Circa 25 procent van deze woningen bevindt zich in de Geluidsloopzones. Een deel van deze woningen is al gesloopt, de overige woningen zijn inmiddels aangekocht. Sloopregistratie RWS Rijkswaterstaat houdt een administratie bij van de woningen in de sloopzones. In de geluidsloopzone gaat het om totaal 19 objecten. Deze zijn alle 19 (augustus 2005) aangekocht en 5 hiervan zijn gesloopt. In de zone net buiten de geluidsloopzone, waar het geluid tussen de 55 en 65 Ke is, is ook een aantal objecten geïdentificeerd.* Dit betreft totaal 39 woningen, waarvan er 23 zijn aangekocht. Inmiddels zijn 12 woningen hiervan gesloopt. * Dit betreft woningen die onder het zogenaamde Progisprogramma vallen. Het project Geluidsisolatie Schiphol (Progis) richt zich op woningen die vallen binnen de zogenaamde 40 Ke- of de 26 LAeq-geluidszone. Dit zijn woningen die een relatief hoge geluidsbelasting hebben, omdat ze dicht bij Schiphol liggen. Valt een woning binnen een van de twee genoemde zones, dan komt de woning mogelijk in aanmerking voor geluidsisolatie. (Of dat ook echt zo is, hangt onder andere af van de bouwtechnische staat van de woning en van reeds aanwezige akoestische voorzieningen.) Voor de woningen met de zwaarste geluidbelasting (55-65 Ke) bestaat de mogelijkheid om niet voor isolatie maar voor aankoop/sanering door de overheid in aanmerking te komen. De coördinatie van de aankoop van deze woningen valt onder verantwoordelijkheid van Progis en dus niet van Rijkswaterstaat (deze houdt alleen een administratie bij). Als gevolg van een wijzigende regelgeving zou in deze categorie mogelijke een groter aantal woningen gesloopt kunnen worden. Deze regeling valt buiten het te evalueren Schipholbeleid. 4.4 Invloed Wat zouden de overlast en de risico s in de jaren 2003, 2004 en 2005 zijn geweest zónder toepassing van het beleidsinstrument? Zonder toepassing van dit instrument zou geen van de woningen zijn gesloopt. Dit betekent dat de bewoners van de gesloopte huizen nu nog steeds aan de geluidsbelasting in de betreffende gebieden zouden zijn blootgesteld. Daarbij kan gesteld worden dat het geluidsbeleid ook een direct effect heeft op de externe veiligheid doordat de 65 Ke zone bepaalde risicocontouren (bijv 1*10-6 ) overlapt. Het geluidsbeleid heeft in dit geval een positief effect op de externe veiligheid. Hierbij dient opgemerkt te worden dat ook in de PKB Schiphol en omgeving (1995) reeds was voorzien in de sloop van deze woningen. Effectiviteit Beleidsinstrumenten Ruimtelijke Ordening nlr rap 20

22 In theorie is het mogelijk een verklaring van geen bezwaar te krijgen voor de bouw van een bedrijf in deze zone. Hier zijn geen aanvragen voor geweest, de vraag is echter of dit wel was gebeurd wanneer de betreffende gebieden geen status als sloopzones hadden gekregen. 4.5 Toekomst Wat zijn de verwachte overlast en risico s in het jaar indien het bestaande beleid wordt voortgezet? De komende tijd zullen er in de geluidsloopzone nog maximaal 14 woningen worden gesloopt. Deze zijn allen reeds aangekocht. In de zone net buiten de geluidsloopzone (55-65 Ke) kunnen nog maximaal 27 woningen worden gesloopt. Hiervan zijn er reeds 11 aangekocht. De motie Hofstra maakt de exacte termijn waarop de afronding van het slooptraject mag worden verwacht nog onzeker. Wel kan met een grote mate van zekerheid gezegd worden dat de reeds aangekochte woningen binnen nu en maximaal 3 jaar zullen worden gesloopt. Dit is de max imale duur voor eventueel voortgezet gebruik. Aangekochte woningen worden nog niet gesloopt om bouwkundige redenen (kan niet gesloopt worden zonder dat ook een ander pand is aangekocht), omdat de huidige bewoners nog wachten op hun nieuwbouwhuis, of vanwege effectiviteit (de te slopen woningen worden per 5 of 10 woningen aanbesteed). Effectiviteit Beleidsinstrumenten Ruimtelijke Ordening nlr rap 21

23 5 Nieuwbouwbeperkingen bedrijven Op de gronden die op de kaarten in bijlage 3B bij dit besluit met nummer 3 zijn aangewezen, zijn geen gebouwen toegestaan, behoudens bestaand gebruik. (LIB Artikel 2.2.1, lid 3) 5.1 Inleiding Met het Luchthavenindelingbesluit wordt een element toegevoegd dat de (permanente) aanwezigheid van mensen in een schil buiten de veiligheidssloopzones beperkt: het in beginsel verbieden van (onder meer) nieuwe bedrijfsgebouwen in de schil met een individueel-risico-contour van 1x10-6, tenzij het gaat om de hieronder bedoelde kantoren en logistieke bedrijven. Op de in bijlage 3A respectievelijk 3B van het LIB met de nummers (2 en) 3 aangewezen gronden zijn geen gebouwen toegestaan, behoudens gevallen waarin sprake is van bestaand gebruik. Deze gronden liggen binnen een 1 x 10-6 individueelrisico-contour. (waarvan een deel dus tevens in de geluidsloopzone ligt). Afwijkingen Op basis van een verklaring van geen bezwaar is nieuwbouw mogelijk. Uitgangspunt voor het beleid terzake is dat grote concentraties van personen in deze contour moeten worden voorkomen. Om die reden is alleen vestiging van kleinschalige kantoren en logistieke bedrijven toegestaan. Daarbij dient het per hectare te gaan om maximaal 600 m 2 bruto vloeroppervlak kantoorruimte of maximaal m 2 bruto vloeroppervlak logistieke bedrijfsruimte. Per hectare is een combinatie van kantoorruimte en logistieke bedrijfsruimte mogelijk. Daarbij geldt als richtsnoer dat het aantal mensen dat er verblijft, per hectare nooit meer dan 22 bedraagt, waarbij voor werknemers in kantoren 30 m 2 bruto vloeroppervlak per werknemer geldt, en voor werknemers in logistieke bedrijven 100 m 2 per werknemer. Het getal 22 houdt rekening met de verblijftijd van personen; zulks spoort met het met de regio overeengekomen criterium van 10 personen per hectare. Bij de beoordeling in hoeverre op de met nummers 2 en 3 aangewezen gronden kantoren en logistieke bedrijven zijn toegestaan, is van belang of het gaat om zogenaamde Schipholgebonden kantoren en bedrijven. (De selectiecriteria voor Schipholgebonden kantoren en bedrijven zijn door het Bestuursforum Schiphol in april 1999 geformuleerd en als bijlage bij de eerder genoemde brief van de minister van VROM van 23 november 2001 aan de Tweede Kamer gezonden.) 5.2 Naleving Wordt het beleidsinstrument nageleefd? De voorschriften uit het betreffende artikel worden nageleefd in die zin dat voor vrijwel alle bouwactiviteiten een verklaring van geen bezwaar moet worden aangevraagd, en dat dat gebeurt. Effectiviteit Beleidsinstrumenten Ruimtelijke Ordening nlr rap 22

24 Er zijn bij gemeenten en inspecties geen signalen dat er zonder deze verklaring wordt gebouwd. 5.3 Overlast en risico s Wat waren de overlast en de risico s in de jaren 2003, 2004 en 2005 met toepassing van het beleidsinstrument? Hoeveel ontheffingen zijn verleend en op grond waarvan? In totaal zijn er 7 aanvragen voor verklaringen van geen bezwaar geregistreerd die betrekking hadden op enige vorm van bedrijvigheid. Hiervan zijn er 5 afgegeven, is er 1 afgewezen en loopt er nog 1. In deze zone zijn overeenkomstig de richtlijnen geen aanvragen geregistreerd met betrekking tot woningen. Hierbij zijn de criteria gehanteerd zoals hierboven omschreven. 5.4 Invloed Wat zouden de overlast en de risico s in de jaren 2003, 2004 en 2005 zijn geweest zónder toepassing van het beleidsinstrument? Zonder toepassing van het instrument zouden er vermoedelijk meer bedrijven zijn gebouwd als gevolg van met name de woningdruk en het gebrek aan ruimte. De opdrachtgever heeft ten aanzien van deze vraag aangegeven dat er voor deze zone (en ook de andere zones in het beperkingengebied) feitelijk geen nulmeting mogelijk is. Het beleid ten aanzien van deze zones is al jaren vigerend en niet pas in 2003 begonnen. Er zou mogelijk gerekend kunnen worden met een gemiddelde woninggroei/ bedrijfsaanwas per hectare per jaar voor een vergelijkbaar verstedelijkt gebied zonder luchthaven. Zoals hierboven is aangegeven zijn er vele factoren die bepalen of en waar woningbouw/bedrijventerreinontwikkeling plaatsvindt, waardoor er slechts een ruwe schatting kan worden gegeven van de invloed van het beleid. 5.5 Toekomst Wat zijn de verwachte overlast en risico s in het jaar indien het bestaande beleid wordt voortgezet? Op basis van de enquêtes is de verwachting dat er in deze zone de komende jaren een vergelijkbaar beeld van ontheffingsaanvragen zal zijn. De mogelijkheden buiten deze zone voor bedrijvigheid zijn, mede gezien de beperkingen ten aanzien van woningbouw, ruimschoots aanwezig. Dit is ondermeer naar boven gekomen in ons interview met de programmamanager van het Projectbureau Masterplan Noordzee-kanaalgebied. Effectiviteit Beleidsinstrumenten Ruimtelijke Ordening nlr rap 23

25 6 Nieuwbouwbeperkingen woningen en geluidsgevoelige bestemmingen Op de gronden die op de kaarten in bijlage 3B bij dit bes luit met nummer 4 zijn aangewezen, zijn geen woningen, woonwagens, gebouwen met een onderwijsfunctie of gebouwen met een gezondheidszorgfunctie toegestaan, behoudens bestaand gebruik. (LIB Artikel 2.2.1, lid 4) 6.1 Inleiding Op de gronden die in bijlage 3B van het LIB met nummer 4 zijn aangewezen zijn geen nieuwe woningen, woonwagens, woonboten, scholen en gezondheidszorggebouwen toegestaan. Nieuwe bedrijfsgebouwen of bijvoorbeeld kazernes zijn hier dus wel toegestaan. Ook worden woningen, woonwagens, woonboten, scholen en gezondheidszorggebouwen gerespecteerd als sprake is van bestaand gebruik. De buitengrens van de in bijlage 3B aangewezen gronden is vastgesteld door per baankop van elke baan een 58 db(a) Lden contour te bepalen. Deze reikt tot de grens van de huidige vrijwaringzone. Daar waar de 58 db(a) Lden contour (de ruimtelijke equivalent van de 35 Ke contour) buiten de huidige vrijwaringzone valt, zijn ook deze gronden aangewezen. (Deze contour is berekend op basis van scenario s met invoergegevens voor 2005 en Het blijkt dat in beide gevallen de contouren ondanks variaties in de scenario s (nagenoeg) identiek zijn. Dit toont aan dat sprake is van robuustheid in de begrenzing.) Afwijkingen Van het uit artikel voortvloeiende verbod voor de daarin bedoelde respectievelijk genoemde typen gebouwen kan in uitzonderingsgevallen worden afgeweken op grond van artikel 8.9 van de wet. Zo zijn, waar het gaat over woningen, afwijkingen voorstelbaar als sprake is van het opvullen van open gaten binnen aaneengesloten bebouwing, functiewijziging, herbouw van woningen op een minder milieubelaste plaats of bouw van bedrijfswoningen. Daarbij worden de volgende beleidslijnen gehanteerd. Bij herbouw van woningen wordt uitgegaan van een vervanging van 1 op 1, dus geen uitbreiding van de woningvoorraad. De vervanging kan elders in het beperkingengebied kunnen worden gerealiseerd op een minder milieubelastende plaats. De te vervangen woning moet aan de voorraad worden onttrokken en ter plaatse mag geen andere kwetsbare bestemming worden gerealiseerd. Voor een bedrijfswoning moet de noodzaak worden aangetoond. Bij de opvulling van open gaten wordt een onderscheid gemaakt tussen open gaten in lintbebouwing en open gaten in stedelijk of dorpsgebied. Wat betreft lintbebouwing wordt een maximum gehanteerd van 3 woningen en bij bestaand stedelijk gebied of dorpskommen een maximum van 25 woningen. Bij functiewijzigingen waarbij een in het artikel bedoeld of genoemd gebouw gewijzigd wordt in een ander type gebouw (bijvoorbeeld de omzetting van een school in appartementen) moet de wenselijkheid worden aangetoond. Deze Effectiviteit Beleidsinstrumenten Ruimtelijke Ordening nlr rap 24

26 wenselijkheid kan er bijvoorbeeld in bestaan dat het bestaande gebouw om architectonische of cultuurhistorische redenen behouden moet blijven. Er geldt dan een maximum van 25 woningen of appartementen. Wordt het gebouw gesloopt dan is het gestelde over open gaten van kracht. Bij grootschalige herstructurering van stedelijk gebied binnen het beperkingengebied geldt als uitgangspunt dat een verklaring van geen bezwaar kan worden verleend als de herstructurering niet leidt tot een vergroting van de woningvoorraad. Overig kader Naast dit planologische kader wordt bij de behandeling van de aanvraag nog aandacht besteed aan een tweetal andere aspecten. In de eerste plaats betreft dit de consequenties voor overlast en risico s (geluid en externe veiligheid). De VROM Inspectie geeft in dit kader aan dat met name het ontbreken van tussenschillen (zoals bij het voormalige BGGL) het lastig maakt om het geluidsaspect mee te nemen bij de beoordeling van aanvragen. In de tweede plaats wordt nog gekeken naar klemmende omstandigheden. Voorbeeld hiervan is het huisvesten van zogenoemde Schipholurgenten. Woonschepen Het is op dit moment niet mogelijk om het plaatsen van nieuwe woonschepen in zone vier tegen te houden. De reden hiervoor is dat woonschepen niet worden aangemerkt als bouwwerken, maar als gebruik van gronden. Gebruik van gronden in strijd met het LIB wordt niet beschermd door de voorbereidingsbescherming van het LIB. Indien de woonschepen passend zijn in het vigerende bestemmingsplan, is het niet mogelijk om deze woonschepen op grond van het LIB tegen te houden. (Evaluatie VROM Inspectie) Dit betekent dat de actualisatieverplichting voor gemeenten ten aanzien van hun bestemmingsplannen in het beperkingengebied hier de effectiviteit bepaalt. (zie hoofdstuk 9) Het is voorgekomen dat een woonschip door Rijkswaterstaat is opgekocht, waarna de VROM Inspectie een aanvraag kreeg voor een andere boot een paar meter verderop (interview Amstelveen). Om dit soort gevallen te voorkomen is het belangrijk dat er ten aanzien van het LIB een goede communicatie wordt georganiseerd tussen de verschillende uitvoerende instanties. 6.2 Naleving Wordt het beleidsinstrument nageleefd? De voorschriften uit het betreffende artikel worden nageleefd in die zin dat voor vrijwel alle bouwactiviteiten een verklaring van geen bezwaar moet worden aangevraagd, en dat dat gebeurt. Er zijn bij gemeenten en inspecties geen signalen dat er zonder deze verklaring wordt gebouwd. Effectiviteit Beleidsinstrumenten Ruimtelijke Ordening nlr rap 25